Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats ’s-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 13/5477
uitspraak van de meervoudige kamer van 6 mei 2014 in de zaak tussen
[eiseres], te [woonplaats], eiseres
en
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv), verweerder
(gemachtigde: mr. B.H.C. de Bruijn).
Procesverloop
Bij besluit van 5 augustus 2013 (primair besluit 1) heeft verweerder de toeslag van eiseres op grond van de Toeslagenwet (TW) per 3 januari 2011 beëindigd. Tevens heeft verweerder
de ten onrechte ontvangen toeslag van in totaal € 9.090,02 van eiseres teruggevorderd.
Bij besluit van (eveneens) 5 augustus 2013 (primair besluit 2) heeft verweerder eiseres een boete opgelegd van € 8.695,02.
Tegen bovenvermelde besluiten heeft eiseres bezwaar gemaakt. Bij besluit van 22 oktober 2013 (het bestreden besluit) heeft verweerder deze bezwaren ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 maart 2014. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar zoon, [persoon 1], en [persoon 2]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1.
De rechtbank gaat uit van de volgende feiten. Eiseres ontvangt per 3 januari 2011 een uitkering ingevolge de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (Wet WIA). Op 6 november 2010 heeft zij met het door verweerder beschikbaar gestelde formulier een toeslag op grond van de TW aangevraagd. Zij ontvangt per 3 januari 2011 tevens een toeslag van € 11,05 per dag.
2.
Verweerder heeft geconstateerd dat eiseres vanaf 1 juni 2007 een nabestaandenpensioen ontvangt van zowel de Stichting Pensioenfonds ABP als van de Stichting Pensioenfonds Zorg en Welzijn.
Intrekking en terugvordering
3.
Eiseres voert aan dat haar geen verwijt treft en dat zij daarom niet kan worden verplicht tot terugbetaling. Verweerder wist, althans had moeten weten, dat eiseres pensioenuitkeringen ontving.
4.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat over de periode van 3 januari 2011 tot en met 30 april 2013 ten onrechte een toeslag is verstrekt, omdat eiseres bij de aanvraag ten onrechte heeft vermeld dat zij geen overige inkomsten had. Nu er door toedoen van eiseres te veel uitkering is verstrekt, moet op grond van de wet het te veel betaalde worden teruggevorderd. De betaling over de maand mei 2013 had tegengehouden kunnen worden, maar is eveneens onverschuldigd betaald en moet worden teruggevorderd.
5.
Eiseres heeft op het aanvraagformulier voor een toeslag op grond van de TW ten onrechte vermeld dat zij geen inkomsten of uitkeringen ontving. Zij heeft deze onjuiste vermelding nadien ook niet rechtgezet. Het had eiseres redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat de beide door haar ontvangen nabestaandepensioenen van invloed zouden kunnen zijn op het recht op toeslag, de hoogte daarvan of op het bedrag van de toeslag dat aan haar wordt betaald. De rechtbank is van oordeel dat eiseres daarmee de in artikel 12 van de TW neergelegde inlichtingenplicht over de periode van 3 januari 2011 tot en met 30 april 2013 doorlopend heeft geschonden.
De in artikel 12 van de TW neergelegde inlichtingenplicht geldt op grond van de tweede zin van dit artikel niet indien de relevante feiten of omstandigheden door verweerder kunnen worden vastgesteld op grond van bij wettelijk voorschrift als authentiek aangemerkte gegevens of kunnen worden verkregen uit bij ministeriële regeling aan te wijzen administraties. Bij ministeriële regeling wordt bepaald voor welke gegevens de tweede zin van toepassing is. Reeds omdat laatstgenoemde ministeriële regeling tot op heden niet is vastgesteld, blijft de op eiseres rustende informatieplicht onverkort van toepassing (zie de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 26 maart 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:BZ5633).
Het betoog van eiseres dat verweerder door eigen onderzoek zelf op de hoogte had kunnen zijn van het feit dat eiseres pensioenuitkeringen ontving, wat daarvan ook zij, slaagt voorts niet, reeds omdat dit onverlet laat dat eiseres zelf gehouden was om onverwijld uit eigen beweging relevante informatie aan verweerder te verstrekken (zie de uitspraak van de CRvB van 1 oktober 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:1916).
6.
Indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn, kan verweerder, op grond van het vierde lid van artikel 11a van de TW, besluiten geheel of gedeeltelijk van herziening of intrekking af te zien. Volgens vaste rechtspraak kunnen dringende redenen slechts gelegen zijn in de onaanvaardbaarheid van de gevolgen die de intrekking of de terugvordering voor de belanghebbende heeft. Het moet dan gaan om incidentele gevallen waarin iets bijzonders en uitzonderlijks aan de hand is (zie bijvoorbeeld de uitspraken van de CRvB van 23 augustus 2006, ECLI:NL:CRVB:2006:AY7077 en van 29 juni 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BQ9997). Van dringende redenen om geheel of gedeeltelijk van de intrekking af te zien, is de rechtbank niet gebleken.
7.
Gelet op artikel 11a van de TW en het dwingendrechtelijk karakter van deze bepaling, heeft verweerder niet anders kunnen en mogen beslissen dan dat het besluit tot toekenning van de toeslag aan eiseres met ingang van 3 januari 2011 wordt ingetrokken. Op grond van
artikel 20, eerste lid, van de TW is verweerder verplicht de toeslag die als gevolg van een besluit als bedoeld in artikel 11a, alsmede hetgeen anderszins onverschuldigd is betaald, terug te vorderen. Gesteld noch gebleken is dat verweerder het terugvorderingsbedrag foutief heeft berekend. Op grond van artikel 20, vijfde lid, van de TW kan verweerder geheel of gedeeltelijk van terugvordering afzien indien daarvoor dringende redenen zijn, maar daarvan is de rechtbank evenmin gebleken.
8.
De beroepsgrond slaagt niet. Verweerder heeft terecht het besluit tot toekenning van een toeslag op grond van de TW per 3 januari 2011 ingetrokken en het onverschuldigd betaalde bedrag van € 9.090,02 teruggevorderd.
Boete
9.
Eiseres voert aan dat het onbegrijpelijk en onverteerbaar is dat zij een boete moet betalen die even hoog is als het bedrag van de terugvordering. Dit geldt te meer, omdat ten tijde van het vergrijp – het onjuist invullen van het aanvraagformulier – de boete hooguit 10% van het ten onrechte ontvangen bedrag was. Het kan, volgens eiseres, niet zo zijn dat bij een zo licht en verontschuldigbaar vergrijp (het eenmalig geven van een onjuist antwoord), waarbij elke opzet tot fraude uitgesloten moet worden geacht, desalniettemin even harde maatregelen moeten worden getroffen als bij frauderende en opzettelijk gepleegde gevallen.
10.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat de boete moet worden vastgesteld op de hoogte van het benadelingsbedrag. Van verminderde verwijtbaarheid is volgens verweerder geen sprake. Evenmin is gebleken dat de boete onevenredig is.
11.
Op grond van artikel 14a, eerste lid, van de TW, voor zover hier van belang, legt verweerder een bestuurlijke boete op van ten hoogste het benadelingsbedrag wegens het niet of niet behoorlijk nakomen door degene die aanspraak maakt op een toeslag, van de verplichting, bedoeld in artikel 12 van de TW. Op grond van het achtste lid van dit artikel kan verweerder de bestuurlijke boete verlagen indien sprake is van verminderde verwijtbaarheid of afzien van het opleggen van een bestuurlijke boete indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn. In artikel 14a, tiende lid, van de TW is bepaald dat bij algemene maatregel van bestuur nadere regels worden gesteld over de hoogte van de bestuurlijke boete.
12.
In artikel 2, eerste lid, van het Boetebesluit socialezekerheidswetten is bepaald dat de bestuurlijke boete wordt vastgesteld op de hoogte van het benadelingsbedrag, met dien verstande dat zij op ten minste € 150 wordt vastgesteld. Bij verminderde verwijtbaarheid wordt de bestuurlijke boete verlaagd.
In artikel 2a, eerste lid, van het Boetebesluit socialezekerheidswetten is neergelegd dat bij de bepaling van de hoogte van de bestuurlijke boete de mate waarin de gedraging aan de betrokkene kan worden verweten, beoordeeld wordt naar de omstandigheden waarin betrokkene verkeerde op het moment dat hij de inlichtingenverplichting had moeten nakomen. In het tweede lid van deze bepaling worden enkele criteria genoemd die in ieder geval tot verminderde verwijtbaarheid leiden.
13.
Onder verwijzing naar hetgeen hierboven al is overwogen, is de rechtbank van oordeel dat eiseres de op haar rustende inlichtingenplicht doorlopend heeft geschonden. Uit vaste jurisprudentie van de CRvB blijkt dat, in verband met het bestraffende karakter van een sanctie als hier aan de orde, het essentieel is dat de betrokkene niet alleen objectief maar ook subjectief een verwijt valt te maken van de onjuiste informatieverstrekking (zie onder meer de uitspraak van de CRvB van 27 mei 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BM5914). Dat is naar het oordeel van de rechtbank hier het geval. Het feit dat eiseres door een medewerker van verweerder gewezen is op de mogelijkheid een toeslag aan te vragen, betekent niet dat eiseres van de onjuiste informatieverstrekking geen verwijt treft. Ook de omstandigheid dat eiseres, naar de rechtbank wil aannemen, bij het invullen van het aanvraagformulier niet het oogmerk had om onjuiste informatie te verstrekken, doet aan de verwijtbaarheid niet af. De omstandigheid dat verweerder pas in 2013 een onderzoek heeft verricht naar de rechtmatigheid van de toeslag doet evenmin aan de verwijtbaarheid af. De rechtbank is voorts van oordeel dat de door eiseres gestelde omstandigheden geen dringende redenen vormen om van het opleggen van een boete af te zien. Dit betekent dat verweerder op grond van artikel 14a, eerste lid, van de TW gehouden was aan eiseres een boete op te leggen.
14.
Ten aanzien van de hoogte van de boete overweegt de rechtbank als volgt.
15.
In artikel 5:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht is bepaald dat een bestuurlijke sanctie slechts wordt opgelegd indien de overtreding en de sanctie bij of krachtens een aan de gedraging voorafgaand wettelijk voorschrift zijn omschreven.
16.
In artikel 7, eerste lid, van het (Europees) Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) is, voor zover hier van belang, bepaald dat geen zwaardere straf mag worden opgelegd dan die, die ten tijde van het begaan van het strafbare feit van toepassing was. Eenzelfde bepaling is neergelegd in artikel 15, eerste lid, van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR).
17.
Zoals hierboven al is overwogen, gaat het in deze zaak om een doorlopende schending van de inlichtingenplicht in de periode van 3 januari 2011 tot en met 30 april 2013. Op 30 april 2013 - en ook nadien - was de bestuurlijke sanctie die op een dergelijke overtreding stond, op grond van artikel 14a, eerste lid, van de TW, in samenhang met artikel 2, eerste lid, van het Boetebesluit socialezekerheidswetten, een boete die gelijk is aan de hoogte van het benadelingsbedrag. Omdat eiseres ook na de inwerkingtreding van de Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving in overtreding is gebleven, mag zij in beginsel over de gehele periode van 3 januari 2011 tot en met 30 april 2013 worden bestraft volgens het nieuwe en zwaardere boeteregime. In zoverre is geen sprake van strijd met het legaliteitsbeginsel zoals dat onder meer is neergelegd in artikel 5:4, tweede lid, van de Awb, artikel 7, eerste lid, van het EVRM en artikel 15, eerste lid, van het IVBPR. De rechtbank verwijst in dit verband naar haar uitspraak van 11 februari 2014 (ECLI:NL:RBOBR:2014:578).
Met artikel XXV, tweede lid, van de Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving heeft de wetgever voorzien in een regeling volgens welke ook ná 1 januari 2013 nog kan worden geprofiteerd van het oude boeteregime, mits uiterlijk op 31 januari 2013 de overtreding is opgeheven of geconstateerd, maar niet in geschil is dat aan deze voorwaarde hier niet is voldaan.
18.
Echter, ingevolge artikel 14a, eerste lid, van de TW, zoals deze bepaling luidde tot 1 januari 2013, voor zover hier van belang, legde verweerder een bestuurlijke boete op van ten hoogste € 2269,- ter zake van het niet of niet behoorlijk nakomen door degene die aanspraak maakt op een toeslag, van een verplichting als bedoeld in artikel 12 van de TW.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, van het Boetebesluit socialezekerheidswetten, zoals dit luidde tot 1 januari 2013, werd de bestuurlijke boete vastgesteld op 10% van het benadelingsbedrag, met dien verstande dat zij op ten minste € 52 werd vastgesteld.
19.
De rechtbank is, ondanks het oordeel dat eiseres in beginsel mag worden bestraft volgens het nieuwe, zwaardere boeteregime, van oordeel dat verweerder bij het bepalen van het boetebedrag zich rekenschap dient te geven van het feit dat vóór 1 januari in de TW een specifiek strafmaximum was opgenomen. De oplegging van een boete die gelijk is aan het benadelingsbedrag komt anders, met name indien dat benadelingsbedrag het (oude) strafmaximum overschrijdt, alsnog in strijd met het legaliteitsbeginsel zoals dat onder meer is neergelegd in artikel 5:4, tweede lid, van de Awb, artikel 7, eerste lid, van het EVRM en artikel 15, eerste lid, van het IVBPR. De rechtbank kan immers niet voorbij gaan aan het feit dat een deel van de nu door verweerder opgelegde boete is gebaseerd op het benadelingsbedrag dat is opgebouwd vóór de inwerkingtreding van de Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving. De rechtbank constateert bovendien dat in het geval van eiseres de door verweerder opgelegde boete (voor zover die betrekking heeft op de tot 1 januari 2013 ontstane benadeling) het toenmalige wettelijke strafmaximum overschrijdt. Rekening houdend met dit strafmaximum voor zover de doorlopende overtreding zich heeft voorgedaan vóór 1 januari 2013, matigt de rechtbank de boete daarom tot een totaal boetebedrag van € 3466,12 (gebaseerd op het maximumbedrag van
€ 2269,- voor de periode tot 1 januari 2013 plus het bedrag waarvoor verweerder benadeeld is in de periode van 1 januari 2013 tot en met 30 april 2013).
20.
Vervolgens is de vraag aan de orde of de boete evenredig is. Verweerder moet bij de aanwending van de bevoegdheid een boete op te leggen, het bepalen van de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet zo nodig rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. Verweerder kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen inzake het al dan niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan. Ook indien het beleid als zodanig door de rechter niet onredelijk is bevonden, dient verweerder bij de toepassing daarvan in elk voorkomend geval te beoordelen of die toepassing strookt met de hiervoor bedoelde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete moeten worden gesteld. Indien dat niet het geval is, dient verweerder de boete in aanvulling of in afwijking van het beleid vast te stellen op een bedrag dat passend en geboden is. De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van verweerder met betrekking tot de boete voldoet aan deze eisen, en dus leidt tot een evenredige sanctie (zie de hierboven reeds aangehaald uitspraak van de CRvB van 27 mei 2010).
21.
Het bij de aanvraag om een toeslag in strijd met de waarheid niet vermelden van pensioenuitkeringen levert op zichzelf een ernstige overtreding op, aangezien dat gegeven van wezenlijk belang was voor het bestaan van een aanspraak op en de hoogte van een toeslag. Naast de ernst van de overtreding acht de rechtbank echter ook van betekenis dat niet is gebleken dat eiseres opzettelijk onjuiste informatie heeft verstrekt en dat de schending van de informatieplicht daaruit bestaat dat eenmalig een fout is gemaakt die nadien niet is rechtgezet (zie de al eerder genoemde uitspraak van de CRvB van 27 mei 2010). De rechtbank acht een (verdere matiging van de) boete van (tot) € 2000,- evenredig.
22.
De beroepsgrond van eiseres betreffende de hoogte van de opgelegde boete slaagt.
23.
Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit voor zover daarin een boete van € 8.695,02 is opgelegd. De rechtbank ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien, in die zin dat het primaire besluit 2 wordt herroepen en dat een boete van € 2000,- wordt opgelegd.
24.
Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
25.
De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakt proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 487,- (1 punt voor het verschijnen ter zitting). In dit verband overweegt de rechtbank dat, gelet op wat op de zitting is aangevoerd, voor haar in voldoende mate vaststaat dat sprake is van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand in de zin van artikel 1, aanhef en onder a, van het Bpb. Uit niets blijkt echter dat het beroepsschrift is ingediend door de gemachtigde.
In bezwaar is niet verzocht om vergoeding van de kosten in bezwaar. Aan de voorwaarden die in artikel 7:15, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht voor een proceskostenvergoeding in bezwaar worden gesteld, is derhalve niet voldaan.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voor zover dit de opgelegde boete betreft;
- herroept het primaire besluit 2 van 5 augustus 2013 waarin aan eiseres een boete is opgelegd van € 8.695,02, legt aan eiseres een boete op van € 2000,- en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 44,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 487,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. Y.S. Klerk, voorzitter, en mr. J.Y. van de Kraats en
mr. S. Croes, leden, in aanwezigheid van mr. P.A.M. Laro, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 mei 2014.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.