ECLI:NL:RBOBR:2025:2332

Uitspraak

RECHTBANK OOST-BRABANT

Zittingsplaats 's-Hertogenbosch

Bestuursrecht

zaaknummer: SHE 23/3132

uitspraak van de meervoudige kamer van 16 april 2025 in de zaak tussen

Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. en Vereniging Leefmilieu, uit Nijmegen, eisers

(gemachtigden: ir. A.K.M. van Hoof en drs. J.G. Vollenbroek),

het college van gedeputeerde staten van de provincie Noord-Brabant, het college

(gemachtigden: mr. H. Witbreuk en mr. E.C.M. Thoonen).

Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
[naam] B.V., uit [vestigingsplaats]

(gemachtigde: mr. T. Pothast)

Samenvatting

1. Deze uitspraak gaat over de afwijzing van het verzoek van eisers om derde-partij met toepassing van artikel 2.4, eerste lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb) de verplichting op te leggen om de activiteiten te staken dan wel, als derde-partij over een natuurvergunning zou beschikken, deze vergunning met toepassing van artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb, in te trekken. ten aanzien van het bedrijf van de derde-partij aan [adres] te [vestigingsplaats] (Oirschot). Samen met deze zaak zijn acht zaken gelijktijdig behandeld. Later is daar nog een zaak aan toegevoegd. In negen zaken wordt vandaag uitspraak gedaan. De laatste uitspraak volgt zeer binnenkort.

1.1.

Eisers hebben een serie verzoeken ingediend in de provincie Noord-Brabant om de vergunningen van een aantal veehouderijen vlakbij de Natura 2000-gebieden ‘Kampina & Oisterwijkse Vennen’, ‘Deurnsche Peel & Mariapeel’, ‘Groote Peel’ en ‘Kempenland-West’ in te trekken of te beperken op grond van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn^[1].

1.2.

Voor het college gaat het intrekken van vergunningen dan wel het beperken van het bedrijf van de derde-partij te ver. Het college hecht veel waarde aan het belang van rechtszekerheid van de derde-partij en wijst op de landelijke en provinciale maatregelen die worden genomen ter vermindering van de stikstofdepositie op daarvoor gevoelige Natura 2000-gebieden. Volgens het college kan worden volstaan met het bewerkstelligen van een blijvende daling van de stikstofdepositie op het gebied ‘Kampina & Oisterwijkse Vennen’. Het college vindt het intrekken van vergunningen of het beperken van het bedrijf van de derde-partij willekeurig, disproportioneel, onevenredig en voorbarig zo lang wordt gewerkt aan de uitvoering van de landelijke en provinciale maatregelen.

1.3.

De derde-partij deelt dit standpunt van het college en heeft ook een beroep gedaan op artikel 1 van het Protocol van 20 maart 1952 (Eerste Protocol) bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (artikel 1 EP EVRM). Hierin wordt het recht op eigendom beschermd. Zij vinden het oneerlijk en belastend dat wordt verzocht om hun bedrijf te stoppen. Zij benadrukken dat de bedrijven beschikken over de benodigde vergunningen en voldoen aan wet- en regelgeving.

1.4.

De rechtbank staat in deze zaak voor lastige en ingewikkelde keuzes omdat hier het natuurbelang tegenover de belangen van de betrokken veehouders staat. Een keuze voor het ene belang gaat ten koste van het andere belang. Beide belangen zijn beschermd. De rechtbank wil in deze uitspraak duidelijkheid geven over de afwikkeling van dit soort verzoeken. Mede daarom heeft de rechtbank het college tijdens de procedure verzocht om duidelijkheid te verschaffen over de effectiviteit van de belangrijkste andere passende maatregelen, namelijk de Landelijke beëindigingsregeling veehouderijlocaties (LBV) en de Landelijke beëindigingsregeling veehouderijlocaties met piekbelasting (LBV-plus), om zo meer informatie te verkrijgen over het natuurbelang. Daarnaast heeft de rechtbank bijna alle de betrokken bedrijven bezocht en gesproken met de betrokken veehouders in het bijzijn van eisers en het college.

1.5.

De rechtbank komt in deze uitspraak tot de volgende oordelen:

Er is sprake van verslechtering in de betrokken Natura 2000-gebieden die in strijd is met artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn. In de gebieden ‘Deurnsche Peel & Mariapeel’ en ‘Groote Peel’ gaan alle beschermde habitats achteruit. In de andere gebieden gaan habitats achteruit of wordt achteruitgang niet uitgesloten. Dat is niet toegelaten. Er zal in dit geval een blijvende, substantiële daling van stikstofdepositie moeten plaatsvinden binnen één jaar. Het enkel bewerkstelligen van een blijvende daling van stikstofdepositie is in dit geval niet genoeg en te langzaam.

De LBV en LBV-plus, waarbij de deelnemende bedrijven vrijwillig stoppen, voorzien niet in de noodzakelijke daling binnen afzienbare termijn (een blijvende, substantiële daling binnen één jaar). Met andere woorden: beide regelingen hebben te weinig effect op de betrokken Natura 2000-gebieden.
Het treffen van passende maatregelen ten aanzien van het bedrijf van de derde-partij en andere bedrijven bij het betrokken Natura 2000-gebied kan leiden tot een relevante verbetering van het gebied of delen van het gebied.
Daarbij moet het college artikel 17 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (het Handvest), dat correspondeert met artikel 1 EP EVRM, in acht nemen (het recht op eigendom). Dit artikel verzet zich niet tegen iedere vorm van passende maatregelen ten aanzien van het bedrijf.
Artikel 17 van het Handvest verzet zich naar het oordeel van de rechtbank in beginsel tegen het beperken van de emissies van dit bedrijf tot meer dan 85% als het bedrijf de 15% restemissie niet gebruikt om landbouwhuisdieren te houden.
Het college zal bij de soort en de omvang van de passende maatregelen verder rekening moeten houden met de omstandigheden van het geval. De rechtbank noemt de gevolgen voor de derde-partij zelf en voor anderen en eventuele andere mogelijkheden om de stikstofdepositie te beperken, bijvoorbeeld met innovatieve technieken.
De passende maatregel(en) zal het college moeten bepalen in een nieuw besluit op het verzoek van eisers, in overleg met de derde-partij en met eisers. Partijen moeten met elkaar aan tafel.

In de uitspraak geeft de rechtbank een aantal bindende aanwijzingen voor het nieuwe besluit. Het college krijgt daarvoor een half jaar de tijd.

1.6.

De uitspraak is als volgt opgebouwd:

Onder rechtsoverweging 2 staat het procesverloop in deze zaak.
Onder rechtsoverweging 3 staan de van belang zijnde feiten en omstandigheden die hebben geleid tot het bestreden besluit. Hierbij beschrijft de rechtbank het agrarische bedrijf en het Natura 2000-gebied.
In rechtsoverweging 4 geeft de rechtbank het juridische kader voor de beoordeling van het beroep van eisers. Hierbij wordt al een aantal argumenten van partijen behandeld.
In rechtsoverweging 5 beoordeelt de rechtbank het effect van de andere passende maatregelen. De andere passende maatregelen zijn onvoldoende.
In rechtsoverweging 6 zal de rechtbank daarom ingaan op de vraag of passende maatregelen moeten worden getroffen met betrekking tot de bedrijven en hoe het college dit zal moeten beoordelen in het licht van artikel 17 van het Handvest. De rechtbank zal ook een aantal aanwijzingen geven voor het nieuwe besluit op het verzoek van eisers.
In rechtsoverweging 7 volgt de conclusie.
De wettelijke regels en beleidsregels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.
De belangrijkste overwegingen van uitspraken die worden genoemd, staan in een aparte bijlage.

Procesverloop

2. Eisers hebben het college verzocht om derde-partij met toepassing van artikel 2.4, eerste lid, van de Wnb de verplichting op te leggen om de activiteiten te staken dan wel, als derde-partij over een natuurvergunning zou beschikken, deze vergunning met toepassing van artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb, in te trekken. In het besluit van 24 oktober 2023 heeft het college dit verzoek afgewezen.

2.1.

Eisers hebben hiertegen beroep ingesteld. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Ook verschillende derde-partijen hebben gereageerd.

2.2.

De rechtbank heeft het college met toepassing van artikel 8:45 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) tweemaal verzocht om inlichtingen te verschaffen over onder meer de resultaten van het effect van de LBV en LBV-plus. Het college heeft deze inlichtingen op 21 november 2024 en 7 maart 2025 verschaft.

2.3.

De rechtbank heeft het beroep op 3 december 2024 op zitting behandeld, gelijktijdig met acht andere, soortgelijke beroepen. Alle betrokken partijen waren hierbij aanwezig.

2.4.

Op 10 januari 2025 heeft de rechter-commissaris een bezoek gebracht aan het bedrijf van de derde-partij (een plaatsopneming als bedoeld in artikel 8:50 van de Awb). Hierbij waren een vertegenwoordiger van eisers, de gemachtigden van het college en de derde-partij vergezeld van [naam] (deskundige) aanwezig. Van de plaatsopneming is een proces-verbaal opgemaakt.

2.5.

De rechtbank heeft de behandeling van het beroep op 20 maart 2025 voortgezet, gelijktijdig met de andere acht beroepen en een tiende andere zaak. Hieraan hebben deelgenomen de gemachtigden van eisers, mr. E.C.M. Thoonen namens het college vergezeld door [naam] , [naam] , [naam] , mr. M. Box en mr. A. Speekenbrink, en [naam] namens de derde-partij en haar gemachtigde.

Beoordeling door de rechtbank

Feiten en omstandigheden

3. De rechtbank geeft hieronder de belangrijkste feiten over het bedrijf van de derde-partij. Hierbij benoemt de rechtbank ook de gevolgen van het bedrijf voor de nabijgelegen Natura 2000-gebieden op basis van de door het college verschafte inlichtingen. Partijen hebben ter zitting aangegeven dat zij deze informatie niet betwisten.
Daarna geeft de rechtbank een korte samenvatting van de informatie in de natuurdoelanalyse en het advies van de Ecologische autoriteit (EA).^[2]Partijen hebben ter zitting aangegeven dat zij de natuurdoelanalyse en het advies van de EA niet ter discussie stellen.

Het bedrijf

3.1.

De rechtbank gaat er van uit dat het bedrijf van de derde-partij ten tijde van het bestreden besluit legaal in werking was, dat wil zeggen in overeenstemming met de op dat moment geldende wet- en regelgeving en de geldende rechtspraak, waaronder de uitspraak van Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 20 januari 2021.^[3]Eisers hebben dit ook niet ter discussie gesteld.

3.2.

De derde-partij exploiteert een pluimveehouderij op korte afstand van het Natura 2000-gebied ‘Kampina & Oisterwijkse Vennen’ en in de nabijheid van het gebied ‘Kempenland- West’. Aan de derde-partij is op 10 september 2014 een natuurvergunning verleend. Op 14 maart 2018 hebben burgemeester en wethouders van de gemeente Oirschot vervolgens een omgevingsvergunning verleend inclusief natuurtoestemming op grond van een verklaring van geen bedenkingen van het college (vvgb). De vvgb is op 15 november 2017 verleend voor intern salderen. Deze vergunning geldt nog steeds en ziet op het houden van 144.145 legkippen en (groot)ouderdieren van legrassen, en 25 schapen. Eisers betwisten niet dat dit de referentiesituatie (uitgangssituatie) is van het bedrijf. Alle stallen zijn gerealiseerd.

3.3.

Bij de plaatsopneming heeft de derde-partij aangegeven dat hij een coöperatie heeft met een nabijgelegen andere pluimveehouderij. Op het andere bedrijf worden de eieren van beide bedrijven gecontroleerd, ingepakt en gereed gemaakt voor de directe levering aan omliggende supermarkten, landwinkels en andere bedrijven. Hiervoor is een deels geautomatiseerde machine geplaatst op het andere bedrijf. Ze werken nauw samen.

3.4.

Het college heeft berekend wat de gevolgen van de ammoniak- en stikstofemissies van het bedrijf zijn voor de nabijgelegen Natura 2000-gebieden “Kampina & Oisterwijkse Vennen” en “Kempenland-West” op basis van de emissie van het bedrijf zoals dat is vergund in de referentiesituatie.

De emissie van het bedrijf

10.300 kg NH3 per jaar

De depositie op de hoogst belaste hexagoon^[4]in het gebied

Kampina: 46,35 mol/hectare/jaar

Kempenland-West: 0,78 mol/hectare/jaar.

De gemiddelde depositie op het gehele gebied (mol/ha/jaar)^[5]

Kampina: 9,63 mol mol/hectare/jaar

Kempenland-West: 0,86 mol/hectare/jaar

De dichtstbij gelegen Natura 2000-gebieden

3.5.

Het Natura 2000-gebied ‘Kampina & Oisterwijkse Vennen’ ligt in de directe nabijheid van het bedrijf van de derde-partij. De referentiedatum voor het desbetreffende Natura 2000-gebied voor stikstofdepositie in het kader van de Habitatrichtlijn is 7 december 2004. Voor de Vogelrichtlijn is dit 10 juni 1994. In de natuurdoelanalyse van het gebied van 28 februari 2023^[6]wordt de staat van instandhouding per habitattype beschreven. In de natuurdoelanalyse wordt met betrekking tot drie habitattypen een verslechtering geconstateerd. Bij het habitattype H3130 “Zwakgebufferde vennen”, vindt verslechtering plaats door onder andere stikstofdepositie.^[7]Hiervoor moeten urgent aanvullende maatregelen worden genomen tegen verslechtering. Bij alle overige habitattypen in het gebied kan verslechtering niet worden uitgesloten en is onzeker welke aanvullende maatregelen voor verbetering kunnen worden getroffen.^[8]Aanvullende bronmaatregelen zijn vereist om de stikstofdepositie af te laten nemen tot onder de Kritische Depositie Waarde (KDW). In 2030 is er nog steeds sprake van lichte/matige/sterke overbelasting op vrijwel alle habitattypen, maar neemt de overbelasting, met uitzondering voor H3110 “Zeer zwakgebufferde vennen” (blijvend sterke overbelasting), overal af. In de natuurdoelanalyse zijn bestaande bronmaatregelen om stikstofdepositie te beperken niet kenbaar betrokken. Er is dus geen rekening gehouden met de effecten van de LBV en LBV-plus. In de natuurdoelanalyse wordt aangegeven dat aanvullende bronmaatregelen zijn vereist om de stikstofdepositie af te laten nemen tot onder de KDW.

3.6.

De EA heeft een advies uitgebracht over deze natuurdoelanalyse op 4 april 2024. De EA concludeert dat niet uitgesloten is dat al verslechtering is opgetreden. Aannemelijk is dat de bestaande (herstel)maatregelen een positieve bijdrage leveren, maar niet voldoende zullen zijn voor het voorkomen van verdere verslechtering in de toekomst. Een aantal knelpunten voor het halen van doelen voor dit gebied is duidelijk en het uitstellen van maatregelen kan het halen van de doelen bemoeilijken. Zo zijn van de grondwaterstanden, waterkwaliteit en stikstofdepositie goed onderbouwd dat deze kunnen leiden tot verdere verslechtering van de natuur in het gebied. Maatregelen waarvan zeker is dat ze nodig zijn om deze verslechtering te voorkomen en waarvan de ecologische risico’s gering tot nihil zijn, moeten daarom spoedig uitgevoerd worden. Over stikstofdepositie concludeert de EA specifiek het volgende:
“
Verlagen van de stikstofdepositie door bronaanpak. De stikstofdepositie is jarenlang te hoog geweest voor de aanwezige natuur en zal dat deels voorlopig nog blijven. De effecten zijn cumulatief: de stikstofdepositie uit het verleden zal nog jarenlang doorwerken op de bodem en vegetatie. De effecten zijn in het gebied te zien door onder andere de sterfte van eiken, grootschalige vergrassing op de heide en de aanwezigheid van stikstof minnende vegetaties in en langs de vennen. De lage diversiteit van de flora heeft ook negatieve effecten op de fauna. Totdat de stikstofdepositie verlaagd wordt, blijven de negatieve effecten bestaan of toenemen, en zal de natuur nog verder verslechteren.”
De EA signaleert dat voor enkele habitattypes de kritische depositiewaarde aanzienlijk strenger (lager) is geworden dan ten tijde van de natuurdoelanalyse.

3.7.

Het college heeft in de inlichtingen aangegeven dat in het gebied 610,40 hectare aan relevante hectaren voorkomt met stikstofgevoelige habitattypes. Het college heeft in het verweerschrift aangegeven dat de gemiddelde stikstofdepositie in het gebied is gedaald van 1.364,29 mol/hectare/jaar in 2020 naar 1.178,57 mol/hectare/jaar^[9]in 2025. Het gebied staat op de ‘Urgentielijst’ als bedoeld in rechtsoverweging 3.34 van het vonnis van de rechtbank Den Haag van 22 januari 2025^[10](de Urgentielijst).

3.8.

Het Natura 2000-gebied ‘Kempenland-West’ bestaat uit enkele verspreid liggende gebieden. De Roovertsche Heide ten zuidwesten van Hilvarenbeek is alleen aangewezen in het kader van de Habitatrichtlijn. Meer naar het oosten liggen gebieden die zowel in het kader van de Habitatrichtlijn als de Vogelrichtlijn zijn aangewezen. De referentiedatum voor het desbetreffende Natura 2000-gebied voor stikstofdepositie in het kader van de Habitatrichtlijn is 7 december 2004. Voor de Vogelrichtlijn is dit 10 juni 1994. De gebieden liggen ten zuiden van het bedrijf van de derde-partij. In de natuurdoelanalyse van het gebied van 28 februari 2023 wordt de staat van instandhouding per habitattype beschreven. De instandhouding van alle beschermde leefgebieden (habitats) staat onder druk en (verdere) verslechtering is niet uitgesloten. Als knelpunten worden genoemd verdroging, teveel neerslag van stikstof met als gevolg eutrofiëring en verzuring, slechte waterkwaliteit, versnippering en te weinig verbindingen met andere gebieden, invasieve exoten en teveel recreatie.

3.9.

De EA heeft een advies uitgebracht over deze natuurdoelanalyse op 25 september 2023. De EA kan zich vinden in de conclusies uit de natuurdoelanalyse dat verdere verslechtering van Natura 2000-gebied ‘Kempenland-West’ niet is uitgesloten en dat de doelen met alleen het huidige beheer niet kunnen worden gehaald. Het is niet toegestaan om te wachten met het treffen van maatregelen totdat verdere verslechtering optreedt. Over stikstof zegt de EA: “
Verlagen van de stikstofdepositie door een aanpak aan de bron. De stikstofdepositie is te hoog voor alle habitattypen. Bijkomend probleem is dat de effecten van stikstof op ecosystemen groter worden door ophoping van stikstof in de bodem. Dit is in het gebied Kempenland-West onder andere te zien aan vergrassing, vermindering van de diversiteit van de heidevegetaties en verruiging in de graslanden”.
De EA benoemt uitgebreid enkele andere knelpunten waaronder hydrologische knelpunten en verdroging.

3.10.

Het college heeft in de inlichtingen aangegeven dat in het gebied 407,29 hectare aan relevante hectaren voorkomt met stikstofgevoelige habitattypes. Ook dit gebied staat op de Urgentielijst.

Het juridische kader

4. Na het bestreden besluit zijn op 1 januari 2024 de Omgevingswet (Ow) en de Aanvullingswet natuur Ow in werking getreden. Uit het overgangsrecht, zoals dat is opgenomen in artikel 2.9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet, volgt dat voor de beoordeling van het beroep het recht zoals dat gold vóór dat tijdstip van toepassing blijft, omdat het verzoek tot het toepassen van artikel 2.4 dan wel artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb is ingediend voor 1 januari 2024.

4.1.

Na de eerste zitting heeft de Afdeling op 18 december 2024^[11]de rechtspraak-lijn over intern salderen gewijzigd. Die wijziging komt er in de kern op neer dat intern salderen niet meer mag worden betrokken bij de vraag of een natuurvergunning nodig is. De rechtbank zal de rechtmatigheid van het bestreden besluit met inachtneming van deze nieuwe rechtspraak-lijn van de Afdeling^[12]beoordelen want die is gebaseerd op wetgeving en op rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ EU)^[13]die er ook was ten tijde van het bestreden besluit.

Kader toepassing artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb

4.2.

Op basis van artikel 2.29 van de Wabo kan een bestuursorgaan dat een vvgb heeft afgegeven (het vvgb-orgaan, in dit geval het college), het bevoegd gezag (in dit geval burgemeester en wethouders van de gemeente Oirschot) verzoeken voorschriften van de omgevingsvergunning te wijzigen of de omgevingsvergunning geheel of gedeeltelijk in te trekken voor de activiteiten waarvoor de vvgb is gegeven.

4.3.

Uit artikel 6.10b van het Besluit omgevingsrecht volgt dat voor zover een omgevingsvergunning betrekking heeft op Natura 2000-activiteiten het vvgb-orgaan toepassing moet geven aan artikel 2.29, eerste lid, van de wet, in het geval, bedoeld in artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb. Dat kader zal de rechtbank hieronder schetsen.

4.4.

Eisers hebben het college verzocht om passende maatregelen te nemen op basis van artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb. Zij hebben op de zitting desgevraagd uitdrukkelijk laten weten dat zij niet hebben beoogd artikel 5.4, eerste lid, onder c, van de Wnb (de bevoegdheid tot intrekking vanwege verlening van een natuurvergunning in strijd met de wet) ten grondslag te leggen aan de verzoeken. Zij hebben ook niet om handhaving van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb gevraagd. Met andere woorden: eisers hebben hun verzoek niet ingediend omdat het bedrijf niet legaal in werking is. De rechtbank kijkt daarom alleen of het besluit is genomen in strijd met artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb.

4.5.

Artikel 5.4, tweede lid, bevat een zelfstandige grond voor intrekking of wijziging van de natuurvergunning, namelijk de dreigende verslechtering of verstoring met significante gevolgen van een soort of habitattype waarvoor een Natura 2000-gebied is aangewezen. Als de intrekking of wijziging van een natuurvergunning kan bijdragen aan het voorkomen van de dreigende achteruitgang van de natuurwaarden, dan kan dat een passende maatregel zijn. Volgens de Afdeling is een grond voor intrekking of wijziging van een natuurvergunning aanwezig als sprake is van een - dreigende - verslechtering of verstoring met significante gevolgen van een habitattype of soort waarvoor een Natura 2000-gebied is aangewezen en de activiteit waarvoor de natuurvergunning is verleend effecten heeft op die natuurwaarden.^[14]De rechtbank oordeelde in de uitspraak van 20 november 2024^[15]dat artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb geen mogelijkheid biedt om een vergunning in te trekken of te wijzigen die is verleend op grond van een andere wet dan de Wnb, bijvoorbeeld een omgevingsvergunning op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb ziet expliciet op een vergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb.^[16]

4.6.

De Afdeling heeft in haar uitspraak van 20 januari 2021 gekeken of een bedrijf nog steeds een natuurvergunning nodig zou hebben als een natuurvergunning is ingetrokken. In de uitspraak van 18 december 2024^[17]heeft de Afdeling, anders dan in de uitspraak van 20 januari 2021^[18], geoordeeld dat projecten die met intern salderen niet tot een toename van stikstofdepositie leiden wel vergunningplichtig zijn en dat intern salderen als een mitigerende maatregel moet worden beschouwd die bij de passende beoordeling kan worden betrokken. Met de intrekking van een natuurvergunning kan nu, anders dan voorheen, wel worden bewerkstelligd dat de activiteit wordt beëindigd. Eisers hebben dit terecht opgemerkt.

4.7.

Net zoals in de uitspraak van 11 oktober 2024^[19], leidt de rechtbank uit de wetsgeschiedenis rond het niet in werking getreden artikel 2.4, vijfde lid, van de Wnb af dat het instrument van de aanschrijvingsbevoegdheid in artikel 2.4 van de Wnb geen meerwaarde heeft zolang voor het project een natuurvergunning geldt.

4.8.

In dit geval beschikt de derde-partij niet over een natuurvergunning maar over een omgevingsvergunning met een vvgb. Deze omgevingsvergunning kan worden ingetrokken of gewijzigd of beperkt op grond van artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb. Hierna zal worden beoordeeld of het college terecht heeft geoordeeld dat geen sprake is van een geval als bedoeld in artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb.

Beoordelingskader passende maatregelen

4.9.

In rechtsoverweging 25 van de uitspraak van 18 december 2024 geeft de Afdeling het beoordelingskader weer voor het daar aan de orde zijnde verzoek om intrekking van een natuurvergunning met toepassing van artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb. De rechtbank neemt het beoordelingskader in de uitspraak van 18 december 2024 integraal over. Partijen hebben dit beoordelingskader ook niet betwist en zeggen dus niet dat de Afdeling het bij het verkeerde eind heeft, maar verschillen van mening over de invulling van de beoordelingsruimte.

4.10.

Volgens eisers kan het verzoek niet worden beoordeeld aan de hand van de criteria in de uitspraken van de Afdeling van 14 februari 2024^[20]en van 2 oktober 2024^[21](de additionaliteitstoets). Die uitspraken hadden volgens eisers betrekking op de vraag of de beëindiging van de saldogevende bedrijven bij een externe saldering nodig was als instandhoudingsmaatregel. Volgens eisers moet er meer gebeuren bij de beoordeling van de noodzaak voor een passende maatregel (dus met inachtneming van rechtsoverweging 25 van de uitspraak van de Afdeling van 18 december 2024).

4.11.

In het verweerschrift stelt het college zich op het standpunt dat slechts aannemelijk moet worden gemaakt met welke maatregelen uitvoering wordt of zal worden gegeven aan de noodzakelijke daling van stikstofdepositie op gebiedsniveau binnen een afzienbare termijn. Die aannemelijkheidstoets is volgens het college niet zwaarder dan de toetsing aan het additionaliteitsvereiste. Het college haakt aan bij de uitspraak van de Afdeling van 14 februari 2024^[22]. Volgens het college moet aannemelijk worden gemaakt dat sprake is van een (blijvende) daling van stikstofdepositie. De derde-partij sluit zich aan bij het standpunt van het college in het verweerschrift.

4.12.

De rechtbank is van oordeel dat het beoordelingskader voor het treffen van instandhoudingsmaatregelen (op basis van artikel 6, eerste lid, van de Habitatrichtlijn) verschilt van het beoordelingskader voor passende maatregelen. De Afdeling oordeelt dit letterlijk in rechtsoverwegingen 21.2 en 21.3 van de uitspraak van 18 december 2024.^[23]In rechtsoverweging 21.2 van die uitspraak geeft de Afdeling het beoordelingskader voor intern salderen als mitigerende maatregel en legt zij het bevoegd gezag de verplichting op om te motiveren dat het behoud van de staat van instandhouding door het treffen van instandhoudingsmaatregelen is gewaarborgd, dan wel dat het herstel van de staat van instandhouding mogelijk blijft. Deze motiveringsplicht geldt ook voor de inzet van extern salderen als mitigerende maatregel in een passende beoordeling. Als voorbeeld verwijst de Afdeling naar overweging 48 e.v. van haar uitspraak van 14 februari 2024 die betrekking had op de vraag of de beëindiging van de saldogevende bedrijven bij extern salderen nodig was om de instandhoudingsdoelstellingen voor de betrokken Natura 2000-gebieden te behalen. Direct daarna in rechtsoverweging 21.3 geeft de Afdeling het beoordelingskader voor intern salderen als mitigerende maatregel voor het geval die maatregel ook als passende maatregel kan worden ingezet. De Afdeling verwijst hiertoe naar het beoordelingskader in de uitspraak van 20 januari 2021^[24]en dat kader is overgenomen in de hierboven weergegeven rechtsoverweging 25 van de uitspraak van 18 december 2024.^[25]Dat kader hanteert de rechtbank ook, evenals andere rechtbanken.^[26]Dat betekent dat het college niet kan volstaan met de enkele verwijzing naar de uitspraak van 14 februari 2024 en de stelling dat sprake is van een blijvende daling van stikstofdepositie want die uitspraak heeft betrekking op een ander beoordelingskader. De rechtbank zal hierna wel bespreken of door middel van een blijvende daling van stikstofdepositie wordt voorzien in de noodzakelijke daling van stikstofdepositie binnen een afzienbare termijn (met andere woorden, of dit genoeg is).

Het effect van andere stikstofreducerende maatregelen

5. Partijen verschillen van mening over de vraag of zonder het nemen van de gevraagde passende maatregel (beperken of beëindigen van de bedrijfsactiviteiten van de derde-partij) de noodzakelijke daling van de stikstofdepositie binnen afzienbare termijn zal worden bereikt.

5.1.

Eisers stellen dat verslechtering optreedt of dreigt op te treden zodat passende maatregelen zonder uitstel moeten worden getroffen. De keuze van passende maatregelen moet volgens eisers op habitattypeniveau worden beoordeeld omdat ieder habitattype zijn eigen KDW heeft.

5.2.

In het bestreden besluit erkent het college dat binnen de nabijgelegen Natura 2000-gebieden sprake is van verslechtering of verstoring met significante gevolgen voor de natuurwaarden mede door een hoge stikstofdepositie en dat passende maatregelen zullen moeten zorgen voor de noodzakelijke daling van de stikstofdepositie binnen afzienbare termijn. In het bestreden besluit heeft het college in algemene zin verwezen naar de volgende (aanvullende) maatregelen:

- De maatregelen vanuit de Wet stikstofreductie en natuurverbetering (Wsn) in het bijzonder de Contourennota Programma Stikstofreductie en Natuurverbetering (de Contourennota), het programma Stikstofreductie en Natuurverbetering en de maatregelen in de gebiedsplannen in het kader van de Wsn. Op basis van deze doelstellingen zou in 2025 minimaal 40 procent van het areaal van de stikstofgevoelige natuur in Natura 2000-gebieden een gezond stikstofniveau moeten hebben, in 2030 50% van het areaal en in 2035 moet dat minimaal 74 procent zijn. De rechtbank begrijpt het bestreden besluit aldus dat, als aan de doelstellingen in artikel 1.12a van de Wnb en artikel 2.15a van de Omgevingswet wordt voldaan, geen sprake meer is van overtreding van het verslechteringsverbod.

- Het stopzetten van de vergunningverlening in Noord-Brabant beschouwt het college niet als passende maatregel, maar leidt in ieder geval niet tot verdere verslechtering.

- De maatregelen in de Brabantse Ontwikkelaanpak Stikstof (BOS 1.0) en Bouwstenen aanpak stikstof Noord-Brabant en de ontwikkeling van een tweede Ontwikkelaanpak (BOS 2.0).

- De opkoopregelingen van piekbelasters (de Maatregel Gerichte Aankoop, verder MGA-1) en de Maatregel Gerichte Aankoop en beëindiging veehouderijen (MGA-2).

- De Landelijke beëindigingsregeling Veehouderijlocaties (LBV), de LBV-plus en de Nationale Grondbank.

- Naast stikstofreducerende maatregelen zullen volgens het bestreden besluit ook beheermaatregelen en andere natuurherstel- en verbeteringsmaatregelen in de Natura 2000-gebieden worden genomen, zoals fysieke maatregelen ter verbetering van de natuurconditie (verwijderen stikstofrijke grondlagen, verhogen grondwaterpeil).

5.3.

In het verweerschrift stelt het college dat geen concrete termijn hoeft te worden genoemd noch een bepaalde omvang van de daling van stikstofdepositie, maar dat het voldoende is als aannemelijk is dat sprake is van een blijvende daling van stikstofdepositie. Het college merkt hierbij op dat overschrijding van de KDW nog niet wil zeggen dat aantasting van de kwaliteit van de habitattypes plaatsvindt maar alleen dat de mogelijkheid van een aantasting niet zonder meer afwezig is. Met andere woorden: volgens het college is een blijvende daling van stikstofdepositie genoeg.

5.4.

De derde-partij sluit zich hierbij aan.

5.5.

Deze juridische discussie draait om twee vragen:

Wat moet er gebeuren? (wat wordt verstaan onder ‘een noodzakelijke daling van stikstofdepositie’?)
Hoe snel moet dit gebeuren? (wat wordt verstaan onder ‘binnen afzienbare termijn’?)

Wat moet er gebeuren?

5.6.

De rechtbank leidt uit het bestreden besluit, de natuurdoelanalyses en de adviezen van de EA af dat ten tijde van het bestreden besluit en op dit moment sprake is van een verslechtering van meerdere habitattypen alsmede een dreigende verslechtering van andere habitattypen in strijd met artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn. Dat betekent dat noodzakelijke stikstofreducerende maatregelen binnen een afzienbare termijn moeten worden getroffen.

5.7.

In het bestreden besluit wordt de verslechtering door het college erkend. In het verweerschrift lijkt het college dit alsnog te betwijfelen, maar het college heeft op geen enkele wijze onderbouwd dat de conclusies van de natuurdoelanalyses niet kloppen. Ook de derde-partij vraagt zich af of het nu zoveel slechter gaat met de Natura 2000-gebieden dan vroeger, maar ook zij heeft de conclusies van de natuurdoelanalyses en de adviezen van de EA niet weerlegd. De rechtbank gaat er verder dus op basis van de natuurdoelanalyses en de adviezen van de EA van uit dat sprake is van verslechtering en een dreigende verslechtering van verschillende habitats.

5.8.

In het verlengde van de rechtspraak van de Afdeling^[27]kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden verlangd dat passende maatregelen worden getroffen om de stikstofdepositie zodanig te laten dalen dat de KDW bij ieder habitattype op iedere hectare van het Natura 2000-gebied wordt gehaald. Maar er moet wel iets gebeuren. Uit de natuurdoelanalyse met betrekking tot het gebied ‘Kampina & Oisterwijkse vennen’ blijkt dat sprake is van een verslechtering ondanks een daling van de gemiddelde stikstofdepositie in de periode 2020-2025 met 14%. Uit de natuurdoelanalyse blijkt ook dat de gemiddelde stikstofdepositie in het gebied in 2025 (1.187,50 mol/hectare/jaar) meer dan het dubbele is van de KDW van habitattype H3130 (500 mol/hectare/jaar) waar verslechtering is geconstateerd. De rechtbank acht alleen een blijvende daling van stikstofdepositie daarom onvoldoende. Gelet op de staat van de betrokken gebieden is in dit geval een blijvende, substantiële daling van stikstofdepositie noodzakelijk.

Hoe snel moet dit gebeuren?

5.9.

Naarmate de (dreiging van) verslechtering groter is, zal het college meer inzichtelijk moeten maken dat met andere passende maatregelen uitvoering wordt gegeven of zal worden gegeven aan de noodzakelijke reductie van stikstofdepositie. De rechtbank wijst daarnaast op de mededeling van de Europese Commissie van 21 november 2018^[28]over het beheer van Natura 2000-gebieden en de bepalingen van artikel 6 van de Habitatrichtlijn (92/43/EEG), in het bijzonder paragraaf 3.2 over passende maatregelen. Hierin overweegt de Commissie:
“
De lidstaten moeten preventieve maatregelen nemen om ervoor te zorgen dat er geen verslechtering of verstoring optreedt die verband houdt met gebeurtenissen, activiteiten of processen die te voorzien zijn. Deze maatregelen zijn van toepassing op alle soorten en habitats waarvoor de gebieden zijn aangewezen en moeten waar nodig ook buiten de gebieden worden uitgevoerd.”
In deze mededeling ligt besloten dat passende maatregelen ook uit voorzorg en ter voorkoming kunnen worden getroffen. Bij een dreigende verslechtering moet het college snel passende maatregelen treffen en bij een optredende verslechtering moet het college nog sneller passende maatregelen treffen om de verslechtering te stoppen.

5.10.

Het gaat niet goed met de beschermde natuur in de betrokken gebieden. In dit geval blijkt uit de natuurdoelanalyses van 2023 dat sprake is van geconstateerde verslechtering van enkele habitats en dat verslechtering van de resterende habitats niet kan worden uitgesloten. Ook de EA maakt al melding van de hoge stikstofdepositie (die op sommige locaties meer dan twee keer zo hoog is als de KDW). Vanuit AERIUS Monitor is al jaren bekend dat de KDW wordt overschreden. Het college wist dit ten tijde van het bestreden besluit. Dit wordt bevestigd in de natuurdoelanalyses. Het is de hoogste tijd om binnen korte termijn blijvende substantiële maatregelen te treffen. De rechtbank is daarom van oordeel dat het college inzichtelijk zal moeten maken dat andere maatregelen in ieder geval binnen één jaar tot een blijvende, substantiële daling van stikstofdepositie moeten leiden.

5.11.

Naar aanleiding van de stellingen van het college in het verweerschrift over de mate van zekerheid over het resultaat van de maatregelen, benadrukt de rechtbank dat de bewijslast bij het college ligt. Het college zal namelijk moeten onderbouwen dat de intrekking of beperking van de vergunning van de derde-partij als passende maatregel niet nodig is. Hiertoe zal het college inzichtelijk moeten maken op gebiedsniveau welke maatregelen worden getroffen en wat het effect is van deze maatregelen. De rechtbank zal hierna bespreken of er voldoende zicht is op de uitvoering van de noodzakelijke andere stikstofreducerende maatregelen binnen afzienbare termijn.

Bieden de andere passende maatregelen voldoende zicht op een blijvende, substantiële daling binnen afzienbare termijn?

Verwijzing naar landelijke en provinciale maatregelpakketten in bestreden besluit

5.12.

De rechtbank is om meerdere redenen van oordeel dat het college in het bestreden besluit niet heeft kunnen volstaan met een verwijzing naar de doelstellingen in artikel 1.12a van de Wnb en de verwijzing naar landelijke en provinciale maatregelpakketten om die doelstellingen te bereiken:

De omgevingswaarden in artikel 1.12a van de Wnb (en inmiddels in artikel 2.15a van de Omgevingswet) zijn een resultaatsverplichting op landelijk niveau. De verplichting om de verslechtering te stoppen dan wel te voorkomen, is een verplichting die per habitat per Natura 2000-gebied geldt. Met andere woorden: de verwijzing naar de landelijke doelstellingen is te algemeen. Daarmee is ook de enkele verwijzing naar de landelijke maatregelpakketten te algemeen. Bovendien bevat artikel 1.12a weliswaar omgevingswaarden die als resultaatsverplichting kunnen worden beschouwd, maar daarmee is nog niet gezegd dat dit resultaat wordt bereikt. Het behalen van de omgevingswaarden moet vorm krijgen in een programma.
In het bestreden besluit is weliswaar een algemeen overzicht gegeven van de aantallen deelnemende bedrijven aan de LBV en LBV-plus per provincie, maar dit overzicht biedt geen inzicht in het (verwachte) effect van deze regelingen op de 21 Brabantse Natura 2000-gebieden. Ook de algemene verwijzing naar het landelijke maatregelenpakket volstaat niet. De rechtbank wijst in dit verband op rechtsoverwegingen 27 en 28 van de uitspraak van de Afdeling van 18 december 2024 waarin ook een oordeel werd gegeven over de weigering tot intrekking van de natuurvergunning voor de Amercentrale. In rechtsoverweging 27.3 specifieert de Afdeling de gebiedsanalyse op habitatniveau. De rechtbank Limburg geeft hetzelfde oordeel in de uitspraak van 26 maart 2025.

De rechtbank is, gelet op rechtsoverweging 28.2 van de uitspraak van de Afdeling van 18 december 2024^[30], van oordeel dat het college niet kon volstaan met de algemene verwijzing naar de landelijke en provinciale maatregelpakketten. Daarmee maakt het college niet inzichtelijk of deze maatregelpakketten voldoende zijn om de (dreigende) verslechtering op gebiedsniveau te voorkomen of tegen te gaan. Het bestreden besluit is op dit onderdeel onvoldoende gemotiveerd want in het bestreden besluit blijft onduidelijk of de aangekondigde andere maatregelen voldoende effectief zijn en binnen welke termijn ze effectief zijn.

5.13.

De rechtbank ziet daarnaast geen aanleiding voor een ander oordeel dan het oordeel over de verwijzing naar maatregelen in de Brabantse ontwikkelaanpak Stikstof 1.0 in de uitspraken van 24 november 2022^[31]en 21 december 2023^[32]en de uitspraak van de Afdeling van 18 december 2024^[33].

5.14.

Daarnaast is de rechtbank in navolging van rechtsoverweging 5.51 en verder van het vonnis van de rechtbank Den Haag van 22 januari 2025^[34]van oordeel dat de landelijke doelstellingen in de gebieden op de Urgentielijst in 2025 niet worden gehaald en dat reeds daarom niet kan worden volstaan met een verwijzing naar de landelijke maatregelen.

5.15.

Het bestreden besluit kan reeds om deze reden niet in stand blijven.

Blijvende daling stikstofdepositie in verweerschrift

5.16.

In het verweerschrift voert het college aan dat een blijvende daling van de stikstofdepositie in het betrokken gebied met andere (passende) maatregelen voldoende is om af te kunnen zien van gedwongen passende maatregelen. Het college heeft in het verweerschrift aangegeven dat de gebiedsgemiddelde stikstofdepositie in de afgelopen drie jaar is gedaald (zie de informatie bij het feitenoverzicht). De rechtbank is van oordeel dat dit standpunt niet valt te rijmen met de conclusies in de natuurdoelanalyses en de adviezen van de EA. De door het college genoemde daling is opgetreden tijdens de beheerplanperiode (die is gestart in 2018) en moet zijn betrokken bij de natuurdoelanalyses. Uit de natuurdoelanalyses en de adviezen hierover van de EA blijkt dat de door het college geschetste daling niet genoeg is om de (dreigende) verslechtering te voorkomen en tegen te gaan. Ondanks de daling vindt verslechtering plaats. Daarom kan niet worden volstaan met het bewerkstelligen van een blijvende daling van de stikstofdepositie in het tempo van de afgelopen jaren. Die daling is te gering en te langzaam. In de natuurdoelanalyses staat duidelijk dat aanvullende bronmaatregelen zijn vereist om de stikstofdepositie af te laten nemen tot onder de KDW. De rechtbank leidt verder uit de natuurdoelanalyses en de adviezen van de EA af dat de bronaanpak van stikstofemissies een maatregel is waarvan zeker is dat deze nodig is om verdere verslechtering tegen te gaan en dreigende verslechtering te voorkomen.
Het college voert nog wel aan dat de natuurdoelanalyses geen duidelijkheid bieden over de omvang en het tempo van de noodzakelijke afname van stikstofdepositie en het tempo daarvan. De rechtbank merkt hierover op dat de natuurdoelanalyses inderdaad niet zijn opgesteld om te bepalen of en wanneer passende maatregelen moeten worden genomen. In de natuurdoelanalyses en de adviezen daarover van de EA wordt echter geen afstand genomen van de KDW als doelstelling. Dat in de natuurdoelanalyses geen tijdstip of hoeveelheid wordt genoemd, wil niet zeggen dat met minder reductie of een langzamere reductie kan worden volstaan en zeker niet dat slechts een blijvende daling van stikstofdepositie genoeg is.

5.17.

De rechtbank vindt overigens nog steun voor dit oordeel in het eerder genoemde vonnis van de rechtbank Den Haag van 22 januari 2025. Hierin is geoordeeld dat de Staat (ondanks een daling van de stikstofdepositie in gebieden op de Urgentielijst) onrechtmatig handelt jegens Greenpeace door de verslechtering, inclusief dreigende verslechtering van de habitattypen en leefgebieden op de Urgentielijst niet tijdig te stoppen.

Overige alternatieve maatregelen

5.18.

Het college merkt zelf al terecht op in het bestreden besluit dat het stopzetten van de vergunningverlening in Noord-Brabant niet als passende maatregel als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn kan worden gezien.

5.19.

Eisers hebben in hun nadere beroepschrift betwist dat de Brabantse ontwikkelaanpak Stikstof 2.0 (BOS 2.0), vastgesteld in december 2024, zal leiden tot voldoende stikstofreductie binnen een afzienbare termijn. Het college heeft na de eerste zitting niet meer naar de BOS 2.0 verwezen, maar heeft in het bestreden besluit wel verwezen naar de ontwikkeling van de BOS 2.0. De rechtbank is van oordeel dat de BOS 2.0 niet zal leiden tot een voldoende stikstofreductie binnen een afzienbare termijn. In tabel 5 bij de BOS 2.0^[35]staat dat het effect van ammoniakemissie-eisen in de Omgevingsverordening (door innovatieve stalaanpassingen, voer- en managementmaatregelen of door een reductie van het aantal gehouden dieren) leidt tot een effect van 4-5 Kton in 2030. In verhouding, het totale effect van de vrijwillige landelijke bedrijfsbeëindigingsregelingen wordt in deze tabel geraamd op 1,2 Kton. Er is echter veel discussie over het effect van innovatieve maatregelen. Het toepassen van deze maatregelen kost veel geld en kan vaak alleen maar worden terugverdiend door het houden van meer dieren waardoor het netto effect beperkt is. Bovendien vindt de implementatie van deze maatregelen niet plaats binnen een afzienbare termijn en zeker niet binnen één jaar nu de verplichting om stalmaatregelen te treffen meerdere malen is uitgesteld. Bovendien blijft niet inzichtelijk hoe de BOS 2.0 voor deze betrokken gebieden zal leiden tot de noodzakelijke stikstofreductie binnen een afzienbare termijn.

5.20.

Het college heeft aangegeven dat de provincie Noord-Brabant het volledige voor Noord-Brabant beschikbare budget (ruim 15 miljoen euro) in het kader van de Maatregel gebiedsgerichte beëindiging veehouderijlocaties (MGB, ook wel MGA-2 en Regeling provinciale gebiedsgerichte beëindiging veehouderijlocaties (Rpgb) genoemd) aangevraagd. Het college heeft op de tweede zitting aangegeven dat zich nog geen veehouderijen hebben ingeschreven voor deze regeling. Daarmee is niet inzichtelijk dat de MGA-2 regeling zal leiden tot een voldoende stikstofreductie binnen een afzienbare termijn, laat staan binnen een jaar.

5.21.

Ook overigens ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat andere maatregelen of omstandigheden zullen leiden tot voldoende stikstofreductie binnen een afzienbare termijn. Het college heeft niet inzichtelijk gemaakt wat het effect is van de door het college genoemde regelingen ter ondersteuning van agrarische ondernemers. Het college noemt een groot aantal voorbeelden van beheermaatregelen in de betrokken Natura 2000- gebieden, maar gaat er aan voorbij dat de EA de bronaanpak van stikstofdepositie ziet als een goede maatregel. Meer concreet adviseert de EA om meer inzicht te krijgen in de herkomst van de stikstofbelasting en om voor overbelaste, stikstofgevoelige habitattypen, naast de actuele totale stikstofbelasting ook aan te geven wat de bijdrage is van zeer lokale bronnen (binnen bijvoorbeeld één km) en van regionale bronnen (binnen bijvoorbeeld drie km) en wat de landelijke achtergronddepositie uit Nederland en het buitenland is.^[36]

Wat is het effect van de LBV en LBV-plus?

5.22.

Dit brengt de rechtbank bij de vraag of er nu genoeg zicht is op de uitvoering van andere stikstofreducerende maatregelen die op zeer korte termijn tot de noodzakelijke daling van stikstofdepositie zal leiden. De rechtbank heeft het college deze vraag in andere zaken meermalen gesteld en heeft daarop in geen van die zaken een afdoende antwoord gekregen. Ook andere rechtbanken hebben zich dit afgevraagd en geconcludeerd dat de bevoegde gezagen te weinig inzicht bieden. Dit leidt dan tot een vernietiging van de afwijzing van het intrekkingsverzoek maar dat leidt weer tot een nieuw besluit met voorspellingen en weer een procedure. Deze rechtbank heeft de afgelopen jaren steeds geoordeeld dat het college te weinig inzicht biedt.^[37]De rechtbank acht het niet zinvol deze uitspraken te herhalen, zeker nu de LBV en LBV-plus zijn gesloten voor deelname.

5.23.

De rechtbank is namelijk gebleken dat het college in staat is om met de bedrijfsgegevens van concrete deelnemende bedrijven het effect van de beëindigingsregeling in beeld te brengen en te vergelijken met het effect van een mogelijk te nemen passende maatregel ten aanzien van het bedrijf van de derde-partij. Het college heeft dit in het bestreden besluit gedaan door op basis van de cumulatieve gegevens van de acht bedrijven die deelnamen aan de MGA-1 regeling met AERIUS Calculator het effect van deze regeling in beeld te brengen. Tijdens de behandeling van de zaken is de aanmelddatum voor de LBV-plus verstreken (op 20 december 2024). Deze regeling is de belangrijkste andere maatregel die het college heeft voorgesteld. De rechtbank wil inzicht krijgen in het effect van de LBV en LBV-plus. Daarom heeft de rechtbank het college twee keer gevraagd om inlichtingen te verstrekken met toepassing van artikel 8:45 van de Awb. Het college heeft naar aanleiding van het eerste verzoek een berekening met AERIUS Calculator overgelegd van de totale stikstofdepositie en de grootste toename van de afzonderlijke bedrijven, alsmede een berekening van de totale stikstofdepositie en de grootste toename van de bedrijven die deelnemen aan de LBV-plus en al een verzoek om intrekking van hun vergunning hebben ingediend bij de provincie.

5.24.

Het college heeft op de eerste zitting aangegeven dat de Minister destijds blijkbaar niet bereid was nadere informatie over de deelnemende bedrijven te verstrekken, hoewel dit openbare informatie is die geanonimiseerd kan worden en die het college nodig heeft om in te kunnen schatten wat het effect van de maatregelen is. De rechtbank heeft mede naar aanleiding van deze uitlating op de eerste zitting de volgende vragen gesteld:

Wat is het effect van de andere passende maatregelen, in het bijzonder van de LBV, de LBV-plus en de MGA-2 (de tweede Maatregel gerichte aankoop en beëindiging veehouderijen) op de nabijgelegen Natura 2000-gebieden (per gebied)? De rechtbank heeft aangegeven dat het college zich kan beperken tot de gebieden ‘Kampina & Oisterwijkse Vennen’, ‘Deurnsche Peel & Mariapeel’, ‘Groote Peel’ en ‘Kempenland-West’ en emissiebronnen in een straal van 25 kilometer vanaf deze gebieden. De rechtbank heeft gevraagd om de hoogste totale depositie (mol/hectare/jaar), de grootste toename (mol/hectare/jaar) en het aantal berekende hectare weer te geven in meerdere varianten:
Bij een volledige beëindiging van de bedrijven die zich hebben aangemeld voor een van de beëindigingsregelingen.
Bij een beëindiging waarbij 85% wordt ingetrokken van de vergunde emissies van de bedrijven die zich hebben aangemeld voor een van de beëindigingsregelingen.
Bij een beëindiging van de bedrijven waarvan ten tijde van het maken van het overzicht de vergunning(en) al daadwerkelijk was/waren ingetrokken dan wel een verzoek daartoe was ingediend, op grond van een van de beëindigingsregelingen.

De rechtbank heeft hierbij een onderbouwde prognose gevraagd van het percentage bedrijven dat na aanmelding bij een van de beëindigingsregelingen daadwerkelijk overgaat tot vrijwillige beëindiging op basis van ervaringen in het verleden.
De rechtbank heeft verder gevraagd om de (afzonderlijke) stikstofdepositie op de afzonderlijke stikstofgevoelige habitattypes van het betrokken bedrijf in de referentiesituatie in kaart te brengen.

5.25.

Het college heeft de gegevens over de effecten van de LBV en LBV-plus ontvangen van de Minister voor Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur (de Minister). Die heeft een aantal kanttekeningen geplaatst bij de cijfers die het college dus ook maakt. Partijen hebben daar op gereageerd. De rechtbank zal direct daarna het oordeel geven over de betreffende kanttekening.

5.26.

Het is de Minister onduidelijk of alle deelnemers de volle 15% van de restemissie zullen benutten voor andere activiteiten. Het effect van het gebruik van de restemissie op het betrokken Natura 2000-gebied is onzeker. Dit hangt af van de aard en de plaats van de vervangende activiteit.
De rechtbank kan deze kanttekening onderschrijven. Het maakt uit of de restemissie wordt aangewend als mitigerende maatregel om met intern salderen een natuurvergunning te verkrijgen voor een woonwijk of een caravanstalling of voor een andere agrarische activiteit. Verder is ook de locatie van de inzet van de restemissie van belang (vlakbij het Natura 2000-gebied of ver weg). De rechtbank neemt wel in aanmerking dat er strenge voorwaarden zijn verbonden aan deelname aan de LBV of LBV-plus, waaronder de voorwaarde dat er geen landbouwhuisdieren meer mogen worden gehouden op de aangemelde locatie.

5.27.

De Minister benadrukt dat de LBV-plus na 1 oktober 2024 nog langer voor inschrijving heeft opengestaan, te weten tot en met 20 december 2024. Ook heeft een andere regeling, de Landelijke beëindigingsregeling veehouderijlocaties kleinere sectoren voor inschrijving opengestaan van 18 november 2024 tot en met 20 december 2024.
De rechtbank maakt uit de inlichtingen van het college op dat na 1 oktober 2024 bedrijven zijn aangemeld, waaronder een bedrijf in een zaak die gelijktijdig met deze zaak is behandeld. De rechtbank neemt echter ook in aanmerking dat niet alle bedrijven die zich hebben aangemeld voor inschrijving ook daadwerkelijk overgaan tot bedrijfsbeëindiging. Zij kunnen alsnog besluiten om niet deel te nemen, zelfs na het sluiten van een beëindigingsovereenkomst. De rechtbank merkt hierbij verder op dat het college er voor heeft gekozen om af te gaan op de gegevens van de Minister. Het college heeft de Minister niet gevraagd om de bedrijfsgegevens van de deelnemende bedrijven na het sluiten van de LBV-plus (terwijl hij dit wel had kunnen doen). Het college heeft dus ook niet zelf met AERIUS Calculator berekend wat de hoogste totale depositie en het hoogste effect is van de bedrijven die deelnemen aan de LBV en LBV-plus. Het college had de Minister om meer details van de deelnemende bedrijven kunnen vragen of informatie kunnen vragen op een andere peildatum zoals de sluiting van de LBV-plus. Het college had kunnen verzoeken om beperkte kennisneming (artikel 8:29 van de Awb) of had de rechtbank kunnen vragen om de inlichtingen rechtstreeks bij de Minister op te vragen. De rechtbank heeft deze mogelijkheid geopperd tijdens de procedure en heeft de tweede zitting bewust ná de sluitingsdatum van de LBV-plus gehouden. Het college heeft volstaan met verwijzing naar de door de Minister verschafte inlichtingen. De rechtbank zal het effect van de LBV en LBV-plus met de door het college verschafte gegevens beoordelen. De rechtbank gaat hierbij uit van het effect per 1 oktober 2024. De rechtbank ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de door de Minister genoemde onzekerheden ertoe leiden dat het totale uiteindelijke effect van de LBV en LBV-plus daarmee drastisch is overschat of onderschat of heel erg anders zal worden. Ondanks de gemaakte kanttekeningen zijn de gegevens niet onduidelijk, onbruikbaar of onbetrouwbaar. Als niet alle inlichtingen worden verschaft, kan de rechtbank hieraan conclusies verbinden die haar gerade voorkomen. Als achteraf zou blijken dat de regelingen een veel groter (of kleiner) effect hebben, dan komt dit voor rekening van het college.

5.28.

De derde-partij heeft twijfels over de betrouwbaarheid van de modellen van AERIUS Calculator en AERIUS Monitor. De rechtbank gaat echter uit van de juistheid van de modellen van AERIUS Calculator en AERIUS Monitor. Eisers hebben de uitgevoerde metingen van het Meetnet Ammoniak in Natuurgebieden (MAN) overgelegd. Het college en de derde-partijen hebben niet aannemelijk gemaakt dat de berekeningen met AERIUS Calculator en AERIUS Monitor een verkeerd beeld geven in positieve of negatieve zin.

5.29.

Hieronder geeft de rechtbank een overzicht op basis van de verschafte inlichtingen van de effecten van het bedrijf van de derde-partij en de bedrijven van andere derde-partijen nabij de gebieden ‘Kampina & Oisterwijkse Vennen’ en ‘Kempenland-West’ (gedeeltelijk

 De totale gebiedsgemiddelde stikstofdepositie in 2020 op het gebied ‘Kampina & Oisterwijkse Vennen’ bedraagt 1.364,29 mol/hectare/jaar en in 2025 1.178,57 mol/hectare/jaar^[38]. Het college heeft geen mededelingen gedaan voor de totale gebiedsgemiddelde stikstofdepositie voor wat betreft het gebied ‘Kempenland- West’.

 Het effect van de LBV en LBV-plus per 1 oktober 2024 uitgedrukt in de gemiddelde depositie op het gebied ‘Kampina & Oisterwijkse Vennen’ bedraagt 23,03 mol/hectare/jaar^[39]en voor wat betreft het gebied ‘Kempenland-West’ 52,54 mol/hectare/jaar. Bij een reductie van 85% van de emissies van de bedrijven die deelnemen aan de LBV en LBV-plus per 1 oktober 2024 bedraagt de potentiële stikstofreductie 19,58 mol/hectare/jaar en voor wat betreft het gebied ‘Kempenland- West’ 44,66 mol/hectare/jaar.

De bijdrage van het bedrijf van de derde-partij uitgedrukt in de gebiedsgemiddelde depositie het gebied ‘Kampina & Oisterwijkse Vennen’ bedraagt 9,63 mol/hectare/jaar en voor wat betreft het gebied ‘Kempenland-West’ 0,86 mol/hectare/jaar. De gezamenlijke bijdrage van de vijf bedrijven nabij het gebied ‘Kampina & Oisterwijkse Vennen’ van deze derde-partij en de derde-partijen wiens zaken gelijktijdig zijn behandeld, uitgedrukt in de in de gemiddelde depositie per gebied bedraagt 45,66 mol/hectare/jaar. De rechtbank stelt vast dat dit ongeveer het dubbele is van het volledige effect van de LBV en LBV-plus. Het effect van beide regelingen voor het gebied ‘Kempenland-West’ bedraagt 7,68 mol/hectare/jaar.
De hoogste totale depositie (in mol/ha/jaar)

 De hoogste totale depositie (in mol/ha/jaar)^[42]van de 34 Brabantse^[43]bedrijven die een verzoek om intrekking hebben ingediend van hun natuurvergunning of omgevingsvergunning in kader van de LBV en LBV-plus in het gebied ‘Kampina & Oisterwijkse Vennen’ bedraagt per 7 maart 2025 2.297,73 mol/hectare/jaar en voor wat betreft het gebied ‘Kempenland-West’ 2.678,79 mol/hectare/jaar. De grootste afname (het effect op de hoogst belaste hexagoon in het gebied ‘Kampina & Oisterwijkse Vennen’) bedraagt 3,84 (in mol/hectare/jaar)^[44]en voor wat betreft het gebied ‘Kempenland-West’ 55,08 mol/hectare/jaar.

 De hoogste totale depositie (in mol/ha/jaar) van het bedrijf van de derde-partij op het gebied ‘Kampina & Oisterwijkse Vennen’ bedraagt 2.298,47mol/hectare/jaar en voor wat betreft het gebied ‘Kempenland-West’ 2.671,54 mol/hectare/jaar. De grootste toename (met andere woorden, het effect op de hoogst belaste hexagoon) door het bedrijf van de derde-partij op het gebied ‘Kampina & Oisterwijkse Vennen’ bedraagt 46,35 (in mol/hectare/jaar)^[45]en voor wat betreft het gebied ‘Kempenland-West’ 0,78 mol/hectare/jaar.

5.30.

Het college heeft de berekeningen van de gemiddelde bijdrage van het bedrijf en de gezamenlijke bedrijven zelf gemaakt. Hetzelfde geldt voor de berekening van de totale depositie van de bedrijven die in het kader van de LBV en LBV-plus hebben verzocht om intrekking van hun vergunningen en de berekening van het effect van het bedrijf van de derde-partij. Partijen hebben deze berekeningen niet betwist dus de rechtbank gaat uit van de juistheid van deze berekeningen. Het bedrijf van de derde-partij heeft een gering effect op het gebied ‘Kempenland-West’ zodat de rechtbank hierover niets oordeelt in deze uitspraak.

5.31.

De LBV en LBV-plus leiden tot een extra daling ten opzichte van de ingezette daling van stikstofdepositie. De rechtbank is echter van oordeel dat beide regelingen niet binnen afzienbare termijn zullen leiden tot de noodzakelijke daling van stikstofdepositie op het gebied ‘Kampina & Oisterwijkse Vennen’, laat staan dat de LBV en LBV-plus ertoe zullen leiden dat de verslechtering wordt tegengegaan, dan wel dat dreigende verslechtering wordt voorkomen. Zelfs bij een 100% beëindiging van de deelnemende bedrijven bedraagt het gecombineerde effect van beëindiging van de deelnemende bedrijven in de LBV en LBV-plus 8%^[46]van de gebiedsgemiddelde stikstofdepositie op het gebied ‘Kampina & Oisterwijkse Vennen^[47]in 2020. De gebiedsgemiddelde stikstofdepositie blijft ruimschoots boven de KDW van habitattype H3130 van 500 mol/hectare/jaar^[48]dat verslechtert door stikstofdepositie. Dit is niet genoeg. Deze daling leidt daarmee niet tot een blijvende, substantiële daling binnen één jaar. Hetzelfde geldt voor het Natura 2000 gebied ‘Kempenland West’ waar de stikstofdepositie ook ruim blijft boven de boven de toepasselijke KDW van habitattype H3130.

5.32.

De rechtbank stelt vast dat volledige inwilliging van de verzoeken van eisers binnen afzienbare termijn zou leiden tot een groter positief effect dan het gehele effect van de LBV en LBV-plus samen, zelfs als wordt uitgegaan van 100% beëindiging van de emissies van de deelnemende bedrijven. Dit blijkt niet alleen uit de vergelijking tussen de effecten van de LBV en LBV-plus met de gemiddelde depositie van de bedrijven van de derde-partijen in de zaken die gelijktijdig zijn behandeld. Het blijkt ook uit de vergelijking van de gevolgen van het bedrijf van de derde-partij enerzijds en de effecten van de MGA-1 regeling met een hoogste gecombineerde afname op een bepaald hexagoon in het gebied ‘Kampina & Oisterwijkse Vennen’ van 33,59 mol/hectare/jaar of met de effecten van de LBV en LBV-plus van de 34 Brabantse deelnemende bedrijven die al hebben verzocht om intrekking van hun vergunning van 3,84 mol/hectare/jaar^[49]anderzijds. De rechtbank verbindt géén consequenties aan deze vaststelling maar leest hierin wel een bevestiging van het advies van de EA om de bijdrage van zeer lokale bronnen (binnen bijvoorbeeld één km) in kaart te brengen, naast de bijdrage van regionale bronnen (binnen bijvoorbeeld drie km) en de landelijke achtergronddepositie uit Nederland en het buitenland. Dit geeft volgens de EA inzicht in de meest effectieve maatregelen om de stikstofdepositie te reduceren. De rechtbank onderschrijft dit advies.

Tussenconclusie.

5.33.

Op basis van de informatie in het bestreden besluit en de verkregen inlichtingen is er naar het oordeel van de rechtbank geen zicht op de uitvoering van afdoende stikstofreducerende maatregelen binnen afzienbare termijn. Dat betekent dat het treffen van gedwongen passende maatregelen met betrekking tot het bedrijf van de derde-partij nadrukkelijk in beeld komt.

Relevante verbetering?

5.34.

Het treffen van passende maatregelen ten aanzien van een individueel bedrijf komt nadrukkelijk in beeld met name als dit leidt tot een relevante verbetering al dan niet in samenhang met passende maatregelen met betrekking tot andere bedrijven. De rechtbank merkt op dat hierbij de ligging van het bedrijf en de omvang van het bedrijf afzonderlijke factoren van belang zijn. Zo kan een bedrijf met een grotere veestapel maar op wat grotere afstand van het gebied een meer beperkte depositie hebben op afzonderlijke hexagonen maar wel een grotere depositie hebben op het gehele gebied. Een passende maatregel tegen dat bedrijf leidt tot een relevante verbetering voor het gehele gebied. Een bedrijf met een gemiddelde veestapel op zeer korte afstand van het gebied heeft een hoge depositie op afzonderlijke hexagonen maar een lagere depositie op het gehele gebied. Het zal per bedrijf moeten worden bekeken. Dit blijkt ook uit de door het college overgelegde informatie over de (afzonderlijke) stikstofdepositie van het betrokken bedrijf op de afzonderlijke stikstofgevoelige habitattypes in de referentiesituatie.

5.35.

Eisers hebben negen bedrijven uitgekozen met een hoge stikstofdepositie op nabijgelegen Natura 2000-gebieden. Vijf van deze bedrijven liggen in een cluster ten zuiden van het Natura 2000-gebied ‘Kampina & Oisterwijkse Vennen’. Deze bedrijven hebben een hoge tot zeer hoge stikstofdepositie op delen van dit Natura 2000-gebied van in ieder geval 10 mol of meer op de hoogst belaste hexagoon binnen het gebied. De gemiddelde depositie van de betrokken bedrijven afzonderlijk op dit gebied is een betrekkelijk klein deel van de totale gebiedsgemiddelde stikstofdepositie, maar de gezamenlijke gebiedsgemiddelde stikstofdepositie op het gebied is hoog.

5.36.

De rechtbank is van oordeel dat volledige inwilliging van de verzoeken van eisers met betrekking tot de cluster van bedrijven rondom het Natura 2000 gebied ‘Kampina & Oisterwijkse Vennen kan leiden tot een relevante verbetering van dit gebied. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat de gebiedsgemiddelde stikstofdepositie van deze bedrijven gezamenlijk hoger is dan het totale positieve effect van beëindiging van de bedrijven die deelnemen aan de LBV en LBV-plus. Ook het volledig beëindigen van alleen het bedrijf van de derde-partij kan leiden tot een relevante verbetering voor delen van het gebied. Het bedrijf heeft een zeer hoge stikstofdepositie op de hoogst belaste hexagoon en passende maatregelen zullen leiden tot een aanzienlijke daling van stikstofdepositie op afzonderlijke delen van het gebied.

Moet het college passende maatregelen treffen?

6. Het college en de derde-partijen voeren in deze zaken ook aan dat het intrekken van onherroepelijke vergunningen in strijd is met de rechtszekerheid van de betrokken ondernemers. Ook kan de rechtszekerheid volgens het college een rol spelen bij de invulling van de beoordelingsruimte bij de verplichting tot intrekking ingevolge artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb. Volgens het college leidt intrekking ook tot willekeur omdat het afhankelijk is van de bedrijven die eisers in hun verzoek betrekken.

6.1.

Volgens eisers verzet het rechtszekerheidsbeginsel zich niet tegen het treffen van passende maatregelen. Ter onderbouwing van dit standpunt verwijzen zij naar de uitspraak van 20 januari 2021^[50]van de Afdeling.

6.2.

De Afdeling heeft in deze uitspraak overwogen dat de rechtszekerheid moet worden betrokken in de belangenafweging voor het gebruik van de bevoegdheid die is neergelegd in artikel 5.4, eerste lid, onder c, van de Wnb. De rechtszekerheid van de vergunninghouder kan bij de keuze van de te treffen passende maatregelen wel een rol spelen, maar begrenst de invulling van de beoordelingsruimte die het college heeft bij de verplichting ingevolge artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb niet zodanig dat hieraan bij deze keuze altijd een doorslaggevend gewicht moet worden toegekend.

6.3.

Bij het kiezen van passende maatregelen kan het college de rechtszekerheid betrekken (en de waarde die vergunninghouders kunnen hechten aan een onherroepelijke vergunning) maar dit is niet alles bepalend en doorslaggevend. Als het college zoveel waarde hecht aan de rechtszekerheid dan ligt het op de weg van het college om meer andere passende maatregelen te treffen. Het rechtszekerheidsbeginsel verzet zich als zodanig niet tegen het treffen van passende maatregelen. Een andere uitleg zou betekenen dat de artikelen 2.4 en 5.4, tweede lid, van de Wnb geen enkele betekenis hebben, wat in strijd zou zijn met artikel 6 van de Habitatrichtlijn. Overigens zal de rechtszekerheid van de derde-partijen wel moeten worden betrokken bij het beroep op artikel 17 van het Handvest. Het verbod van willekeur staat naar het oordeel van de rechtbank ook niet in de weg aan het treffen van passende maatregelen in de weg in het geval daarom door derden-belanghebbenden, zoals milieuorganisaties, is verzocht. Het college zal een dergelijk verzoek moeten afzetten tegen het effect van andere maatregelen die worden getroffen. Als dat ertoe leidt dat een passende maatregel zoals intrekking in beeld komt, kan het college beleid daarover maken in welke gevallen en onder welke voorwaarden het tot intrekking overgaat om willekeur te voorkomen. De rechtbank is verder van oordeel dat eisers niet willekeurig de derde-partij in hun verzoek hebben betrokken. Op basis van door hen verkregen informatie, hebben zij vastgesteld dat de derde-partij in hun ogen een aanzienlijke bijdrage levert aan de stikstofdepositie van de betrokken gebieden. Dit wordt bevestigd in de door het college overgelegde gegevens en berekeningen. De rechtbank verwijst in dit verband mede naar de vorige rechtsoverweging.

6.4.

Het college heeft in het verweerschrift met zoveel woorden gesteld dat het treffen van passende maatregelen bij de betrokken bedrijven in strijd is met artikel 1 EP EVRM, het rechtszekerheidsbeginsel, het evenredigheidsbeginsel en het proportionaliteitsbeginsel. De derde-partijen hebben zich hierbij aangesloten en hebben dit beroep verder gemotiveerd. Er moet sprake zijn van een fair balance (evenwicht) tussen het algemene belang en het belang van de individuele ondernemer. Er moet proportionaliteit bestaan tussen de gebruikte middelen en het doel dat ermee nagestreefd wordt. Aan dit vereiste wordt niet voldaan als sprake is van een individuele, buitensporige last voor het betrokken bedrijf. Zij stellen dat intrekking van de vergunning of het opleggen van een verplichting geen onevenredig zware last voor de derde-partijen mag opleveren ten opzichte van het belang dat is gediend met het intrekken van de vergunning of het opleggen van de verplichting om passende maatregelen te treffen. Dat is hier echter wel het geval, de gevolgen zijn dermate verstrekkend dat ze niet meer in verhouding staan tot het nagestreefde natuurbelang. De derde-partijen wijzen er op dat het eerder in de rede ligt om het effect van de andere passende maatregelen af te wachten, waaronder de planvorming van de huidige regering met betrekking tot de stikstofcrisis.

6.5.

Eisers hebben niet uitvoerig op dit argument gereageerd omdat het pas in de beroepsfase is aangevoerd.

6.6.

De rechtbank stelt voorop dat het college in het bestreden besluit noch in het verweerschrift het beroep op artikel 1 EP EVRM echt heeft onderbouwd. Eisers valt dan ook niet te verwijten dat zij in hun beroep hier nauwelijks op zijn ingegaan. De rechtbank ziet aanleiding uitgebreid in te gaan op het beroep op artikel 1 EP EVRM. Iedereen heeft behoefte aan duidelijkheid in deze zaken. Zowel eisers maar zeker ook de derde-partijen willen weten waar ze aan toe zijn. Meerdere derde-partijen hebben aangegeven dat zij het heel moeilijk vinden om met de onzekerheid over het lot van hun bedrijf om te gaan. De rechtbank zal daarom niet volstaan met een vernietiging van het bestreden besluit en een opdracht tot het nemen van een nieuw besluit binnen een bepaalde termijn. De rechtbank zal in deze uitspraken duidelijkheid proberen te geven binnen de grenzen van haar mogelijkheden en haar bevoegdheid om feiten en rechtsgronden aan te vullen. De rechtbank is echter wel van oordeel dat het op de weg van het college ligt om de uiteindelijke afweging te maken. Het gaat namelijk om de uitvoering van een verplichting van het college waarbij dit college beoordelingsruimte heeft. Het college moet ook een goede afweging maken en zorgvuldig beslissen. Helaas kan de rechtbank de derde-partijen daardoor geen volledige duidelijkheid geven. De rechtbank zal zich beperken tot het schetsen van algemene kaders waarbinnen het college het beroep op artikel 1 EP EVRM zal moeten wegen en zal hiertoe bindende aanwijzingen geven als bedoeld in artikel 8:72, vierde lid, van de Awb die het college in acht zal moeten bij het nemen van een nieuw besluit. Alleen als een beroep op artikel 1 EP EVRM duidelijk in de weg staat aan het treffen van passende maatregelen ten aanzien van het bedrijf van de betrokken derde-partij, zal de rechtbank dat oordeel zelf vellen. In de overige gevallen staan artikel 1 EP EVRM en artikel 17 van het Handvest dus niet zonder meer in de weg aan het treffen van passende maatregelen maar zal het college dit moeten onderzoeken en afwegen.

6.7.

De rechtbank gaat bij het schetsen van algemene kaders niet “over één nacht ijs”. Mede om deze reden heeft de rechter-commissaris het gros van de betrokken bedrijven bezocht en gesproken met de betrokken ondernemers. Vertegenwoordigers van het college en eisers zijn hierbij aanwezig geweest. De gesprekken vonden veelal plaats aan de keukentafel of kantinetafel en waren gesprekken over mensen en hun belangen, in plaats van onvermijdelijke uitvoerige discussies over juridische aspecten in een zittingszaal. Die gesprekken zijn zeer waardevol geweest en hebben veel informatie opgeleverd die hierna aan bod zal komen.

6.8.

Artikel 1 EP EVRM waarborgt het recht op het ongestoord genot van eigendom, beschermt tegen de ontneming van eigendom en regelt de mogelijkheid van regulering van eigendom. Het college is bij de uitoefening van zijn bevoegdheden gebonden aan artikel 1 EP EVRM.^[51]De Europese Unie (waar de basis ligt voor artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn) is niet aangesloten bij het EVRM maar artikel 1 EP EVRM is wel verankerd in het recht van de Europese Unie, namelijk in artikel 17 van het Handvest. Hierin is bepaald dat niemand zijn rechtmatig verkregen eigendom mag worden ontnomen, behalve in het algemeen belang, in de gevallen en onder de voorwaarden waarin de wet voorziet en mits het verlies tijdig op billijke wijze wordt vergoed. Het gebruik van de goederen kan bij wet worden geregeld, voor zover het algemeen belang dit vereist. Artikel 52, eerste lid, van het Handvest bepaalt vervolgens dat beperkingen op de uitoefening van in dit Handvest erkende rechten en vrijheden bij wet moeten worden gesteld en de wezenlijke inhoud van die rechten en vrijheden moeten eerbiedigen. Met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel kunnen slechts beperkingen worden gesteld, indien zij noodzakelijk zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. In de toelichting bij dit artikel is aangegeven dat artikel 17 van het Handvest correspondeert met artikel 1 EP EVRM. Een geslaagd beroep op artikel 17 van het Handvest kan aan het treffen van passende maatregelen in de weg staan. Hierna zal de rechtbank uitgaan van een beroep op artikel 17 van het Handvest. Bij de behandeling van dit beroep moeten een aantal vragen worden beantwoord:

is er sprake van een ‘possession’ (eigendom) in de zin van deze bepaling?
is er sprake van ontneming of regulering van het eigendomsrecht?
is de inbreuk bij wet voorzien?
dient de inbreuk een algemeen belang?
is er sprake van ‘fair balance’, dat wil zeggen bestaat er een redelijk evenwicht tussen de eisen van het algemeen belang en de bescherming van de fundamentele rechten van het individu?

6.9.

De rechtbank zal de eerste twee vragen niet beantwoorden. Partijen hebben hierover niets naar voren gebracht en de rechtbank ziet geen aanleiding op dit punt de rechtsgronden aan te vullen of in te vullen. De rechtbank gaat er vooralsnog van uit dat een passende maatregel in ieder geval een inbreuk maakt op het economisch belang van de derde-partij, daarom sprake is van “possession” die door artikel 17 van het Handvest wordt beschermd en beperken van het gebruik van een bedrijf al snel als een inbreuk op eigendomsrecht zal worden aangemerkt.^[52]Dit hangt wel af van de aard van de passende maatregel. De rechtbank behoudt zich nadrukkelijk het recht voor om in een andere zaak, als hierover wel argumenten worden aangevoerd, deze vragen uitdrukkelijk te beantwoorden. Ook laat de rechtbank in het midden of sprake is van ontneming of regulering, mede omdat er meerdere vormen van passende maatregelen denkbaar zouden kunnen zijn. Gezien het standpunt dat het college heeft ingenomen, zal de rechtbank zich richten op de laatste drie vragen die hiervoor zijn weergegeven.

6.10.

In dit geval is de inbreuk wel bij wet voorzien, namelijk in de artikelen 2.4 en 5.4, tweede lid, van de Wnb en artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn.

6.11.

De rechtbank is van oordeel dat het natuurbelang een algemeen belang is in de zin van artikel 17 van het Handvest. Nederland is op grond van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn, die zijn geïmplementeerd in de Wnb, verplicht de instandhoudingsdoelstellingen met betrekking tot de Natura 2000-gebieden te halen en passende maatregelen te treffen om verslechtering tegen te gaan en te voorkomen. Dit algemeen belang biedt als zodanig een grondslag voor een inbreuk op een eigendomsrecht.

6.12.

Een inmenging door de overheid op het ongestoorde genot van eigendom is slechts toegestaan wanneer er een ‘fair balance’ is getroffen tussen het met de passende maatregelen gediende algemeen belang enerzijds en de bescherming van individuele rechten anderzijds (de zogenoemde “fair balance-toets”). Een ‘fair balance’ vereist het bestaan van een redelijke mate van evenredigheid tussen de gebruikte middelen en het doel dat daarmee wordt nagestreefd. Er moet een proportionaliteitstoets worden uitgevoerd, waarbij alle omstandigheden van het geval, in onderling verband gezien, in ogenschouw moeten worden genomen. Daarbij moet worden betrokken of de maatregelen die tot een inbreuk leiden geschikt en noodzakelijk zijn. Bij deze keuze van de middelen om het algemeen belang te dienen, komt het provinciebestuur beoordelingsvrijheid toe. Aan het vereiste van een ‘fair balance’ is niet voldaan als één of meer betrokkene(n) een individuele en buitensporige last te dragen hebben als gevolg van de wettelijke maatregel. Overigens dient een soortgelijke toets te worden uitgevoerd in kader van het evenredigheidsbeginsel waarbij moet worden bezien of de te treffen maatregel geschikt en noodzakelijk is en evenwichtig is.

6.13.

Veel derde-partijen hebben aangegeven dat het beperken van hun bedrijf niet van doorslaggevend belang zal zijn voor het nabijgelegen Natura 2000-gebied. Met andere woorden: een passende maatregel ten aanzien van hun bedrijf gaat het Natura 2000-gebied niet redden. Ook al leidt hun bedrijf tot een relatief hoge stikstofdepositie op het gebied, ook zonder deze stikstofdepositie zal het gebied te kampen hebben met een hoge stikstofdepositie. De derde-partijen hebben er in dit verband op gewezen dat vaak meer dan één derde van de stikstofdepositie op een Natura 2000-gebied uit het buitenland afkomstig is. De stikstofdepositie is ook vaak afkomstig van andere bronnen zoals de snelwegen A58 en A67 die op korte afstand van de betrokken Natura 2000-gebieden liggen. Ook hebben zij aangegeven dat beëindiging van hun bedrijf het betrokken Natura 2000-gebied niet zal gaan redden gelet op de hoge stikstofbelasting op het gebied.

6.14.

Eisers hebben hierover aangegeven dat Nederlandse bedrijven op hun beurt verantwoordelijk zijn voor een hoge stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden in België en Duitsland. Zij erkennen dat er ook andere bronnen van stikstofdepositie zijn waarover zij ook procedures voeren. Zij procederen niet om iedere ‘mol’ weg te krijgen, maar ze zijn wel van mening dat grote piekbelasters moeten kunnen worden aangepakt.

6.15.

Bij de proportionaliteitstoets is van belang wat het effect is van de beoogde passende maatregel. Daarnaast heeft de Afdeling in de uitspraak van 18 december 2024 overwogen dat een passende maatregel ten aanzien van een bedrijf al dan niet in samenhang met passende maatregelen ten aanzien van andere bedrijven nadrukkelijk in beeld komt als er geen zicht is op de uitvoering van andere stikstofreducerende maatregelen binnen afzienbare termijn, met name als die intrekking(en) of wijziging(en) wel binnen afzienbare termijn tot relevante verbetering kan of kunnen leiden. De rechtbank kijkt eerst naar het effect van de passende maatregelen met betrekking tot meerdere bedrijven gezamenlijk, namelijk de cluster van bedrijven rondom het betreffende Natura 2000-gebied. Daarnaast onderzoekt de rechtbank het effect van de maatregel met betrekking tot het individuele bedrijf.

6.16.

Hierboven heeft de rechtbank geoordeeld dat het volledig beëindigen van de bedrijven rondom het betreffende Natura 2000-gebied gezamenlijk kan leiden tot een relevante verbetering voor het gehele gebied, in ieder geval meer oplevert voor de natuur dan beëindiging van de bedrijven die zich hebben aangemeld in kader van de LBV en LBV-plus. Ook heeft de rechtbank hiervoor geoordeeld dat meer maatregelen nodig zijn om een substantiële reductie van de stikstofdepositie te bewerkstelligen, en dat die op korte termijn moeten worden getroffen. Een passende maatregel met betrekking tot het individuele bedrijf van de derde-partij kan leiden tot een relevante verbetering voor een deel van het gebied. Omdat sprake is van een relevante verbetering is er ook sprake van een relevant effect en is het treffen van passende maatregelen met betrekking tot dit bedrijf een geschikt middel om het beoogde doel - noodzakelijke bescherming van de betrokken Natura 2000-gebieden - te bereiken en komt de noodzaak daarvan nadrukkelijker in beeld omdat de andere maatregelen niet voldoende zijn.

6.17.

Eisers hebben verzocht om volledige intrekking van de natuurvergunningen van de betrokken bedrijven dan wel het volledig doen staken van de bedrijven die geen natuurvergunning hebben.

6.18.

Al is sprake van een relevante verbetering, dat wil nog niet zeggen dat het proportioneel is om zonder meer de natuurvergunning van het betrokken bedrijf geheel in te trekken of het bedrijf te verplichten helemaal te stoppen. De rechtbank kijkt in dit verband ook naar de voorwaarden voor deelname aan de LBV en LBV-plus. Een kenmerk van deze regelingen is dat deelnemende bedrijven maximaal 15% van de restemissie uit de onderliggende vergunning of toestemming mogen gebruiken voor een nieuwe activiteit. Een van de voorwaarden voor deelname aan deze regeling is dat in het kader van deze nieuwe activiteit niet langer landbouwhuisdieren mogen worden gehouden op de locatie waar het houden van landbouwhuisdieren wordt beëindigd. Door een volledige intrekking of beperking zou het bedrijf worden benadeeld ten opzichte van bedrijven die deelnemen aan een vrijwillige beëindigingsregeling. De mogelijkheden voor de derde-partij om na beëindiging nog een nieuwe activiteit te starten worden dan te beperkt. Daarmee wordt ieder toekomstperspectief ontnomen. Dit gaat de rechtbank in zijn algemeenheid te ver. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat ook eisers hebben aangegeven niet tot de laatste ‘mol’ te willen gaan. Eisers hebben desgevraagd op de tweede zitting ook aangegeven dat zij waarschijnlijk niet zullen gaan procederen tegen de verlening van een natuurvergunning voor de nieuwe activiteit met behulp van saldering met de 15% restemissie als geen landbouwhuisdieren worden gehouden. Artikel 17 van het Handvest verzet zich naar het oordeel van de rechtbank in beginsel tegen het beperken van de emissies van dit bedrijf tot meer dan 85% als het bedrijf de 15% restemissie niet gebruikt om landbouwhuisdieren te houden. Met andere woorden: een bedrijf mag in beginsel 15% restemissie behouden om nieuwe activiteiten te kunnen ontplooien als er geen landbouwhuisdieren meer worden gehouden op de desbetreffende locatie. Daarnaast maakt de rechtbank een uitdrukkelijk voorbehoud. Er zijn nieuwe activiteiten denkbaar waarbij de volledige resterende 15% stikstofruimte wordt gesaldeerd met de gevolgen van de nieuwe activiteit op dezelfde plek. Bij bedrijven die zeer dicht op het Natura 2000-gebied liggen met een zeer hoge stikstofdepositie op delen van dat gebied, kan ook het volledig benutten van de 15% restemissie een forse impact hebben op de dichtstbijgelegen delen van het gebied. Een definitieve beoordeling van de toelaatbaarheid van de nieuwe activiteit kan dus pas worden gegeven als bekend is wat deze nieuwe activiteit inhoudt.

6.19.

In kader van de toetsing aan artikel 17 van het Handvest moet ook worden gekeken naar de individuele gevolgen voor het betrokken bedrijf. Dit vergt echter een nauwgezet onderzoek met betrekking tot het betrokken bedrijf zelf. Hierbij geeft de rechtbank een aantal aanwijzingen die het college minimaal in acht moet nemen. Dit is geen volledige opsomming, er kunnen omstandigheden bijkomen, maar dat zal het college zelf moeten onderzoeken. De rechtbank onderscheidt op basis van de plaatsopnemingen in ieder geval de volgende omstandigheden:

Het college zal moeten nagaan of andere bedrijven gevolgen ondervinden als passende maatregelen worden getroffen met betrekking tot het individuele bedrijf en wat de positie op de markt is van het betrokken bedrijf. Hierbij zal het college moeten kijken naar de positie van het bedrijf in de markt. In dit geval is van belang dat het bedrijf van de derde-partij deelneemt in een coöperatie met een ander bedrijf (dat ook betrokken is in deze procedures) en eieren levert aan de lokale omringende markt. Beëindiging van dit bedrijf heeft gevolgen voor het andere bedrijf en de afnemers in de omgeving. Het college zal deze gevolgen uitvoerig moeten onderzoeken.
Het college zal ook moeten nagaan wat de gevolgen zijn voor de betrokken agrariërs zelf. Hebben zij meerdere bedrijven op verschillende locaties? Hebben zij opvolgers? Hoe raken eventuele passende maatregelen het gezin van de betrokken agrariër? Nemen de bedrijven deel aan de LBV of LBV-plus?
Tot slot zal het college goed moeten nagaan welke passende maatregel zou kunnen getroffen. Het college kan de natuurvergunning wijzigen of gedeeltelijk intrekken en kan een bedrijf verplichten de bedrijfsvoering geheel of gedeeltelijk te staken of te beperken of andere maatregelen te treffen. Hierbij zal het college de voor het bedrijf minst bezwarende maatregel moeten treffen. Het college kan de natuurvergunning wijzigen of gedeeltelijk intrekken en kan een bedrijf verplichten de bedrijfsvoering geheel of gedeeltelijk te staken of te beperken maar kan ook andere maatregelen te treffen. Hierbij zal het college de voor het bedrijf minst bezwarende maatregel moeten treffen. De rechtbank geeft het college nadrukkelijk in overweging dat het toepassen van een innovatieve techniek niet altijd hoeft te betekenen dat sprake is van een nieuw project, zeker niet als hetzelfde aantal dieren wordt gehouden in dezelfde stallen. Als geen sprake is van een nieuw project is er geen nieuwe natuurvergunning nodig waarbij de zekerheid moet bestaan dat geen significante gevolgen optreden. Bij het treffen van passende maatregelen hoeft er geen 100% zekerheid te zijn over het effect van de maatregelen. Met andere woorden, als een innovatieve techniek wordt voorgeschreven hoeft het college hierbij niet met 100% zekerheid het effect van deze techniek aan te tonen. Het college kan zelfs de proef op de som nemen en voor een bepaalde tijd een verplichting opleggen. Het college zal de mogelijkheden van toepassing van dit nieuwe systeem moeten betrekken bij de afweging van de individuele belangen van het bedrijf.

Dit is geen limitatieve opsomming. Ook andere omstandigheden kunnen een rol spelen. Het college zal hiervoor nader onderzoek moeten doen.

Conclusie

7. De rechtbank verklaart het beroep van eisers gegrond en vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank draagt het college op een nieuw besluit te nemen binnen zesentwintig weken na dagtekening van deze uitspraak met inachtneming van de volgende aanwijzingen, met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb:

Als binnen zesentwintig weken geen andere passende maatregelen dan de hier besproken maatregelen worden getroffen, of als er geen andere passende maatregelen worden aangekondigd die in dit geval leiden tot een blijvende, substantiële daling van stikstofdepositie binnen één jaar op het betrokken Natura 2000-gebied, zal het college in het nieuwe besluit aan het college van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Oirschot moeten verzoeken om passende maatregelen te treffen met betrekking tot het bedrijf van de derde-partij.
Bij het bepalen van de aard en omvang van deze maatregelen zal het college een afweging moeten maken of deze passende maatregelen in strijd zijn met artikel 17 van het Handvest met inachtneming van deze uitspraak.
Deze beperkingen mogen niet strekken tot een beperking van meer dan 85% van de emissieruimte van het bedrijf, als het bedrijf op de huidige locatie daarna geen landbouwhuisdieren meer houdt.
Als het college van mening is dat door andere passende maatregelen wel een blijvende, substantiële daling binnen één jaar kan worden bewerkstelligd, zal het college dit inzichtelijk moeten maken door de effecten van de passende maatregelen te vergelijken met de gevolgen van het bedrijf overeenkomstig rechtsoverweging 5 van deze uitspraak.
Ter voorbereiding van het nieuw te nemen besluit dient het college een overleg op het bedrijf van de derde-partij te beleggen met het college van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Oirschot, de derde-partij en eisers.

7.1.

De laatste aanwijzing is ongebruikelijk. De rechtbank denkt dat deze aanwijzing kan helpen om in deze zaken tot een oplossing te komen waar geen rechter meer aan te pas hoeft te komen. De rechtbank is bij de behandeling van de zaken gebleken dat een bezoek ter plaatse zeer waardevol is. Eisers noch vertegenwoordigers van het college hebben het bedrijf van de derde-partij eerder bezocht. Partijen hebben zich diep ingegraven in loopgraven en zijn daarbij elkaar uit het oog verloren. De derde-partijen verdienen het om te worden gehoord over hun belangen en hun ideeën in het bijzijn van het college en eisers. De rechtbank heeft in andere zaken gezien dat eisers bereid zijn om te overleggen over een oplossing in der minne. Eisers hebben ook aangegeven dat zij niet willen doorgaan tot de laatste ‘mol’ maar dat zij bereid zijn om met het college en de derde-partij in overleg te treden over een passende maatregel. Zo kunnen eisers aangeven wat zij vinden van een nieuwe activiteit die de derde-partij zou willen starten of van een innovatieve maatregel die de derde-partij zou willen beproeven. Partijen kunnen ook afspraken maken over het al dan niet staken van procederen. Eisers hebben dit eerder in andere zaken ook gedaan. De derde-partij heeft nog steeds de mogelijkheid om deel te nemen aan de MGA-2 regeling of een gerichte uitkoop- of verplaatsingsregeling waarbij het college maatwerk kan toepassen. De rechtbank wil partijen de ruimte bieden om ook die optie te onderzoeken en met elkaar te bespreken. Overigens hoeft het overleg niet te resulteren in een overeenstemming.

7.2.

De rechtbank ziet geen aanleiding om de door eisers gevraagde voorlopige voorziening te treffen en het bedrijf van de derde-partij te verbieden om gebruik te maken van de geldende vergunning. Dit is een veel te ver strekkende voorziening. Het college moet nog een afweging maken. Bovendien moeten partijen met elkaar in overleg.

7.3.

Omdat de rechtbank het beroep van eisers gegrond verklaart, moet het college aan eisers het door hun betaalde griffierecht vergoeden. Eisers krijgen ook een vergoeding voor de proceskosten die zij hebben gemaakt. Het college moet die vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 4 punten op (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 3 punten voor het bijwonen van de plaatsopneming en twee zittingen, met een waarde per punt van € 907,00).

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het besluit van 24 oktober 2023;

- draagt het college op binnen 26 weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het verzoek van eisers met inachtneming van deze uitspraak, in het bijzonder met inachtneming van de aanwijzingen in rechtsoverweging 7 van deze uitspraak;

- bepaalt dat het college het griffierecht van € 365,00 aan eisers moet vergoeden;

- veroordeelt het college tot betaling van € 3.628,00 aan proceskosten aan eisers.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M. Verhoeven, voorzitter, en mr. J.A.W. Huijben en mr. R.H.W. Frins, leden, in aanwezigheid van mr. M.P.C. Moers-Anssems, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 16 april 2025.

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Aanvullingswet natuur Omgevingswet

Artikel 2.9

1. Als voor de inwerkingtreding van deze wet een aanvraag om een besluit op grond van de Wet natuurbescherming is ingediend, blijft het oude recht van toepassing:

a. als tegen het besluit beroep openstaat, tot het besluit onherroepelijk is,

b. als tegen het besluit geen beroep open staat, tot het besluit van kracht is.

(…)

Wet natuurbescherming

Artikel 2.4
1. Gedeputeerde staten leggen, indien dat nodig is voor een Natura 2000-gebied, gelet op de instandhoudingsdoelstellingen, aan degene die in hun provincie een handeling verricht of het voornemen daartoe heeft, een verplichting op om:
a. informatie over de handeling te verstrekken;

b. de nodige preventieve of herstelmaatregelen te treffen;

c. de handeling overeenkomstig daarbij gegeven voorschriften uit te voeren, of

d. de handeling niet uit te voeren of te staken.

2. […].

3. […].

4. Het is verboden te handelen in strijd met een verplichting als bedoeld in het eerste of derde lid.

Artikel 2.7
(…).
2. Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
(…).
Artikel 5.4
1. Een bij of krachtens deze wet verleende vergunning of ontheffing kan worden ingetrokken of gewijzigd indien:
[…];
b. de gegevens op grond waarvan de vergunning, onderscheidenlijk ontheffing is verleend zodanig onjuist of onvolledig blijken te zijn dat, waren de juiste gegevens bekend geweest, een andere beslissing zou zijn genomen;
c. de vergunning, onderscheidenlijk ontheffing in strijd met wettelijke voorschriften is verleend, of
d. de omstandigheden sedert het tijdstip waarop de vergunning, onderscheidenlijk ontheffing is verleend zodanig zijn gewijzigd, dat deze niet, niet zonder beperkingen of voorwaarden, of onder andere beperkingen of voorwaarden zou zijn verleend, indien deze omstandigheden op het tijdstip waarop de vergunning, onderscheidenlijk ontheffing is verleend zouden hebben bestaan.
2. Een vergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, wordt in elk geval ingetrokken of gewijzigd indien dat nodig is ter uitvoering van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn.
[…].

Handvest van de Europese Unie

Artikel 17 - Recht op eigendom
1. Eenieder heeft het recht de goederen die hij rechtmatig heeft verkregen in eigendom te bezitten, te gebruiken, erover te beschikken en te vermaken. Aan niemand mag zijn eigendom worden ontnomen, behalve in het algemeen belang in de gevallen en onder de voorwaarden waarin de wet voorziet en mits zijn verlies tijdig op billijke wijze wordt vergoed. Het gebruik van de goederen kan worden geregeld bij de wet voor zover het algemeen belang dit vereist.
2. Intellectuele eigendom is beschermd.

Bijlage belangrijke rechtsoverwegingen uit uitspraken

rechtsoverweging 25.2 tot en met 25.5 en 28.2 van de uitspraak van 18 december 2024^[53]

25.2.

Uit de woorden "in elk geval" in artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb leidt de Afdeling verder af dat de toepassing daarvan niet is beperkt tot die gevallen waarin de gronden uit het eerste lid zich voordoen en uit de herbeoordeling van de vergunde activiteit volgt dat anders dan ten tijde van de vergunningverlening werd verondersteld, de vergunde activiteit leidt tot (een dreigende) verslechtering of significante verstoring van de natuurwaarden. Artikel 5.4, tweede lid, bevat een zelfstandige grond voor intrekking of wijziging van de natuurvergunning, namelijk de dreigende verslechtering of verstoring met significante gevolgen van een soort of habitattype waarvoor een Natura 2000-gebied is aangewezen. Als de intrekking of wijziging van een natuurvergunning kan bijdragen aan het voorkomen van de dreigende achteruitgang van de natuurwaarden, dan kan dat een passende maatregel zijn. De Afdeling is dan ook van oordeel dat in deze bepaling besloten ligt dat een grond voor intrekking of wijziging van een natuurvergunning aanwezig is als sprake is van een - dreigende - verslechtering of verstoring met significante gevolgen van een habitattype of soort waarvoor een Natura 2000-gebied is aangewezen en de activiteit waarvoor de natuurvergunning is verleend effecten heeft op die natuurwaarden.

25.3.

Artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn verplicht tot het treffen van passende (preventieve) maatregelen die nodig zijn om verslechteringen en verstoringen die significante effecten kunnen hebben op de soorten en habitattypen waarvoor een Natura 2000-gebied is aangewezen te voorkomen (vergelijk HvJ EU 14 januari 2016, Grüne Liga, ECLI:EU:C:2016:10). Volgens het Hof beschikken de lidstaten bij het nemen van passende maatregelen over een beoordelingsmarge, mits gewaarborgd is dat er geen verslechtering of verstoring plaatsvindt. Het is met andere woorden aan de lidstaten ter beoordeling welke maatregelen worden getroffen, maar deze maatregelen moeten worden uitgevoerd als verslechteringen of verstoringen met significante gevolgen dreigen.

25.4.

Omdat het college beoordelingsruimte heeft bij de keuze van de passende maatregelen die nodig zijn om verslechteringen en verstoringen met significante gevolgen voor natuurwaarden te voorkomen, zal het als die omstandigheden zich voordoen, moeten beslissen of de intrekking of wijziging van de natuurvergunning als passende maatregel wordt ingezet, dan wel dat andere passende maatregelen (zullen) worden getroffen. Als de intrekking of wijziging van de natuurvergunning de enige passende maatregel is om de dreigende achteruitgang van natuurwaarden te voorkomen, dan moet het college de natuurvergunning intrekken of wijzigen.

Het college zal in het besluit op een verzoek om intrekking of wijziging van de natuurvergunning inzichtelijk dienen te maken op welke wijze het invulling heeft gegeven aan de beoordelingsruimte die het heeft bij de keuze van de te treffen passende maatregelen. Als het college de intrekking of wijziging van de natuurvergunning niet als passende maatregel wil inzetten terwijl dat wel zou kunnen, dan dient het college inzichtelijk te maken dat de intrekking of wijziging niet de enige passende maatregel is en als dat zo is, waarom de intrekking of wijziging van de natuurvergunning geen onderdeel hoeft uit te maken van de maatregelen of het pakket van maatregelen dat wel wordt getroffen. Het college kan dat doen door uit te leggen welke andere maatregelen zijn of zullen worden getroffen, binnen welk tijdpad de maatregelen worden uitgevoerd en wanneer verwacht wordt dat deze effectief zijn.

25.5.

In het geval waarin de toepassing van artikel 5.4, tweede lid, ziet op een natuurvergunning voor een activiteit die stikstofdepositie veroorzaakt op (zwaar) overbelaste natuurwaarden die onder druk staan en dreigen te verslechteren, dan is het volgende van belang.

De te hoge stikstofbelasting in Natura 2000-gebieden wordt veroorzaakt door de cumulatieve effecten van (veel) verschillende activiteiten afkomstig van verschillende bronnen. Daar waar een beperking van de hoge stikstofbelasting nodig is om de verslechtering van natuurwaarden te voorkomen, zijn passende maatregelen nodig die onder meer gericht zijn op de daling van de stikstofdepositie in het Natura 2000-gebied. De intrekking of wijziging van natuurvergunningen voor activiteiten die bijdragen aan die verslechtering is een passende maatregel, maar zal in de regel niet de enige mogelijke passende maatregel zijn ter beperking van de stikstofdepositie. Het college kan, als het niet voor de intrekking of wijziging van de natuurvergunning kiest terwijl dat wel zou kunnen, niet volstaan met de enkele constatering dat andere passende maatregelen kunnen, zullen of al worden getroffen. Het college dient inzichtelijk te maken met welke maatregelen uitvoering wordt of zal worden gegeven aan de noodzakelijke daling van stikstofdepositie binnen een afzienbare termijn. Als er een pakket van maatregelen of een programma in uitvoering is dat gericht is op de daling van stikstofdepositie en dat zo nodig vergezeld gaat van monitoring van de uitvoering en effecten en dat voorziet in bijsturing of aanvulling indien nodig, dan kan het college daar naar verwijzen. Vergelijk 28.2 van de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1603). Is er geen zicht op de uitvoering van andere stikstofreducerende maatregelen binnen afzienbare termijn, dan komt de intrekking of wijziging van de natuurvergunning, al dan niet in samenhang met de intrekking of wijziging van één of meer andere natuurvergunningen, nadrukkelijk in beeld, met name als die intrekking(en) of wijziging(en) wel binnen afzienbare termijn tot relevante verbetering kan of kunnen leiden.

28.2

28.2
Naar het oordeel van de Afdeling is de rechtbank terecht tot het oordeel gekomen dat de weigering om de natuurvergunning uit 2011, al dan niet gedeeltelijk, in te trekken gelet op artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb, in samenhang gelezen met artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn, onvoldoende is gemotiveerd. Hierbij is van belang dat het college onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt met welke maatregelen uitvoering wordt of zal worden gegeven aan de noodzakelijke daling van stikstofdepositie binnen een afzienbare termijn. De verwijzing in het besluit tot weigering van de intrekking van de natuurvergunning uit 2011, naar een gebiedsgerichte aanpak om stikstofreductie te bewerkstelligen die nog in voorbereiding is, volstaat daartoe niet. Overigens is ook met de verwijzing door het college in zijn schriftelijke uiteenzetting en op de zitting naar de BOS, die is vastgesteld op 15 december 2022 en dus dateert van na het besluit tot weigering van die intrekking van de natuurvergunning uit 2011 ook onvoldoende onderbouwing gegeven van de stelling dat de intrekking van die vergunning als passende maatregel niet nodig is. Daarmee is immers niet duidelijk gemaakt dat voor de Natura 2000-gebieden die hier aan de orde zijn de vereiste daling van de stikstofbelasting als gevolg van de maatregelen uit de BOS zal worden bewerkstelligd.”

Rechtsoverweging 21.1 tot en met 21.4 uit de uitspraak van 18 december 2024^[54].

21.1.

In 13.5 tot en met 13.7 van de PAS-uitspraak is uiteengezet wat het additionaliteitsvereiste inhoudt. Daaruit volgt dat een maatregel die naar zijn aard ook als instandhoudings- of passende maatregel zou kunnen worden ingezet als mitigerende maatregel in een passende beoordeling kan worden betrokken als de maatregel "niet nodig is krachtens artikel 6, eerste of tweede lid, van de Hrl". De Afdeling licht hieronder toe wanneer dat het geval is.

21.2.

Artikel 6, eerste lid, van de Hrl verplicht tot het daadwerkelijk treffen van instandhoudingsmaatregelen die nodig zijn voor het behoud of het herstel van de gunstige staat van instandhouding van de soorten en habitattypen waarvoor een Natura 2000-gebied is aangewezen. Het zijn (positieve) maatregelen waarmee uitvoering wordt gegeven aan de instandhoudingsdoelen die voor elke soort of habitattype in het aanwijzingsbesluit zijn opgenomen. Hoewel uit artikel 6, eerste lid, van de Hrl een resultaatsverplichting voortvloeit, is het aan de lidstaten te bepalen op welke wijze, en, voor zover de bepaling verplicht tot herstel, in welk tempo, hieraan uitvoering wordt gegeven.

De Afdeling leidt hieruit af (1) dat een maatregel die voor het behoud van de gunstige staat van instandhouding zou kunnen worden ingezet, als mitigerende maatregel in een passende beoordeling mag worden ingezet, als het behoud van de natuurwaarden in het Natura 2000-gebied is gewaarborgd door het treffen van instandhoudingsmaatregelen; en (2) dat een maatregel die zou kunnen worden ingezet voor het herstel van de gunstige staat van instandhouding als mitigerende maatregel in een passende beoordeling kan worden ingezet als verzekerd is dat het realiseren van de herstel- en verbeterdoelstelling mogelijk blijft.

Het voorgaande brengt mee dat in de natuurvergunning voor een project waaraan een passende beoordeling ten grondslag ligt waarin intern salderen als mitigerende maatregel is betrokken, gemotiveerd moet worden dat het behoud van de staat van instandhouding door het treffen van instandhoudingsmaatregelen is gewaarborgd, dan wel dat het herstel van de staat van instandhouding mogelijk blijft. Deze motiveringsplicht geldt ook voor de inzet van extern salderen als mitigerende maatregel in een passende beoordeling. Als voorbeeld verwijst de Afdeling naar overweging 48 e.v. van haar uitspraak van 14 februari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:625 (GOL) en naar haar uitspraak van 2 oktober 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3981 (ViA15). In deze uitspraken is het additionaliteitsvereiste toegepast voor extern salderen in gevallen waarin die maatregel ook als instandhoudingsmaatregel kon worden ingezet.

21.3.

Zoals ook beschreven onder 14.1, verplicht artikel 6, tweede lid, van de Hrl tot het treffen van passende (preventieve) maatregelen die nodig zijn om verslechteringen en verstoringen die significante effecten kunnen hebben op de soorten en habitattypen waarvoor een Natura 2000-gebied is aangewezen te voorkomen. Volgens het Hof beschikken de lidstaten bij het nemen van passende maatregelen over een beoordelingsmarge, mits gewaarborgd is dat er geen verslechtering of significante verstoring plaatsvindt. Het is met andere woorden aan de lidstaten ter beoordeling welke maatregelen worden getroffen, maar deze maatregelen moeten worden uitgevoerd als significante gevolgen dreigen.

De Afdeling leidt hieruit af dat een maatregel die als passende maatregel zou kunnen worden ingezet, als mitigerende maatregel in een passende beoordeling kan worden betrokken als andere maatregelen zijn of zullen worden getroffen om een dreigende verslechtering en verstoring met significante gevolgen voor soorten en habitattypen te voorkomen.

Het voorgaande brengt mee dat het college, die beoordelingsruimte heeft bij de keuze van de passende maatregelen die nodig zijn, bij het besluit op de aanvraag voor een natuurvergunning voor een project dat gevolgen kan hebben voor natuurwaarden waarvoor passende maatregelen moeten worden getroffen en waarvan de gevolgen worden gemitigeerd door intern salderen, moet beoordelen of de wijziging of beëindiging van een vergunde activiteit als passende maatregel moet worden ingezet, dan wel dat andere passende maatregelen (zullen) worden getroffen. Als het college in zo’n geval beslist dat intern salderen als mitigerende maatregel in een passende beoordeling mag worden betrokken, dan moet het college bij de verlening van de natuurvergunning motiveren op welke wijze het invulling geeft aan de beoordelingsruimte die het heeft bij de keuze van de te treffen passende maatregelen. Het college kan dat doen door uit te leggen welke andere maatregelen zijn of zullen worden getroffen, binnen welk tijdpad deze maatregelen worden uitgevoerd en wanneer verwacht wordt dat deze effectief zijn. De Afdeling verwijst hiervoor naar de Logtsebaan-uitspraak (uitspraak van de Afdeling van 20 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:71). Deze motiveringsplicht geldt ook voor de inzet van extern salderen als mitigerende maatregel in een passende beoordeling.

21.4.

Het onder 21.2 en 21.3 gestelde brengt ook mee dat in de passende beoordeling van een project waarin intern salderen als mitigerende maatregel wordt betrokken, de gegevens moeten worden opgenomen op grond waarvan het bevoegd gezag kan beoordelen of voldaan is aan het additionaliteitsvereiste.

De Afdeling wijst er tot slot op dat een plan, programma of pakket van maatregelen waarin gemotiveerd wordt welke instandhoudingsmaatregelen en passende maatregelen die nodig zijn om uitvoering te geven aan artikel 6, eerste en tweede lid, van de Hrl gemotiveerd worden getroffen, behulpzaam kan zijn bij de beoordeling of voldaan is aan het additionaliteitsvereiste. Daarvoor is wel van belang dat het gaat om een plan, programma of pakket van maatregelen dat in uitvoering is en dat zo nodig vergezeld gaat van monitoring van de uitvoering en effecten en dat voorziet in bijsturing of aanvulling indien nodig. Vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 20 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:71 (Logtsebaan), onder 7.3 en van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603 (PAS), onder 28.2.

Rechtsoverweging 5.50 en 5.51 van het vonnis van de rechtbank Den Haag van 22 januari 2025

5.50.

Het RIVM heeft in het ten behoeve van deze zaak opgestelde kennisnotitie ‘Actualisatie rapport ‘Analyse ontwikkeling stikstofemissie en -depositie’’
57van 10 oktober 2024 de meest recente prognose ten aanzien van de wettelijke doelen schematisch en in grafiekvorm weergegeven:

5.51.Hieruit blijkt dat de maatregelen die onder het vorige kabinet zijn vastgesteld, ruim onvoldoende zijn om de wettelijke doelen voor 2025 en 2030 (alsmede 2035 waarop de vorderingen echter niet zijn gericht) te behalen. Deze conclusie is ten aanzien van het wettelijk doel voor 2030 in lijn met wat daarover in het rapport van 26 februari 2024 van het Planbureau voor de Leefomgeving met een ex ante analyse van het NLPG is geconcludeerd, namelijk dat het wettelijke stikstofdoel voor 2030 op basis van het tot en met mei 2022 gevoerde beleid niet wordt behaald en dat, indien rekening gehouden wordt met aanvullend rijksbeleid van na 1 mei 2022 (LBV, LBV-plus en de vervallen derogatie op grond waarvan Nederlandse veehouders meer mest op hun land mochten uitrijden), er nog
“een doelgat”overblijft. Dit moet verder worden bezien tegen de achtergrond dat, zoals hiervoor is vastgesteld, in de daaraan voorafgaande periode van 2015 tot 2019 reductie is achtergebleven als gevolg van de onrechtmatige PAS-aanpak. Hiervoor is dan ook al geoordeeld dat onder de vorige regeringen toerekenbaar tekortschietend beleid is gevoerd. Daar komt bij dat door de nieuwe regering is besloten het NPLG en het Transitiefonds niet voort te zetten. Namens de Staat is tijdens de mondelinge behandeling een uitgebreide opsomming gegeven van gehandhaafde en nieuwe (voorgenomen) maatregelen en bijbehorende budgetten. Deze opsomming kan echter niet de stellige indruk wegnemen dat wat betreft de stikstofreductie een stap terug wordt gezet, met name ook omdat de financiële ruimte daarvoor ten opzichte van het Transitiefonds zeer naar beneden is bijgesteld (van 25 miljard naar 5 miljard Euro). Wat daar ook van zij: namens de Staat is niet het standpunt betrokken dat met het nieuwe beleid de wettelijke stikstofdoelen waarschijnlijk wel (bij benadering) zullen worden behaald. Vast staat dus dat de stikstofdoelen voor 2025 niet en van 2030 zeer waarschijnlijk niet gehaald zullen worden bij ongewijzigd beleid. Dat blijkt ook uit onderstaande figuur
58:

5.52.

De Staat meent dat één en ander niet onrechtmatig kan worden geacht, omdat hij overvallen werd door de onvoorziene bijstelling van de KDW-en in juli 2023, voor welke bijstelling hij op koers lag. De Staat verwijst in dit verband naar de hieronder opgenomen afbeelding
59, waarbij in de rapportage van 2022 van de oude en in de rapportage van 2023 van de bijgestelde KDW-en is uitgegaan:

5.53.

De rechtbank is met Greenpeace van oordeel dat de bijstelling van de KDW-en in juli 2023 geen omstandigheid is die eraan in de weg staat dat de Staat niet langer aan zijn wettelijke verplichtingen kan worden gehouden. Dit geldt bij uitstek ten aanzien van het zeer waarschijnlijk niet behalen van het wettelijk stikstofdoel voor 2030. Zoals eerder overwogen was de reguliere bijstelling al medio 2021 voorzienbaar, en dus ruim voor het jaar 2030. Daarbij komt dat uit de hierboven opgenomen afbeelding blijkt dat ook onder de oude KDW-en het stikstofdoel voor 2030 met de destijds vastgestelde maatregelen niet werkelijk binnen bereik lag. Ten slotte is voor de toerekening nog van bijzonder belang dat de Staat bij het nemen van maatregelen geen enkele marge heeft ingebouwd voor eventuele tegenvallers zoals bedoelde bijstelling of meteorologische afwijkingen, terwijl de Europese Commissie dit wel verlangt. In de onder 5.10 bedoelde richtsnoeren van de Europese Commissie is immers opgenomen dat de lidstaten preventieve maatregelen moeten nemen om ervoor te zorgen dat er geen verslechtering of verstoring optreedt die verband houdt met gebeurtenissen en processen die te voorzien zijn. Ook het niet behalen van het wettelijke doel voor 2025 is zodoende verwijtbaar aan de Staat. De rechtbank zal dan ook voor recht verklaren dat de Staat onrechtmatig handelt door het wettelijke stikstofdoel voor 2025 van 40% niet te halen en door met de huidige ontoereikende maatregelen het wettelijk stikstofdoel voor 2030 van 50% van het stikstofgevoelige areaal van habitattypen en leefgebieden onder de toepasselijke KDW-en zeer waarschijnlijk niet te halen (vgl. vordering Ic en Id).