ECLI:NL:RBOBR:2024:5565

Uitspraak

RECHTBANK OOST-BRABANT

Zittingsplaats 's-Hertogenbosch

Bestuursrecht

zaaknummers: SHE 23/306T, SHE 23/1017T

tussenuitspraak van de meervoudige kamer van 20 november 2024 in de zaken tussen

[eiseres] , uit [plaatsnaam] , eiseres

(gemachtigde: mr. M. Haan),

het college van gedeputeerde staten van de provincie Noord-Brabant, het college

(gemachtigde: mr. A. Speekenbrink).

Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
Saint Gobain Construction Products Nederland B.V.uit Etten-Leur (Saint Gobain)

(gemachtigden: mr. S. Nijenhuis en mr. J.C.W. van Eekeren).

Inleiding

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eiseres tegen de afwijzende besluiten op de aanvragen van eiseres om het treffen van een maatregel op grond van artikel 2.4 van de Wet natuurbescherming (Wnb) dan wel om toepassing van artikel 5.4 van de Wnb ten aanzien van de inrichting van Saint Gobain aan de Parallelweg 20 in Etten-Leur.

1.1.

Bij brief van 19 januari 2023 heeft eiseres beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit op haar verzoek van 10 december 2021. Hierbij heeft eiseres het college verzocht om op grond van de artikelen 2.4 en 5.4 van de Wnb de latente (niet gebruikte) stikstofemissieruimte uit de geldende omgevingsvergunning van Saint Gobain te schrappen of de milieuvergunning van Saint Gobain gedeeltelijk in te trekken. Meer specifiek verzoekt eiseres het college om middels een ambtshalve te verlenen natuurvergunning de vergunde emissieruimte voor NOx (stikstofoxiden) naar beneden bij te stellen tot 125 ton per jaar en voor NH3 (ammoniak) tot 67 ton per jaar.

1.2.

Bij besluit van 22 februari 2023 heeft het college dit verzoek alsnog afgewezen. Op grond van artikel 6:20 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit mede betrekking op het alsnog genomen besluit. Dit beroep is geregistreerd onder nummer SHE 23/306.

1.3.

Bij afzonderlijk besluit van 22 februari 2023 heeft het college ook het verzoek van eiseres van 14 juli 2022, ontvangen op 1 augustus 2022, tot intrekking van de vergunning op grond van artikel 5.4 van de Wnb respectievelijk het verzoek tot het treffen van een maatregel op grond van artikel 2.4 van de Wnb afgewezen. Het hiertegen door eiseres ingestelde beroep is geregistreerd onder nummer SHE 23/1017.

1.4.

In deze zaken is op 16 mei 2024 een inlichtingencomparitie gehouden. Hiervan is een proces-verbaal opgemaakt.

1.5.

Op verzoek van de rechtbank hebben partijen nog aanvullende stukken ingediend.

Het college heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift. Hierop hebben Saint Gobain en eiseres gereageerd.

1.6.

De rechtbank heeft de beroepen op 24 september 2024 op zitting behandeld, gelijktijdig met de zaken SHE 23/1015, SHE 23/858 en SHE 24/2453. Aan de inlichtingencomparitie en de zitting hebben deelgenomen: de gemachtigde van eisers, de gemachtigden van het college en de gemachtigden van Saint Gobain.

1.7.

De rechtbank doet vandaag ook een tussenuitspraak in zaak SHE 24/2453. De rechtbank streeft er naar om gelijktijdig in de zaken SHE 23/306, SHE 23/1017 en SHE 24/2453 einduitspraak te doen en zal dan pas uitspraak doen in de zaken SHE 23/858 en SHE 23/1015.

Beoordeling door de rechtbank

Inleiding

2. Eiseres heeft tweemaal een verzoek ingediend omdat zij van mening is dat de aan Saint Gobain verleende vergunningen teveel ruimte bieden om stikstof en ammoniak uit te stoten. De rechtbank zal eerst het toepasselijke recht en de feiten en omstandigheden schetsen en vervolgens een oordeel geven over de aard van beide verzoeken van eiseres. Daarna zal de rechtbank bespreken welke eisen kunnen worden gesteld aan de beoordeling van een verzoek om toepassing van artikel 2.4 van de Wnb. Vervolgens bespreekt de rechtbank de inhoudelijke beroepsgronden. De beroepen slagen en de rechtbank doet een tussenuitspraak.

2.1.

Na de indiening van de beroepen zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet op 1 januari 2024 in werking getreden. Als voor het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een aanvraag om een besluit op grond van de Wnb is ingediend blijft, op grond van artikel 2.9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet, het recht zoals dat gold onmiddellijk voor dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt. Omdat de verzoeken van eiseres zijn ingediend voor 1 januari 2024, blijven de Wnb en de daarop gebaseerde regelgeving, zoals die golden voor 1 januari 2024, van toepassing. De regelgeving waarnaar wordt verwezen, staat in de bijlage bij deze uitspraak.

Feiten en omstandigheden

3. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.

Saint Gobain exploiteert sinds 1962 aan de Parallelweg 20, op bedrijventerrein Vosdonk in Etten-Leur een inrichting voor het produceren van glaswol- en glasvliesproducten. Hiervoor is op 22 december 1981 een milieuvergunning verleend. Op 16 mei 2000 is aan Saint Gobain een (revisie)vergunning op grond van de Wet milieubeheer verleend nadat hiervoor in 1998 een aanvraag was ingediend.
Voor de productie van de glaswol- en glasvliesproducten wordt glas gesmolten in een (aardgasgestookte) glasoven, waarna het gesmolten glas wordt vervezeld. De emissies die hierbij vrijkomen, worden afgevoerd via de stenen schoorsteen. Aan de glasvezels wordt vervolgens een binder (grondstof) toegevoegd en dit product wordt in de hardingsoven uitgehard. De emissies die hierbij vrijkomen, worden afgevoerd via de stenen schoorsteen.
Aanvankelijk werd voor alle toepassingen een bakeliet binder (op fenolbasis) gebruikt waarbij - na reiniging door een filter - stoffen als fenol, formaldehyde en ammoniak naar de lucht worden geëmitteerd. In verband met vervanging (in het productieproces van glaswol) van een deel van de bestaande binder door een groene binder en het aanpassen van voorschriften aan BBT-conclusies, is op 7 maart 2017 een vergunning voor het wijzigen van de inrichting verleend.
Glaswol wordt verkocht onder de merknaam Isover en glasvlies onder de merknaam Adfors. De glasvliesproducten worden voornamelijk toegepast als drager/versterkingsmateriaal voor dakbedekking- en isolatiematerialen, terwijl de glaswolproducten worden toegepast bij isolatie van gebouwen.
In de directe omgeving van Saint Gobain liggen de Natura 2000-gebieden “Ulvenhoutse bos” (op 13,1 km afstand), “Biesbosch” (op 16,3 km afstand), “Brabantse Wal” (op 17,7 km afstand) en “Krammer-Volkerak” (op 18,3 km afstand).
Saint Gobain heeft op 20 februari 2020 een natuurvergunning aangevraagd op grond van artikel 2.7, tweede lid van de Wnb. Het college heeft deze vergunning bij besluit van 22 februari 2023 (positief) geweigerd, omdat sprake is van intern salderen. Eiseres heeft hiertegen beroep ingesteld. Dit beroep is geregistreerd onder nummer SHE 23/1015.
Bij besluit van 2 februari 2023 heeft het college het verzoek van eiseres om actualisatie van de omgevingsvergunningen van Saint Gobain afgewezen. Tegen dit besluit heeft eiseres beroep ingesteld. Dat is geregistreerd onder zaaknummer SHE 23/858.
Saint Gobain heeft op 21 juli 2023 een aanvraag ingediend voor een nieuwe, de gehele inrichting omvattende omgevingsvergunning tweede fase (een zogeheten revisievergunning) voor onder meer het in werking brengen en houden van een nieuwe glaswoloven voor de productie van glaswol (de Isover TEL-oven), ter vervanging van de oude, volledig gasgestookte oven. Ook deze nieuwe oven voert de emissies af via de stenen schoorsteen. De nieuwe oven (ook wel de hybride oven genoemd) zal worden gestookt door een combinatie van gas/zuurstof en elektrische energie, waarmee de emissie van CO2, NOx en het energieverbruik zal worden teruggedrongen. Voor de aanvoer van zuurstof zal een VSA (vacuüm-swing-absorption)-installatie worden gebouwd (de oxyplant). Verder vindt een beperking plaats van de opslagvoorzieningen en de hoeveelheid gevaarlijke stoffen. De aanvraag is diverse malen aangevuld, onder meer op 10 november 2023.
Voor dit project is op 19 oktober 2023 een omgevingsvergunning eerste fase verleend voor de activiteiten bouwen, aanleggen en handelen in strijd met het bestemmingsplan. Tegen dit besluit is geen beroep ingesteld.
Vanaf 7 februari 2024 tot en met 19 maart 2024 heeft het ontwerp van de omgevingsvergunning tweede fase ter inzage gelegen, waartegen onder meer eiseres zienswijzen heeft ingediend.
Op 25 april 2024 heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning tweede fase verleend, waarbij het op verzoek van Saint Gobain en met toepassing van artikel 6.2 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), heeft bepaald dat beide omgevingsvergunningen (eerste en tweede fase) terstond in werking treden.
Onder meer eiseres heeft hiertegen beroep ingesteld bij deze rechtbank. Dit beroep is geregistreerd onder zaaknummer SHE 24/2453.
Saint Gobain heeft de nieuwe oven gebouwd en in gebruik genomen.

3.1.

Tussen partijen is niet in geschil dat Saint Gobain niet beschikt over een natuurvergunning. Saint Gobain beschikt wel over een besluit tot (positieve) weigering van een natuurvergunning. Dit besluit zag echter op het project zoals dat was vergund in de revisievergunning van 2000 en de wijzigingsvergunning van 2017. Dat project is gewijzigd met de revisievergunning van 25 april 2024 voor de wijziging van de fabriek in verband met de installatie van een hybride oven.

Hoe moeten de verzoeken van eiseres worden opgevat?

4. In het eerste verzoek (SHE 23/306) heeft eiseres verzocht om de latente stikstofemissieruimte uit de omgevingsvergunning van Saint Gobain te schrappen door het gedeeltelijk intrekken van deze omgevingsvergunning op grond van artikel 5.4 van de Wnb. Meer specifiek verzoekt eiseres het college zelf (zonder aanvraag van Saint Gobain) een natuurvergunning te verlenen waarbij de vergunde emissieruimte voor NOx naar beneden wordt bijgesteld tot 125 ton/jaar en voor NH3 tot 67 ton/jaar, zijnde de hoogste feitelijk gerealiseerde emissies sinds 2015. Daarnaast verzoekt eiseres om toepassing te geven aan artikel 2.4 van de Wnb. Het college heeft dit verzoek afgewezen omdat artikel 5.4 van de Wnb slechts de bevoegdheid verschaft om een natuurvergunning (en geen omgevingsvergunning) in te trekken en Saint Gobain niet over een Wnb-vergunning beschikt. Het college vindt het toepassen van artikel 2.4 van de Wnb niet noodzakelijk. Het zou slechts leiden tot geringe stikstofwinst en er worden andere passende maatregelen genomen om stikstofreductie te bewerkstelligen.

4.1.

Het tweede verzoek (SHE 23/1017) van eiseres ziet ook op intrekking van een (niet bestaande) natuurvergunning van Saint Gobain. Het verzoek is niet beperkt tot het intrekken van de latente ruimte van Saint Gobain. Ook dit verzoek heeft het college afgewezen omdat Saint Gobain niet over een Wnb-vergunning beschikt. Daarnaast heeft het college het verzoek tot het opleggen van een maatregel als bedoeld in artikel 2.4 van de Wnb afgewezen op dezelfde inhoudelijke gronden als het eerste verzoek.

4.2.

Saint Gobain is van mening dat het college de verzoeken van eiseres terecht heeft afgewezen, maar stelt dat het college de verzoeken van eiseres ten onrechte (mede) uitgelegd heeft als een verzoek om een maatregel te treffen als bedoeld in artikel 2.4 van de Wnb.

4.3.

De rechtbank is van oordeel dat het college beide verzoeken van eiseres om een natuurvergunning in te trekken op basis van artikel 5.4 van de Wnb terecht heeft afgewezen. Op het tweede verzoek kan het college niet positief beslissen, omdat Saint Gobain geen natuurvergunning heeft. Op het eerste verzoek kan het college niet positief beslissen, omdat artikel 5.4 van de Wnb geen mogelijkheid biedt om een vergunning in te trekken die is verleend op grond van een andere wet dan de Wnb. Artikel 5.4, eerste lid, van de Wnb ziet namelijk op intrekking van ‘
bij of krachtens deze wet verleende vergunningen of ontheffingen’. Artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb ziet expliciet op een vergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb. Om dezelfde reden kan het college niet een natuurvergunning wijzigen. De rechtbank ziet in de Wnb geen mogelijkheden om een natuurvergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb te verlenen als hiertoe geen aanvraag is ingediend. In deze uitspraak kan in het midden blijven of het college de positieve weigering van 22 februari 2023 kan (of moet) intrekken, omdat eiseres hiertegen apart beroep heeft ingesteld en de rechtbank dit beroep apart zal beoordelen.

4.4.

In beide verzoeken heeft eiseres in algemene zin verwezen naar artikel 2.4 van de Wnb. In het eerste verzoek heeft eiseres daarnaast uitdrukkelijk verzocht om toepassing van artikel 2.4 van de Wnb. Het college is niet buiten de grondslag van het eerste verzoek getreden door hier inhoudelijk op in te gaan. Gelet op de algemene formulering is het college ook niet buiten de grondslag van het tweede verzoek getreden. De rechtbank stelt vast dat eiseres niet hetzelfde verzoekt. Het tweede verzoek is algemeen geformuleerd en niet beperkt tot het intrekken van latente emissieruimte. Het college heeft beide verzoeken inhoudelijk beoordeeld en heeft geen toepassing gegeven aan artikel 4:6 van de Awb. De rechtbank zal daarom de rechtmatigheid van beide besluiten gezamenlijk beoordelen aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.

Hoe moet het college het verzoek om toepassing van artikel 2.4 van de Wnb beoordelen?

4.5.

Op basis van artikel 2.4, eerste lid, van de Wnb legt het college, indien dat nodig is voor een Natura 2000-gebied, gelet op de instandhoudingsdoelstellingen, aan degene die in de provincie een handeling verricht of het voornemen daartoe heeft een verplichting op om (1) informatie over de handeling te verstrekken, (2) de nodige preventieve herstelmaatregelen te treffen, (3) de handeling volgens daarbij gegeven voorschriften uit te voeren, of (4) de handeling niet uit te voeren. De bevoegdheid strekt ter invulling van de verplichting van het college op basis van artikel 2.2 van de Wnb om instandhoudingsmaatregelen of passende maatregelen te treffen (maatregelen als bedoeld in artikel 6, eerste én tweede lid, van de Habitatrichtlijn. Dit komt tot uitdrukking in de wetsgeschiedenis. In de artikelsgewijze toelichting van de memorie van toelichting^[1]staat het volgende:
“
In dit artikel is de zogenoemde aanschrijvingsbevoegdheid geregeld waarmee gedeputeerde staten – en soms het Rijk (zie het voorgestelde artikel 1.3) – verplichtingen kunnen opleggen met betrekking tot de uitoefening van bestaande en toekomstige handelingen binnen en buiten een Natura 2000-gebied waarvoor geen vergunning is verleend, bijvoorbeeld vrijgesteld bestaand gebruik (voorgesteld artikel 2.9, tweede lid). Zij kunnen dat doen als dat noodzakelijk is voor – afhankelijk van de gestelde instandhoudingsdoelstellingen – het behoud of herstel van de te beschermen leefgebieden voor vogels of van de typen natuurlijke habitats en habitats van soorten in het Natura 2000-gebied. De verplichting kan ook bestaan in het geheel of gedeeltelijk stopzetten van de handeling. Vaak zal de maatregel een preventief karakter hebben en beogen nadelen van een bepaalde handeling te voorkomen; het gaat dan om een passende maatregel in de zin van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn zal zijn aan te merken. Ingeval de maatregel is gericht op het behoud of herstel op de langere termijn, zal hij zijn aan te merken als een instandhoudingsmaatregel in de zin van artikel 6, eerste lid, van de Habitatrichtlijn en artikel 4, eerste en tweede lid, van de Vogelrichtlijn. De aanschrijvingsbevoegdheid kan worden neergelegd in een individueel besluit (eerste lid), dan wel de vorm hebben van algemeen verbindende voorschriften voor categorieën van gevallen (derde lid).”In paragraaf 6.4.3.3 van de memorie van toelichting staat verder het volgende: “
De voorgestelde aanschrijvingsbevoegdheid is van toepassing in situaties waarin een activiteit niet wordt gereguleerd via een vergunning. Gedacht kan worden aan de situatie dat een project of een handeling is vrijgesteld van de vergunningplicht omdat zij overeenkomstig het beheerplan wordt uitgevoerd, of omdat een handeling, niet zijnde een project, bestaand gebruik is. In dergelijke gevallen moet het bevoegd gezag de beschikking hebben over een alternatief instrument om passende maatregelen te treffen als de activiteit tot mogelijke verslechteringen of significante verstoringen kan leiden. (…) Het bevoegd gezag kan in het kader van de aanschrijvingsbevoegdheid op grond van het voorgestelde eerste lid van artikel 2.4 een plicht opleggen om preventieve maatregelen te treffen, of om herstelmaatregelen te treffen. Het bevoegd gezag kan ook het uitoefenen van een activiteit verbieden, of een verplichting opleggen om die activiteit te beperken. Gedacht kan worden aan geluiddempende maatregelen bij heien, aan beperkingen ten aanzien van het gebruik van kunstlicht bij werkzaamheden, aan het verbod om werkzaamheden te verrichten tijdens het broed-, werp- of zoogseizoen van specifieke soorten, aan limieten ten aanzien van voor onderzoeksdoeleinden op te vissen schelpdieren et cetera.”

4.6.

Saint Gobain betwist dat de bevoegdheid van artikel 2.4 van de Wnb kan worden gebruikt om geldende omgevingsvergunningen voor het in werking hebben van een inrichting (als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wabo) in te trekken. De rechtbank is van oordeel dat artikel 2.4 van de Wnb inderdaad geen grondslag biedt om een omgevingsvergunning in te trekken. De mogelijkheden om een omgevingsvergunning in te trekken staan limitatief genoemd in artikel 2.33 van de Wabo. Op grond van de Wnb kunnen omgevingsvergunningen niet worden ingetrokken. Maar artikel 2.4 van de Wnb biedt naar het oordeel van de rechtbank wel een brede bevoegdheid om een individueel bedrijf te verplichten om het uitoefenen van een activiteit te staken of te beperken. Dit kan betekenen dat de uitoefening van een activiteit moet worden beperkt of moet worden gestaakt die op grond van een andere wettelijke toestemming zoals een omgevingsvergunning is toegestaan. In de omstandigheid dat in de memorie van toelichting niets staat over een verbod om een omgevingsvergunning te gebruiken, leidt de rechtbank niet af dat de wetgever de door Saint Gobain voorgestane beperkte uitleg van artikel 2.4 van de Wnb heeft bedoeld.

4.7.

De rechtbank benadrukt dat het college de bevoegdheid als bedoeld in artikel 2.4 van de Wnb dus kan inzetten om instandhoudingsmaatregelen en passende maatregelen te treffen. Gelet op de aard van de verzoeken van eiseres gaat de rechtbank er van uit dat eiseres wil dat het college passende maatregelen treft. Artikel 2.4 van de Wnb verschaft het college een bevoegdheid om een verplichting op te leggen om passende maatregelen te treffen als dat nodig is voor een Natura 2000-gebied. Het college en eiseres gaan er van uit dat het college hierbij kan volstaan met een toetsing aan de criteria die de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) heeft gegeven in de uitspraak van 20 januari 2021.^[2]De Afdeling heeft in de rechtsoverwegingen 7 en 14 van de uitspraak van 20 januari 2021 overwogen dat het college inzichtelijk moet maken met welke maatregelen uitvoering wordt of zal worden gegeven aan de noodzakelijke daling van stikstofdepositie binnen een afzienbare termijn. Dit moet plaatsvinden op gebiedsniveau (dus per Natura 2000-gebied). De Afdeling heeft verder overwogen dat als er een pakket van maatregelen of een programma in uitvoering is dat gericht is op de daling van stikstofdepositie en dat zo nodig vergezeld gaat van monitoring van de uitvoering en effecten en dat voorziet in bijsturing of aanvulling indien nodig, het college daarnaar kan verwijzen. De vereiste zekerheid van de voordelige effecten van maatregelen die in een passende beoordeling mogen worden betrokken, geldt niet voor de motivering van de keuze voor andere passende maatregelen dan de intrekking of wijziging van een bepaalde natuurvergunning, die het college ten grondslag legt aan de afwijzing van een verzoek om intrekking of wijziging van die natuurvergunning in een geval waarin de intrekkings- en wijzigingsgrond van artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb, aan de orde is. Daarbij hoeft niet concreet te worden aangegeven welke maatregel tot dezelfde reductie van stikstofdepositie leidt als de intrekking of wijziging van een natuurvergunning.

4.8.

De rechtbank is van oordeel dat het kader om natuurvergunningen in te trekken niet helemaal hetzelfde is als het kader om op grond van artikel 2.4 van de Wnb maatregelen te treffen, alleen al omdat de bevoegdheid om maatregelen te treffen een andere en ruimere reikwijdte heeft dan de intrekking van een natuurvergunning en de intrekking van een vergunning en het treffen van maatregelen niet hetzelfde rechtsgevolg hebben. De rechtbank kan de volgende randvoorwaarden onderscheiden:

Het college zal in ieder geval een gebiedsgerichte beoordeling van de relevante Natura 2000-gebieden moeten maken. Naarmate de staat van instandhouding in de betrokken Natura 2000-gebieden slechter is, zal de noodzaak om passende maatregelen te treffen groter zijn.
In het kader van de belangenafweging die ten grondslag zal moeten liggen aan het besluit over het gebruik van de aanschrijvingsbevoegdheid, zal het college inzichtelijk moeten maken met welke maatregelen uitvoering wordt of zal worden gegeven aan de noodzakelijke daling van stikstofdepositie binnen een afzienbare termijn als een daling nodig is. Bij het verwijzen naar andere maatregelen hoeft het college niet aan te tonen dat het effect van deze maatregelen zeker is. De rechtbank is wel van oordeel dat het college het effect van de voorgestane alternatieve passende maatregelen niet geheel in het midden kan laten. Dat zou geen recht doen aan de onderzoeksverplichting die het Hof van Justitie van de Europese Unie heeft aangenomen in het arrest van 10 november 2022 (AquaPri)

Voor zover de bevoegdheid wordt ingezet om instandhoudingsmaatregelen als bedoeld in artikel 6, eerste lid van de Habitatrichtlijn te treffen, zal het college rekening moeten houden met de vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied, en met de regionale en lokale bijzonderheden.
Het college zal tot slot de belangen van het bedrijf in kaart moeten brengen en moeten meewegen, want het gaat om een bevoegdheid, geen verplichting. Hierbij kan het college het belang van rechtszekerheid betrekken (namelijk de zekerheid dat het bedrijf gebruik kan maken van in het verleden verleende onherroepelijke vergunningen). Het belang van rechtszekerheid strekt naar het oordeel van de rechtbank echter niet zover dat een bedrijf er altijd op mag vertrouwen dat het vergunde project tot in lengte van dagen dezelfde gevolgen voor Natura 2000-gebieden mag hebben als het in het verleden heeft gehad. Als een wijziging van omstandigheden binnen de Brabantse Natura 2000-gebieden van iedereen een bijdrage vergt, valt niet goed in te zien waarom rechtszekerheid eraan in de weg staat dat bedrijven een bijdrage leveren door te verduurzamen met het gelijktijdig opgeven van de vrijkomende latente emissieruimte.
De rechtbank wijst verder op de mededeling van de Europese Commissie van 21 november 2018

Beoordeling beroepsgronden

5. Eiseres geeft met zoveel woorden aan dat het nodig is om maatregelen te treffen om de stikstofdepositie in de nabijgelegen Natura 2000-gebieden “Brabantse Wal”, “Ulvenhoutse Bos” en “Biesbosch” te beperken.

5.1.

In de bestreden besluiten bevestigt het college dat het bedrijf van Saint Gobain stikstofdepositie veroorzaakt op de Natura 2000-gebieden “Ulvenhoutse Bos”, “Biesbosch” en “Brabantse Wal”. De verder weg gelegen Natura 2000-gebieden laat het college buiten beschouwing. Het project levert een bijdrage aan de verslechtering van de Natura 2000-gebieden. Met het stopzetten dan wel gedeeltelijk beperken van de exploitatie als passende maatregel zou een stikstofwinst worden bereikt.

5.2.

De rechtbank is van oordeel dat het college in dit geval een aanschrijvingsbevoegdheid heeft, omdat het treffen van passende maatregelen nodig is voor in ieder geval de Natura 2000-gebieden “Ulvenhoutse Bos” en “Brabantse Wal”. Dat is tussen partijen niet in geschil. Wel heeft het college in de bestreden besluiten verzuimd om te onderzoeken hoe groot de noodzaak is om passende maatregelen te treffen in de beide gebieden. Dit is een gebrek in de bestreden besluiten.

5.3.

Het college heeft in het ingediende verweerschrift onderzocht wat de noodzaak is om in beide gebieden passende maatregelen te treffen. Het college heeft hierbij de uitgevoerde natuurdoelanalyses betrokken. De hierin beschreven noodzaak is tussen partijen niet in geschil.

5.4.

In het Natura 2000-gebied “Brabantse Wal” is sprake van een verslechtering in strijd met artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn. Dit blijkt ook uit het advies van de Ecologische Autoriteit over de natuurdoelanalyse (NDA) van het Natura 2000-gebied “Brabantse Wal” van 1 mei 2024. De Ecologische Autoriteit concludeert op basis van de NDA dat na het uitvoeren van het huidige en geplande maatregelenpakket verdere verslechtering van verschillende habitattypen en -soorten in het gebied “Brabantse Wal” niet is uitgesloten. De NDA moet op een aantal belangrijke punten aangevuld worden. Maatregelen zijn snel nodig om de doelen te halen.

5.5.

Het gaat ook niet goed in het Natura 2000-gebied “Ulvenhoutse Bos”. In het advies van de Ecologische Autoriteit van 21 december 2023 staat dat in het Natura 2000-gebied “Ulvenhoutse Bos” op onderdelen verslechtering is opgetreden en dat verdere verslechtering niet kan worden uitgesloten. Met uitsluitend uitvoering van bestaande en geplande maatregelen is verdere verslechtering van de natuur niet te voorkomen. De Ecologische Autoriteit acht aanvullende maatregelen noodzakelijk.

5.6.

De rechtbank concludeert dat er voor beide gebieden een hoge noodzaak bestaat om passende maatregelen te treffen binnen de termijn die nodig is om verdere verslechtering te voorkomen.

6. Eiseres is van mening dat niet kan worden volstaan met de verwijzing naar de andere passende maatregelen. Dit heeft de Afdeling ook al eerder overwogen in de uitspraak van 2 november 2022^[6]en de rechtbank Oost-Brabant in haar uitspraak van 24 november 2022^[7]. Zoals het college zelf ook aangeeft op de provinciale stikstofwebsite, laten de resultaten van de op 1 maart 2023 gepubliceerde natuurdoelanalyses zien dat er – bovenop de huidige of geplande maatregelen – aanvullende maatregelen nodig zijn om de instandhoudingsdoelen te halen.

6.1.

In de bestreden besluiten heeft het college in algemene zin verwezen naar de landelijke maatregelenpakketten die zijn vastgesteld ter uitvoering van de doelstellingen in de Wet stikstofreductie en natuurverbetering (Wsn), de Contourennota Programma stikstofreductie en natuurverbetering en het programma Stikstofreductie en Natuurverbetering. Daarnaast wijst het college op de maatregelen in de Brabantse Ontwikkelaanpak Stikstof (BOS 1.0), de maatregelen in de gebiedsplannen in het kader van de Wsn en de opkoopregelingen van piekbelasters (de Maatregel Gerichte Aankoop, verder MGA-1). In de bestreden besluiten wijst het college op het voornemen om de Landelijke beëindigingsregeling veehouderijlocaties (hierna: LBV) vast te stellen en de komende tweede fase van de MGA. Tot slot wordt verwezen naar de beheer- en herstelmaatregelen in beide gebieden.

6.2.

De rechtbank is van oordeel dat het college in de bestreden besluiten heeft verzuimd om per Natura 2000 gebied aan te geven met welke maatregelen uitvoering wordt of zal worden gegeven aan de noodzakelijke daling van stikstofdepositie binnen een afzienbare termijn. In de bestreden besluiten staat wel een beschrijving van de effecten van de MGA-1 maatregel. De rechtbank merkt op dat de MGA-1 maatregel in ieder geval geen effect heeft gehad op het Natura 2000-gebied “Brabantse Wal”. Deze maatregel had wel effect op het Natura 2000-gebied “Ulvenhoutse Bos”, maar het college heeft niet aannemelijk gemaakt dat hiermee kon worden volstaan. De rechtbank ziet een bevestiging van dit oordeel in beide adviezen van de Ecologische Autoriteit waarin wordt aangegeven dat de voorgenomen maatregelenpakketten niet voldoende zijn om verdere verslechtering te voorkomen. Dat heeft tot gevolg dat de bestreden besluiten op dit onderdeel onvoldoende zijn gemotiveerd en voor vernietiging in aanmerking komen. De bestreden besluiten zijn daarmee genomen in strijd met artikel 3:46 van de Awb.

Latente ruimte

7. De verzoeken van eiseres zien in ieder geval op beperking van de niet gebruikte emissieruimte van Saint Gobain. Zij vraagt zich af waarom Saint Gobain zou moeten kunnen blijven beschikken over latente ruimte (door eiseres vervuilingsruimte genoemd), terwijl ze die niet nodig heeft maar waarbij die ruimte wel als een dreigende onweerswolk boven de Brabantse natuur blijft hangen. Eiseres heeft in dit verband gekeken naar de feitelijke emissies van Saint Gobain. Vanaf 2015 bedraagt de emissie van NOx en NH3 gemiddeld niet meer dan 125 ton respectievelijk 67 ton per jaar. De latente ruimte is (226,1 – 125 =) 101,1 ton NOx en (238,6 – 55 =) 183,6 ton NH3 per jaar. Eiseres vermoedt dat niet de volledige productiecapaciteit wordt benut. Bovendien heeft het college geen rekening gehouden met het toepassen van de groene binder in het productieproces. Het gebruik van de groene binder stijgt waardoor de NH3-uitstoot nog verder is afgenomen.

7.1.

Het college stelt zich op het standpunt dat geen sprake is van latente ruimte. Daarbij gaat het college uit van de vergunde productiecapaciteit en de daaraan gekoppelde emissies. Het college benadrukt hierbij dat in de omgevingsvergunning van 7 maart 2017 voor het wijzigen van de inrichting waarbij vergunning is verleend voor het toepassen van de groene binder geen verplichting is opgenomen om de groene binder toe te passen.

7.2.

Saint Gobain stelt dat er geen sprake is van latente ruimte, nu nog steeds sprake is van piekbelastingen, die ook in de toekomst zullen blijven bestaan en waarvoor zij de ruimte nodig heeft. Het feit dat deze ruimte niet doorlopend wordt gebruikt, betekent niet dat deze ruimte niet wordt gebruikt. Ter onderbouwing van dit standpunt wijst zij erop dat in 2021 de emissie van NOx 148 ton per jaar en de emissie van NH3 85 ton per jaar bedroeg en dat is hoger dan de door eiseres voorgestane beperking.

7.3.

Bij de beantwoording van de vraag of de wijziging of uitbreiding van een bestaand project significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, wordt een vergelijking gemaakt tussen de gevolgen van het bestaande project in de referentiesituatie en de gevolgen van het project na wijziging of uitbreiding. Als een natuurvergunning is verleend, geldt de natuurvergunning als referentiesituatie. Als een natuurvergunning ontbreekt, wordt de referentiesituatie ontleend aan de milieutoestemming die gold op de referentiedatum, tenzij nadien een milieutoestemming is verleend met minder nadelige gevolgen voor het betrokken Natura 2000-gebied. Dan geldt die toestemming als referentiesituatie. Een referentiesituatie kan niet worden ontleend aan een natuurvergunning (of milieu-toestemming) die is vervallen of geëxpireerd.

7.4.

Gelet op het feit dat de besluiten die het college heeft genomen op de verzoeken van eiseres hoe dan ook zullen worden vernietigd, zal de rechtbank feiten en omstandigheden van na de bestreden besluiten betrekken bij de beoordeling of toepassing moet worden gegeven aan artikel 8:72 van de Awb.

7.5.

Saint Gobain heeft geen natuurvergunning. Ten tijde van de bestreden besluiten vormden de milieutoestemmingen die golden op de referentiedatum de referentiesituatie. De referentiesituatie wordt na de bestreden besluiten bepaald door de revisievergunning van 25 april 2024 voor zover hierbij de emissieruimte van Saint Gobain uit eerdere vergunningen wordt beperkt. Dat is het geval op de volgende onderdelen:

In voorschrift 9.1.3 van de revisievergunning van 25 april 2024 is een lagere grenswaarde voor de emissie van stikstofoxiden opgenomen dan in de voorschrift 2.1.3 van de wijzigingsvergunning van 7 maart 2017.
De rechtbank heeft heden een tussenuitspraak gedaan op het beroep van onder meer eiseres tegen de revisievergunning van 25 april 2024. Hierin heeft de rechtbank vastgesteld dat in de revisievergunning de productiecapaciteit is beperkt en dat de capaciteit 10.000 ton glasvlies per jaar en 65.000 ton glaswol per jaar bedraagt. In de niet-technische samenvatting is dit letterlijk aangevraagd. De beperking van de productiecapaciteit leidt tot een beperking van de emissieruimte van Saint Gobain. Als minder wordt geproduceerd, wordt minder uitgestoten.
Verder heeft de rechtbank in de tussenuitspraak geoordeeld dat onduidelijk is of Saint Gobain een vaste verhouding tussen de bakelietbinder en de groene binder heeft aangevraagd. Het college had Saint Gobain moeten vragen om de aanvraag te verduidelijken voor wat betreft de bedoelingen omtrent de verhouding tussen de bakelietbinder en de groene binder. Verder had het college gemotiveerd moeten aangeven of aanleiding bestaat een vaste verhouding tussen toepassing van de bakelietbinder en de groene binder op te nemen. De rechtbank heeft het college de gelegenheid gegeven deze gebreken te herstellen. Ook het resultaat hiervan is van belang voor de beantwoording van de vraag of (en zo ja, hoeveel) latente ruimte Saint Gobain heeft. Bij een verankerde verhouding tussen de bakelietbinder en de groene binder zal Saint Gobain minder ammoniak uitstoten dan zij deed op basis van de vergunningen die haar waren verleend voor de revisievergunning van 25 april 2024.

7.6.

De beperkingen in de productiecapaciteit en de emissiegrenswaarde voor stikstofoxiden via de stenen schoorsteen, heeft gevolgen voor de beantwoording van de vraag of (en zo ja, hoeveel) latente ruimte er (nog) is. Dit kan nog wijzigen. De tussenuitspraak van heden over de revisievergunning van 25 april 2024 kan (als het college gebruik maakt van de gelegenheid om te herstellen) leiden tot een verdere beperking van de ammoniakemissie via de stalen schoorsteen en daarmee leiden tot een beperking van de referentiesituatie. Daarom laat de rechtbank in deze tussenuitspraak in het midden of sprake is van latente ruimte op basis van de omgevingsvergunningen die waren verleend vóór de revisievergunning van 25 april 2024.

7.7.

De revisievergunning van 25 april 2024, de tussenuitspraak van heden (en de eventuele herstelpoging van het college) zijn tevens van belang voor de waardering van de belangen van Saint Gobain en of aanvullende maatregelen van haar kunnen worden verlangd als het college aanleiding ziet een vaste verhouding tussen toepassing van de bakelietbinder en de groene binder op te nemen. De rechtbank merkt overigens op dat de beperking van de productiecapaciteit en/of de verankering van een bepaalde verhouding tussen de toepassing van de bakelietbinder of de groene binder mede uitwerkingen zijn van het door eiseres voorgestane gebruik van de aanschrijvingsbevoegdheid ingevolge artikel 2.4, eerste lid, van de Wnb. Als deze beperking/verankering plaatsvindt bij het herstel van de revisievergunning, heeft dit invloed op de noodzaak om gebruik te maken van de aanschrijvingsbevoegdheid. Daarom acht de rechtbank het niet aangewezen op dit moment een einduitspraak te doen.

Conclusie

8. Hierboven heeft de rechtbank geoordeeld dat de bestreden besluiten in aanmerking komen voor vernietiging, omdat geen onderzoek was gedaan op gebiedsniveau en omdat het college in de bestreden besluiten heeft verzuimd om op gebiedsniveau aan te geven met welke maatregelen uitvoering wordt of zal worden gegeven aan de noodzakelijke daling van stikstofdepositie binnen een afzienbare termijn. De rechtbank ziet aanleiding om het college in de gelegenheid te stellen deze gebreken te herstellen. Als het college de gebreken wil herstellen door middel van nieuwe besluiten, hoeft het college bij het nemen van die besluiten geen toepassing te geven aan afdeling 3.4 van de Awb. De rechtbank bepaalt de termijn voor het herstellen van de gebreken op vijftien weken.

8.1.

De rechtbank geeft het college de aanwijzing om de volgende omstandigheden en ontwikkelingen van na de bestreden besluiten in ieder geval bij het herstel te betrekken.

- Het college heeft in het verweerschrift aanvullende maatregelpakketten genoemd en beschreven. Deze maatregelen zijn aan verandering onderhevig door landelijke en provinciale ontwikkelingen. Bij het verwijzen naar maatregelen, kan het college ook maatregelen betrekken die worden getroffen of vastgesteld na de tussenuitspraak. Het college zal het effect van de maatregelen per gebied moeten duiden.

Het college heeft daarnaast aangegeven dat in december 2024 beleid zal worden vastgesteld over het intrekken van natuurvergunningen en (naar de rechtbank aanneemt) de toepassing van de aanschrijvingsbevoegdheid van artikel 2.4 van de Wnb. Voor lopende procedures is het oude recht van toepassing, gelet op artikel 2.9 van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet. Nieuwe aanschrijvingen vinden plaats door middel van artikel 4.5 van de Omgevingswet en artikel 11.9 van het Besluit activiteiten leefomgeving. Als beleid wordt vastgesteld dan kan het college dit bij het herstel betrekken.
De revisievergunning van 25 april 2024, de tussenuitspraak van heden in de zaak SHE 24/2453 en, als het college gebruik maakt van de geboden gelegenheid om de gebreken te herstellen, de herstelpoging van het college en de eventuele hieruit voortvloeiende wijzigingen van de revisievergunning van 25 april 2024 kunnen ook worden betrokken bij het herstel van de gebreken in deze zaken. Dit is de reden waarom de rechtbank in deze uitspraak een langere hersteltermijn biedt dan in de tussenuitspraak van heden in de zaak SHE 24/2453, zodat het college de eventuele herstelpoging en de reacties hierop in de zaak SHE 24/2453 kan betrekken in het herstel van het gebrek in deze zaken.

8.2.

Het geding zoals dat na deze tussenuitspraak wordt gevoerd, blijft in beginsel beperkt tot de beroepsgronden zoals die zijn besproken in de tussenuitspraak, omdat het inbrengen van nieuwe geschilpunten over het algemeen in strijd met de goede procesorde wordt geacht. De rechtbank merkt wel op dat, als het college nieuwe omstandigheden bij het herstel betrekt, partijen uiteraard hierop mogen reageren.

8.3.

De rechtbank draagt het college op binnen twee weken aan te geven of het gebruik wil maken van de mogelijkheid om de gebreken te herstellen. Als het college herstelbesluiten heeft genomen, krijgen partijen de gelegenheid om daarop te reageren. Daarna doet de rechtbank (in beginsel zonder tweede zitting) uitspraak.

8.4.

De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten (inclusief de gevorderde vergoeding van de deskundigenkosten) en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.

Beslissing

De rechtbank:

draagt het college op binnen twee weken na verzending van deze tussenuitspraak de rechtbank mede te delen of het gebruik maakt van de gelegenheid de gebreken te herstellen;
stelt het college in de gelegenheid om binnen vijftien weken na verzending van deze tussenuitspraak de gebreken te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
bepaalt dat, als het college herstelbesluiten neemt, het hierbij geen toepassing hoeft te geven aan afdeling 3.4 van de Awb;
houdt iedere verdere beslissing aan.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M. Verhoeven, voorzitter, en mr. J.A.W. Huijben en mr. R.H.W. Frins, leden, in aanwezigheid van mr. M.P.C. Moers-Anssems, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 20 november 2024.

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.

Bijlage

Habitatrichtlijn

Artikel 6

1. De Lidstaten treffen voor de speciale beschermingszones de nodige instandhoudingsmaatregelen; deze behelzen zo nodig passende specifieke of van ruimtelijke-ordeningsplannen deel uitmakende beheersplannen en passende wettelijke, bestuursrechtelijke of op een overeenkomst berustende maatregelen, die beantwoorden aan de ecologische vereisten van de typen natuurlijke habitats van bijlage I en de soorten van bijlage II die in die gebieden voorkomen.

2. De Lidstaten treffen passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn een significant effect zouden kunnen hebben.

3. Voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo'n gebied, wordt een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.

Wet natuurbescherming

Artikel 2.4
1. Gedeputeerde staten leggen, indien dat nodig is voor een Natura 2000-gebied, gelet op de instandhoudingsdoelstellingen, aan degene die in hun provincie een handeling verricht of het voornemen daartoe heeft, een verplichting op om:
a. informatie over de handeling te verstrekken;

b. de nodige preventieve of herstelmaatregelen te treffen;

c. de handeling overeenkomstig daarbij gegeven voorschriften uit te voeren, of

d. de handeling niet uit te voeren of te staken.

2. […].

3. […].

4. Het is verboden te handelen in strijd met een verplichting als bedoeld in het eerste of derde lid.

Artikel 2.7
[…].
2. Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
[…].

Artikel 5.4
1. Een bij of krachtens deze wet verleende vergunning of ontheffing kan worden ingetrokken of gewijzigd indien:
[…];
b. de gegevens op grond waarvan de vergunning, onderscheidenlijk ontheffing is verleend zodanig onjuist of onvolledig blijken te zijn dat, waren de juiste gegevens bekend geweest, een andere beslissing zou zijn genomen;
c. de vergunning, onderscheidenlijk ontheffing in strijd met wettelijke voorschriften is verleend, of
d. de omstandigheden sedert het tijdstip waarop de vergunning, onderscheidenlijk ontheffing is verleend zodanig zijn gewijzigd, dat deze niet, niet zonder beperkingen of voorwaarden, of onder andere beperkingen of voorwaarden zou zijn verleend, indien deze omstandigheden op het tijdstip waarop de vergunning, onderscheidenlijk ontheffing is verleend zouden hebben bestaan.
2. Een vergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, wordt in elk geval ingetrokken of gewijzigd indien dat nodig is ter uitvoering van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn.
[…].