Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 19/1531
uitspraak van de meervoudige kamer van 19 december 2019 in de zaak tussen
[eiser], te [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. G. Gabrelian),
en
De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, t.a.v. Dienst Uitvoering Onderwijs, verweerder
(gemachtigde: mr. B.C. Rots).
Procesverloop
Bij bericht van 24 april 2019 (primair besluit I) heeft verweerder aan eiser over de periode van januari tot en met april 2019 een aanvullende beurs toegekend. Eiser heeft daartegen bezwaar gemaakt.
Bij bericht van 7 mei 2019 (primair besluit II) heeft verweerder aan eiser over de maand mei 2019 een aanvullende beurs en een weekreisrecht toegekend. Over de periode juni tot en met december 2019 is geen studiefinanciering toegekend. Eiser heeft tegen het primaire besluit II bezwaar gemaakt.
Verweerder heeft bij besluit van 15 mei 2019 (het bestreden besluit) de bezwaren tegen de primaire besluiten I en II ongegrond verklaard.
Eiser heeft op 30 mei 2019 tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Eiser heeft op 18 juni 2019 aanvullende stukken aan de rechtbank doen toekomen.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 november 2019. Eiser en zijn gemachtigde zijn, vergezeld van mr. Folsche, kantoorgenoot van eisers gemachtigde, verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Feiten
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten. Eiser is geboren op 13 februari 1998 en heeft de Roemeense nationaliteit. Hij is op 4 september 2017 begonnen met een voltijdse bacheloropleiding aan de Saxion Hogeschool te Enschede. Sinds september 2018 woont eiser in ‘s-Hertogenbosch en studeert hij aan de HAS Hogeschool aldaar. Sinds 1 oktober 2018 heeft eiser een tijdelijk oproepcontract (tot 1 mei 2019) voor arbeid in loondienst bij Bar Bistro Côte in de genoemde stad.
2. Voor de periode oktober 2018 tot en met december 2018 heeft eiser een aanvullende beurs en een weekreisrecht gekregen. Bij besluit van 29 januari 2019 heeft verweerder aan eiser over de periode van januari tot en met april 2019 een weekreisrecht toegekend. Eveneens bij besluit van 29 januari 2019 heeft verweerder aan eiser laten weten dat zijn recht op studiefinanciering en reisvoorziening over de periode van januari tot en met april 2019 nog niet kunnen worden vastgesteld. Op verschillende momenten in de periode februari tot en met april 2019 heeft eiser aan verweerder salarisstroken en bankafschriften toegezonden. Bij e-mailbericht van 9 april 2019 heef eiser aan verweerder inkomensgegevens van zijn ouders over 2017-2018 toegezonden. In deze e-mail heeft eiser ook studiefinanciering voor de rest van het studiejaar, dus tot en met december 2019, aangevraagd. Bij brief van 15 april 2019 heeft verweerder aan eiser gevraagd om inkomensgegevens over maart 2019 en een arbeidsovereenkomst voor mei 2019. Daarop heeft eiser per e-mail van diezelfde dag aan verweerder laten weten dat hij de salarisstroken van januari tot en met maart 2019 al eerder aan verweerder had gezonden. Tevens heeft eiser verweerder laten weten dat hij voor mei en juni 2019 aan de HAS Hogeschool in ‘s-Hertogenbosch een stageplaats heeft voor 40 uur per week. Vervolgens heeft verweerder primair besluit I genomen. Bij e-mailbericht van begin mei 2019 heeft eiser aan verweerder zijn salarisstrook van april 2019 toegezonden. Vervolgens heeft verweerder primair besluit II genomen. Eiser heeft tegen het bericht van 9 april 2019 en de primaire besluiten I en II bezwaar gemaakt. Daarop heeft verweerder het bestreden besluit genomen en heeft eiser daartegen beroep ingesteld.
3. Bij besluit van 1 juli 2019 heeft verweerder aan eiser over de periode juni tot en met augustus 2019 een aanvullende beurs en een weekreisrecht toegekend. Bij besluit van 23 juli 2019 heeft verweerder aan eiser voor de maand september 2019 een aanvullende beurs en een weekreisrecht toegekend. Bij besluit van 7 november 2019 heeft verweerder aan eiser over de periode oktober tot en met december 2019 een aanvullende beurs en een weekreisrecht toegekend en over de periode januari tot en met maart 2020 een weekreisrecht.
Standpunten van partijen
4. Bij het bestreden besluit stelt verweerder zich op het standpunt dat, gelet op de toekenningsbesluiten I en II (waarbij eiser als migrerend werknemer is aangemerkt), nog slechts in geschil is de (impliciete) afwijzing van het recht op studiefinanciering en een reisproduct over de maanden juni tot en met december 2019. Ten aanzien van die periode heeft verweerder vastgesteld dat, waar eiser slechts voor de maand mei 2019 (periode 6 mei tot 2 juni 2019) een oproepcontract voor zijn stage bij de HAS heeft overgelegd, het niet onredelijk is dat voor de periode vanaf juni 2019 tot en met december 2019 op dat moment nog geen studiefinanciering is verstrekt. Daarbij stelt verweerder zich op het standpunt dat het van tevoren niet zeker is of een werkgever de oproepkracht voor voldoende uren zal inroosteren. Voor de stelling van eiser dat, waar verweerder hem reeds voor de periode van januari tot en mei 2019 als migrerend werknemer heeft aangemerkt en studiefinanciering heeft toegekend, dit voor het gehele kalenderjaar 2019 had gemoeten, is volgens verweerder geen steun te vinden in het Europese recht.
Ten aanzien van de stelling van eiser dat, voor zover hij niet als migrerend werknemer kan worden aangemerkt, hij op grond van artikel 18 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (het VWEU) recht heeft op financiële steun ter dekking van de kosten voor de toegang tot de opleiding op dezelfde voet als Nederlandse studenten, verwijst verweerder naar het Raulin-arrest van Hof van Justitie, de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) in ECLI:NL:CRVB:BK8135 en Kamerstukken II 2006/7, 30933, nr. 3, p. 14‑15. Daaruit volgt volgens verweerder dat het collegegeldkrediet bedoeld is als vergoeding voor de toegang tot het onderwijs en dat de normbedragen voor de kosten van levensonderhoud, als bedoeld in artikel 3.3, eerste lid, van de Wet Studiefinanciering 2000 (Wsf 2000), in artikel 24, tweede lid, van de Richtlijn 2004/38/EG worden uitgezonderd van het recht op gelijke behandeling. Aldus krijgen Nederlandse studenten volgens verweerder geen hogere vergoeding voor toegang tot het onderwijs dan andere EU-studenten, zodat geen sprake is van een ongerechtvaardigd onderscheid tussen die twee. Tot slot is volgens verweerder niet gebleken dat eiser op grond van een verblijfsduur van vijf jaar of meer recht heeft op studiefinanciering.
5. Eiser voert in beroep, kort gezegd, aan dat hij in Nederland economisch actief is (migrerend werknemer) en studeert en, wat betreft het recht op studiefinanciering, recht heeft op eenzelfde behandeling als Nederlandse studenten. Daarom vindt eiser dat het toekennen aan hem van studiefinanciering voor slechts een beperkte duur en/of het toekennen afhankelijk stellen van tussentijds over te leggen arbeidsovereenkomsten, een ongelijke behandeling oplevert dan wel, mede gelet op de grote administratieve last die dit met zich brengt, een onnodige belemmering vormt van de uitoefening van het recht op vrij verkeer van personen en werknemers in de zin van het Unierecht. In dit verband wijst eiser op de praktijk van verweerder om aan Nederlandse studenten studiefinanciering toe te kennen voor een heel of resterend deel van een kalenderjaar en pas achteraf te controleren of inderdaad recht bestond op studiefinanciering. Volgens eiser bestaat in zijn geval geen gegronde vrees voor misbruik van studiefinanciering, omdat hij is ingeschreven als student en daadwerkelijk studeert en werkt. Ook wijst eiser erop dat hij bij onverhoopte onvrijwillige werkloosheid, onder voorwaarde van inschrijving als werkzoekende, de status van werknemer behoudt. Ten tweede voert eiser aan dat ook wanneer hij niet de status van migrerend werknemer zou hebben (dus economisch niet-actief zou zijn), hij op grond van artikel 18 van de VWEU, voor het deel van de basisbeurs dat ziet op de kosten voor toegang tot het onderwijs en een studentenreisproduct, niet ongelijk mag worden behandeld ten opzichte van Nederlanders. Eiser stelt verder nog dat verweerder zijn proceskosten in bezwaar had moeten vergoeden, omdat verweerder deels aan zijn bezwaren tegemoet is gekomen door bij besluit van 7 mei 2019 alsnog studiefinanciering voor de maand mei 2019 toe te kennen.
Oordeel van de rechtbank
6. De rechtbank ziet zich eerst ambtshalve voor de vraag gesteld of eiser, nu aan hem inmiddels over het resterende deel van het jaar 2019 (juni tot en met december 2019) studiefinanciering (aanvullende beurs en reisrecht) is toegekend, nog een procesbelang heeft bij een oordeel van de rechtbank. Procesbelang ontbreekt volgens vaste rechtspraak als het resultaat dat de indiener van een beroepschrift nastreeft, niet daadwerkelijk kan worden bereikt of het realiseren van dat resultaat voor hem geen feitelijke, maar hooguit theoretische betekenis kan hebben. Het doel dat eiser met het instellen van het rechtsmiddel wil bereiken, moet hij ook daadwerkelijk kunnen bereiken en dat resultaat moet voor hem niet alleen hypothetische, maar feitelijk betekenis hebben (ECLI:NL:HR:2006:AZ4415; ECLI:NL:CRVB:2008:BF7417; ECLI:NL:CBB:2012:BW9145). Als procesbelang ontbreekt, is het beroep niet-ontvankelijk (ECLI:NL:RVS:1999:AH6740).
7. Eiser heeft desgevraagd ter zitting bevestigd dat hij over het jaar 2019 in financieel opzicht niet meer in een gunstiger positie kan komen dan nu het geval is, omdat hij over dat jaar uiteindelijk gekregen heeft waar hij recht op heeft. Eiser is echter van mening dat dit niet betekent dat hij geen procesbelang meer heeft. Aangezien hij van plan is om ook na 2019 nog te studeren, zal hij voor studiefinanciering en reisrecht ook over het jaar 2020 met verweerder te maken hebben. In het besluit van 7 november 2019 is voor de eerste drie maanden van 2020 zelfs al een reisrecht toegekend. Als de rechtbank zou oordelen dat eiser geen procesbelang heeft, wordt het hem daarmee feitelijk onmogelijk gemaakt zijn grieven over de wijze waarop verweerder handelt en de administratieve last die dit voor eiser met zich brengt, aan een rechter voor te leggen. Omdat verweerder de studiefinanciering en het reisrecht aan eiser niet voor een heel jaar toekent, maar telkens voor een beperkte periode van een of meerdere maanden, is de kans immers groot dat hij in een volgende procedure, gericht tegen besluiten van verweerder over perioden in 2020, in de beroepsfase bij de rechtbank weer geconfronteerd wordt met het gegeven dat inmiddels over het resterende deel van het jaar studiefinanciering en reisrecht zijn toegekend en ook dan weer de vraag naar het procesbelang opkomt. De rechtbank is van oordeel dat deze argumenten hout snijden. Eisers beroepsgronden zien niet alleen op het verkrijgen van studiefinanciering (aanvullende beurs en reisrecht) over juni tot en met december 2019, maar ook op de wijze van toekenning (niet voor een heel jaar ineens, maar voor beperkte perioden) en de stelling van eiser dat verweerder daarbij, kort gezegd, in strijd met het Unierecht handelt. Hiermee streeft eiser een resultaat na dat voor hem niet alleen hypothetische, maar feitelijk betekenis kan hebben. De rechtbank is van oordeel dat hierin voldoende procesbelang bij een oordeel van de rechtbank is gelegen en acht het beroep ontvankelijk.
8. Niet in geschil is dat voor zover eiser arbeidsovereenkomsten en loonstroken heeft overgelegd, hij voor die perioden kan worden aangemerkt als migrerend werknemer.
Studiefinanciering in verband met het zijn van migrerend werknemer
9. In geschil is ten eerste of verweerder in strijd handelt met het discriminatieverbod van het Unierecht door eiser telkens slechts studiefinanciering toe te kennen voor zover en zolang eiser bewijs van migrerend werknemerschap overlegt in de vorm van arbeidsovereenkomsten en loonstroken.
10. Op grond van artikel 45, eerste lid, van het VWEU is het verkeer van werknemers binnen de Unie vrij. Op grond van het tweede lid van dit artikel houdt dit de afschaffing in van elke discriminatie op grond van de nationaliteit tussen de werknemers van de lidstaten, wat betreft werkgelegenheid, de beloning en de overige arbeidsvoorwaarden. Het werknemersbegrip in de zin van artikel 45 van het VWEU heeft een communautaire inhoud en mag niet eng worden uitgelegd. Voor de vraag of een EU-burger werknemer is, is bepalend of hij reële en daadwerkelijke arbeid verricht, die niet van zo geringe omvang is dat het om louter marginale en bijkomstige werkzaamheden gaat (Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ) van 26 februari 1992, V.J.M. Raulin v Minister van Onderwijs en Wetenschappen, C-357/89, ECLI:EU:C:1992:87).
11. Op grond van artikel 2.2, aanhef en onder b, van de Wsf 2000 kan voor studiefinanciering in aanmerking komen een studerende die niet de Nederlandse nationaliteit bezit, maar wel ingevolge een verdrag of een besluit van een volkenrechtelijke organisatie op het terrein van de studiefinanciering met een Nederlander wordt gelijkgesteld. Ter uitvoering van deze bepaling heeft verweerder de Beleidsregel controlebeleid migrerend werknemerschap van 13 december 2012, nr. HO&S/463528, Stcrt. 2013, 6218 (de Beleidsregel) vastgesteld.
12. In de Beleidsregel wordt uiteengezet dat studerenden afkomstig uit één van de lidstaten van de EU in aanmerking kunnen komen voor volledige studiefinanciering indien zij aangemerkt worden als migrerend werknemer. Op grond van de Beleidsregel laat de minister na toekenning van de studiefinanciering controleren of de studerende blijft voldoen aan de voorwaarden om als migrerend werknemer te worden aangemerkt. Hiertoe controleert de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO) per studiefinancieringstijdvak en schrijft DUO de studerenden aan met het verzoek door te geven hoeveel uren zij over het te controleren studiefinancieringstijdvak hebben gewerkt.
13. Uit de uitspraak van de CRvB van 30 augustus 2017 (ECLI:NL:CRVB:2017:2973) blijkt dat de vertegenwoordiger van DUO ter zitting van de CRvB de Beleidsregel desgevraagd aanvullend heeft toegelicht, in die zin dat de studiefinanciering voor EU-studerenden voor bepaalde tijd wordt toegekend, teneinde controle uit te kunnen oefenen op het werknemerschap. Bij EU-studerenden met een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd wordt het studiefinancieringstijdvak gekoppeld aan de duur van de arbeidsovereenkomst en moet na afloop van die periode een aanvraag om verlenging van de studiefinanciering worden gedaan. De CRvB heeft in voormelde uitspraak het belang om in het geval van EU-studerenden periodiek te controleren of zij nog voldoen aan de vereisten van het migrerend werknemerschap, onderkend.
14. Ingevolge artikel 3.19, eerste lid, van de Wsf 2000, kent de minister studiefinanciering toe aan degene die daartoe een aanvraag heeft ingediend en die voldoet aan de voorschriften gegeven bij of krachtens deze wet. Op grond van artikel 3.21, eerste lid, van de Wsf 2000 wordt studiefinanciering toegekend per studiefinancieringstijdvak.
Onder studiefinancieringstijdvak wordt ingevolge artikel 1.1 van de Wsf 2000 verstaan een kalenderjaar of een gedeelte daarvan waarop de toekenning van studiefinanciering betrekking heeft, met dien verstande dat deze periode ten minste 1 kalendermaand is.
15. De rechtbank stelt vast dat bij de toekenning van studiefinanciering aan eiser geen sprake is van strijd met het discriminatieverbod en overweegt daarover het volgende. Er is geen sprake van vergelijkbare gevallen. Eiser komt op grond van de status van migrerend werknemer in aanmerking voor studiefinanciering, terwijl dat bij studenten met de Nederlandse nationaliteit niet het geval is. Voorts overweegt de rechtbank dat, zoals verweerder ter zitting uiteen heeft gezet, ook aan Nederlandse studenten slechts studiefinanciering wordt toegekend voor zolang daarop recht bestaat. Dat betekent bijvoorbeeld dat aan een Nederlandse student van wie de studie niet aan het einde van het jaar, maar bijvoorbeeld per 1 september eindigt, slechts studiefinanciering tot 1 september van dat jaar wordt toegekend.
16. De rechtbank is verder van oordeel dat de wijze waarop verweerder de studiefinanciering aan eiser toekent geen ontoelaatbare belemmering van zijn recht op vrij verkeer binnen de Unie vormt. Aan eiser kan worden toegegeven dat de wijze van toekenning van studiefinanciering aan hem (telkens voor een beperkte duur van één of meer maanden afhankelijk van de duur en/of aard van de arbeidscontracten die eiser heeft), administratieve lasten met zich brengt. Deze lasten zijn naar het oordeel van de rechtbank echter niet excessief en bovendien inherent aan het gegeven dat eisers recht op studiefinanciering op zijn status van migrerend werknemer is gebaseerd. De rechtbank onderkent, evenals de CRvB, het belang van verweerder om in het geval van EU-studerenden periodiek te controleren of zij nog voldoen aan de vereisten van het migrerend werknemerschap.
Vergoeding van kosten die zijn verbonden aan de toegang tot het onderwijs
17. Ten tweede is in geschil of eiser, ook wanneer hij niet de status van migrerend werknemer zou hebben, op grond van artikel 18 van het VWEU aanspraak kan maken op dat deel van de basisbeurs dat ziet op de kosten voor toegang tot het onderwijs, net als Nederlandse studenten. Volgens eiser is een deel van de basisbeurs bedoeld voor de dekking van kosten die zijn verbonden aan de toegang tot het onderwijs, zodat in elk geval voor dat deel doorlopend studiefinanciering aan hem had moeten worden toegekend. Dit geldt volgens eiser ook voor het studentenreisproduct.
18. De rechtbank stelt vast dat zij in rechtsoverwegingen 10. tot en met 12. van de uitspraak van de enkelvoudige kamer van 21 februari 2019 (SHE 18/2594) in een vergelijkbare zaak reeds over deze kwestie heeft geoordeeld. De rechtbank ziet geen aanleiding in de onderhavige zaak anders te oordelen. Evenals in voormelde rechtsoverwegingen van die uitspraak oordeelt de rechtbank derhalve als volgt.
19. De zogeheten Raulinvergoeding is per 1 september 2007 vervangen door de invoering van het collegegeldkrediet met de ‘Wet Financiering in het hoger onderwijs’. Uit de brief van de Staatssecretaris van onderwijs, cultuur en wetenschap van 22 mei 2006 (Kamerstukken II, 2005/06, 30387 en 22452, 53) leidt de rechtbank af dat met de invoering van deze wet – onder meer – is beoogd om in het geheel van studiefinanciering een onderscheid te maken tussen de tegemoetkoming in de kosten van levensonderhoud en de kosten van de onderwijsbijdrage. Het collegegeldkrediet, waarmee studenten het verschuldigde collegegeld kunnen lenen, werd op dat moment voor iedereen de (enige) tegemoetkoming in de kosten van de onderwijsbijdrage. De overige vormen van studiefinanciering, zoals de basisbeurs, zijn bestemd voor de kosten van levensonderhoud en vallen daarmee, zoals verweerder terecht heeft gesteld, onder de uitzondering van artikel 24, tweede lid, van de Richtlijn 2004/38/EG. De beroepsgrond faalt.
20. Hetzelfde geldt voor de stelling van eiser dat de reisvoorziening, die onderdeel uitmaakt van de studiefinanciering, ter dekking van de kosten van toegang tot het onderwijs strekt. De rechtbank verwijst in dat verband naar het arrest van 2 juni 2016 van het HvJ (Commissie/Nederland, C-233/14, ECLI:EU:C:2016:396), waarin is vastgesteld dat de reisvoorziening valt onder het begrip
“steun voor levensonderhoud […] voor studies, in de vorm van een studiebeurs of -lening”als bedoeld in de in artikel 24, tweede lid 2, van Richtlijn 2004/38 geformuleerde uitzondering op het beginsel van gelijke behandeling. Eiser heeft ter zitting weliswaar betoogd dat de rechtbank niet bij dit onderdeel van het arrest van het HvJ van 2 juni 2016 zou moeten aansluiten, maar de rechtbank ziet geen aanleiding hem hierin te volgen. Voor de rechtbank is, anders dan voor eiser, niet doorslaggevend of deze kwestie in de procedure voor het HvJ tussen partijen in geschil was. Zelfs als dit, zoals eiser onder verwijzing naar door hem overgelegde stukken heeft gesteld, niet het geval was, blijft het feit dat het HvJ in de betreffende rechtsoverwegingen (79 t/m 94) heeft geoordeeld zoals hiervoor is vermeld. De rechtbank ziet in wat eiser heeft aangevoerd geen reden om op dit punt anders te oordelen dan het HvJ.
“steun voor levensonderhoud […] voor studies, in de vorm van een studiebeurs of -lening”als bedoeld in de in artikel 24, tweede lid 2, van Richtlijn 2004/38 geformuleerde uitzondering op het beginsel van gelijke behandeling. Eiser heeft ter zitting weliswaar betoogd dat de rechtbank niet bij dit onderdeel van het arrest van het HvJ van 2 juni 2016 zou moeten aansluiten, maar de rechtbank ziet geen aanleiding hem hierin te volgen. Voor de rechtbank is, anders dan voor eiser, niet doorslaggevend of deze kwestie in de procedure voor het HvJ tussen partijen in geschil was. Zelfs als dit, zoals eiser onder verwijzing naar door hem overgelegde stukken heeft gesteld, niet het geval was, blijft het feit dat het HvJ in de betreffende rechtsoverwegingen (79 t/m 94) heeft geoordeeld zoals hiervoor is vermeld. De rechtbank ziet in wat eiser heeft aangevoerd geen reden om op dit punt anders te oordelen dan het HvJ.
Proceskostenvergoeding bezwaarfase
21. De rechtbank is van oordeel dat op verweerder geen verplichting rustte om bij het bestreden besluit aan eiser een proceskostenvergoeding toe te kennen. Eiser heeft weliswaar gesteld dat verweerder met primair besluit II alsnog (deels) tegemoet is gekomen aan zijn bezwaar tegen de aanvankelijke weigering aan hem over de maand mei 2019 studiefinanciering toe te kennen, maar dat is naar het oordeel van de rechtbank niet juist. Uit de stukken volgt namelijk dat aan eiser over de maand mei 2019 alsnog studiefinanciering is toegekend omdat hij loonstroken en een werkgeversverklaring voor mei 2019 aan verweerder heeft toegezonden.
22. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. F.M. Rijnbeek, voorzitter, en mr. C.F.E. van Olden-Smit en mr. J.J.J. Sillen, leden, in aanwezigheid van mr. P.M. de Kruif, griffier. De uitspraak is in het openbaar geschied op 19 december 2019.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.