Uitspraak
201307705/1/A3.
Datum uitspraak: 1 oktober 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de raad van de gemeente Westerveld,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 9 juli 2013 in zaak nr. 12/408 in het geding tussen:
[wederpartij], wonend te Vledder, gemeente Westerveld
en
de raad.
Procesverloop
Bij besluit van 30 januari 2012 heeft de raad het verzoek van [wederpartij] om openbaarmaking van het rapport inzake onderzoek declaratie van de fractiekosten van Gemeentebelangen in het jaar 2009 van 28 maart 2011 (hierna: het rapport), inclusief de daarbij behorende documenten en gespreksverslagen, deels ingewilligd en deels afgewezen.
Bij besluit van 21 mei 2012 heeft de raad het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en alsnog verschillende passages van het rapport openbaar gemaakt.
Bij uitspraak van 9 juli 2013 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de raad opnieuw op het bezwaar beslist met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de raad hoger beroep ingesteld.
Bij besluit van 12 september 2013 heeft de raad, gevolg gevend aan de uitspraak van de rechtbank, het bezwaar van [wederpartij] deels gegrond en voor het overige ongegrond verklaard en alsnog een aantal passages openbaar gemaakt.
[wederpartij] heeft een zienswijze over dit besluit, een verweerschrift en nadere stukken ingediend.
Bij brief van 11 maart 2014 heeft [wederpartij] de Afdeling toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 april 2014, waar de raad, vertegenwoordigd door H. Jager, burgemeester, en mr. A. Middelkamp, griffier, bijgestaan door mr. R.S. Wertheim, advocaat te Zwolle, is verschenen.
Overwegingen
1. [wederpartij] heeft een besluit van de raad van 6 februari 2014, kenmerk 13/18283, ingediend. Zoals de Afdeling ter zitting heeft medegedeeld, is zij na bestudering van dit besluit tot het oordeel gekomen dat het geen voorwerp is van dit geding en niet bij de beoordeling van het hoger beroep zal worden betrokken.
2. Voor zover [wederpartij] aanvoert dat het hoger beroep onbevoegd is ingesteld, wordt het volgende overwogen.
Ingevolge artikel 160, eerste lid, aanhef en onder f, van de Gemeentewet is het college bevoegd te besluiten namens de raad rechtsgedingen, bezwaarprocedures of administratief beroepsprocedures te voeren of handelingen ter voorbereiding daarop te verrichten, tenzij de raad, voor zover het de raad aangaat, in voorkomende gevallen anders beslist.
Uit een besluitenlijst van het college van burgemeester en wethouders van Westerveld van 24 september 2013, waarbij die van 17 september 2013 is vastgesteld, volgt dat het college heeft ingestemd met het instellen van hoger beroep namens de raad tegen de uitspraak van de rechtbank en heeft besloten mr. R.S. Wertheim, met recht van vervanging door zijn kantoorgenoten, op te dragen de hogerberoepsprocedure namens de raad te voeren. Hieruit volgt dat het college toepassing heeft gegeven aan de hem in artikel 160, eerste lid, aanhef en onder f, van de Gemeentewet gegeven bevoegdheid. Hetgeen [wederpartij] in dit kader naar voren heeft gebracht, leidt daarom niet tot het oordeel dat het hoger beroep onbevoegd is ingesteld.
3. Voorts volgt uit het proces-verbaal van de op 8 april 2013 gehouden zitting bij de rechtbank dat het onderzoek ter zitting, zij het met toestemming van [wederpartij], buiten diens aanwezigheid is voortgezet. De rechtbank lijkt hiertoe te hebben beslist teneinde nadere inlichtingen over de ter zake geheime stukken te verkrijgen.
Deze procesbeslissing van de rechtbank raakt aan het recht op gelijke proceskansen (equality of arms). Eerbiediging van dat recht is een fundamenteel vereiste voor een eerlijke procedure en daarmee een kwestie van openbare orde. Daarom overweegt de Afdeling ambtshalve het volgende.
3.1. Ingevolge artikel 6, eerste lid, van het Verdrag van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) heeft een ieder, bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging, recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld. De uitspraak moet in het openbaar worden gewezen maar de toegang tot de rechtszaal kan aan de pers en het publiek worden ontzegd, gedurende de gehele terechtzitting of een deel daarvan, in het belang van de goede zeden, van de openbare orde of nationale veiligheid in een democratische samenleving, wanneer de belangen van minderjarigen of de bescherming van het privéleven van procespartijen dit eisen of, in die mate als door de rechter onder bijzondere omstandigheden strikt noodzakelijk wordt geoordeeld, wanneer de openbaarheid de belangen van een behoorlijke rechtspleging zou schaden.
3.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer de uitspraak van 30 april 2014 in zaak nr. 201307113/1/A3), is artikel 6 van Pro het EVRM niet van toepassing op procedures ingevolge de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob), aangezien hierin het algemeen belang bij openbaarmaking aan de orde is en niet enig burgerrechtelijk recht of enige burgerrechtelijke verplichting van de verzoeker. Dit betekent evenwel niet dat aan de in deze bepalingen vervatte waarborgen geen betekenis toekomt, voor zover het de aan een rechtsprekend orgaan en aan de door dat orgaan gevolgde procedures te stellen eisen betreft. Het recht op een eerlijk proces, waaronder begrepen het recht op gelijke proceskansen (equality of arms), als algemeen aanvaard rechtsbeginsel, dat aan artikel 6 van Pro het EVRM mede ten grondslag ligt, geldt immers evenzeer binnen de nationale rechtsorde en evenzeer los van die verdragsbepaling. Aangezien het bepaalde in artikel 6 van Pro het EVRM op dat rechtsbeginsel berust, wordt aansluiting gezocht bij de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: het EHRM) over de uitleg van deze verdragsbepaling.
3.3. Uit het arrest van het EHRM van 18 maart 2008, Dacia S.R.L. tegen Moldavië, nr. 3052/04 (www.echr.coe.int) is af te leiden dat een beperking van het beginsel van equality of arms op een wettelijke grondslag moet berusten en de wetgever, wil deze dit recht beperken, daarvoor goede redenen en waarborgen moet geven. Voorts is uit het arrest van 23 oktober 1996, Ankerl tegen Zwitserland, nr. 17748/91 (www.echr.coe.int) af te leiden dat het EHRM van belang acht of de procesbeslissing de uitkomst van de procedure kan beïnvloeden.
3.4. Uit het rechtbankdossier volgt dat [wederpartij] de rechtbank bij brief van 20 juli 2012 toestemming heeft verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb.
Gezien het gestelde in artikel 8:29, gelezen in samenhang met artikel 8:45 van Pro de Awb, staat het de rechter vrij met het oog op het verkrijgen van inzicht in de onder beperkte geheimhouding overgelegde documenten te vragen daarover nadere inlichtingen te geven, met inachtneming van de in die artikelen vervatte waarborgen.
De Afdeling stelt evenwel vast dat voormelde procesbeslissing van de rechtbank geen grondslag vindt in genoemde artikelen van de Awb. Deze vindt evenmin grondslag elders in de Awb dan wel in een andere wet. Voorts is deze beslissing niet met enige waarborgen omkleed. De rechtbank heeft [wederpartij] met deze beslissing niet in staat gesteld zijn belangen in gelijke mate ter zitting te behartigen als de raad. Hierdoor is hij in een nadelige positie ten opzichte van de raad komen te verkeren. De uitkomst van de beroepsprocedure kan hierdoor zijn beïnvloed. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank hiermee derhalve het beginsel van equality of arms beperkt. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat gewichtige redenen aanwezig waren die deze beperking rechtvaardigen. De rechtbank heeft dit ten onrechte niet onderkend.
4. Reeds hierom is het hoger beroep gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd.
5. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 21 mei 2012 behandelen in het licht van de daartegen aangevoerde beroepsgronden, voor zover deze nog bespreking behoeven.
6. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder c, van de Wob wordt in de Wob en de daarop berustende bepalingen verstaan onder intern beraad: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid.
Ingevolge het bepaalde in die aanhef en onder f, wordt in de Wob en de daarop berustende bepalingen verstaan onder persoonlijke beleidsopvatting: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
Ingevolge het vijfde lid wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
Ingevolge artikel 10, eerste lid, aanhef en onder d, blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover dit persoonsgegevens betreft als bedoeld in paragraaf 2 van hoofdstuk 2 van de Wet bescherming persoonsgegevens, tenzij de verstrekking kennelijk geen inbreuk op de persoonlijke levenssfeer maakt.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder g, blijft het verstrekken van informatie achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
Ingevolge artikel 11, eerste lid, wordt in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
7. [wederpartij] heeft het college van burgemeester en wethouders van Westerveld verzocht tegen twee raadsleden aangifte te doen van fraude, welk verzoek is doorgezonden naar de raad. Naar aanleiding hiervan is het rapport opgesteld.
[wederpartij] heeft verzocht om openbaarmaking van het rapport.
Bij het besluit van 30 januari 2012 heeft de raad de hoofdstukken 5 en 6 van het rapport en de bijlagen bij het rapport niet openbaar gemaakt. De overige hoofdstukken van het rapport zijn, evenals de bij het rapport behorende aanbiedingsbrief met bijlage, wel openbaar gemaakt, behoudens de passages waarin persoonsgegevens zijn opgenomen. Voorts heeft de raad zich op het standpunt gesteld dat, nu de bij het rapport behorende gespreksverslagen niet onder de gemeente berusten, de Wob hierop niet van toepassing is.
Bij het besluit van 21 mei 2012 heeft de raad alsnog verschillende passages van hoofdstuk 5 van het rapport openbaar gemaakt. Volgens de raad zijn in de niet openbaar gemaakte passages persoonlijke beleidsopvattingen opgenomen.
Bij het verweerschrift naar aanleiding van het beroep heeft de raad een passage op blz. 12 van het rapport openbaar gemaakt.
8. [wederpartij] betoogt dat de raad zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat in de niet openbaar gemaakte passages van hoofdstuk 5 en 6 persoonlijke beleidsopvattingen zijn opgenomen. Volgens hem volgt uit het rapport dat daarin feitelijke informatie is opgenomen.
8.1. Niet in geschil is dat het rapport is opgesteld ten behoeve van intern beraad. Gelet op artikel 11, eerste lid, van de Wob wordt uit documenten opgesteld ten behoeve van intern beraad geen informatie verstrekt over de daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
8.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 12 juni 2013 in zaak nr. 201112236/1/A3), wordt onder persoonlijke beleidsopvatting verstaan een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van één of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten.
Zoals is overwogen in de uitspraak van de Afdeling van 24 november 2010 in zaak nr. 201003065/1/H3, kunnen de in documenten opgenomen feiten zodanig verweven zijn met de daarin eveneens opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen dat deze niet van elkaar zijn te scheiden, hetgeen aan openbaarmaking van die feiten in de weg staat.
8.3. Na met toepassing van artikel 8:29 van Pro de Awb kennis te hebben genomen van de niet openbaar gemaakte passages van het rapport, stelt de Afdeling vast dat de desbetreffende passages geen opvattingen, voorstellen, aanbevelingen of conclusies bevatten als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder f, van de Wob. Ze bevatten feitelijke beschrijvingen waarin geen persoonlijke beleidsopvattingen zijn opgenomen. In weerwil van het standpunt van de raad, bestaat geen grond voor het oordeel dat deze feitelijke beschrijvingen zodanig met de eveneens in het rapport opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen zijn verweven dat deze niet van elkaar zijn te scheiden. Artikel 11, eerste lid, van de Wob staat dan ook niet aan openbaarmaking van deze passages in de weg. De raad heeft dit niet onderkend.
Het betoog slaagt.
9. Voor zover de raad zich op het standpunt heeft gesteld dat artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob, aan openbaarmaking van de desbetreffende passages in de weg staat, overweegt de Afdeling dat er geen aanknopingspunten zijn voor het oordeel dat in die passages feiten staan waarvoor geldt dat, indien ze openbaar zouden worden gemaakt, bij de betreffende aangelegenheid betrokken natuurlijke personen onevenredig zouden worden benadeeld.
10. Het beroep tegen het besluit van 21 mei 2012 is gegrond. Dat besluit komt voor vernietiging in aanmerking.
11. Het besluit van 12 september 2013 wordt, gelet op artikel 6:24 van Pro de Awb, gelezen in verbinding met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, geacht eveneens voorwerp te zijn van dit geding. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, is aan dat besluit de grondslag komen te ontvallen. Het zal om die reden worden vernietigd.
12. Uit het vorenstaande volgt dat de raad een nieuw besluit op het bezwaar van [wederpartij] moet nemen. Hierbij wordt de raad in overweging gegeven in de beoordeling te betrekken of de desbetreffende passages van hoofdstuk 5 en 6 openbaar kunnen worden gemaakt, met weglakking van de daarin vermelde namen op grond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wob.
Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
13. De raad dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 9 juli 2013 in zaak nr. 12/408;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Westerveld van 21 mei 2012, kenmerk 12/03122;
V. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Westerveld van 12 september 2013, kenmerk 13/16576;
VI. bepaalt dat tegen het door de raad van de gemeente Westerveld te nemen besluit slechts beroep kan worden ingesteld bij de Afdeling;
VII. veroordeelt de gemeenteraad van de gemeente Westerveld tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 17,00 (zegge: zeventien euro);
VIII. gelast dat de gemeenteraad van de gemeente Westerveld aan [wederpartij] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 156,00 (zegge: honderdzesenvijftig euro) voor de behandeling van het beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. C.M. Wissels en mr. H. Bolt, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M.E.A. Neuwahl, griffier.
w.g. Vlasblom w.g. Neuwahl
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 1 oktober 2014
280-741.