Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 18/3740
uitspraak van de meervoudige kamer van 4 november 2019 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. J.B.M. Swart)
en
De Korpschef van Politie Apeldoorn, verweerder
(gemachtigden: mr. A.M.G. Kho en mr. A.E.L. Weistra).
Inleiding
1. De Nationale Politie bestaat sinds 1 januari 2013. In de jaren daarvoor moesten de 25 regionale politiekorpsen worden samengesmeed tot één landelijk korps, wat een enorme reorganisatie betekende. Voor dit nieuwe landelijke korps werd op
1 januari 2010 een Centrale Ondernemingsraad (COR) opgericht. Eiser was vanaf het begin de voorzitter van de COR.
2. Op een goed moment kwamen er berichten vanuit de COR naar buiten over mogelijk ongeoorloofde uitgaven en over onduidelijkheden over het budget en de begroting van de COR. Naar aanleiding daarvan startte de korpschef op 15 juni 2016 een oriënterend intern onderzoek naar de bestedingen van de COR gevolgd door een uitgebreider intern onderzoek naar de rol van eiser daarbij. Uit de onderzoeken bleek volgens de korpschef dat eiser zich schuldig had gemaakt aan zeer ernstig plichtsverzuim. Daarom besloot de korpschef tot onvoorwaardelijk strafontslag van eiser. [1]
3. Eiser is het niet eens met de beslissing om aan hem strafontslag op te leggen. Volgens hem waren de onderzoeken waarop de korpschef zich baseerde niet goed uitgevoerd en is hij geslachtofferd door zijn eigen organisatie. Hij herkent zich niet in het beeld dat uit de onderzoeken naar voren komt en vindt dat hem weinig tot niets te verwijten valt. Volgens eiser had hij binnen de context van de reorganisatie slechts gedaan wat hij moest doen en was er onvoldoende grond voor strafontslag. Hij wijst op de omstandigheden (de context) waarin hij destijds zijn werk heeft moeten doen, zoals die ook door de Commissie Ruys, een externe onderzoekscommissie, zijn beschreven.
4. De toenmalige minister van Justitie en Veiligheid heeft op 23 december 2016 de Commissie Ruys ingesteld. De Commissie Ruys kreeg de opdracht om te onderzoeken hoe het budget dat de korpschef aan de COR had verstrekt werd besteed en verantwoord. Dit externe onderzoek stond los van de interne onderzoeken naar de bestedingen van de COR, en de rol van eiser daarbij. Samenvattend komt uit het rapport van de Commissie Ruys het volgende beeld naar voren:
- de minister forse tijdsdruk en bezuinigingen heeft opgelegd bij de vorming van de Nationale Politie;
- het financieel beheer bij de Nationale Politie op politiek en bestuurlijk niveau geen prioriteit had;
- de korpschef en de korpsleiding onvoldoende toezicht hebben gehouden op de financiën van de COR en ook niet adequaat hebben opgetreden tegen budgetoverschrijdingen die plaatshadden vanaf 2012;
- de korpschef te weinig heeft gedaan om de begroting van de COR op orde te krijgen;
- er onvoldoende tegenspraak binnen de COR was;
- er een machtsstrijd gaande was en spanningen bestonden tussen de landelijke COR en de politievakorganisaties, en;
- de minister zich van dit alles bewust is geweest, maar dat hij niet heeft ingegrepen.
De conclusie van de commissie Ruys was dat de voorzitter van de COR op zijn minst onzorgvuldig is omgegaan met publiek geld.
5. Het oprichten van de Nationale Politie en een landelijke COR was volgens eiser echt pionierswerk. De korpschef wijst echter op eisers eigen verantwoordelijkheid en op de schade die eiser aan de politieorganisatie heeft toegebracht. De vraag die in deze zaak centraal staat, is of de korpschef aan eiser terecht onvoorwaardelijk strafontslag heeft verleend.
Het oordeel van de rechtbank
6. De rechtbank oordeelt dat de korpschef inderdaad terecht onvoorwaardelijk strafontslag heeft verleend: deze maatregel was in het geval van eiser op zijn plaats. Daar heeft de rechtbank geen twijfel over, ondanks het feit dat de procedure op één punt met het beginsel van hoor-en wederhoor in strijd was. Voor de rechtbank is het namelijk duidelijk geworden dat eiser zich schuldig heeft gemaakt aan plichtsverzuim. Dat eiser moest functioneren in omstandigheden van hoge druk, stevige bezuinigingen en gebrekkig toezicht van de korpschef maakt hem niet minder verantwoordelijk voor zijn handelen. Juist van iemand in eisers positie mocht immers worden verwacht dat hij ook in die moeilijke omstandigheden de moreel juiste keuzes maakte. Dat eiser dat niet heeft gedaan, is hem zwaar aan te rekenen en daarvan moet hij de consequenties dragen.
7. Eiser stelt dat hij niet anders heeft gehandeld dan anderen en dat hij ook nooit is bijgestuurd. De rechtbank oordeelt dat die redenering in het geval van eiser niet opgaat. Voor hem gold nu eenmaal een hoge morele standaard. Als politieman had het voor hem vanzelfsprekend moeten zijn dat hij zich aan de wettelijke regels hield, ook als anderen dat niet deden. Bovendien bekleedde eiser een hoge en invloedrijke functie. Tegen die achtergrond had hij niet alleen de plicht om het goede voorbeeld te geven, maar ook om anderen bij te sturen als zij de grenzen opzochten of overschreden.
8. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot haar oordeel is gekomen. Daarvoor beantwoordt zij achtereenvolgens de volgende vijf vragen:
1. Was het onderzoek van de korpschef zorgvuldig en onpartijdig?
2. Heeft eiser zich schuldig gemaakt aan de gedragingen die hem worden verweten?
3. Vallen de vastgestelde gedragingen onder de definitie van plichtsverzuim?
4. Zijn de gedragingen aan eiser toe te rekenen?
5. Is het opleggen van onvoorwaardelijk strafontslag in dit geval evenredig geweest?
Vraag 1: was het onderzoek zorgvuldig en onpartijdig?
9. De rechtbank komt tot de conclusie dat de korpschef bevoegd was om een intern onderzoek op te starten naar aanleiding van de signalen van medewerkers uit de COR. Ook oordeelt de rechtbank dat het onderzoek zelf zorgvuldig is geweest en ten grondslag mocht worden gelegd aan het besluit tot strafontslag, omdat de korpschef in een eerdere fase van het onderzoek in strijd met het beginsel van hoor- en wederhoor heeft gehandeld (artikel 3.2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)). Zonder herstel zou dit strijd opleveren met artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Hieronder licht de rechtbank haar oordeel toe.
De korpschef mocht een intern onderzoek opstarten
10. Eiser vindt dat de korpschef niet meteen een intern onderzoek had mogen opstarten naar aanleiding van de signalen vanuit de COR over financiële onregelmatigheden binnen de COR. Hij is van mening dat de gestelde onregelmatigheden eerst binnen de COR zelf afgehandeld hadden moeten worden, omdat uitgaven van de COR alleen behandeld en beoordeeld kunnen worden door de COR zelf.
11. Binnen de COR is begin 2016 gesproken over de begroting 2016 en de verantwoording over 2015. Vanuit het dagelijks bestuur van de COR zijn er voorstellen gedaan om tot een beter gefundeerde begroting en verantwoording te komen. Dit proces was al gestart en de COR was verdere voorstellen hierover aan het afwachten. Volgens eiser had de korpschef nadere besluitvorming van de COR hierover moeten afwachten. Doordat de signalen over de financiën van de COR direct op het niveau van de korpschef zijn opgepakt, is de COR buiten spel gezet. De korpschef heeft zo de spelregels naar zijn hand gezet en dat is in strijd met het fair-play beginsel, vindt eiser.
12. Daarnaast heeft eiser betoogd dat hij als voorzitter van de COR beschermd was door de Wet op de ondernemingsraden (WOR) en dat het Besluit algemene rechtspositie politie (Barp) voor hem niet gold. Daarom hoefde hij geen verantwoording af te leggen aan de korpschef, maar alleen aan de COR. Maar de bescherming van artikel 21 van Pro de Wet op de ondernemingsraden (WOR) reikt niet zover dat tegen eiser geen rechtspositionele maatregelen op grond van het Besluit algemene rechtspositie politie (Barp) getroffen kunnen worden. In artikel 4, tweede lid, van de Ondernemingsovereenkomst Centrale Ondernemingsraad Politie is namelijk bepaald dat individuele en collectieve arbeidsvoorwaardelijke rechtspositionele afspraken onverminderd van kracht blijven.
13. De rechtbank oordeelt dat de korpschef heeft kunnen en mogen acteren op de signalen die hem hadden bereikt over financiële onregelmatigheden binnen de COR. Er is geen grond voor de stelling van eiser dat de gestelde onregelmatigheden eerst of alleen binnen de COR dienden te worden besproken. De korpschef heeft verder geen aanleiding hoeven zien om nadere besluitvorming van de COR over voorgestelde verbeteringen af te wachten voordat hij actie ondernam op de genoemde signalen. De beroepsgronden die eiser in dit verband heeft aangedragen, slagen dus niet.
De korpschef had eiser niet mogen weigeren de audiobestanden te beluisteren
14. Eiser heeft vroeg in het proces, in de zienswijzefase, aan de korpschef gevraagd om een aantal audiobestanden te mogen beluisteren. De korpschef heeft eiser die gelegenheid gegeven. Op een goed moment heeft de toenmalige gemachtigde van eiser laten weten verder af te zien van het beluisteren van de bestanden. Later, tijdens de hoorzitting naar aanleiding van de zienswijze, heeft eiser alsnog gevraagd om alle audiobestanden te mogen beluisteren. In wat hij op dat moment al gehoord had, had hij namelijk relevante verschillen gevonden tussen de audiobestanden en de schriftelijke verslaglegging. In de zienswijzeprocedure en later ook in de bezwaarprocedure heeft de korpschef eiser geweigerd om alle audiobestanden te mogen beluisteren. Op de hoorzitting in de bezwaarfase heeft de korpschef toegelicht dat de reden van deze weigering kort gezegd is, dat eiser zijn kans heeft gehad. Eiser stelt dat hij hiermee geen eerlijke procedure heeft gekregen.
15. De rechtbank is het op dit punt met eiser eens. Door de audiobestanden aan eiser te weigeren heeft de korpschef in strijd met het beginsel van hoor- en wederhoor gehandeld. Er moet tussen partijen ‘equality of arms’ zijn: zij moeten over dezelfde informatie kunnen beschikken. De audiobestanden zijn onderdeel van het dossier en eiser heeft er dus recht op om die te beluisteren. Dat eiser eerder in het proces aangaf de bestanden niet te willen beluisteren, mocht voor de korpschef geen reden zijn om eiser te weigeren de audiobestanden die hij nog niet had beluisterd alsnog te beluisteren. Deze beroepsgrond van eiser slaagt. Aan het einde van deze uitspraak beschrijft de rechtbank wat het gevolg van dit oordeel is.
16. De rechtbank heeft op de zitting onderzocht of dit gebrek in het besluit hersteld kon worden en eiser gevraagd of hij een selectie kon maken van audiobestanden die hij nog wilde beluisteren. Eiser heeft een selectie gemaakt. De rechtbank heeft eiser in de gelegenheid gesteld de audiobestanden alsnog te beluisteren door het onderzoek tijdelijk te schorsen. Dit heeft eiser vervolgens gedaan.
Het onderzoek was zorgvuldig
17. Nadat eiser de audiobestanden alsnog heeft beluisterd, heeft eiser in de brief van 27 september 2019 een nader standpunt ingenomen. In deze brief stelt eiser voorop dat uit de audiobestanden die hij heeft beluisterd, blijkt dat delen van getuigenverklaringen niet in de schriftelijke verslagen van de gehoren staan. Dat betekent volgens eiser dat het interne onderzoek, verricht door de afdeling Veiligheid, Integriteit en Klachten (VIK), onzorgvuldig is geweest. Omdat de gespreksverslagen ten grondslag liggen aan het bestreden besluit, is ook de besluitvorming onzorgvuldig geweest.
18. Over de bandopnames van de gesprekken met [A] , [B] en [C] stelt eiser dat deze weliswaar niet woordelijk overeenkomen met de gespreksverslagen, maar dat in de gespreksverslagen wel de kern is vermeld. Daarbij plaatst eiser de kanttekening dat de verklaringen van deze personen gekleurd zijn, in die zin dat zij volgens eiser ‘hun eigen straatje schoonvegen’. Volgens eiser wisten deze personen indertijd immers al dat er een intern onderzoek was gestart naar eiser. Over de verklaring van [D] heeft eiser zich, onder verwijzing naar diverse voorbeelden, op het standpunt gesteld dat diens verklaringen op onjuiste wijze zijn samengevat. Daardoor blijven voor eiser ontlastende omstandigheden buiten beschouwing.
19. Eiser voert verder aan dat het onderzoek van de korpschef er niet op gericht is geweest om op objectieve wijze plichtsverzuim vast te stellen, maar alleen om hem te slachtofferen. De korpschef heeft de opdracht gegeven tot zowel het oriënterend onderzoek als het disciplinair onderzoek, terwijl de korpschef ook zelf een rol heeft gehad in het proces voor en na de oprichting van de Nationale Politie. Volgens eiser had de korpschef dit bij zijn besluitvorming moeten betrekken. Verder zijn de getuigen gehoord op het moment dat zij via de pers al kennis hadden genomen van de kwestie waarover zij zouden worden gehoord.
20. Daarnaast stelt eiser dat de onderzoekers van begin af aan vooringenomen waren. Volgens eiser blijkt uit het beluisteren van de gehoren dat de getuigen niet kritisch zijn bevraagd. De vraagstelling was volgens hem suggestief en delen uit de gehoren zijn niet in de schriftelijke verslagen opgenomen. Daarbij wijst eiser op zaken die in de schriftelijke verslagen zijn weggelaten. Ook hebben sommige getuigen zelf gevraagd om iets weg te laten in het schriftelijk verslag. Verder zijn leden van de COR, die misschien minder kritisch zijn op eiser, niet gehoord.
21. In de brief van 8 oktober 2019 heeft de korpschef gereageerd op de brief van eiser van 27 september 2019. De korpschef merkt daarin op dat de schriftelijke gespreksverslagen een feitelijke en zakelijke weergave geven van wat is besproken.
22. Op dit punt geeft de rechtbank eiser geen gelijk. De rechtbank heeft goed gekeken naar de beschreven discrepanties tussen schriftelijke verslagen en audiobestanden. Die verschillen zijn volgens de rechtbank niet zodanig dat er een ander beeld uit de gesprekken naar voren komt. Het enige is dat de context die ook de Commissie Ruys beschrijft meer naar voren komt in de fragmenten die zijn wegelaten. Maar het betekent niet dat het uitgebreide onderzoek dat er ligt niet deugt of dat informatie over de feiten onjuist in het onderzoek en dossier zijn opgenomen.
23. De getuigenverhoren lezend, ontstaat ook geen beeld van vooringenomen onderzoekers. Zij hebben naar feiten gevraagd en goed doorgevraagd. De getuigen hebben voldoende gelegenheid gehad om in een vrij relaas hun verklaringen af te leggen en door de onderzoekers is op relevante onderdelen kritisch doorgevraagd. Eventuele beïnvloeding van de getuigen door berichten in de pers is moeilijk te voorkomen geweest. Dit staat los van de objectiviteit van de onderzoekers en de zorgvuldigheid waarmee zij te werk zijn gegaan. Eiser is in het kader van het onderzoek zelf acht maal gehoord. Hij heeft daarbij kunnen reageren op de verklaringen van de getuigen en hij heeft ook overigens ruim de gelegenheid gehad om te reageren op de resultaten van het onderzoek. Ook heeft hij zelf getuigen kunnen aandragen, die vervolgens ook zijn gehoord
24. De rechtbank oordeelt dat het onderzoek voldoende zorgvuldig is geweest. Er zijn verschillende onderzoeken uitgevoerd naar mogelijke overtredingen van voorschriften door eiser in zijn hoedanigheid als voorzitter van de COR. Het dossier bevat voldoende onderzoeksgegevens op basis waarvan de korpschef tot een zorgvuldige feitenvaststelling is gekomen. Niet alleen getuigenverslagen, maar ook facturen, bonnen en e-mails. De beroepsgronden van eiser hierover slagen niet.
Vraag 2: heeft eiser zich schuldig gemaakt aan de verweten gedragingen?
25. De rechtbank stelt vast dat met het interne onderzoek voldoende is vastgesteld dat eiser inderdaad vrijwel alle verweten gedragingen heeft begaan. Kort samengevat heeft de korpschef eiser verweten dat hij:
1. tegen de regels in zijn partner heeft meegenomen naar Curaçao;
2. cashopnames heeft gedaan met de creditcard en de bestedingen van de creditcard gebrekkig heeft verantwoord;
3. buitensporig dure evenementen heeft georganiseerd waarbij doel en middel geheel uit verhouding waren;
4. ondoelmatig externen heeft ingehuurd, waarbij er sprake was van belangenverstrengeling;
5. bonnen en facturen heeft aangepast of laten aanpassen;
6. 198 flessen prosecco heeft gekocht zonder dat die de politieorganisatie ten goede zijn gekomen.
1. Dienstreis naar Curaçao
De korpschef verwijt eiser dat hij in 2016 in strijd met het reisbeleid zijn partner heeft meegenomen op zijn dienstreis naar Curaçao.
Heeft eiser de gedraging begaan?
26. Eiser erkent dat zijn vrouw in 2016 mee is gegaan op dienstreis naar Curaçao. Eiser voert aan dat zijn vrouw in 2014 en 2015 ook was meegegaan op zijn dienstreis naar Curaçao en dat hij niet wist dat dit niet mocht. In maart 2016 heeft de heer [E] van de Afdeling Internationale Samenwerking (AIS) eiser erop gewezen dat hij zijn partner niet mocht meenemen. Deze e-mail zegt eiser te hebben gemist. Volgens eiser wist niemand binnen de COR dat dit niet mocht. Bovendien stelt eiser dat een regeling of ander voorschrift waarin vermeld is dat partners niet mee mogen op dienstreis, ook niet op eigen kosten, een regeling betreft op personeelsgebied. Een dergelijke regeling moet voor toestemming worden voorgelegd aan de COR, wat niet is gebeurd.
27. Eiser heeft in een e-mailbericht van 14 maart 2016 aan AIS verzocht een reis naar Curaçao te boeken voor 3 personen van 1 mei 2016 tot 10 mei 2016 en een huurauto te regelen voor vier personen. Het reisgezelschap zou bestaan uit eiser, de heer [F] (vicevoorzitter van de COR), en mevrouw [G] (administratief medewerkster en ondersteuner van de COR). In de e-mail van 17 maart 2016 heeft de heer [E] van AIS het volgende aan eiser geschreven: ‘Ten overvloede wijs ik er graag nog even op dat het reisbeleid Nationale Politie van toepassing is (dit houdt o.a. in dat partners of andere niet zakelijk betrokkenen niet mee kunnen reizen, dat er geen verlofdagen aan kunnen worden gekoppeld, etc.)’ [2]
28. Op 1 mei 2016 (7.45 uur) heeft eiser een e-mailbericht verstuurd naar de COR met als onderwerp ‘Programma Caribisch gebied 2016’. Eiser vermeldt hierin onder meer dat [G] als ondersteuner mee zal gaan. Verder merkt eiser het volgende op: ‘In deze overweging heb ik ook besloten om onze partners mee te vragen, anders zou dit problemen opleveren in het privé-leven. […]’ Op diezelfde dag, 1 mei 2016, is eiser samen met [G] en beide partners naar Curaçao vertrokken.
Is er sprake van plichtsverzuim?
29. Volgens de korpschef is er sprake van plichtsverzuim omdat eiser in strijd heeft gehandeld met het Besluit reis-, verblijf- en verhuiskosten politie (het Brvvp) door zijn vrouw, weliswaar op eigen kosten, mee te nemen op de dienstreis naar Curaçao in mei 2016. Dit terwijl eiser in maart 2016 door de AIS erop was gewezen dat dit verboden was. Op de zitting corrigeert de korpschef dat: eiser heeft niet in strijd met de Brvvp, maar met de Gedragscode niet-operationele dienstreizen gehandeld. Op de zitting licht de korpschef toe dat vooral het feit dat eiser gewaarschuwd is door AIS dat zijn partner niet mee mocht en hij dit genegeerd heeft hem wordt aangerekend.
30. In de Gedragscode niet-operationele buitenlandse dienstreizen [3] is bepaald dat het meereizen van de partner, gezinsleden of derden niet is toegestaan, tenzij dit op uitnodiging ven de ontvangende partij is en het belang van het korps daarmee gediend is.
31. De rechtbank stelt vast dat eiser kort na zijn verzoek aan AIS om de reis te boeken al door AIS is geïnformeerd dat het op grond van het reisbeleid niet is toegestaan dat partners meereizen. Toch heeft eiser zijn vrouw mee laten reizen naar Curaçao, heeft hij ervoor gezorgd dat de partner van [G] mee zou reizen en heeft eiser de COR daar pas op de dag van vertrek op 1 mei 2016 over geïnformeerd. De rechtbank vindt het niet geloofwaardig dat eiser de e-mail van AIS zou hebben gemist, omdat hij op deze e-mail heeft gereageerd en andere informatie uit diezelfde mail duidelijk wel heeft gelezen. Ook als hij het zou hebben gemist komt dit voor eisers risico.
De rechtbank oordeelt dat eiser de regels heeft genegeerd door zijn vrouw, ondanks een waarschuwing, toch mee te laten reizen. Dit is wederom een voorbeeld waaruit blijkt dat eiser de grenzen opzocht of vond dat regels voor hem niet gelden. Het is kwalijk dat eiser de COR niet meer in de gelegenheid heeft gesteld om hier iets van te vinden, omdat zij pas op de dag van vertrek geïnformeerd werden. De rechtbank mist onderbouwing van de stelling dat de Gedragscode niet voor COR-leden zou gelden. Op hen zijn namelijk de normale regels voor politieambtenaren ook gewoon van toepassing. Zo volgt ook uit de Ondernemingsovereenkomst. Door zijn partner naar Curaçao te laten meereizen heeft eiser zich schuldig gemaakt aan plichtsverzuim.
2. Creditcardgebruik
32. De korpschef voert aan dat eiser de creditcard van de COR heeft gebruikt op een wijze die in strijd is met het creditcardkader Politie en met het inhuur- en inkoopbeleid van politie. Eiser heeft met de creditcard contante opnames verricht en hij heeft bepaalde uitgaven niet op de voorgeschreven wijze verantwoord aan de hand van bonnen en facturen. Andere uitgaven heeft hij geprobeerd te verantwoorden door middel van handgeschreven, onduidelijke bonnen. Volgens de korpschef heeft eiser de creditcard ook gebruikt om (aanzienlijke) bedragen in horecagelegenheden te betalen. Eiser heeft daarmee in strijd gehandeld met bepalingen uit het Brvvp die betrekking hebben op de dag- en avondcomponenten en het maximumbedrag dat mag worden gedeclareerd. De korpschef kwalificeert ook deze gedragingen als plichtsverzuim.
33. Eiser betwist dat deze gedragingen als plichtsverzuim zijn aan te merken. Hij voert aan dat andere leden van de COR en andere politiefunctionarissen evenmin als hij op de hoogte waren van de regelgeving met betrekking tot het gebruik van de creditcard. Ook voert hij aan dat hij contante opnames met de creditcard heeft gedaan om declaraties van COR-leden te kunnen voldoen. Eiser heeft dit zo gedaan, omdat er geen zogenoemde kleine kas was. Hij stelt voor deze werkwijze toestemming te hebben gehad van de directeur Korpsstaf, de heer [D] ( [D] ). Eiser ontving de declaraties in de vorm van veel bonnetjes. De administratie daarvan was chaotisch en incompleet.
Heeft eiser de gedragingen begaan?
34. De rechtbank stelt vast dat eiser op 15 april 2015 per brief is gewezen op het Creditcardkader Politie. Bij ontvangst van zijn creditcard op 30 april 2015 [4] heeft hij tevens het Creditcardkader Politie ontvangen en daarvoor ook getekend. In een
e-mail van 30 oktober 2015 is eiser wederom gewezen op de bepalingen van het Creditcardkader Politie. Hij is daarbij tevens gewezen op het daarin opgenomen verbod op cashopnames [5] . Eiser heeft voorts erkend dat hij het Creditcardkader Politie in november 2015 nogmaals heeft gekregen. Gelet op al deze momenten acht de rechtbank het ongeloofwaardig dat eiser niet op de hoogte is geweest van de Creditcardkader Politie. Zijn stelling dat andere leden van de COR en andere politiefunctionarissen ook niet op de hoogte waren van het Creditcardkader Politie is daarmee al niet meer relevant.
35. In een gesprek op 4 februari 2016 heeft [D] eiser erop gewezen dat het verboden was om cashopnames met de creditcard te doen en dat eiser de uitgaven die hij met de creditcard deed moest verantwoorden [6] . Eiser en [D] hebben deze afspraken schriftelijk vastgelegd. Desondanks heeft eiser in de periode daarna bij herhaling contante opnames gedaan en heeft hij verschillende creditcardbetalingen niet verantwoord [7] . De rechtbank volgt eiser niet in zijn stelling dat hij op 4 februari 2016 van [D] mondeling toestemming heeft gekregen om door te gaan met de contante opnames ten behoeve van de vergoeding van declaraties, zolang hiervoor geen andere oplossing was gevonden. Deze stelling staat haaks op wat [D] en eiser schriftelijk hebben vastgelegd naar aanleiding van hun gesprek op 4 februari 2016. [D] heeft deze stelling ook uitdrukkelijk ontkend, terwijl eiser zijn stelling niet aan de hand van andere verklaringen of documenten heeft onderbouwd.
36. De rechtbank stelt verder vast dat eiser er niet in is geslaagd helderheid te verschaffen over diverse handgeschreven bonnen. Deze bonnen maken niet inzichtelijk of de bijbehorende creditcardbetalingen zakelijk of privé waren gedaan. Ook heeft eiser diverse keren de creditcard gebruikt in horecagelegenheden. Naast het feit dat het daarbij om aanzienlijke bedragen ging, is ook van die betalingen ook niet duidelijk of zij zakelijk of privé waren.
Is er sprake van plichtsverzuim?
37. Uit wat de rechtbank hiervoor heeft besproken, leidt zij af dat eiser oneigenlijk gebruik heeft gemaakt van de creditcard van de COR en dat hij verschillende betalingen met deze creditcard niet (afdoende) heeft verantwoord. Vooral omdat eiser op de hoogte is geweest van de regels met betrekking tot het gebruik van de creditcard van de COR en deze regels heeft genegeerd, zijn deze gedragingen als plichtsverzuim aan te merken.
3. Organisatie evenementen
38. De korpschef stelt zich op het standpunt dat het (doen) organiseren van de volgende evenementen kan worden aangemerkt plichtsverzuim: de kerstborrel in [onderneming 1] op 11 december 2015, het evenement op de [naam] op
15 december 2015 en in het evenement ten behoeve van de commissie ‘ [commissie] ’ (hierna: de commissie [commissie] ) in het [hotel] op 29 en
30 december 2015.
39. De organisatie van de evenementen heeft plaatsgevonden zonder voorafgaand overleg met of toestemming van de overige COR leden dan wel van de korpschef. Slechts een beperkt aantal leden van de COR heeft aan deze evenementen deelgenomen, zodat de doelmatigheid van deze evenementen niet is aangetoond. Ook was de aanwezigheid van de uitgenodigde partners van de leden van de COR, op kosten van de korpschef, niet functioneel. In veel gevallen was hun aanwezigheid in strijd met de interne regelingen.
40. De genoemde drie evenementen zijn georganiseerd door een door eiser ingehuurd evenementenbureau [evenementenbureau] ( [evenementenbureau] ). Bovendien pasten de locaties en programma’s niet bij de functie en uitstraling van de COR. Eiser beoogde met deze evenementen de onderlinge binding binnen de COR te versterken, maar de excessieve kosten van deze evenementen van ongeveer € 84.455,55 stonden in geen verhouding tot dit doel. Eiser heeft het doel ook niet bereikt. De evenementen hebben ernstige imagoschade toegebracht aan de politie en aan de COR volgens de korpschef.
41. Eiser betwist dat de organisatie van de drie evenementen is aan te merken als plichtsverzuim. Volgens eiser waren deze evenementen van belang in het kader van teambuilding en voor de beloning van werknemers die goed werk hebben verricht, zoals de leden van de commissie “ [commissie] ” en hun partners. Met betrekking tot het evenement in het [hotel] stelt eiser dat ook hij niet van tevoren op de hoogte was van deze locatie. Bovendien is volgens eiser de discussie over het [hotel] al afgehecht met de plaatsvervangend korpschef, de heer [H] (hierna: [H] ).
Heeft eiser de gedragingen verricht?
42. De rechtbank stelt vast dat niet in geschil is dat de drie evenementen (mede) op initiatief van eiser zijn georganiseerd en dat eiser voor de organisatie van deze evenementen [evenementenbureau] heeft ingehuurd. Ook stelt de rechtbank vast dat niet is gebleken dat eiser heeft onderzocht of heeft laten uitzoeken - door bijvoorbeeld offertes op te vragen - of het gestelde doel van teambuilding en beloning van medewerkers op een minder kostbare wijze kon worden bereikt.
43. De kerstborrel in [onderneming 1] had tot doel het verbinden van de COR en werd georganiseerd voor alle COR-leden en hun partners. Omdat voorafgaand aan de borrel een overleg van de COR plaatvond, is aan de partners een chocoladeworkshop aangeboden. [evenementenbureau] heeft het evenement georganiseerd voor een bedrag van
€ 6.584,80. Ook is aan alle aanwezigen een geschenk aangeboden waarvan de kosten € 3.487,15 bedroegen. In totaal heeft dit evenement € 19.255,52 (€ 192,55 per persoon) gekost.
€ 6.584,80. Ook is aan alle aanwezigen een geschenk aangeboden waarvan de kosten € 3.487,15 bedroegen. In totaal heeft dit evenement € 19.255,52 (€ 192,55 per persoon) gekost.
44. Het evenement op de [naam] werd voor de leden van het dagelijks bestuur (DB) van de COR en hun partners georganiseerd. De heer [I] ( [I] ), lid van het DB, zou dit evenement organiseren. Het doel van het evenement was het versterken van de onderlinge binding in het DB en het bedanken van hun partners, omdat zij zoveel privé-uren hadden besteed aan werk. [I] had gekozen voor een feest en was met de [naam] een basispakket overeengekomen voor een bedrag van € 11.000,- [8] . Enkele dagen later heeft eiser het door [I] overeengekomen programma volledig laten wijzigen door [evenementenbureau] , zonder enig overleg hierover met [I] . [9] Het evenement werd verplaatst naar een andere zaal en gewijzigd in een evenement met veel entertainment, waarbij dezelfde artiesten optraden als bij de kerstborrel van 11 december 2015. Onduidelijk is wat de totale kosten zijn geweest, omdat de facturering van [evenementenbureau] voor dit evenement niet inzichtelijk is. [evenementenbureau] heeft drie facturen ingediend bij de politie met een totaalbedrag van € 33.448,03 waarvan in ieder geval een bedrag van € 22.861,75 is betaald door de korpschef . [10]
45. Het evenement in het [hotel] is georganiseerd voor de leden van de commissie [commissie] en twee betrokken externe coaches inclusief partners. Tevens waren aanwezig eiser en mevrouw [G] met partners. Het evenement was bedoeld als verrassingsuitje om de commissie [commissie] te belonen voor hun inspanningen. Eiser heeft het (programma van het) evenement niet besproken in de COR.
46. Eiser ontving op 28 november 2015 een e-mail met offerte 2015-0008 van [evenementenbureau] ten bedrage van € 9.794,95 [11] met vermelding: overnachting [hotel] , diner, optreden artiest, techniekkosten, rondvaart Amsterdam. Op
22 december 2015 heeft eiser vervolgens van [evenementenbureau] per e-mail het programma ontvangen van het evenement, waarin onder meer staat vermeld: 15.00 uur ontvangst [hotel] . [12] Voorafgaand aan het evenement heeft [G] per e-mail een deelnemerslijst aan [evenementenbureau] verstuurd met als onderwerp ‘ [hotel] ’. [13] Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat eiser niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij er niet van op de hoogte was of had kunnen zijn dat het evenement plaats zou vinden in het [hotel] en dat hij dit - net als de andere deelnemers - pas wist op het moment van aankomst. Eiser was zich dus bewust van de kosten van dit evenement en van de uitstraling die deze locatie met zich mee bracht. De stelling van eiser dat hij het evenement heeft besproken heeft met [H] , betekent niet dat de kwestie daarmee afgehecht is en de organisatie van dit evenement hem niet meer kan worden verweten. [H] heeft tijdens het onderzoek verklaard dat hij de kosten van dit evenement onacceptabel vond en dat hij eiser had opgedragen een oplossing te bedenken in die zin dat hij het breed moest bespreken binnen de COR en niet zoals eiser had voorgesteld, de kosten op zich te nemen en er niet verder over te spreken. [14] Ook nadat [H] eiser vervolgens heeft bevraagd over een oplossing, heeft eiser geen duidelijkheid versterkt. Bovendien kan eiser worden verweten dat hij zich niet bewust is geweest van de kosten van dit evenement die - gezien de ingediende facturen van [evenementenbureau] – ongeveer € 33.448,- bedroegen waarvan de korpschef een bedrag van € 22.681,- heeft betaald.
Is er sprake van plichtsverzuim?
47. De rechtbank oordeelt dat de hiervoor beschreven gedragingen zijn aan te merken als plichtsverzuim. Eiser heeft zelfstandig zonder overleg met COR of met de korpschef de evenementen georganiseerd. Voor de organisatie heeft eiser steeds [evenementenbureau] ingehuurd hetgeen heeft geleid tot een forse kostenverhoging.
48. Uit het voorgaande volgt dat de door eiser beoogde doelen met deze evenementen – onderlinge binding binnen de COR - niet in verhouding staan tot de excessieve kosten die daarbij zijn gemaakt.
49. De korpschef heeft zich verder terecht op het standpunt gesteld dat deze evenementen qua locatie en aard een schadelijke uitstraling en imagoschade hebben gehad voor de politie in zijn geheel.
4. Inhuur externen
50. De korpschef verwijt het eiser dat:
- hij gebruik heeft gemaakt van meerdere externe deskundigen die met name afkomstig zijn uit of gevestigd zijn in (de omgeving van) [woonplaats] ;
- hij een contract is aangegaan met ondernemingen die een relatie hadden met de destijds door eisers vrouw gedreven onderneming “ [onderneming 2] ”: [evenementenbureau] , [onderneming 3] (mevrouw [J] ), de [onderneming 4] , [onderneming 5] , [onderneming 6] , [onderneming 7] , [onderneming 8] en [onderneming 1] en [onderneming 10] ;
- het proces van inhuur ondoorzichtig was en de COR geen zicht had op de keuze van de externe inhuur;
- eiser het inhuren van externen nagenoeg volledig in eigen beheer had;
- de ingehuurde diensten niet doelmatig en kostenbewust waren;
- de contracten niet werden vastgelegd in getekende overeenkomsten;
- 30 van de 45 onderzochte (rechts)personen niet op een rechtmatige wijze, via de geldende Inkooprichtlijnen van de politie, zijn ingehuurd; en
- diverse hotel- en vergaderaccommodaties zijn gebruikt waarmee de politie geen raamovereenkomst heeft.
51. Eiser betwist dat er sprake is van plichtsverzuim. Volgens eiser is de COR onafhankelijk ten aanzien van het inhuren van externen. Bij het inhuren van externen was er geen sprake van gedwongen winkelnering en hem kan niet worden verweten dat hij bij het inhuren van externen niet eerst tot aanbesteding is overgegaan. Daarnaast was er volgens eiser bij het inhuren van externen geen sprake van belangenverstrengeling. Eiser is met [onderneming 8] een gunstig vergaderarrangement overeengekomen voor € 1.000,- per jaar.
Heeft eiser de gedragingen verricht?
52. De rechtbank stelt voorop dat, anders dan eiser stelt, de korpschef eiser niet het verwijt maakt van gedwongen winkelnering en/of dat hij externen heeft ingehuurd zonder eerst een aanbestedingsprocedure op te starten. De korpschef verwijt eiser dat hij eigenstandig, ondoorzichtig, niet doelmatig en niet kostenbewust externen heeft ingehuurd en contracten heeft afgesloten. Eiser heeft in strijd gehandeld met de hiervoor genoemde toepasselijke regelgeving. [15]
53. Tijdens de gesprekken [16] heeft eiser erkend dat hij externen heeft ingehuurd en contracten heeft afgesloten zonder overleg met de COR zodat vaststaat dat eiser zelfstandig de gedragingen heeft verricht.
Is er sprake van plichtsverzuim?
54. De rechtbank beoordeelt hieronder of die gedragingen van eiser met betrekking tot de inhuur van deze kunnen worden gekwalificeerd als plichtsverzuim.
[onderneming 8]
55. De rechtbank stelt vast dat de korpschef het vergaderarrangement van [onderneming 8] voor € 1.000,- per jaar, bestaande uit een vergaderlocatie en koffie- en theekannen, heeft goedgekeurd. De korpschef heeft echter niet ingestemd met de betaling van warme en koude drankjes, lunches en diners die werden besteld tijdens dan wel na de vergaderingen die in [onderneming 8] plaatsvonden en die niet bij het vergaderarrangement waren inbegrepen. Ter zitting heeft de korpschef toegelicht dat het eiser niet wordt toegerekend dat het bedrag van € 1.000,- is overschreden, maar dat de extra kosten die zijn gemaakt niet in verhouding staan tot de normbedragen die een politieambtenaar normaal vergoed zou krijgen op grond van artikel 13, tweede lid, van het Brvvp.
56. De rechtbank oordeelt dat de korpschef zich terecht op het standpunt stelt dat het eiser kan worden aangerekend dat de normbedragen van artikel 13, tweede lid, van het Brvvp stelselmatig zijn overschreden en dat deze gedragingen zijn aan te merken als plichtsverzuim. Van eiser als voorzitter van de COR, budgetbeheerder en prestatieverklaarder mocht worden verwacht dat hij alert zou zijn op de overschrijding van de normbedragen door duidelijke afspraken te maken over wat wel en niet voor eigen rekening kwam voor de desbetreffende politieambtenaar. Eisers stelling dat hij toestemming had gekregen van voormalig korpschef [K] voor de vergoeding van alle kosten, volgt de rechtbank niet. Eiser heeft deze stelling niet onderbouwd, terwijl hij dat wel had moeten doen. Bovendien heeft eiser tijdens de gehoren verklaard dat hij dat niet expliciet met [K] heeft besproken. [17]
[onderneming 6]
57. De rechtbank stelt vast dat de voorzitter van [onderneming 6] , de heer [A] ( [A] ) een zakelijke relatie heeft gehad met de echtgenote van eiser en haar onderneming ‘ [onderneming 2] ’. Daarnaast had [A] ook een vriendschappelijke relatie met eiser en zijn echtgenote. Dat blijkt uit hun gezamenlijke reis naar Barcelona in mei 2016. [18] Op 12 november 2015 heeft eiser [A] verzocht of er op het Festival Politievakmanschap op 25 november 2015 een filmploeg beschikbaar kon zijn. [19] In zijn e-mail van 15 november 2015 schrijft [A] dat voor een hele dag productiemaatschappij een bedrag van € 1.400,- inclusief bewerken wordt gerekend en dat het uitzenden uiteraard niets kost. [20] In zijn e-mail van 17 november 2015 meldt [A] eiser dat [L] , producent voor [naam] , verantwoordelijk zal zijn voor de opnames en de uitzending van het Festival. Op 23 november 2015 stuurt [A] aan eiser een e-mail met een offerte voor de kosten voor het Festival van in totaal € 5.000,-, waaronder € 1.570,- exclusief btw voor twee commercials voor ‘ [onderneming 2] ’ en € 1.630 exclusief btw voor de uitzending. [21] In de e-mail van dezelfde dag bericht eiser aan [A] ‘dat het zo prima is’, en verzoekt hij om een totaalfactuur onder de omschrijving ‘conform afspraak’.
58. Op 25 november 2015 stuurt [onderneming 6] een factuur met een totaalbedrag van
€ 6.050,-, inclusief btw naar de financiële administratie van de COR. Op 18 maart 2016 stuurt [onderneming 6] een tweede factuur door naar de financiële administratie van de COR, onder de omschrijving ‘Project: Voorbereiding Festival Politievakmanschap en praktijk COR’, ten bedrage van € 15.730,00. Dit project was bedoeld voor een in 2016 gepland festival. Vast staat dat de twee commercials voor ‘ [onderneming 2] ’ niet zijn gemaakt en dat er in 2016 geen Festival heeft plaatsgevonden. De korpschef heeft echter wel alle facturen van [onderneming 6] betaald. [22]
59. De rechtbank oordeelt dat de inhuur door eiser van [onderneming 6] in strijd met het Beleid externe inhuur is omdat daarin is vermeld dat er onder geen beding sprake kan en mag zijn van belangenverstrengeling. Nu [A] zakelijke belangen had met het bedrijf van de echtgenote van eiser en zij ook een vriendschappelijke relatie hadden, is op zijn minst de schijn van belangenverstrengeling gewekt. Ook is gebleken dat de inkoop van de diensten niet doelmatig is geweest, omdat het festival van 2016, waarvoor de voorbereidingen € 15.730,00 hebben gekost, niet heeft plaatsgevonden. Bovendien heeft verweerder de commercials voor ‘ [onderneming 2] ’ ten bedrage van € 1.570,- exclusief btw betaald terwijl deze commercials – waarvan overigens volstrekt onduidelijk is gebleven in hoeverre deze ten goede zouden komen aan de COR – uiteindelijk niet zijn gemaakt door [onderneming 6] .
59. De rechtbank oordeelt dat de wijze waarop de inkoop van de diensten van [onderneming 6] heeft plaatsgevonden, moet worden aangemerkt als niet kostenbewust inkoopbeleid. Terwijl [onderneming 6] op 15 november 2015 een bedrag van € 1.400,-, inclusief uitzending, had geoffreerd, werd de factuur van 23 november 2015 van
€ 5.000,-, waarin een bedrag van € 1.630,- exclusief btw voor de uitzending was opgenomen, zonder meer door eiser geaccepteerd. Eiser heeft niet gerefereerd aan de offerte van 15 november 2015. Het bedrag van € 15.730,- voor de voorbereidingen van een festival in 2016 is niet nader gespecificeerd. Het is onduidelijk waarom dit festival in de voorbereidingsfase al duurder was uitgevallen dan het festival van 2015. De rechtbank oordeelt dat de korpschef terecht deze gedragingen van eiser heeft aangemerkt als plichtsverzuim.
[onderneming 3]
61. Vast staat dat [J] (hierna: [J] ), eigenaresse van het bedrijf [onderneming 3] een zakelijke relatie had met eisers’ echtgenote en haar onderneming ‘ [onderneming 2] ’ en een vriendschappelijke relatie met zowel eiser als zijn echtgenote. Op 25 november 2015 hebben eiser en [J] de offerte ‘COR Nationale Politie’, opgesteld door [J] , getekend. Daarin is bepaald dat [J] aanwezig zal zijn bij meetings van verschillende aard, teksten en interviews zal uitwerken en aanleveren en dat een vaste dag of enkele dagen in overeenstemming met partijen zullen worden ingepland. Bepaald is dat de werkzaamheden worden verricht in de periode van 25 november 2015 tot en met 31 december 2016 voor een tarief van
€ 75,- exclusief btw per uur. [23] Uit het procesdossier blijkt dat [J] meestal per twee weken een factuur naar de Financiële Administratie van de COR stuurde. [24]
62. Op 4 januari 2016 declareert zij 36 uur tegen een bedrag van in totaal € 3.267,-. Op 17 mei 2016 stuurt [J] per e-mail factuur 2016 00 16 voor de weken 17 en 18 (25 april tot en met 6 mei 2016) naar [G] en naar eiser. Het betreft een declaratie voor 40 uur voor een bedrag van € 3.630,-. Op 30 mei 2016 mailt eiseres de factuur 2016 00 18. Deze factuur betreft ook de weken 17 en 18 van 2016 en [J] declareert 39 uur inclusief reiskosten en btw tegen een bedrag van
€ 3.587,53. [J] heeft in 2016 dus twee keer voor de weken 17 en 18 gedeclareerd ter hoogte van een bedrag van in totaal € 7.220,33. Niet is gebleken dat eiser [J] heeft verzocht om uitleg waarom zij twee facturen over dezelfde periode heeft ingediend en welke werkzaamheden zij daarvoor heeft verricht.
63. Volgens eiser heeft hij [J] op verzoek van communicatieadviseur mevrouw [M] ( [M] ) aangenomen, omdat zij ontevreden was over twee andere tekstschrijvers. Volgens eiser heeft [J] voor hetzelfde tarief (€ 75,- per uur) gewerkt als de andere tekstschrijvers. [25] Uit meerdere gespreksverslagen, waaronder van [M] [26] , blijkt dat [M] al kort nadat [J] was begonnen had aangegeven niet tevreden te zijn over de kwaliteit van de werkzaamheden van [J] en dat [J] toen feitelijk alleen nog maar notuleerde bij vergaderingen van de commissie [commissie] . [27] [M] heeft verklaard het gevoel te hebben gehad dat zij met een stagiaire te maken had. [28] Verder heeft [M] inderdaad verklaard dat het tarief van een externe tekstschrijver die voor een specifieke opdracht werd ingehuurd € 75,- bedroeg, maar niet is gebleken dat dit het uurtarief was van een communicatiemedewerker die met name notuleerde en die een dienstverband had bij de korpschef.
64. Uit de door eiser op de zitting overgelegde e-mailwisseling tussen [J] en onder meer [M] kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden geconcludeerd dat de inhuur van [J] doelmatig en noodzakelijk was en dat [M] tevreden was over de werkzaamheden van [J] als tekstschrijver. Uit een aantal e-mails blijkt namelijk dat de werkzaamheden van [J] het notuleren van vergaderingen betrof. De rechtbank oordeelt dat de korpschef terecht heeft geconcludeerd dat de schijn van belangenverstrengeling is gewekt bij de inhuur van [J] , dat de inhuur niet doelmatig is geweest en dat eiser zich niet dan wel onvoldoende (kosten)bewust is geweest van de door de [J] ingediende facturen. Bovendien heeft eiser de door [J] ingediende facturen niet dan wel onvoldoende gecontroleerd. De rechtbank concludeert dat de korpschef terecht deze gedragingen van eiser heeft aangemerkt als plichtsverzuim.
5. Bonnen en facturen
65. De korpschef verwijt eiser dat hij facturen opzettelijk heeft laten aanpassen waardoor de controle op uitgaven bemoeilijkt of onmogelijk werd gemaakt. Daarbij verwijst de korpschef onder andere op de facturen van [onderneming 11] , [naam] en de [onderneming 4] . Verder verwijt de korpschef eiser dat hij in totaal 11 handgeschreven bonnen met een totaalbedrag van € 3.861,90 heeft gedeclareerd die niet herleidbaar zijn tot degene die de prestatie heeft geleverd en tot het geleverde goed/dienst.
66. Eiser voert aan dat hij facturen en bonnen heeft laten aanpassen om ze sneller betaald te krijgen, omdat het zijn ervaring was dat de korpschef als debiteur een uitermate trage betaler is en de financiële organisatie van de korpschef niet op orde was. Bovendien zijn geen van de facturen vals, in de zin dat het geleverde goed of dienst niet is geleverd. Het betreft een puur administratieve wijziging om het betaalproces te versnellen.
Heeft eiser de gedragingen verricht?
67. Vast staat dat op verzoek van eiser diverse omschrijvingen van facturen zijn gewijzigd zodat zij werden goedgekeurd en betaald. Voorbeeld hiervan zijn de vijf facturen van [onderneming 11] . Tijdens het benefietgala van [onderneming 11] op 26 januari 2015 is door eiser, namens de COR, geboden op vijf items van in totaal € 5.000,-. De vijf facturen van [onderneming 11] van in totaal € 5.000,- heeft de korpschef overeenkomstig zijn beleid - inhoudende dat de politie niet aan liefdadigheid doet - niet betaald. Eiser is door de korpschef geïnformeerd [29] dat de facturen niet betaalbaar werden gesteld. Vervolgens heeft eiser als oplossing één factuur laten opstellen door [evenementenbureau] ( [evenementenbureau] ) met de omschrijving ‘vergaderarrangement’ [30] . [evenementenbureau] heeft in de factuur over het bedrag van € 5.000,- BTW in rekening gebracht. Eiser heeft de factuur geaccordeerd en de korpschef heeft de factuur ten bedrage van € 6.050,- betaald.
68. Eiser heeft ook de factuur 2015-0076 van het evenement [naam] gewijzigd. In zijn e-mail van 14 december 2015 heeft hij [evenementenbureau] verzocht om het onderwerp van de factuur te wijzigen van ‘Boeking [naam] ’ naar ‘Boeking conform afspraak’. [31]
69. Een ander voorbeeld is dat eiser de factuur van [onderneming 4] heeft laten wijzigen. Eiser heeft [onderneming 4] verzocht om de vermelding ‘Kleding representatie [naam] ’ te wijzigen in ‘representatie DB COR’. [32] [33]
Is er sprake van plichtverzuim?
70. Uit het voorgaande volgt niet - zoals eiser stelt - dat het puur administratieve wijzigingen betrof om het betaalproces te versnellen. Uit de gedragingen van eiser betreffende de facturen van de [onderneming 11] blijkt dat hij door een wijziging van de omschrijving en ook door een wijziging van de crediteur [34] heeft bewerkstelligd dat de korpschef uiteindelijk heeft betaald. Dit terwijl eiser wist dat de korpschef de door [onderneming 11] gedeclareerde kosten aanvankelijk had geweigerd om te betalen.
71. Eisers betoogt op de zitting dat het nodig was om de omschrijving van de factuur voor het evenement op de [naam] aan te passen, omdat de dag na het evenement op de [naam] een kookworkshop plaatsvond. Hierdoor dekte de omschrijving ‘Boeking [naam] ’ de volledige lading niet meer. De rechtbank volgt eiser hierin niet. Niet valt in te zien waarom eiser de omschrijving niet heeft laten aanpassen in ‘Boeking [naam] en kookworkshop’. Ook dan zou de volledige lading gedekt zijn. In plaats daarvan heeft eiser gekozen voor een omschrijving die in het geheel niet herleidbaar is tot de geleverde dienst.
72. Uit het verzoek van eiser om de vermelding op de factuur van de [onderneming 4] te wijzigen op de manier zoals hiervoor is vermeld, kan niet anders worden geconcludeerd dan dat eiser daarmee de aankoop van een maatpak heeft willen verhullen. Eiser heeft ook niet onderbouwd dat de door hem geaccordeerde facturen in eerste instantie te laat door dan wel niet door de korpschef werden betaald.
73. De rechtbank concludeert dat de korpschef terecht aan eiser heeft tegengeworpen dat als gevolg van de hiervoor genoemde doelbewuste aanpassingen de facturen niet herleidbaar waren tot de crediteur en de geleverde diensten/goederen. Hierdoor werd de controle op uitgaven bemoeilijkt dan wel onmogelijk gemaakt. Eiser heeft gehandeld in strijd met de eisen van integriteit, betrouwbaarheid en verantwoordelijkheid en dat levert plichtsverzuim op.
6. De aanschaf van Prosecco
74. De korpschef stelt dat eiser op kosten van de COR 198 flessen Prosecco heeft aangeschaft die niet ten goede zijn gekomen aan de COR. Volgens de korpschef hebben de personen die tijdens het onderzoek zijn gehoord niet verklaard dat zij een fles Prosecco als relatiegeschenk hebben ontvangen of dat zij hebben gezien dat aan iemand zo’n fles cadeau is gedaan. De korpschef merkt ook in dit verband weer op dat de omschrijving op de betreffende factuur is gewijzigd in opdracht van eiser. Daar komt volgens de korpschef bij dat de bestelling gericht was aan de vrouw van eiser en dat deze op het privéadres van eiser was geleverd. De korpschef stelt dat deze gedraging plichtsverzuim oplevert.
75. Eiser stelt dat de flessen Prosecco als relatiegeschenk van de COR zijn uitgedeeld aan leden van de COR, collega’s, betrokkenen, leveranciers en anderen.
Heeft eiser de gedraging verricht?
76. De rechtbank stelt vast dat de kwestie rondom de flessen Prosecco tijdens de gehoren van getuigen slechts sporadisch aan de orde is gekomen. Slechts enkele getuigen hebben desgevraagd verklaard dat zij geen fles hadden ontvangen en dat zij het uitdelen van flessen niet hebben waargenomen. De onderzoekers hebben tijdens vele andere gehoren van getuigen in het geheel niet gevraagd naar de flessen Prosecco. De rechtbank oordeelt daarom dat het onderzoek te weinig concrete aanknopingspunten biedt voor de stelling van de korpschef dat eiser de flessen Prosecco niet ten goede heeft laten komen van de COR. Voor de omstandigheden dat de flessen zijn geleverd op het privéadres van eiser en op naam van zijn vrouw, heeft eiser een verklaring gegeven die niet onaannemelijk is en die door de korpschef verder ook niet is weersproken.
77. De rechtbank oordeelt dat niet is komen vast te staan dat eiser de 198 flessen Prosecco niet ten goede heeft laten komen van de COR. Verweerder heeft deze verweten gedraging daarom niet aan het strafontslag ten grondslag mogen leggen.
Vraag 3: vallen de vastgestelde gedragingen onder de definitie van plichtsverzuim?
78. De rechtbank vindt dat op basis van de gedragingen waarvan is vastgesteld dat eiser ze heeft begaan, inderdaad kan worden geconcludeerd dat eiser zich schuldig heeft gemaakt aan plichtsverzuim. Eiser heeft onverantwoorde keuzes gemaakt en daarover geen verantwoording afgelegd. Bovendien was er geen sprake van een incident. Integendeel, er was sprake van structureel niet-integer handelen door eiser. Uit alle vastgestelde gedragingen komt het beeld naar voren dat eiser heeft gedacht dat hij zelf vrij over politiegeld kon beslissen. Iedereen moet erop kunnen vertrouwen dat mensen met hoge en invloedrijke functies, zoals die van eiser, integer en met moreel besef handelen. Dat heeft eiser stelselmatig niet gedaan en daarom is hier sprake van plichtsverzuim.
Vraag 4: zijn de gedragingen aan eiser toe te rekenen?
79. De vastgestelde gedragingen zijn eiser ook toe te rekenen. Eiser had namelijk kunnen inzien dat wat hij deed ontoelaatbaar was. Ook had hij dat gedrag kunnen stoppen als hij dat wilde.
80. Eiser heeft verschillende redenen aangevoerd waarom de verweten gedragingen hem niet kunnen worden toegerekend. Om te beginnen stond eiser in de periode waar het over gaat onder grote druk. Ook wijst hij op zijn privéomstandigheden en zijn medische situatie in de periode waarin de plichtsverzuimen zijn begaan. In 2017 is bij eiser een werk-gerelateerd post traumatisch stresssyndroom (PTSS) vastgesteld. Daarnaast zijn in 2013 kort na elkaar zijn vader en zus overleden, waardoor eiser veel verdriet had en zich volledig op zijn werk heeft gestort.
81. Maar eiser heeft in die omstandigheden regels overtreden die ook voor andere burgers gelden. Privé-en werkstress kunnen mensen weliswaar veranderen of keuzes doen maken die zij in ontspannen toestand niet zouden maken. Uit het handelen van eiser komt echter niet het beeld naar voren van een man die de weg kwijt was en die zichzelf daardoor niet meer in de hand had. Eiser heeft niet de indruk gewekt dat hij niet wist dat zijn handelingen ontoelaatbaar waren en dat hij hiermee niet kon stoppen. Eiser heeft namelijk jarenlang niet-integer gehandeld en vele uitgaven welbewust oncontroleerbaar gemaakt. Misschien klopt het dat de korpsleiding te weinig toezicht hield. Ook was er wellicht te weinig tegenspraak in de COR. Dit zijn echter geen excuses. Van eiser mocht verwacht worden dat hij het vertrouwen van de korpschef niet zou beschamen en dat hij uit eigen beweging de juiste keuzes zou maken.
82. Daarnaast heeft eiser ook niet goed onderbouwd dat de gedragingen hem niet kunnen worden toegerekend. Hij heeft bijvoorbeeld geen medische stukken overhandigd waaruit blijkt dat hij aan PTSS leed. Ook heeft hij niet op een andere manier overtuigend aangetoond dat zijn psychische toestand van invloed is geweest op zijn toerekenbaarheid. Alleen als eiser zelf voldoende gegevens had aangeleverd om zijn stelling te onderbouwen, had de korpschef nader onderzoek moeten doen. In dit geval was dat dus niet nodig.
Vraag 5: was het opleggen van onvoorwaardelijk strafontslag evenredig?
83. Voor eiser betekent het strafontslag, zoals hij ter zitting duidelijk heeft gemaakt, een groot menselijk drama. Hij zegt zelf de tijd in zijn hoofd vaak terug te draaien. Ook erkent hij dat hij niet alles goed heeft gedaan. Maar hij vindt het niet rechtvaardig dat uitgerekend híj zo hard gestraft wordt, gezien de context waarbinnen hij zijn werk moest doen en waarbinnen ook anderen boter op hun hoofd hadden. De omstandigheden van de reorganisatie, de politieke druk, bezuinigingen en gebrekkig toezicht door de korpsleiding en machtsstrijd binnen het korps hebben een rol gespeeld bij zijn handelen. Er was sprake van een glijdende schaal, waarbij eiser niet geremd werd door anderen en mede daardoor de verkeerde keuzes maakte. Hij mist bovendien erkenning voor al het goede dat hij voor de politieorganisatie heeft gedaan.
84. Is eiser dan slachtoffer geworden van het regime waarin hij werkte? Is het wel rechtvaardig dat de korpschef hem nu deze gedragingen verwijt terwijl de korpsleiding zelf ook onderdeel was van het systeem? Eigenlijk zijn deze vragen niet relevant. Waar het hier namelijk om gaat, is wat van mensen in de positie van eiser verwacht mag worden. Juist in de geschetste context was zuinig zijn met publiek geld de juiste keuze. Toch koos eiser ervoor om exorbitante uitgaven te doen. Daarbij ging hij solistisch te werk en zorgde hij ervoor dat hij niet bijgestuurd kón worden. Hij betrok anderen niet bij zijn keuzes, hij ontmoedigde controle op die keuzes of hij maakte deze controle zelfs onmogelijk. De hulp die hem werd aangeboden, nam eiser niet aan.
85. Uit het dossier komt naar voren dat eiser een gezichtsbepalend persoon was in de periode waarin de politieorganisatie werd omgevormd tot Nationale Politie. Hij was het boegbeeld en mensen vertrouwden hem. In die positie, waarin hij blind te vertrouwen had moeten zijn, heeft hij het vertrouwen dat in hem gesteld werd juist ernstig beschaamd. Eiser ging stelselmatig over de schreef. Hij leek te denken dat de regels niet voor hem golden, dat hij zijn eigen regels kon maken. Het strafontslag staat dus in verhouding tot wat eiser gedaan heeft en is evenredig.
Conclusie
86. De rechtbank komt tot de conclusie dat het strafontslag terecht is opgelegd. Eiser krijgt weliswaar gedeeltelijk gelijk: hij had inderdaad de audiobestanden moeten kunnen beluisteren. Op dat punt is het besluit in strijd met het beginsel van hoor- en wederhoor en zou zonder herstel in strijd zijn met het beginsel van equality of arms dat voortvloeit uit artikel 6 van Pro het EVRM. Ook had de inkoop van de flessen Prosecco niet aan het strafontslag ten grondslag mogen worden gelegd. Maar alle andere verweten gedragingen die plichtsverzuim opleveren, blijven staan. Die dragen op zichzelf het besluit tot onvoorwaardelijk strafontslag.
87. Omdat het bestreden besluit een gebrek heeft (op één punt niet klopt), is het beroep van eiser technisch gesproken gegrond. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit vanwege strijd met artikel 3.2 van de Awb (hoor- en wederhoor). Dat betekent niet dat het strafontslag van de baan is. Eiser heeft de audiobestanden namelijk alsnog kunnen beluisteren. Ook de beschreven discrepanties tussen de audiobestanden en de schriftelijke verslagen leiden niet tot de conclusie dat het onderzoek onzorgvuldig is geweest. Het onderzoek kon dus als basis dienen voor het besluit tot strafontslag.
88. De conclusie is dan ook dat de rechtbank de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit tot strafontslag in stand laat: het strafontslag blijft overeind. De korpschef hoeft dan ook geen nieuwe beslissing op bezwaar te nemen.
89. Omdat het beroep gegrond is, moet verweerder het griffierecht van € 170,- en zijn proceskosten voor verleende rechtsbijstand die worden begroot op € 1.024,- (2 punten) aan eiser vergoeden.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep gegrond.
De rechtbank vernietigt het bestreden besluit en bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.C. Stoové, voorzitter, en mr. S.G.M. Buys en mr. R.J.A. Schaaf, leden, in aanwezigheid van drs. S.S. Mazaheri, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 november 2019.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Wat kunt u doen als u het niet eens bent met deze uitspraak?
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van uitreiking van deze uitspraak hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.
Bijlage 1
Procesverloop
Bij besluit van 13 december 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiser met onmiddellijke ingang op grond van artikel 77, eerste lid, aanhef en onder j, juncto artikel 82 van Pro het Besluit algemene rechtspositie politie (Barp), de disciplinaire straf van ontslag opgelegd.
Bij besluit van 23 augustus 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 september 2019. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde, mr. J. B. M. Swart. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden, mr. A.M.G. Kho en mr. A.E.L. Weistra.
Verweerder had bij fax van 10 oktober 2019 aangekondigd zich ter zitting tevens te laten vertegenwoordigen door mr. [D] (directeur korpsstaf).
Omdat de heer [D] in het onderzoek dat ten grondslag ligt aan het bestreden besluit van 23 augustus 2018 als getuige verklaringen heeft afgelegd, heeft de rechtbank verweerder bij brief van 13 september 2019 geïnformeerd dat ter zitting de vraag aan de orde zou komen hoe het optreden van de heer [D] als vertegenwoordiger van het bevoegd gezag zich verhoudt tot zijn rol in het onderzoek als getuige en of dit mogelijk in strijd is met artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
Op de zitting heeft de rechtbank de procesbeslissing genomen de heer [D] te weigeren als gemachtigde omdat hij ook als getuige is gehoord in het onderzoek van verweerder. De heer [D] heeft daarop de zittingszaal verlaten.
De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst om eiser in de gelegenheid te stellen de volgende audiobestanden af te luisteren:
- Ges. [D] ;
- Ges [C] ;
- Ges. [B] ;
- Ges. [A] .
Eiser heeft bij brief van 27 september 2019 een reactie gegeven naar aanleiding van het afluisteren van de betreffende audiobestanden op 24 september 2019.
Verweerder heeft bij brief van 8 oktober 2019 hierop gereageerd.
Partijen zijn op 11 oktober 2019 door de rechtbank gewezen op hun recht om ter zitting te worden gehoord. Zij hebben niet verklaard daarvan gebruik te willen maken. In de brief van 23 oktober 2019 heeft de rechtbank het onderzoek gesloten.
Bijlage 2
Juridisch kader
Wet- en regelgeving
Barp
1. Op grond van artikel 76, eerste lid, van het Besluit algemene rechtspositionele politie (Barp) kan de ambtenaar die de hem opgelegde verplichtingen niet nakomt of zich overigens aan plichtsverzuim schuldig maakt, disciplinair worden gestraft.
Op grond van het tweede lid van dit artikel omvat plichtsverzuim zowel het overtreden van een voorschrift als het doen of nalaten van iets dat een goed ambtenaar in gelijke omstandigheden behoort na te laten of te doen.
Op grond van artikel 77, eerste lid, aanhef en onder j, van het Barp kan de straf van ontslag worden opgelegd.
WOR
2. In artikel 21 van Pro de Wet op de Ondernemingsraden (WOR) is onder meer bepaald dat de ondernemer er zorg voor draagt dat leden van de ondernemingsraad niet uit hoofde van hun lidmaatschap van die raad worden benadeeld in hun positie in de onderneming.
In artikel 22, eerste lid, van de WOR is bepaald dat de kosten die redelijkerwijs noodzakelijk zijn voor de vervulling van de taak van de ondernemingsraad en de commissies, ten laste komen van de ondernemer.
Beleid externe inhuur politie van 12 november 2014
Met betrekking tot het inhuren van externe capaciteit staat in paragraaf 5 van het Beleid externe inhuur politie dat van toepassing is vanaf 1 januari 2015, onder andere het volgende. De beslissing om personele capaciteit extern in te huren mag geen vanzelfsprekendheid zijn, maar wordt doelbewust genomen op basis van juiste afwegingen. Zeker in tijden van bezuinigingen of financiële krapte dient
kostenbewustgekeken te worden naar de wens tot externe inhuur. De inkoop en aanbesteding moeten doelmatig en doeltreffend zijn en garanties geven voor de kwaliteit en de beschikbaarheid van producten en diensten gedurende de looptijd van een contract. Onder geen beding kan en mag er sprake zijn belangenverstrengeling bij de spelers in het inkoopproces. Zowel de vacaturehouder (direct leidinggevende, projectleider) als de ondersteunende en adviserende afdelingen zijn bij de keuze tot externe inhuur
kostenbewusten gericht op deugdelijke
monitoring en verantwoording. [35]
kostenbewustgekeken te worden naar de wens tot externe inhuur. De inkoop en aanbesteding moeten doelmatig en doeltreffend zijn en garanties geven voor de kwaliteit en de beschikbaarheid van producten en diensten gedurende de looptijd van een contract. Onder geen beding kan en mag er sprake zijn belangenverstrengeling bij de spelers in het inkoopproces. Zowel de vacaturehouder (direct leidinggevende, projectleider) als de ondersteunende en adviserende afdelingen zijn bij de keuze tot externe inhuur
kostenbewusten gericht op deugdelijke
monitoring en verantwoording. [35]
De Ondernemingsovereenkomst Centrale Ondernemingsraad Politie van 23 mei 2014
In deze ondernemingsovereenkomst is voor zover hier van belang vermeld:
- Artikel 4, tweede lid: voor de leden van de COR blijven de individuele en collectieve arbeidsvoorwaardelijke rechtspositionele afspraken onverminderd van kracht.
- Artikel 5, eerste lid: de kosten die redelijkerwijs noodzakelijk zijn voor de vervulling van de taak van de OR en de commissies van de OR komen ten laste van de ondernemer.
Op grond van het tweede lid stelt de voorzitter van de COR jaarlijks een conceptbegroting op die na accordering door de COR in overleg met de bestuurder wordt vastgesteld.
Volgens het derde lid wordt de begroting vertaald naar het aan de COR toebedeelde budget en legt de COR over de uitvoering van dit budget verantwoording af aan de bestuurder.
Jurisprudentie
1. Uit vaste rechtspraak [36] volgt dat bij de beoordeling van een disciplinair ontslag wegens plichtsverzuim een antwoord moet worden gegeven op de volgende vragen:
Heeft de ambtenaar de hem verweten gedraging verricht c.q. is voldoende aannemelijk geworden dat de ambtenaar de hem verweten gedraging heeft verricht?
Kunnen de gedragingen worden gekwalificeerd als plichtsverzuim?
Kunnen de gedragingen de ambtenaar worden toegerekend?
Is de opgelegde straf evenredig aan het gepleegde plichtsverzuim?
2. Voor de constatering van plichtsverzuim dat tot het opleggen van een disciplinaire maatregel aanleiding kan geven, is volgens vaste rechtspraak noodzakelijk dat op basis van de beschikbare, deugdelijk vastgestelde gegevens de overtuiging is verkregen dat de betrokken ambtenaar de hem verweten gedragingen heeft begaan. [37]
3. Volgens vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) gelden in het ambtenarentuchtrecht niet de strikte bewijsregels die in het strafrecht van toepassing zijn. [38]
4. De vraag of plichtsverzuim is aan te merken als toerekenbaar plichtsverzuim is volgens vaste rechtspraak een vraag naar de juridische kwalificatie van het betrokken feitencomplex. [39]
5. Voor de toerekenbaarheid is niet van doorslaggevende betekenis of het gedrag psychopathologisch verklaarbaar is, maar of de betrokkene de ontoelaatbaarheid van dat gedrag heeft kunnen inzien en overeenkomstig dat inzicht heeft kunnen handelen. [40] Het ligt op de weg van de ambtenaar om aannemelijk te maken dat het plichtsverzuim hem niet kan worden toegerekend. [41] Op grond van vaste rechtspraak van de CRvB [42] moet het bestuursorgaan een onderzoek doen naar mogelijke verminderde toerekenbaarheid indien er aanwijzingen zijn dat het plichtsverzuim (mede) samenhangt met psychische klachten. [43]