ECLI:NL:RBOBR:2024:4731

Uitspraak

RECHTBANK OOST-BRABANT

Zittingsplaats 's-Hertogenbosch

Bestuursrecht

zaaknummer: SHE 23/1607

uitspraak van de meervoudige kamer van 11 oktober 2024 in de zaak tussen

[eiseres] , te [vestigingsplaats] , eiseres,

(gemachtigde: [naam] ),

het college van gedeputeerde staten van de provincie Noord-Brabant, het college,

(gemachtigde: mr. A. Speekenbrink).

Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
[naam] B.V. ( [naam] ), te [vestigingsplaats] ,
(gemachtigde: mr. J.A.M. van der Velden).

Inleiding

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de afwijzing van het verzoek om gedeeltelijke intrekking van de vergunning van [naam] voor het bedrijf aan de [adres] in [vestigingsplaats] van 7 juni 2016 op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (verder: de natuurvergunning uit 2016).

1.1.

Eiseres heeft het college verzocht om de natuurvergunning uit 2016 voor het bedrijf van [naam] gedeeltelijk in te trekken. In een besluit van 11 mei 2023 (het bestreden besluit) heeft het college dit verzoek afgewezen.

1.2.

Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Ook [naam] heeft gereageerd.

1.3.

De rechtbank heeft het beroep op 18 juni 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres, de gemachtigde van het college, vergezeld door mr. A.T.M. van Boven en ir. [naam] en namens [naam] haar gemachtigde en mr. B. Versteeg, [naam] , [naam] en [naam] .

Beoordeling door de rechtbank

2. De rechtbank beoordeelt of het college het verzoek om gedeeltelijke intrekking van de natuurvergunning heeft mogen afwijzen aan de hand van de beroepsgronden van eiseres. Naar het oordeel van de rechtbank verzoekt eiseres niet alleen om gedeeltelijke intrekking maar ook om gedeeltelijke wijziging van de natuurvergunning uit 2016. De Wet natuurbescherming (Wnb) biedt de mogelijkheid om beperkingen te stellen aan een reeds vergunde activiteit. Het college is bevoegd om de natuurvergunning te wijzigen, omdat [naam] in de aanvraag voor de natuurvergunning uit 2016 geen melding heeft gemaakt van de aanpassingen aan een van de installaties in haar project. Het gaat slecht met het Natura 2000-gebied Brabantse Wal en dat is een gewijzigde omstandigheid. Het college is verplicht hier iets aan te doen. Het is onvoldoende duidelijk of de landelijke en provinciale maatregelenpakketten hierin op tijd een kentering gaan brengen. Passende maatregelen kunnen ook preventief worden genomen en daarom draagt de rechtbank het college op om voor 28 februari 2025 een nieuw besluit te nemen. De rechtbank gaat ervan uit dat in de tussentijd nieuw provinciaal beleid wordt vastgesteld over de intrekking en wijziging van natuurvergunningen. Dit beleid kan het college bij het nieuwe besluit betrekken. Als geen nieuw intrekkingen- en wijzigingenbeleid wordt vastgesteld, geeft de rechtbank het college de aanwijzing de natuurvergunning uit 2016 zodanig te wijzigen dat een substantieel deel van de latente emissieruimte vanwege de Cogen2 installatie wordt beperkt. Hierbij moet het college de concrete plannen over de ontwikkeling van activiteiten binnen het project van [naam] op korte termijn betrekken.

3. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet (Ow) en de Aanvullingswet natuur Ow in werking getreden. Als een aanvraag om natuurvergunning waartegen beroep openstaat, is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Aanvullingswet natuur Ow, blijft op grond van artikel 2.9, eerste lid, aanhef en onder a, van de deze wet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt. Het verzoek tot intrekking van de natuurvergunning is ingediend op 10 december 2021. Dat betekent dat in dit geval de Wnb, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.

Feiten en omstandigheden

4. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.

[naam] is een petrochemisch bedrijf dat wereldwijd kunststoffen vervaardigt. Op de bedrijfslocatie van [naam] aan de [adres] in [vestigingsplaats] worden door de ‘Site Utilities-unit’ stoom, hete olie, elektriciteit, lucht en demiwater geproduceerd en gedistribueerd ten behoeve van productie-eenheden en kantoren. Deze bedrijfslocatie ligt op zeer korte afstand van het Natura 2000-gebied “Zoommeer” en op enige afstand van de Natura 2000-gebieden “Markiezaat”, “Brabantse Wal” en “Westerschelde & Saeftinghe”.
Het college heeft [naam] op 2 april 2002 een revisievergunning krachtens de Wet milieubeheer (Wm) verleend voor een inrichting bestemd voor de productie van thermoplastische plastics en producten op basis van siliconen en de productie van composieten uit polymeer grondstoffen en glasvezelmatten. Het bedrijf bevat een IPPC-installatie. Het bedrijf valt onder de werkingssfeer van het Besluit risico’s zware ongevallen 2015 (BRZO 2015). In het bedrijf staat onder meer een gasgestookte warmtekrachtkoppeling installatie (WKK installatie), genaamd Cogen2. Hiervoor heeft het college oorspronkelijk op 13 februari 1990 een milieuvergunning verleend. Deze milieuvergunning is van rechtswege vervallen na het onherroepelijk worden van de revisievergunning in 2002.
Sindsdien heeft het college een groot aantal omgevingsvergunningen aan [naam] verleend voor veranderingen binnen en uitbreidingen van de inrichting en een aantal meldingen ingevolge artikel 8.19 van de Wm geaccepteerd voor het veranderen van onderdelen van de inrichting. Hiertoe behoort onder meer de acceptatie van de melding ingevolge artikel 8.19 van de Wm op 6 juli 2007 voor het veranderen (optimaliseren) van de Cogen2 door het installeren van een ‘Dry Low NOx Brander’, resulterend in een 70% reductie van de stikstofemissie van de Cogen2. Deze wijziging heeft vervolgens daadwerkelijk plaatsgevonden voor 2010.
Op 23 juni 2015 heeft [naam] voor haar bedrijfsactiviteiten in [vestigingsplaats] een aanvraag om een vergunning op grond van de toenmalige Natuurbeschermingswet 1998 ingediend bij het college. Het college heeft de natuurvergunning verleend op 7 juni 2016. Dit is de eerste natuurvergunning van [naam] . In de natuurvergunning is onder punt III bepaald dat de vergunning betrekking heeft op een stikstofemissie van 959.892 kg NOx per jaar, resulterend in een stikstofdepositie op de Natura 2000-gebieden “Markiezaat”, “Zoommeer”, “Brabantse Wal”, “Westerschelde & Saeftinghe” en “Oosterschelde”, zoals weergegeven in de bijlage bij deze beschikking. Deze natuurvergunning is onherroepelijk.
Het college heeft daarna nog op 18 mei 2022 aan [naam] een natuurvergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb verleend voor het bouwen en in gebruik nemen van een houtpelletgestookte biomassaverbrandingsinstallatie (BVI) en een hete-oliefornuis op de bedrijfslocatie. Daarmee zou de stoom ten behoeve van het bedrijf, die wordt geproduceerd door twee warmtekrachtkoppelingen (WKK’s), stoomketels en de HYCO III, voor een deel (de WKK Cogen 2) worden vervangen door een houtpelletgestookte BVI. De BVI zou een stikstofemissie hebben van 110.250 kg NOx per jaar en een ammoniakemissie van 3.308 kg per jaar. Het hete-oliefornuis zou een stikstofemissie hebben van 13.611,00 kg NOx per jaar.
Onder meer eiseres heeft hiertegen beroep ingesteld bij de rechtbank (SHE 22/1454). In de uitspraak van 15 februari 2023

Tegen deze uitspraak is hoger beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling). De Afdeling heeft nog geen uitspraak gedaan.
[naam] heeft vanaf 2015 geen hogere stikstofemissie gehad dan 138.000 kg NOx per jaar. Dat is veel minder dan waar de natuurvergunning uit 2016 betrekking op heeft.

Totstandkoming van het bestreden besluit

5. Op 10 december 2021 heeft eiseres het college verzocht om de natuurvergunning van 7 juni 2016 met toepassing van artikel 5.4, eerste en tweede lid, van de Wnb of
artikel 2.4 van de Wnb gedeeltelijk in te trekken tot de feitelijke stikstofemissie van [naam] van 138.000 kg NOx per jaar (het intrekkingsverzoek). Het ontwerpbesluit (met het voornemen tot afwijzing van het verzoek) heeft vanaf 25 juli 2022 zes weken ter inzage gelegen. Eiseres heeft zienswijzen ingediend. Uiteindelijk heeft het college op 11 mei 2023 een besluit genomen op het intrekkingsverzoek en dit afgewezen.

5.1.

Het college heeft zich in het bestreden besluit - kort gezegd - op het standpunt gesteld dat artikel 2.4 en artikel 5.4 van de Wnb geen aanleiding geven tot een gedeeltelijke intrekking van de natuurvergunning. Het college acht het belang van [naam] bij het behoud van de onherroepelijk natuurvergunning dermate zwaarwegend dat het intrekken ervan onevenredig is. Het college wijst op andere maatregelen die worden genomen om vermindering van de stikstofdepositie op daarvoor gevoelige Natura 2000-gebieden te bewerkstelligen.

Behandeling beroepsgronden

Duiding verzoek eiseres

6. Eiseres stelt zich op het standpunt dat het college de natuurvergunning gedeeltelijk had moeten intrekken op grond van artikel 5.4, eerste lid, aanhef onder b, c of d, op grond van artikel 5.4, tweede lid, dan wel op grond van artikel 2.4 van de Wnb. Eiseres benadrukt dat het intrekkingsverzoek slechts ziet op het intrekken van de zogenoemde ‘latente ruimte’ (de niet door [naam] gebruikte rechten op stikstofemissie) en dat intrekking de bedrijfsvoering van [naam] niet schaadt. Eiseres heeft ter zitting verklaard dat zij niet verzoekt om de natuurvergunning van [naam] voor bepaalde onderdelen van het project in te trekken. Het verzoek ziet niet op het handhaven van een marge in stikstofemissies die (bijvoorbeeld afhankelijk van marktomstandigheden) soms wel en dan weer niet wordt benut.

6.1.

Het college heeft in 2016 de natuurvergunning voor het project [naam] verleend. De effecten daarvan worden ingeschat op basis van de daaraan ten grondslag liggende aanvraag. Ter zitting heeft het college toegelicht dat projecten op het gebied van de industrie een natuurvergunning met daarin een emissieplafond krijgen. Het bijstellen van het emissieplafond in de Wabo-vergunning wordt afgestemd in de natuurvergunning. [naam] heeft belang bij behoud van de in 2016 vergunde situatie, omdat het college na de uitspraak van de rechtbank van 15 februari 2023 opnieuw moet beslissen op de onderliggende aanvraag voor een natuurvergunning voor de vervanging van de WKK Cogen2 door een houtpelletgestookte biomassa-installatie en een hete-oliefornuis. Dit gaat gepaard met een toename van stikstofemissie ten opzichte van de feitelijke situatie. Bij het overschakelen naar deze installaties is sprake van een overgangssituatie waarin beide installaties tijdelijk tegelijk in bedrijf kunnen zijn, maar waarbij de emissies nimmer meer bedragen dan de vergunde emissies.

6.2.

[naam] benadrukt dat intrekking van een Wnb-vergunning slechts betrekking kan hebben op (het niet langer toestaan van) het vergunde project (of van het project deel uitmakende activiteiten) en niet op de (vermeende) gevolgen die het vergunde project heeft op Natura 2000-gebieden. Het verzoek van MOB tot gedeeltelijke intrekking van de aan [naam] verleende vergunning van 7 juni 2016 heeft geen betrekking op beëindiging van enige daarmee vergunde activiteit maar op de gevolgen daarvan. Het verzoek had reeds daarom moeten worden afgewezen. [naam] heeft ter zitting ook gewezen op het voornemen om de PolyPhenylEther (PPE)-fabriek, die vergund is in de geldende revisievergunning van 2002 en nadien buiten werking is gesteld, wederom op te starten en heeft verder opgemerkt dat diverse andere installaties niet op volle capaciteit werken.

6.3.

Op grond van artikel 5.4 van de Wnb heeft het college de bevoegdheid (en onder omstandigheden de verplichting) om een natuurvergunning in te trekken. Een dergelijke vergunning op basis van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb (thans artikel 5.1, eerste lid onder e, van de Omgevingswet) ziet op een project dat significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.

6.4.

In het inleidende verzoek verzoekt eiseres om gedeeltelijke intrekking van de geldende natuurvergunning op basis van de bevoegdheid in artikel 5.4, eerste lid, van de Wnb en de verplichting ingevolge artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb. Daarnaast verzoekt eiseres [naam] op grond van artikel 2.4, eerste lid, van de Wnb te verbieden om meer dan 138.000 kg NOx per jaar uit te stoten. In de zienswijzen op het ontwerpbesluit verzoekt eiseres om intrekking tot 138.000 kg NOx per jaar, dan wel dat de vergunning gedeeltelijk wordt ingetrokken of gewijzigd in die zin dat alle latente ruimte uit de vergunning wordt geschrapt. Mocht het college gedeeltelijke intrekking dan wel wijziging niet passend achten, dan verzoekt eiseres het college om met toepassing van de bevoegdheid in artikel 2.4 van de Wnb te voorkomen dat [naam] de niet-gebruikte stikstofruimte zal gebruiken.

6.5.

De rechtbank is van oordeel dat het college moet beslissen op het verzoek zoals dat is geformuleerd in de zienswijzen op het ontwerpbesluit. Hierin leest de rechtbank niet een verzoek met een aanmerkelijk andere strekking dan het inleidende verzoek.

6.6.

De rechtbank ziet, in gevallen waarin door een belangenvereniging wordt verzocht om maatregelen, intrekking of wijziging van een natuurvergunning van een bepaald bedrijf, geen ruimte voor toepassing van de aanschrijvingsbevoegdheid in artikel 2.4, eerste lid, van de Wnb naast een gedeeltelijke intrekking of wijziging van een natuurvergunning op basis van artikel 5.4, eerste of tweede lid, van de Wnb. In de memorie van toelichting bij de Wnb^[2]staat dat de aanschrijvingsbevoegdheid van toepassing is in situaties waarin een activiteit niet wordt gereguleerd via een natuurvergunning. Gedacht kan worden aan de situatie dat een project of een handeling is vrijgesteld van de vergunningplicht, omdat zij overeenkomstig het beheerplan wordt uitgevoerd, of omdat een handeling, niet zijnde een project, bestaand gebruik is. In dergelijke gevallen moet het bevoegd gezag de beschikking hebben over een alternatief instrument om passende maatregelen te treffen als de activiteit tot mogelijke verslechteringen of significante verstoringen kan leiden. Verder staat in de memorie van toelichting dat, als sprake is van een project ten aanzien waarvan een vergunning is verleend en een verandering van omstandigheden noopt tot passende maatregelen, dit kan worden gerealiseerd door een wijziging van de vergunningvoorschriften, en in het uiterste geval door intrekking van de vergunning op grond van het voorgestelde artikel 5.4. Dat brengt mee dat het instrument van de aanschrijvingsbevoegdheid geen meerwaarde heeft zolang voor het project een natuurvergunning geldt. De aanschrijvingsbevoegdheid is dan ook niet van toepassing op deze projecten en handelingen. In de nota van toelichting op het besluit van 11 oktober 2016, houdende de vaststelling van het tijdstip van inwerkingtreden van de Wnb en het Bnb^[3]is het volgende vermeld: “
Ter voorkoming van discussies na inwerkingtreding van de Wet natuurbescherming over de gelding van de betrokken provinciale regels ten aanzien van handelingen waarvoor een Natura 2000-vergunning is verleend, is afgezien van inwerkingtreding van artikel 2.4, vijfde lid. Dat laat onverlet dat, ingeval in een individueel geval verplichtingen of beperkingen ten aanzien van een handeling moeten worden opgelegd, aanpassing van de Natura 2000-vergunning de gerede weg is, en niet het gebruik van de bevoegdheid van het eerste lid van artikel 2.4.”Uit de nota van toelichting blijkt dat er twijfel bestond of artikel 2.4, vijfde lid, van de Wnb ook zag op algemeen verbindende voorschriften in verordeningen. Teneinde verwarring te voorkomen is ervoor gekozen om artikel 2.4, vijfde lid, van de Wnb niet in werking te laten treden. Uit de toelichting en de tekst van het niet in werking getreden artikel 2.4, vijfde lid, van de Wnb blijkt naar het oordeel van de rechtbank duidelijk dat in individuele gevallen waarbij nog sprake is van een natuurvergunning de intrekking of wijziging van die vergunning het geëigende instrument is en niet een aanschrijving op grond van artikel 2.4 van de Wnb.

6.7.

In dit geval beschikt [naam] over een natuurvergunning uit 2016. Deze natuurvergunning ziet niet alleen op significante gevolgen vanwege stikstofdepositie, maar bevat ook een beoordeling van andere door [naam] veroorzaakte gevolgen op onder meer het dichtbijgelegen Natura 2000-gebied “Zoommeer”, waaronder gevolgen vanwege geluid, licht, een optische verstoring of verontreiniging. Gelet op deze andere mogelijke gevolgen is hoe dan ook een natuurvergunning nodig voor het project [naam] . Het verzoek van eiseres ziet alleen op gedeeltelijke intrekking dan wel wijziging van de natuurvergunning uit 2016 maar kan dus nooit tot gevolg hebben dat deze vergunning in zijn geheel wordt ingetrokken. Omdat [naam] ook bij inwilliging van het verzoek van eiseres, nog altijd een natuurvergunning nodig heeft, bestaat voor het college, gelet op overweging 6.6, geen ruimte voor toepassing van de aanschrijvingsbevoegdheid uit artikel 2.4 van de Wnb. In gelijke zin oordeelde de rechtbank Gelderland in de uitspraak van 16 april 2024.^[4]

6.8.

De rechtbank is van oordeel dat het college in het bestreden besluit een antwoord had moeten geven op het inleidende verzoek van eiseres inclusief de aanpassing daarvan in de zienswijzen. [naam] trekt echter in twijfel of de natuurvergunning van [naam] wel kan worden ingetrokken of gewijzigd op de door eiseres verzochte wijze. Met andere woorden, of niet gebruikte emissieruimte uit de vergunning kan worden geschrapt. De rechtbank overweegt hierover het volgende.

6.9.

In voorschrift III van de natuurvergunning uit 2016 aan [naam] heeft het college letterlijk bepaald dat de vergunning betrekking heeft op een emissie van 959.892 kg NOx per jaar resulterend in een stikstofdepositie op de in beslispunt I genoemde Natura 2000-gebieden, zoals weergegeven in de bijlage bij de beschikking. In de vergunning is verder aangegeven dat vergunning wordt gevraagd voor de situatie in tabel 1 van de vergunning, waarin een opsomming wordt gegeven van een aantal installaties en het bijbehorend verkeer met de bijbehorende emissies, resulterend in een totale emissie van 959.892 kg NOx. De Cogen2 WKK staat afzonderlijk genoemd in tabel 1 van de vergunning.

6.10.

Zoals de rechtbank eerder heeft geoordeeld in de uitspraak van 15 februari 2023 is de natuurvergunning in 2016 verleend voor het project [naam] zoals dat is omschreven in de vergunning en de daaraan ten grondslag liggende aanvraag. Het project [naam] is dan de situatie die wordt beschreven in tabel 1 van de vergunning uit 2016, een aantal installaties met een bepaalde maximale emissie gecombineerd met verkeersbewegingen. Er is geen vergunning verleend voor een emissie of een depositie als zodanig. De verwijzing in voorschrift III van de natuurvergunning uit 2016 naar een emissie van 959.892 kg NOx leidt niet tot een ander oordeel. Deze verwijzing vormt slechts een verduidelijking van de gevolgen van het aangevraagde en vergunde project. In voorschrift III wordt weliswaar niet verboden om meer stikstof uit te stoten. [naam] mag dat echter niet doen, omdat zij dan handelt zonder vergunning. Zij heeft immers geen installaties met een grotere stikstofuitstoot aangevraagd.

6.11.

De rechtbank is het eens met [naam] en het college dat het in beginsel te ver gaat om voorschrift III van de natuurvergunning te wijzigen en een lagere emissie op te nemen die enkel is gebaseerd op de feitelijke emissies van [naam] . Bedrijven kunnen niet worden verplicht om te opereren op de maximale capaciteit, louter om te voorkomen dat zij rechten verspelen. Zolang bedrijven niet de intentie hebben om het project blijvend te veranderen, mogen zij erop vertrouwen dat zij de vergunning voor het project kunnen blijven behouden. De rechtbank vindt steun voor dit oordeel in de uitspraak van de Afdeling van 10 april 2024^[5]in een milieuzaak waarin de Afdeling oordeelde dat, zolang een bedrijf niet de intentie heeft om blijvend minder of geen dieren te houden, zij dit ook niet hoeft te melden. De Wnb voorzag niet in een bevoegdheid een natuurvergunning in te trekken omdat deze gedurende een bepaalde tijd niet (geheel) is gebruikt zoals de bevoegdheid in artikel 2.33, tweede lid, onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) of artikel 5.49, tweede lid onder b, van de Omgevingswet. Overigens werd in de (inmiddels vervallen) Beleidsregel natuurbescherming Noord-Brabant wel uitgegaan van feitelijk gerealiseerde capaciteit als activiteiten werden ingezet voor salderen. De enkele omstandigheid dat [naam] niet op volle capaciteit draait en zelfs een activiteit (de PPE fabriek, die ook wordt genoemd in tabel 1 van de natuurvergunning uit 2016) tijdelijk buiten werking heeft gesteld, wil niet zeggen dat [naam] de intentie heeft om permanent minder uit te stoten.

6.12.

Dit is echter anders voor de activiteit Cogen2. Aan de feitelijke beperking van de emissie van de Cogen2 installatie ligt wel een intentie van [naam] ten grondslag. Deze beperking vloeit voort uit een wijziging van de Cogen2 installatie. Deze wijziging heeft [naam] gemeld in een melding ingevolge artikel 8.19, tweede lid, van de Wm (die is gelijkgesteld met een milieuneutrale wijziging van de inrichting op basis van artikel 1.2b van de Invoeringswet Wabo). De wijziging is ook uitgevoerd en resulteert in een lagere stikstofemissie. De rechtbank acht het mogelijk dat aan een natuurvergunning voorschriften worden verbonden om de omvang van een activiteit van het project vast te leggen of te beperken. Die voorschriften kunnen ook betrekking hebben op de kenmerken van een installatie, bijvoorbeeld de maximale uitstoot. Dergelijke voorschriften worden gesteld bij vergunningverlening. De rechtbank verwijst naar een uitspraak van 6 september 2023^[6]waarin het propaangebruik in een voorschrift werd beperkt met als achterliggende reden om een toename van significante gevolgen voor nabijgelegen Natura 2000-gebieden uit te sluiten. In wezen bevat de bestaande natuurvergunning uit 2016 van [naam] ook een beschrijving van de kenmerken van de daarin vergunde installaties (want dit is volgens de rechtbank de strekking van voorschrift III van de vergunning uit 2016) en een beperking: als meer dan de totale hoeveelheid stikstof wordt uitgestoten, handelt [naam] in afwijking van de aan haar verleende natuurvergunning. Volgens de rechtbank kan de omvang van de activiteit ook worden beperkt door wijziging van de natuurvergunning met de toevoeging van een emissieplafond (een voorschrift met een verbod om bij de uitoefening van een specifieke activiteit meer dan een bepaalde hoeveelheid van een stof uit te stoten) met toepassing van artikel 5.4, eerste en/of tweede lid, van de Wnb of een andere beschrijving van de kenmerken van de installatie. Hiertoe moet wel zijn voldaan aan de voorwaarden die in artikel 5.4, eerste en/of tweede lid, van de Wnb (dan wel artikel 5.39 of 5.40 van de Omgevingswet in combinatie met artikel 8.97 of 8.103 van het Besluit kwaliteit leefomgeving) zijn gesteld voor het gebruik van de betreffende bevoegdheden. De rechtbank merkt hierbij op dat de wetgever er nadrukkelijk voor heeft gekozen om een bevoegdheid te creëren om een natuurvergunning (of een omgevingsvergunning voor een Natura 2000- activiteit) te wijzigen dan wel in te trekken.

6.13.

De activiteit Cogen2 vindt al jarenlang plaats met toepassing van een ‘Dry Low NOx Brander’ en daardoor met een veel lagere emissie. Bovendien heeft [naam] de wijziging van de Cogen2 in het milieuspoor zelf gemeld. De gemelde activiteit Cogen2 kan worden voortgezet met een natuurvergunning waaraan een emissieplafond ten behoeve van de emissies van de Cogen2 is toegevoegd. Hiermee wordt de toestemming voor de activiteit niet ingetrokken. De installatie kan nog steeds worden gebruikt op dezelfde wijze als is gebeurd in de afgelopen jaren.

6.14.

De rechtbank begrijpt dat eiseres (mede) heeft beoogd te verzoeken om wijziging van de natuurvergunning uit 2016. Een verzoek van deze strekking is, anders dan [naam] heeft gesteld, niet in strijd met het systeem van de Wnb. Overigens zijn er geen aanwijzingen dat het college het verzoek anders heeft opgevat, want in het bestreden besluit wordt het verzoek op inhoudelijke gronden afgewezen en in het verweerschrift wordt dit evenmin aan de orde gesteld.

6.15.

Hierna zal de rechtbank de inhoudelijke motivering van het bestreden besluit aan de hand van de beroepsgronden van eiseres behandelen.

Intrekkingsgrond artikel 5.4, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wnb

7. Eiseres heeft in haar zienswijzen gewezen op de aanscherping van de emissiegrenswaarden voor NOx in de algemene regels en de door [naam] getroffen energiebesparende maatregelen in de periode tussen 2002 en 2016. Het college heeft ten onrechte geen rekening gehouden met de aanwezigheid van Low NOx branders op de Cogen2 installatie.

7.1.

In het bestreden besluit (onder het kopje ‘artikel 5.4, eerste lid onder d, van de Wnb) erkent het college dat ten tijde van de verlening van de natuurvergunning uit 2016 het niet bekend was met de wijzigingen aan de Cogen2 installatie die hebben plaatsgevonden sinds 2 april 2002. Indien het college zou hebben geweten dat de Cogen2 was uitgerust met de 'Dry Low NOX Brander', dan had het college om nieuwe emissieberekeningen óf een nadere motivering van de aangeleverde beoogde situatie (inclusief emissieberekeningen) gevraagd. Mogelijk was de vergunning met andere emissiegrenswaarden verleend. In het bestreden besluit vindt het college belangrijk om te vermelden dat het de vergunning alsnog had verleend indien deze omstandigheid wel bekend was, aangezien er dan nog steeds sprake zou zijn van interne saldering. Volgens het college is er geen verplichting om een natuurvergunning te toetsen aan de geldende eisen die aan een milieuvergunning worden gesteld. Daarnaast blijft het college van mening dat de referentiesituatie in de natuurvergunning uit 2016 (volgens hen de revisievergunning uit 2002) juist is bepaald.

7.2.

Op grond van artikel 5.4, eerste lid, onder b, van de Wnb kan een vergunning worden ingetrokken indien de gegevens op grond waarvan de vergunning is verleend zodanig onjuist of onvolledig blijken te zijn dat, waren de juiste gegevens bekend geweest, een andere beslissing zou zijn genomen.

7.3.

De wijziging van de Cogen2 installatie heeft plaatsgevonden voor indiening van de aanvraag voor en verlening van de natuurvergunning uit 2016. Het college heeft aangegeven dat zij niet bekend was met de (feitelijke) wijziging van deze installatie. De rechtbank is daarom van oordeel dat de gegevens in de aanvraag op grond waarvan de natuurvergunning uit 2016 is verleend niet volledig waren. Het is daarmee een onjuist of onvolledig gegeven als bedoeld in artikel 5.4, eerste lid, onder b, van de Wnb. De rechtbank begrijpt niet waarom het college zonder meer zegt dat de vergunning ook was verleend op dezelfde wijze (dat wil zeggen met precies dezelfde voorschriften en beperkingen) als de juiste gegevens van de Cogen2 installatie wel waren verstrekt. De omstandigheid dat in beide gevallen (een Cogen2 installatie zonder 'Dry Low NOX Brander' dan wel een Cogen2 installatie met 'Dry Low NOX Brander') sprake is van een afname van stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie, wil niet zeggen dat het college in beide gevallen de vergunning zou moeten verlenen of zou moeten verlenen onder precies dezelfde voorwaarden. Het college was in 2016 bevoegd om een ander besluit te nemen (een besluit waarin voorschrift III een andere emissie zou bevatten en/of tabel 1 andere emissiegegevens zou bevatten). In 2016 bestond de verslechteringsvergunning nog steeds en het daarbij behorende beoordelingskader (zie de uitspraak van de Afdeling van 20 februari 2013^[7], rechtsoverweging 5). Ook al was er geen verplichting om een passende beoordeling te maken over de gevolgen van stikstofdepositie in geval van een afname van stikstofdepositie, het college heeft niet gemotiveerd of de in artikel 19e van de Natuurbeschermingswet 1998 genoemde andere aspecten waarmee het college dan rekening moet houden, zouden hebben geleid tot een ander besluit. Het college geeft immers zelf aan dat [naam] om een nadere motivering zou zijn gevraagd. Met andere woorden, de vraag of een onjuist gegeven tot een ander besluit zou hebben geleid (hetgeen een voorwaarde is voor de bevoegdheid in artikel 5.4, eerste lid onder b, van de Wnb), moet worden beantwoord met inachtneming van het recht dat gold ten tijde van het nemen van het oorspronkelijke besluit, in dit geval anno 2016 de Natuurbeschermingswet 1998, niet artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb zoals dat luidt na 1 januari 2020. De rechtbank concludeert dat het college bevoegd was om de natuurvergunning uit 2016 te wijzigen op grond van artikel 5.4, eerste lid onder b van de Wnb .

8. Volgens eiseres is in de natuurvergunning uit 2016 uitgegaan van verkeerd berekende stikstofdeposities. Met name de depositie op het Natura 2000-gebied “Brabantse Wal” is in werkelijkheid veel groter (ruim vier keer) dan de depositie waarvan bij de vergunningverlening in 2016 is uitgegaan.

8.1.

Het college wijst erop dat de deposities niet zijn berekend met AERIUS Calculator. De verschillen in deposities worden verklaard door het gebruik van verschillende modellen. Bij gebruik van alle modellen is sprake van een afname ten opzichte van de referentiesituatie. Er is geen sprake van onjuiste gegevens, zodat het college niet toekomt aan een belangenafweging.

8.2.

De rechtbank heeft in de uitspraak van 15 februari 2023 het volgende overwogen:
“De rechtbank ziet ook de grote verschillen tussen de met OPS-PRO berekende stikstofdepositie in de natuurvergunning uit 2016 en de met AERIUS berekende stikstofdepositie in het bestreden besluit. Het gebruik van de verschillende modellen leidt tot verschillende uitkomsten. Zelfs het gebruik van verschillende versies van AERIUS leidt al tot verschillende uitkomsten ook al worden dezelfde invoergegevens gebruikt. Het college is echter verplicht om de gevolgen vanwege stikstofdepositie met AERIUS vast te stellen ingevolge artikel 2.1 van de Regeling natuurbescherming. De rechtbank neemt hierbij wel in aanmerking dat er in 2016 geen passende beoordeling heeft plaatsgevonden van de gevolgen vanwege stikstofdepositie omdat ook die natuurvergunning is verleend na intern salderen met een eerdere referentiesituatie.”

8.3.

De rechtbank ziet in het gebruik van een ander rekenmodel geen aanleiding voor het oordeel dat de vergunning is verleend op basis van onjuiste gegevens omdat is uitgegaan van een te laag berekende stikstofdepositie.

Intrekkingsgrond artikel 5.4, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wnb

9. Volgens eiseres had het college moeten aangeven of de vergunning is verleend in strijd met de wet en hoe het de omstandigheid dat de vergunning is verleend in strijd met de wet heeft gewogen in de belangenafweging om niet van de bevoegdheid tot (gedeeltelijke) intrekking gebruik te maken.

9.1.

Het college heeft in het bestreden besluit aangegeven dat het wel is uitgegaan van de juiste referentiesituatie. In beide gevallen (indien wordt uitgegaan van de stikstofemissie in tabel 1 van de natuurvergunning uit 2016 en indien wordt uitgegaan van de verlaagde stikstofemissie bij toepassing van een 'Dry Low NOX Brander' op de Cogen2 installatie) is sprake van een afname van de stikstofdepositie.

9.2.

Op grond van artikel 5.4, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wnb kan een vergunning worden ingetrokken indien de vergunning is verleend in strijd met wettelijke voorschriften.

9.3.

De rechtbank leest in het verzoekschrift, de zienswijzen op het ontwerpbesluit en de beroepsgronden tegen het bestreden besluit niet dat eiseres heeft aangevoerd dat bij verlening van de natuurvergunning uit 2016 de referentiesituatie verkeerd is bepaald. De discussie over de juistheid van de referentiesituatie behoeft in deze uitspraak daarom geen verdere bespreking. Uitgaande van de referentiesituatie in de natuurvergunning uit 2016 stelt het college terecht dat zowel in de aangevraagde situatie als in de feitelijke situatie bij [naam] met het gebruik van een Cogen2 installatie met 'Dry Low NOX Brander' sprake is van een afname van stikstofemissie. In het licht van hetgeen eiseres heeft aangevoerd, valt niet in te zien dat het college bevoegd is om in te trekken op grond van artikel 5.4, eerste lid onder c, van de Wnb.

Intrekkingsgrond artikel 5.4, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wnb

10. Eiseres voert aan dat het college niet is ingegaan op de verslechtering van relevante Natura 2000-gebieden. In haar zienswijze heeft zij reeds gewezen op de verslechterde omstandigheden in het Natura 2000-gebied “Brabantse Wal”, waar de stikdepositie van [naam] 13,68 mol/ha/jaar bedraagt. In dit gebied is sprake van een verslechtering van de staat van instandhouding. Dat wordt bevestigd in de “Natuurdoelanalyse Brabantse Wal van 27 februari 2023” (NDA). In het bestreden besluit is niet ingegaan op dit Natura 2000-gebied.

10.1.

Het college heeft in het bestreden besluit aangegeven dat geen sprake is van gewijzigde omstandigheden met betrekking tot het Natura 2000-gebied “Zoommeer”, omdat dit gebied geen stikstofgevoelige habitattypen bevat. Het college sluit niet uit dat de omstandigheden bij andere Natura 2000-gebieden wel zijn gewijzigd, maar geeft hierbij geen gebiedsgerichte beoordeling. Het college laat deze omstandigheid geen rol spelen omdat door de verlening van de vergunning minder emissies optreden dan de daarvoor vergunde situatie.

10.2.

Op grond van artikel 5.4, eerste lid, onder d, van de Wnb kan een vergunning worden ingetrokken indien de omstandigheden sedert het tijdstip waarop de vergunning is verleend zodanig zijn gewijzigd, dat deze niet, niet zonder beperkingen of voorwaarden, of onder andere beperkingen of voorwaarden zou zijn verleend, indien deze omstandigheden op het tijdstip waarop de vergunning is verleend zouden hebben bestaan.

10.3.

Uit de stukken en het verhandelde tijdens de zitting valt niet op te maken of de verslechtering van de staat van instandhouding van het Natura 2000-gebied “Brabantse Wal” al speelde in 2016. De rechtbank gaat ervan uit dat deze verslechtering daarna is opgetreden dan wel zich heeft voortgezet. In zoverre is sprake van gewijzigde omstandigheden, als bedoeld in artikel 5.4, eerste lid, onder d, van de Wnb. In het bestreden besluit gaat het college niet in op de omstandigheden bij andere Natura 2000-gebieden dan het Natura 2000-gebied “Zoommeer”. Het college heeft een wijziging van de omstandigheden niet weersproken. Het college is bevoegd om vanwege deze wijziging van omstandigheden de natuurvergunning uit 2016 in te trekken of te wijzigen op basis van artikel 5.4, eerste lid, onder d, van de Wnb. Hierbij had het college een verslechtering van de staat van instandhouding moeten betrekken. Dit betoog slaagt.

Belangenafweging gebruik bevoegdheid artikel 5.4, eerste lid, van de Wnb

11. Eiseres mist in het bestreden besluit een afweging tussen het natuurbelang en het belang van [naam] . Eiseres vindt dat het college te veel waarde hecht aan het belang van het behoud van een onherroepelijke vergunning, terwijl het belang bij het behoud van de natuurlijke kwaliteit van de Natura 2000-gebieden juist zeer groot is.

11.1.

Het college hecht in het bestreden besluit meer waarde aan het belang van [naam] bij rechtszekerheid dan aan het natuurbelang. De vergunde installaties zijn allemaal gerealiseerd. In het verweerschrift wijst het college erop dat nog een besluit moet worden genomen op de aanvraag voor een natuurvergunning voor een biomassacentrale nadat de rechtbank de hiervoor verleende vergunning heeft vernietigd in de uitspraak van 15 februari 2023. De biomassacentrale dient ter vervanging van de Cogen2 installatie en ter uitvoering van het klimaatverdrag van Parijs (vermindering van broeikasgassen). In de overgangssituatie, waarbij wordt overgeschakeld van de Cogen2 installatie naar de biomassacentrale, zullen beide installaties naast elkaar in bedrijf zijn. Daarom is het ook wenselijk de in 2016 vergunde stikstofemissie te behouden. Het natuurbelang waardeert het college anders dan eiseres. Het college denkt dat met alternatieve passende maatregelen de instandhoudingsdoelstellingen van het Natura 2000-gebied “Brabantse Wal” kunnen worden gehaald. Het college neemt daarbij in aanmerking dat geen sprake is van een feitelijke toename van definitieve aard. De emissies kunnen later verminderd worden via een aanvraag, aldus het college. Het college kondigde ook aan dat in het vierde kwartaal van 2024 een intrekkingen- en wijzigingenbeleid wordt geformuleerd.

11.2.

De rechtbank heeft hierboven geoordeeld dat het college bevoegd is om de natuurvergunning uit 2016 te wijzigen omdat [naam] onjuiste gegevens heeft verschaft en omdat sprake is van gewijzigde omstandigheden in de vorm van een verslechtering van de staat van instandhouding van het Natura 2000-gebied “Brabantse Wal”. Het college is niet verplicht om op grond van artikel 5.4, eerste lid, van de Wnb de natuurvergunning uit 2016 te wijzigen. Aan de beslissing om al dan niet gebruik te maken van deze bevoegdheid zal een belangenafweging ten grondslag moeten liggen. De rechtbank zal hierna toetsen of de door het college genoemde belangen goed in kaart zijn gebracht en of het college in redelijkheid tot de uitkomst van de belangenafweging heeft kunnen komen.

11.3.

De Afdeling heeft in de uitspraak van 20 januari 2021^[8]overwogen dat de rechtszekerheid moet worden betrokken in de belangenafweging voor het gebruik van de bevoegdheid van artikel 5.4, eerste lid, van de Wnb.

11.4.

Gelet op de strekking van het verzoek en hetgeen de rechtbank hierover heeft overwogen, ziet het verzoek ook op wijziging van de natuurvergunning uit 2016. Het verzoek heeft geen betrekking op het intrekken van gerealiseerde onderdelen van het project [naam] . Als de natuurvergunning uit 2016 wordt gewijzigd op de door eiseres voorgestane wijze, dan kan [naam] geen gebruik maken van de latente emissieruimte en kan [naam] dit saldo niet inzetten voor externe saldering door derden. Als het college de latente emissieruimte in de vergunning van 2016 niet beperkt, kan [naam] haar project op ieder moment wijzigen en uitbreiden zonder nadere (passende) beoordeling van de gevolgen daarvan voor Natura 2000-gebieden, mits [naam] blijft binnen de beperking van de emissieruimte in de vergunning uit 2016. Dit is het gevolg van de wijziging van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb per 1 januari 2020. Met andere woorden, bij een beperking van het gebruik van de latente emissieruimte met gebruik van de bevoegdheid ingevolge artikel 5.4, eerste lid, onder b of d, van de Wnb kan in ieder geval worden bereikt dat de staat van instandhouding later niet nog meer verslechtert.

11.5.

Het belang van rechtszekerheid strekt naar het oordeel van de rechtbank niet zover dat een bedrijf er altijd op mag vertrouwen dat het vergunde project tot in lengte van dagen dezelfde gevolgen voor Natura 2000-gebieden mag hebben als het in het verleden heeft gehad. Als een wijziging van omstandigheden binnen de Brabantse Natura 2000-gebieden van iedereen een bijdrage vergt, bijvoorbeeld van veehouders, valt niet goed in te zien waarom rechtszekerheid eraan in de weg staat dat industriële bedrijven een bijdrage leveren door te verduurzamen met het gelijktijdig opgeven van de vrijkomende latente emissieruimte. Het college had bovendien bij de waardering van dit belang moeten betrekken dat [naam] ervoor heeft gekozen om bij de aanvraag voor een natuurvergunning niet te vermelden dat de Cogen2 installatie was uitgerust met een 'Dry Low NOX Brander'.

11.6.

Tot de zitting is de rechtbank niet gebleken dat [naam] concrete plannen had om het project te wijzigen dan wel activiteiten in het vergunde project opnieuw op te starten. Het college heeft bij de afweging mogen betrekken dat [naam] een aanvraag had ingediend voor de vervanging van de Cogen2 installatie door een biomassacentrale. Het college had zich vervolgens echter de vraag moeten stellen waarom niet de daarna resterende latente ruimte substantieel zou kunnen worden beperkt door gedeeltelijke inwilliging van het verzoek van eiseres. Het bestreden besluit is op dit onderdeel onvolledig.

11.7.

De rechtbank is tot slot van oordeel dat het college niet kan volstaan met de verwijzing naar de doelstelling om in het vierde kwartaal van 2024 een beleid te formuleren over het gebruik van de bevoegdheid om natuurvergunningen in te trekken en in de aanloop daarvan ieder individueel verzoek om gebruik van deze bevoegdheid af te wijzen of voor zich uit te schuiven. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat het college eerder in andere zaken heeft medegedeeld dat in het eerste kwartaal van 2024 een intrekkingen- en wijzigingenbeleid zou worden geformuleerd. De bevoegdheid op basis van artikel 5.4 van de Wnb ziet juist op individuele projecten. Het gebruik van deze bevoegdheid hangt mede af van de omstandigheden van het geval. Dit vergt een individuele afweging.

11.8.

De rechtbank zal hierna (bij de toetsing aan artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb) ingaan op het natuurbelang.

11.9.

De rechtbank concludeert dat het college de belangen van [naam] onjuist heeft gewaardeerd. Reeds daarom heeft het college niet in redelijkheid tot deze uitkomst van de belangenafweging kunnen komen.

Intrekkingsgrond artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb

12. Volgens eiseres blijkt uit het bestreden niet welke natuurwaarden in de relevante Natura 2000-gebieden aanwezig zijn en welk belang het college hieraan toekent. Daarnaast stelt eiseres dat het effect van andere passende maatregelen moet vaststaan. Anders kan niet worden beoordeeld of de maatregel effectief is. Eiseres wijst erop dat de stikstofruimte die het college in de eerste ronde van de Maatregel Gerichte Aankoop heeft ingetrokken (op vrijwillige basis) een tiende deel is van de latente ruimte van [naam] .

12.1.

In het bestreden besluit heeft het college overwogen dat het effect van alternatieve passende maatregelen niet vast hoeft te staan en dat het niet nodig is om op hexagoonniveau ecologisch te beoordelen tot welk niveau de stikstofdepositie zou moeten worden teruggebracht. In het verweerschrift erkent het college dat het inzichtelijk moet maken met welke passende maatregelen dan wel op welke wijze uitvoering zal worden gegeven aan de daling van de stikstofdepositie binnen een afzienbare termijn op gebiedsniveau. In het verweerschrift wordt een aanvullende motivering gegeven voor het Natura 2000-gebied “Brabantse Wal” en worden de volgende aanvullende passende maatregelen genoemd:

De maatregelen vanuit de Wet stikstofreductie en natuurverbetering (Wsn) in het bijzonder de Contourennota Programma Stikstofreductie en Natuurverbetering (hierna: de Contourennota), het programma Stikstofreductie en Natuurverbetering en het syntheserapport ‘Monitoring en Evaluatie van het programma Stikstofreductie en Natuurverbetering’ van 28 februari 2024 met de effecten van bron- en natuurmaatregelen van het Kabinet Rutte IV.
Het stopzetten van de vergunningverlening in Noord-Brabant beschouwt het college niet als passende maatregel, maar leidt in ieder geval niet tot verdere verslechtering.
De maatregelen in de Brabantse Ontwikkelaanpak Stikstof (BOS 1.0) en Bouwstenen aanpak stikstof Noord-Brabant en de ontwikkeling van een tweede Ontwikkelaanpak (BOS 2.0).
De Landelijke beëindigingsregelingVeehouderijlocaties (LBV) en de LBV-plus.
de opkoopregelingen van piekbelasters (de Maatregel Gerichte Aankoop, verder MGA-1) en de Maatregel Gerichte Aankoop en beëindiging veehouderijen (MGA-2).
Naast stikstof reducerende maatregelen zullen volgens het bestreden besluit ook beheermaatregelen en andere natuurherstel- en verbeteringsmaatregelen in de Natura 2000-gebieden worden genomen, zoals fysieke maatregelen ter verbetering van de natuurconditie (verwijderen stikstofrijke grondlagen, verhogen grondwaterpeil).

Gelet op dit maatregelenpakket acht het college het gedeeltelijk intrekken van de vergunning momenteel niet noodzakelijk.

12.2.

Artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb bepaalt dat een vergunning wordt ingetrokken of gewijzigd indien dat nodig is ter uitvoering van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn.^[9]Op basis van dit artikel moeten passende maatregelen worden getroffen als verslechtering of significante verstoring van natuurlijke habitats en habitats van soorten dreigt. Artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb biedt geen enkele ruimte voor een belangenafweging maar bevat een verplichting om in te trekken als de noodzaak hiertoe eenmaal gegeven is.

12.3.

De Afdeling heeft in de rechtsoverwegingen 7 en 14 van de uitspraak van 20 januari 2021^[10]overwogen dat het college inzichtelijk moet maken met welke maatregelen uitvoering wordt of zal worden gegeven aan de noodzakelijke daling van stikstofdepositie binnen een afzienbare termijn. Dit moet plaatsvinden op gebiedsniveau (dus per Natura 2000 gebied). De Afdeling heeft verder overwogen dat als er een pakket van maatregelen of een programma in uitvoering is dat gericht is op de daling van stikstofdepositie en dat zo nodig vergezeld gaat van monitoring van de uitvoering en effecten en dat voorziet in bijsturing of aanvulling indien nodig, het college daarnaar kan verwijzen. De vereiste zekerheid van de voordelige effecten van maatregelen die in een passende beoordeling mogen worden betrokken, geldt niet voor de motivering van de keuze voor andere passende maatregelen dan de intrekking of wijziging van een bepaalde natuurvergunning, die het college ten grondslag legt aan de afwijzing van een verzoek om intrekking of wijziging van die natuurvergunning in een geval waarin de intrekkings- en wijzigingsgrond van artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb, aan de orde is. Daarbij hoeft niet concreet te worden aangegeven welke maatregel tot dezelfde reductie van stikstofdepositie leidt als de intrekking of wijziging van een natuurvergunning.

12.4.

De rechtbank heeft in de uitspraak van 21 november 2023^[11]geoordeeld dat het college het effect van de voorgestane alternatieve passende maatregelen niet in het midden kan laten. Dat zou geen recht doen aan de onderzoeksverplichting die het Hof van Justitie van de Europese Unie heeft aangenomen in het arrest van 10 november 2022.^[12]Het college zal namelijk moeten voorkomen dat het project, dat eerder is vergund in strijd met artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn, wordt voortgezet met een enkele verwijzing naar toekomstige passende maatregelen. Daarom moeten er volgens de rechtbank hogere eisen worden gesteld aan de verwijzing naar de andere passende maatregelen. De rechtbank is van oordeel dat het daarom in dit geval buiten redelijke wetenschappelijke twijfel moet zijn dat:

met andere passende maatregelen uitvoering wordt gegeven of zal worden gegeven aan de noodzakelijke reductie van stikstofdepositie, en
dat dit gebeurt binnen de termijn die nodig is om verdere verslechtering te voorkomen.

12.5.

De rechtbank is van oordeel dat het college in het bestreden besluit heeft verzuimd om op gebiedsniveau aan te geven met welke maatregelen uitvoering wordt of zal worden gegeven aan de noodzakelijke daling van stikstofdepositie binnen een afzienbare termijn. Dat heeft tot gevolg dat het bestreden besluit op dit onderdeel voor vernietiging in aanmerking komt. De rechtbank zal wel beoordelen of de nadere motivering in het verweerschrift aanleiding geeft om de rechtsgevolgen in stand te laten.

12.6.

De rechtbank is van oordeel dat de nadere motivering wel een onderbouwing op gebiedsniveau (namelijk het gebied van de Brabantse Wal) bevat. De rechtbank maakt hieruit op dat in dit Natura 2000-gebied sprake is van een verslechtering in strijd met
artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn. De nood is hoog, evenals de behoefte aan passende maatregelen met betrekking tot dit gebied. Dit blijkt ook uit de beoordeling van de natuurdoelanalyse (NDA) van het Natura 2000-gebied “Brabantse Wal” door de Ecologische Autoriteit van 1 mei 2024. De Ecologische Autoriteit concludeert op basis van de NDA dat na uitvoeren van het huidige en geplande maatregelenpakket verdere verslechtering van verschillende habitattypen en -soorten in het gebied Brabantse Wal niet is uitgesloten. De NDA moet op een aantal belangrijke punten aangevuld worden. Maatregelen zijn snel nodig om de doelen te halen. De rechtbank leidt hieruit af dat het college zal moeten aantonen dat met andere passende maatregelen per ommegaande verdere verslechtering wordt voorkomen. Als het college hierin niet slaagt, dan is inwilliging van het verzoek van eiseres de enige passende maatregel en is het college hiertoe verplicht op basis van artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb.

12.7.

De rechtbank kan niet uit het verweerschrift opmaken of de hierin genoemde maatregelen onmiddellijk en voldoende effect zullen hebben om verdere verslechtering van Natura 2000-gebied “Brabantse Wal” tegen te gaan. De rechtbank leest dit ook niet in het voortgangsbericht van de toenmalige minister voor Natuur en Stikstof van 29 februari 2024. Hierin wordt aangegeven dat de gemiddelde overschrijding van kritische depositiewaarden voor stikstofgevoelige natuur daalt met een derde tot 2030 maar dat de tot nu toe getroffen maatregelen nog niet genoeg opleveren om wettelijke doelen te halen. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat de genoemde landelijke herstel- en passende maatregelen mogelijk worden aangepast in het huidige kabinetsbeleid. De enige maatregel die onmiddellijk effect heeft, is de daadwerkelijke vrijwillige beëindiging van andere projecten. Het enige inzicht dat hierover wordt geboden, zijn de effecten van de landelijke beëindigingsregelingen Lbv en Lbv Plus op provinciaal niveau. De rechtbank kan uit het overzicht van het college niet opmaken of veehouderijen nabij het Natura 2000-gebied “Brabantse Wal” deelnemen aan deze regelingen. De rechtbank acht dit wel van belang omdat de rechtbank ook moet vaststellen dat de in het bestreden besluit genoemde beëindiging van veehouderijen in het kader van de MGA-01 weliswaar een positief effect heeft gehad op verschillende Natura 2000-gebieden, maar niet op het Natura 2000-gebied “Brabantse Wal” dat op een te grote afstand ligt van de opgekochte bedrijven. De ligging van de bedrijven die deelnemen aan de Lbv en Lbv Plus regelingen en de MGA-02 is dus van belang en in het verweerschrift en ter zitting heeft het college hierover onvoldoende duidelijkheid geboden. Gelet op de urgentie om verdere verslechtering in het Natura 2000-gebied “Brabantse Wal” te voorkomen, is deze duidelijkheid wel gewenst en vereist. Daarnaast betrekt de rechtbank bij haar oordeel de uitspraak van de Afdeling over het effect van emissiearme stalsystemen bij varkens- en pluimveehouderijen van 4 september 2024^[13]en de onzekerheid over het effect van deze stalsystemen. Het verplicht voorschrijven van deze technieken vormt een belangrijk onderdeel van de BOS 1.0 maar gelet op de uitspraak van de Afdeling is het effect niet zeker. De rechtbank ziet in de nadere motivering in het verweerschrift dan ook geen aanleiding om de rechtsgevolgen in stand te laten.

12.8.

De rechtbank is verder van oordeel dat het college bij de belangenafweging die ten grondslag moet liggen aan het gebruik van de bevoegdheid ingevolge artikel 5.4, eerste lid, onder b en d, van de Wnb, onvoldoende heeft onderbouwd waarom het belang van [naam] bij de mogelijkheid om in de toekomst uit te kunnen breiden zonder vergunning op basis van artikel 5.1, eerste lid onder e, van de Omgevingswet, prevaleert boven het natuurbelang, in het bijzonder het belang van het Natura 2000-gebied “Brabantse Wal”.

Conclusie en gevolgen

13. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen aanleiding om de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand te laten. De rechtbank ziet ook geen aanleiding om het college in de gelegenheid te stellen de gebreken te herstellen. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat het college tot op heden geen enkele inzage heeft gegeven in het algemene beleid inzake intrekkingen dat in ontwikkeling zou zijn. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen. Het college zal opnieuw moeten beslissen op het verzoek van eiseres.

14. De rechtbank wijst op de mededeling van de Europese Commissie van
21 november 2018^[14]over het beheer van Natura-2000-gebieden en de bepalingen van
artikel 6 van de Habitatrichtlijn (92/43/EEG), in het bijzonder paragraaf 3.2 over passende maatregelen. Hierin overweegt de Commissie : “
De lidstaten moeten preventieve maatregelen nemen om ervoor te zorgen dat er geen verslechtering of verstoring optreedt die verband houdt met gebeurtenissen, activiteiten of processen die te voorzien zijn. Deze maatregelen zijn van toepassing op alle soorten en habitats waarvoor de gebieden zijn aangewezen en moeten waar nodig ook buiten de gebieden worden uitgevoerd.” (in het document wordt deze passage vetgedrukt weergegeven). Het beperken van niet gebruikte emissieruimte bij een in het verleden vergunde activiteit ziet de rechtbank als een preventieve maatregel die voorkomt dat een verdere verslechtering optreedt.

14.1.

Gelet op de verslechterende staat van instandhouding van het Natura 2000-gebied “Brabantse Wal” dienen passende maatregelen ter bescherming van dat gebied te worden getroffen. De rechtbank draagt het college daarom op een nieuw besluit te nemen uiterlijk 28 februari 2025. De rechtbank gaat er hierbij van uit dat in de tussentijd een provinciaal beleid over intrekkingen en wijzigingen van natuurvergunningen wordt vastgesteld. Het staat het college vrij om dit nieuwe beleid bij het nieuwe besluit te betrekken. Mocht tussentijds geen nieuw beleid zijn vastgesteld, dan geeft de rechtbank met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) het college de aanwijzing om de natuurvergunning van [naam] uit 2016 in het nieuwe besluit zodanig te wijzigen dat een substantieel deel wordt beperkt van de niet gebruikte emissieruimte vanwege de Cogen2 installatie waarop deze vergunning betrekking heeft. Het is aan het college om te bepalen hoe groot dat deel is. Het college kan hierbij concrete plannen over ontwikkeling van activiteiten binnen het project van [naam] betrekken.

14.2.

Omdat de rechtbank het beroep van eiseres gegrond verklaart, moet het college aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoeden. Eiseres krijgt ook een vergoeding voor de proceskosten die zij heeft gemaakt. Het college moet die vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 2 punten op (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 875,00).

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
draagt het college op uiterlijk 28 februari 2025 een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
geeft het college, indien voor 28 februari 2025 geen nieuw provinciaal beleid omtrent de intrekking of wijziging van natuurvergunningen (inclusief vergunningen voor Natura 2000-activiteiten als bedoeld in artikel 5.1, eerste lid onder e, van de Omgevingswet) is vastgesteld, de volgende aanwijzing:
bepaalt dat het college aan eiseres het griffierecht à € 365,00 vergoedt;
veroordeelt het college in de proceskosten van eiseres, begroot op € 1.750,00.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M. Verhoeven, voorzitter, en mr. J. Heijerman en mr. R. Grimbergen, leden, in aanwezigheid van mr. A.G.M. Willems, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 11 oktober 2024.

griffier

voorzitter

De griffier is verhinderd
deze uitspraak te ondertekenen.

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage

Habitatrichtlijn

Artikel 6

1. De Lidstaten treffen voor de speciale beschermingszones de nodige instandhoudingsmaatregelen; deze behelzen zo nodig passende specifieke of van ruimtelijke-ordeningsplannen deel uitmakende beheersplannen en passende wettelijke, bestuursrechtelijke of op een overeenkomst berustende maatregelen, die beantwoorden aan de ecologische vereisten van de typen natuurlijke habitats van bijlage I en de soorten van bijlage II die in die gebieden voorkomen.

2. De Lidstaten treffen passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn een significant effect zouden kunnen hebben.

3. Voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo'n gebied, wordt een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.

Wet natuurbescherming

Artikel 2.4
1. Gedeputeerde staten leggen, indien dat nodig is voor een Natura 2000-gebied, gelet op de instandhoudingsdoelstellingen, aan degene die in hun provincie een handeling verricht of het voornemen daartoe heeft, een verplichting op om:
a. informatie over de handeling te verstrekken;

b. de nodige preventieve of herstelmaatregelen te treffen;

c. de handeling overeenkomstig daarbij gegeven voorschriften uit te voeren, of

d. de handeling niet uit te voeren of te staken.

2. […].

3. […].

4. Het is verboden te handelen in strijd met een verplichting als bedoeld in het eerste of derde lid.

Artikel 2.7
(…).
2. Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
(…).
Artikel 5.4
1. Een bij of krachtens deze wet verleende vergunning of ontheffing kan worden ingetrokken of gewijzigd indien:
[…];
b. de gegevens op grond waarvan de vergunning, onderscheidenlijk ontheffing is verleend zodanig onjuist of onvolledig blijken te zijn dat, waren de juiste gegevens bekend geweest, een andere beslissing zou zijn genomen;
c. de vergunning, onderscheidenlijk ontheffing in strijd met wettelijke voorschriften is verleend, of
d. de omstandigheden sedert het tijdstip waarop de vergunning, onderscheidenlijk ontheffing is verleend zodanig zijn gewijzigd, dat deze niet, niet zonder beperkingen of voorwaarden, of onder andere beperkingen of voorwaarden zou zijn verleend, indien deze omstandigheden op het tijdstip waarop de vergunning, onderscheidenlijk ontheffing is verleend zouden hebben bestaan.
2. Een vergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, wordt in elk geval ingetrokken of gewijzigd indien dat nodig is ter uitvoering van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn.
[…].