ECLI:NL:RBLIM:2023:5861

Uitspraak

RECHTBANK LIMBURG

Zittingsplaats Roermond

Bestuursrecht

zaaknummer: ROE 22/1265

uitspraak van de meervoudige kamer van 13 oktober 2023 in de zaak tussen

[eiseres] , uit [woonplaats] , eiseres,

(gemachtigde: mr. B. Damen),

de korpschef van politie, verweerder,

(gemachtigden: mr. C.F.H. Ermans en mr. W.H. Janssen ).

Inleiding

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen het door verweerder aan haar opgelegde strafontslag.

1.1.

Bij het primaire besluit van 8 oktober 2020 (uitgereikt op 22 oktober 2020) heeft verweerder eiseres wegens plichtsverzuim de disciplinaire straf opgelegd van onvoorwaardelijk ontslag, als bedoeld in artikel 77, eerste lid, onder j, van het Besluit algemene rechtspositie politie (Barp). Verweerder heeft in dit besluit bepaald dat de straf onmiddellijk ten uitvoer zal worden gelegd.

1.2.

Met het besluit van 28 april 2022 (het bestreden besluit) op het bezwaar van eiseres is verweerder bij dat primaire besluit gebleven.

1.3.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

1.4.

Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

1.5.

De rechtbank heeft het beroep van eiseres, samen met de beroepen met de zaaknummers ROE 22/1266, ROE 22/1268, ROE 22/2648 en ROE 22/2649, op 8 mei 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigden van verweerder, vergezeld [naam teamchef 1] (teamchef basisteam Venray-Gennep) en [naam sectorhoofd 1] (sectorhoofd Noord- en Midden-Limburg).

Verder waren aanwezig [naam 1] , [naam 2] , [naam 3] en [naam 4] (eisers in de andere zaken) en mr. M.J. Pullens (gemachtigde van eiser [naam 2] ).

1.6.

Na de zitting zijn de zaken gesplitst en wordt in de zaken afzonderlijk uitspraak gedaan.

1.7.

Het onderzoek in deze zaak is ter zitting geschorst om de gemachtigde van eiseres in de gelegenheid te stellen de sepotbeslissing van het Openbaar Ministerie in te dienen. Dit stuk is ingediend op 9 mei 2023. Verweerder heeft hier bij brief van 31 mei 2023 op gereageerd. Eiseres heeft vervolgens bij brief van 15 juni 2023 gereageerd. De rechtbank heeft partijen daarna, na toestemming daartoe van partijen, bericht dat het onderzoek zonder nadere zitting is gesloten.

Totstandkoming van het besluit

2. Eiseres was sinds 8 november 2000 in dienst bij de politie. Laatstelijk in de functie van Senior Gebiedsgebonden Politiezorg (GGP), wijkagent, in de rang van brigadier bij basisteam Horst/Peel en Maas van de Eenheid Limburg.

2.1.

Op 2 april 2019 heeft de leiding van het team waarin eiseres werkt zich schriftelijk tot de sectorleiding gewend, omdat er signalen over met name drie collega’s, waaronder eiseres, zijn binnengekomen dat deze drie zorgen voor een cultuur waardoor andere collega’s zich onveilig, buitengesloten en gepest voelen. Er waren daarnaast signalen dat sprake zou zijn van ondermijning van het gezag en het marchanderen met bevoegdheden.

2.2.

Op 10 april 2019 in de ochtend heeft er een gesprek plaatsgevonden tussen eiseres en haar leidinggevenden, [naam teamchef 2] (de teamchef), [naam plv-teamchef] (plaatsvervangend teamchef en operationeel specialist C) en [naam plv-sectorhoofd] (plaatsvervangend sectorhoofd van het district Noord- en Midden Limburg) waarin is aangegeven dat er tijd en ruimte nodig is om de ontvangen signalen nader te onderzoeken. Eiseres is na dit gesprek met buitengewoon verlof naar huis gegaan. Tijdens dit gesprek heeft eiseres haar diensttelefoon ingeleverd.

2.3.

Op diezelfde dag, 10 april 2019, heeft de teamleiding een groepsbijeenkomst georganiseerd voor het gehele basisteam met als doel de collega’s te informeren over het traject dat zou starten naar aanleiding van de ontvangen signalen over de cultuur in het team Horst. Het team kreeg te horen dat drie collega’s, waaronder eiseres, gedurende het onderzoek niet langer werkzaam zijn binnen het team. Na afloop van deze bijeenkomst zijn opnieuw serieuze signalen over het gedrag van eiseres naar voren gekomen, waaronder ook over de wijze waarop zij gebruik zou maken van haar bevoegdheden. Verweerder heeft dan ook besloten een oriënterend onderzoek te laten instellen door het team Veiligheid, Integriteit & Klachten (VIK) van de Eenheid Limburg. Eiseres is naar aanleiding van de nieuwe signalen op 10 april 2019 (mondeling) buiten functie gesteld, haar is onder andere de toegang tot de gebouwen en politiesystemen ontzegd en contact met collega’s verboden.

2.4.

Deze buitenfunctiestelling is bij besluit van 12 april 2019 bevestigd. Eiseres is bij dat besluit tevens een disciplinair onderzoek door het team VIK aangezegd, omdat er een vermoeden is gerezen dat eiseres zich schuldig heeft gemaakt aan (zeer) ernstig plichtsverzuim en aan haar is het voornemen tot schorsing kenbaar gemaakt. Het VIK-onderzoek richtte zich op de wijze waarop eiseres zich verhoudt met collega’s en leidinggevenden en zich over hen uitlaat. Ook richtte het onderzoek zich op de vraag of eiseres op correcte wijze gebruik heeft gemaakt van haar bevoegdheden en geen oneigenlijk gebruik heeft gemaakt van dienstmiddelen.

2.5.

Bij besluit van 13 juni 2019 (uitgereikt op 24 juni 2019) is eiseres vervolgens geschorst. Deze schorsing is op 12 december 2019 (uitgereikt op 16 december 2019) met zes maanden verlengd. Bij dit verlengingsbesluit is het eerder opgelegde algehele contactverbod met collega’s opgeheven en omgezet naar een contactverbod met collega’s ten aanzien van de inhoud van de lopende zaak.

2.6.

Het onderzoek door het team VIK is op 27 maart 2020 afgesloten. Naar aanleiding van de onderzoeksresultaten heeft verweerder op 10 juni 2020 het voornemen uitgebracht om aan eiseres de disciplinaire straf van onvoorwaardelijk ontslag op te leggen. Volgens verweerder heeft eiseres zich gedurende meerdere jaren schuldig gemaakt aan meerdere vormen van plichtsverzuim, bestaande uit:

bevragingen in de politiesystemen;
schending geheimhoudingsplicht;
schending ambtseed;
niet integer handelen bij sollicitatieprocedure;
respectloos handelen en schending privacy;
kwetsende WhatsApps en gedrag naar collega’s; en
niet naleven van werkinstructies.

Verweerder heeft verder de schorsingsgrond gewijzigd en de schorsing van eiseres verlengd. Eiseres heeft bij brief van 7 augustus 2020 haar zienswijze gegeven op dit voornemen en er heeft op 2 september 2020 een zienswijzegesprek plaatsgevonden tussen eiseres en haar gemachtigde enerzijds en [naam lid eenheidsleiding] , toegevoegd lid van de eenheidsleiding, en de juristen Ermans en Janssen anderzijds.

2.7.

Op 25 september 2020 heeft verweerder de Adviescommissie grondrechten en functie-uitoefening ambtenaren (Agfa) per e-mail om advies gevraagd.

2.8.

Verweerder heeft vervolgens – zonder het advies van de Agfa af te wachten – het primaire besluit genomen en daarin beslist overeenkomstig het voornemen. Daarbij heeft verweerder opgemerkt dat mocht het advies van de Agfa daartoe aanleiding geven, en hij dit overneemt, hij het besluit zo nodig zal herroepen en een nieuw besluit zal nemen. Eiseres heeft tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt.

2.9.

Op 9 juni 2021 heeft een (digitale) hoorzitting plaatsgevonden bij de Agfa inzake een collega van eiseres aan wie vanwege soortgelijk plichtsverzuim ook de disciplinaire straf van onvoorwaardelijk ontslag is opgelegd. Daarbij heeft diens gemachtigde, die ook de gemachtigde van eiseres en een drietal andere collega’s is, aangegeven in al deze zaken niet inhoudelijk te zullen ingaan op de verweten gedragingen. De gemachtigde heeft tijdens de hoorzitting betoogd dat de Agfa onbevoegd is om in de bezwaarfase te adviseren. De Agfa heeft vervolgens op 16 juli 2021 een advies uitgebracht. Dit advies houdt in dat verweerder gelet op artikel 80 van het Barp en artikel 10 van de Ambtenarenwet 2017 (AW), verplicht was over de voorgenomen disciplinaire bestraffing van eiseres vanwege haar verweten bijdragen aan de WhatsApp-groep ‘ [naam 5] ’ (en andere) bij de Agfa advies in te winnen en dit advies af te wachten alvorens een besluit te nemen dat mede op deze bijdragen is gebaseerd. Dit omdat de uitoefening van in elk geval het recht tot vergadering in geding is. Gelet op de omstandigheden van het geval, waaronder het feit dat verweerder bewust een dwingendrechtelijk wettelijk voorschrift niet heeft nageleefd, acht de Agfa zichzelf (anders dan in enkele eerdere adviezen) echter onbevoegd om in de bezwaarfase het gevraagde advies uit te brengen.

2.10.

Op 17 november 2021 heeft de hoorzitting van de Bezwaaradviescommissie HRM (BAC) van verweerder plaatsgevonden. In het advies van 28 februari 2022 heeft de BAC verweerder geadviseerd het bezwaar van eiseres gegrond te verklaren, het primaire besluit geheel te herroepen en het voornemen van 10 juni 2020 opnieuw ter advisering aan de Agfa voor te leggen óf de verwijten die voortvloeien uit de uitgewisselde WhatsApp-berichten niet langer ten grondslag te leggen aan het primaire besluit en in dat geval het primaire besluit te herroepen en in plaats daarvan een nieuw besluit te nemen. Dit laatste omdat een aantal ernstige verwijten die verweerder eiseres heeft gemaakt naar het oordeel van de BAC niet zijn komen vast te staan of niet kunnen worden gekwalificeerd als plichtsverzuim. De resterende verwijtbare gedragingen: bevragingen in de politiesystemen, schending geheimhoudingsplicht, niet integer handelen bij sollicitatieprocedure en niet naleven werkinstructies, zijn in de ogen van de BAC niet van dusdanige aard dat de disciplinaire straf van onvoorwaardelijk ontslag daarmee evenredig is.

2.11.

Verweerder heeft met het bestreden besluit, in afwijking van het advies van de BAC, het strafontslag in stand gelaten.

Beoordeling door de rechtbank

3. De rechtbank beoordeelt of verweerder eiseres terecht op 22 oktober 2020 met onmiddellijke ingang heeft ontslagen wegens plichtsverzuim. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.

4. De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep van eiseres gegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit heeft.

5. Alvorens in te gaan op de specifieke gedragingen die eiseres worden verweten, overweegt de rechtbank in algemene zin het volgende.

De Agfa

6. Eiseres voert aan dat verweerder de Agfa vóór het nemen van het primaire besluit om advies had moeten vragen. De gestuurde WhatsApp-berichten kunnen volgens haar onder de vrijheid van meningsuiting vallen en zoals de Agfa in haar advies van 16 juli 2021 zelf zegt, ook onder het recht op vergadering. Dit betekent dat de Agfa op grond van artikel 80 van het Barp en artikel 10 van de AW vóór het nemen van het primaire besluit om advies had moeten worden gevraagd. Nu verweerder dit advies wel heeft gevraagd, maar niet heeft afgewacht, is eiseres van mening dat het besluit tot strafontslag onbevoegd is genomen. De discussie over de grondrechten moet volgens haar opnieuw gevoerd worden bij de Agfa. Dit kan bereikt worden door het primaire besluit in zijn geheel terug te draaien. Eiseres ziet haar standpunt bevestigd door de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 19 januari 2017.^[1]

6.1.

Verweerder bestrijdt dat eiseres is bestraft vanwege het openbaren van gedachten of gevoelens of vanwege de uitoefening van het recht tot vereniging of vergadering. Artikel 10 van de AW is volgens verweerder niet van toepassing, omdat de WhatsApp-groepen een besloten karakter hadden en maximaal zes leden telden en omdat de bijdragen van eiseres aan die WhatsApp-groepen geen meningsuitingen zouden zijn. Verweerder verwijst in dit kader naar de uitspraak van de CRvB van 8 december 2022.^[2]De Agfa behoefde volgens verweerder dan ook niet om advies te worden gevraagd. Dat hij dat desondanks wel heeft gedaan was ter vermijding van een langlopende discussie. Verweerder heeft om hem moverende redenen dit advies niet afgewacht, mede omdat in geval een advies van de Agfa toch nodig mocht zijn, dit gebrek in de bezwaarfase hersteld zou kunnen worden. Mocht de rechtbank van oordeel zijn dat een Agfa-advies wel nodig is, dan stelt verweerder zich op het standpunt dat hem niet kan worden tegengeworpen dat hij geen advies van de Agfa heeft gekregen. De Agfa had verweerder ook in de bezwaarfase nog kunnen adviseren, maar heeft dit in strijd met de doelstellingen van een bezwarenprocedure niet gedaan en is daarin ook niet consistent geweest aangezien in een andere zaak door de Agfa wel alsnog in bezwaar is geadviseerd.

6.2.

Op grond van artikel 10, eerste lid, van de AW dient de ambtenaar zich te onthouden van het openbaren van gedachten of gevoelens of van de uitoefening van het recht tot vereniging, tot vergadering en tot betoging, indien door de uitoefening van deze rechten de goede vervulling van zijn functie of de goede functionering van de openbare dienst, voor zover deze in verband staat met zijn functievervulling, niet in redelijkheid zou zijn verzekerd.

6.3.

Op grond van artikel 80 van het Barp kan de ambtenaar niet worden gestraft wegens overtreding van artikel 10, eerste lid, van de AW, dan nadat daarover advies is ingewonnen van de Agfa.

6.4.

Niet in geschil is dat het recht tot vereniging niet speelt, omdat verweerder eiseres en haar collega’s niet heeft verweten dat zij lid zijn van de WhatsApp-groep ‘ [naam 5] ’ of andere WhatsApp-groepen.

6.4.1.

De rechtbank is, anders dan de Agfa, van oordeel dat de verweten WhatsApp-berichten niet vallen onder de uitoefening van het recht tot vergadering en dus om die reden ook niet vallen onder artikel 10, eerste lid, van de AW. Om van een vergadering te kunnen spreken, moet naar het oordeel van de rechtbank sprake zijn van een gelijktijdige deelname aan een uitwisseling van gedachten. Bij (een) WhatsApp(-groep) is daar, in tegenstelling tot bijvoorbeeld een gedachtewisseling via Skype, MS Teams, Zoom en bijvoorbeeld een telefonische bespreking, geen sprake van. Alleen al daarom vallen de verweten WhatsApp-gesprekken naar het oordeel van de rechtbank niet onder de uitoefening van het recht tot vergadering en hoefde verweerder de Agfa niet om die reden om advies te vragen.

6.4.2.

Ten aanzien van het in artikel 10, eerste lid, van de AW genoemde ‘openbaren van gedachten en gevoelens’ overweegt de rechtbank als volgt. Verweerder stelt zich op het standpunt dat eiseres niet disciplinair wordt gestraft op grond van artikel 10, eerste lid, van de AW. De rechtbank is echter van oordeel dat, gelet op de waarborgfunctie van de Agfa en de ruime opvatting van wat onder ‘openbaren van gedachten en gevoelens’ moet worden verstaan, die bij die waarborgfunctie past, de via WhatsApp gestuurde berichten, hieronder vallen. Eiseres openbaart in die WhatsApp-berichten immers haar gedachten en gevoelens en door haar daarvan een verwijt te maken beperkt verweerder eiseres in het uiten van haar gedachten en gevoelens. Naar het oordeel van de rechtbank is niet relevant wat de aard en inhoud van deze uitingen zijn. Het feit dat sprake is van een besloten WhatsApp-groep is volgens de rechtbank niet van belang, aangezien het recht op vrijheid van meningsuiting niet beperkt blijft tot het kenbaar maken van gedachten en gevoelens aan een onbeperkte, onbepaalde groep personen. Het delen van foto’s van onder andere slachtoffers via WhatsApp valt naar het oordeel van de rechtbank niet onder het recht op vrijheid van meningsuiting. Wel is er in dat geval sprake van schending van privacy. Het commentaar op en bij de foto’s valt naar het oordeel van de rechtbank wel onder het recht op vrijheid van meningsuiting. Met het verwijt van het versturen van respectloze en kwetsende appjes naar collega’s via WhatsApp wordt eiseres dus in feite overtreding van artikel 10, eerste lid, van de AW verweten. De rechtbank wijst in dit verband op wat is overwogen onder 4.4. in de door eiseres genoemde uitspraak van de CRvB van 19 januari 2017. In deze gevallen moet de Agfa, gelet op de dwingende formulering van artikel 80 van het Barp, om advies worden gevraagd. Dit artikel beoogt bijzondere bescherming te bieden in het kader van beperking van het grondrecht van vrijheid van meningsuiting van ambtenaren. Dit om te voorkomen dat door het bevoegd gezag lichtvaardig tot het maken van een inbreuk op de vrijheid van meningsuiting wordt overgegaan. De Agfa kan verweerder vervolgens een advies geven over in welke mate de vrijheid van meningsuiting bescherming kan bieden tegen de voorgenomen straf.

6.4.3.

De conclusie is dat verweerder alvorens tot bestraffing wegens artikel 10, eerste lid, van de AW over te gaan, advies van de Agfa had moeten inwinnen. Deze conclusie heeft gevolgen voor de volgende verweten gedragingen: respectloos handelen, en kwetsende WhatsApps en gedrag naar collega’s. Verweerder was niet bevoegd om zonder advies van de Agfa voor deze gedragingen een straf aan eiseres op te leggen. Het niet inwinnen van het advies van de Agfa kan gelet op de uitspraak van de CRvB van 19 januari 2017 niet in bezwaar hersteld worden door verweerder. In die uitspraak heeft de CRvB de Staatssecretaris van Financiën niet bevoegd geacht een disciplinaire straf op te leggen vanwege een overtreding van de norm die thans in artikel 10, eerste lid, van de AW is opgenomen, omdat hij niet het op grond van artikel 82a van het toenmalige Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR) verplichte advies van de Agfa had ingewonnen. De CRvB heeft het bestreden besluit in die zaak vernietigd en het primaire besluit herroepen. Gelet op de inhoudelijke overeenkomst tussen artikel 82a van het voormalige ARAR en artikel 80 van het Barp, acht de rechtbank deze uitspraak van de CRvB van overeenkomstige toepassing op disciplinaire straffen voor overtredingen van de norm van artikel 10, eerste lid, van de AW, die aan politieambtenaren worden opgelegd door verweerder. Dit betekent dat het bestreden besluit, voor zover het ziet op WhatsApp-berichten waarin meningen worden geuit, in ieder geval niet in stand kan blijven. Wat de consequenties hiervan zijn, legt de rechtbank aan het eind van deze uitspraak uit onder het kopje conclusie en gevolgen.

6.4.4.

Omdat verweerder zich op het standpunt heeft gesteld dat ook zonder deze uitgewisselde WhatsApp-berichten de straf van ontslag zou zijn opgelegd aan eiseres, gelet op de overige verweten gedragingen en de ernst daarvan, zal de rechtbank vervolgens beoordelen of het strafontslag gelet op deze overige verweten gedragingen in stand kan blijven.

De zorgvuldigheid van het VIK-onderzoek

7. Eiseres heeft aangevoerd dat het VIK-onderzoek niet zorgvuldig is verlopen. Volgens eiseres is de start van het onderzoek nog altijd in nevelen gehuld en is de onduidelijkheid hierover door verweerder niet weggenomen. Niet duidelijk is hoe en wanneer naar aanleiding van het oriënterend onderzoek is besloten om over te gaan tot een disciplinair onderzoek. Ook is de diensttelefoon van eiseres ingenomen onder de belofte dat daar niets mee zal gebeuren terwijl de telefoon op de dag van inname al is uitgelezen, door een niet bevoegde instantie, namelijk door de Digitale Recherche van de Eenheid Limburg in plaats van door de afdeling Forensisch Digitale Opsporing (FDO) van het team VIK. Dat de afdeling FDO van het team VIK de bevoegde instantie is, volgt volgens eiseres uit het Beleidskader logging. Het VIK-onderzoek zelf is ook zwaar tekortgeschoten. Zo is door de betrokkenheid van [naam 6] de schijn van belangenverstrengeling gewekt. Eiseres en haar collega’s hebben immers tot kort voor het onderzoek met [naam 6] samengewerkt.

7.1.

Volgens verweerder zijn de vraagtekens die bij de start van het onderzoek zijn gezet misplaatst. De teamchef en het plaatsvervangend sectorhoofd van het district Noord- en Midden Limburg hebben bij de inname van de diensttelefoon naar eer en geweten aangegeven vooralsnog niets te doen met de telefoon, niet wetende dat er die dag nog meer informatie naar boven zou komen. Nadat besloten werd tot een oriënterend onderzoek was hun rol uitgespeeld. Over de rol van het Team Digitale Opsporing van de Dienst Regionale Recherche van de Eenheid Limburg stelt verweerder dat dit team slechts de loggings ter beschikking heeft gesteld en niet verantwoordelijk was voor de analyse van de data. Eiseres heeft ook niet onderbouwd waarom dit team niet onafhankelijk zou zijn. Verweerder is daarnaast niet bekend met het bestaan van de afdeling FDO van het team VIK en stelt dat er geen regel is die bepaalt dat het Team Digitale Opsporing van de Dienst Regionale Recherche van een eenheid geen ondersteuning kan of mag verlenen aan het team VIK van diezelfde eenheid. Het Protocol onderzoek in disciplinaire zaken politie (het Protocol) spreekt juist over het verrichten van (nader) onderzoek door VIK en/of anderen. Dit impliceert dat het team VIK voor specialistische ondersteuning kan, mag en soms zelfs moet terugvallen op andere eenheden. Verweerder stelt zich verder op het standpunt dat er geen aanleiding is om te twijfelen aan de integriteit en professionaliteit van [naam 6] en wijst erop dat de hoorgesprekken telkens door twee VIK-onderzoekers zijn gevoerd.

7.2.

De rechtbank is van oordeel dat uit de gedingstukken en hetgeen verweerder ter zitting heeft verklaard voldoende duidelijk is geworden wanneer het disciplinair onderzoek is gestart. Uit het rapport intern (disciplinair) onderzoek dat onderdeel uitmaakt van het VIK-dossier blijkt dat op woensdag 10 april 2019 door de plaatsvervangend politiechef E. Brekelmans-van Woensel, namens verweerder, aan het team VIK de opdracht is gegeven tot het instellen van een oriënterend onderzoek. Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat hoewel dit aanvankelijk niet de bedoeling was, door de ernst van de ontvangen signalen na afloop van de op woensdagmiddag 10 april 2019 gehouden teambijeenkomst, hiertoe is besloten. Nadat vervolgens op 11 april 2019 door een van de leden van het VIK-team een begin is gemaakt met de analyse van de images van de ingenomen diensttelefoon van eiseres, heeft deze zijn voorlopige bevindingen met voorbeelden gedeeld met voornoemde Brekelmans-Van Woensel, die daarop heeft besloten een disciplinair onderzoek door het VIK-team te laten instellen naar eiseres en drie collega’s (zie het rapport van 20 mei 2019 dat onderdeel uitmaakt van het VIK-dossier). Dit is derhalve gebeurd alvorens het oriënterend onderzoek op 12 april 2019 formeel is afgesloten. De rechtbank acht deze gang van zaken niet onzorgvuldig, aangezien volgens het Protocol een disciplinair onderzoek kan worden gestart indien er een redelijk vermoeden is van plichtsverzuim. Gelet op de bevindingen van de eerste analyse van de images van een van de ingenomen diensttelefoons is hiervan sprake.

7.2.1.

Op 10 april 2019 is ook de diensttelefoon van eiseres ingenomen. Door het plaatsvervangend sectorhoofd van het district Noord- en Midden Limburg is toen gezegd dat met die telefoon voorlopig niets zou worden gedaan en dat als dat anders zou zijn, eiseres daarover geïnformeerd zou worden. Op diezelfde dag werd de diensttelefoon van eiseres echter al overgedragen aan het Team Digitale Opsporing van de Dienst Regionale Recherche van de Eenheid Limburg. Door dat team zijn images gemaakt van de inhoud van de diensttelefoon van eiseres. Deze images zijn op 11 april 2019 overgedragen aan het team VIK. Hoewel deze gang van zaken inderdaad niet overeenkomt met wat op woensdagochtend tegen eiseres is gezegd, is de rechtbank van oordeel dat door verweerder voldoende is toegelicht dat ten tijde van het innemen van de diensttelefoon van eiseres bij de teamleiding nog niet bekend was dat er later een oriënterend en disciplinair onderzoek naar onder andere eiseres door het team VIK zou worden gestart naar aanleiding van informatie die nadien boven water zou komen. De rechtbank is dan ook van oordeel dat verweerder bij dit oriënterend en disciplinair onderzoek niet gebonden was aan voornoemde toezegging.

7.2.2.

Eiseres heeft aangevoerd dat het Team Digitale Opsporing van de Dienst Regionale Recherche van de Eenheid Limburg niet de bevoegde instantie was om haar diensttelefoon uit te lezen. Over het Beleidskader logging, waarnaar eiseres heeft verwezen, overweegt de rechtbank dat het FDO in dat beleidskader is genoemd als een instantie die toegang moet krijgen tot loggegevens voor zover zij die nodig heeft voor de uitvoering van haar taak. De taak van FDO is volgens het Beleidskader logging om loggegevens in daadwerkelijk leesbare bestanden te genereren ten behoeve van het team VIK. Als het maken van images van een diensttelefoon, zoals in deze zaak is gebeurd door het team Digitale Opsporing, valt onder loggegevens, dan volgt uit het Beleidskader logging niet dat het FDO de enige bevoegde instantie is om telefoons uit te lezen in het kader van een VIK-onderzoek. De rechtbank is verder ook niet gebleken dat door het Team Digitale Opsporing van de Dienst Regionale Recherche van de Eenheid Limburg de telefoons op een onjuiste wijze zijn uitgelezen. Deze afdeling heeft slechts images van de inhoud van de diensttelefoon van eiseres gemaakt en deze ter beschikking gesteld aan het team VIK. Het team VIK heeft vervolgens de analyse hiervan uitgevoerd en de inhoud beoordeeld. Niet is dus gebleken dat eiseres hierdoor benadeeld is, eiseres heeft dit ook niet gesteld. De rechtbank volgt eiseres dan ook niet in haar standpunt dat het uitlezen van de diensttelefoon van eiseres heeft geleid tot het verkrijgen van onrechtmatig bewijs dat buiten beschouwing gelaten moet worden.

7.2.3.

Ten aanzien van de stelling van eiseres dat door de rol van [naam 6] de schijn van belangenverstrengeling is gewekt, merkt de rechtbank het volgende op. In het Protocol is onder andere opgenomen dat er een professionele en functionele distantie tussen de onderzoeker en de bij een onderzoek betrokken medewerker moet zijn. Hoewel de rechtbank van oordeel is dat het beter was geweest indien bij het VIK-onderzoek enkel onderzoekers waren betrokken die geen enkele relatie met eiseres en de collega’s waarop het onderzoek mede betrekking had, hadden gehad, acht zij de mate waarin eiseres en haar collega’s contact met [naam 6] hebben gehad niet van dien aard dat dit gevolgen heeft voor de uitkomsten van het onderzoek. Ter zitting is duidelijk geworden dat [naam 6] voor de start van het onderzoek door het team VIK niet werkzaam was op het bureau in Horst. Ook is niet gebleken dat [naam 6] een grote, leidende rol had in het onderzoek, zoals eiseres stelt. Bij de hoorgesprekken die door [naam 6] zijn gehouden, was daarnaast altijd een tweede VIK-onderzoeker aanwezig en eiseres zelf is bijvoorbeeld niet gehoord door [naam 6] . De rechtbank is dan ook van oordeel dat niet is gebleken dat de resultaten van het onderzoek door het team VIK vanwege de betrokkenheid van [naam 6] niet aan het strafontslag ten grondslag mogen worden gelegd.

7.2.4.

De conclusie is dat het onderzoek voldoende zorgvuldig en volledig is geweest en dat verweerder het strafontslag daarop heeft mogen baseren. Het onderzoek heeft wel lang geduurd. Dit heeft verweerder ook erkend. De rechtbank zal de lange duur van het onderzoek betrekken bij de beoordeling van de evenredigheid van de opgelegde disciplinaire straf.

Het contextgedreven werken

8. Eiseres stelt zich op het standpunt dat de leden van het team Horst door de invoering van het zogenaamde contextgedreven werken gestimuleerd werden om de grenzen op te zoeken in hun werk. Lange tijd is er in het team nauwelijks tot geen sturing geweest van leidinggevenden op deze manier van werken. Eiseres verwijst ter bevestiging van haar standpunt naar het rapport
‘De grenzen van de professionele ruimte’,dat in 2021 in opdracht van de waarnemend chef van de Eenheid Limburg door de organisatieadviseur [naam organisatieadviseur] is uitgebracht. Uit het rapport kan volgens eiseres geen andere conclusie worden getrokken dan dat het contextgedreven werken van groot belang is voor de beoordeling van deze zaak. Dit is door de BAC ook geconcludeerd. Eiseres verwijst in dit kader ook naar het interview met [naam oud korpschef] , oud korpschef van de toenmalige politie Limburg-Noord, in De Limburger en zijn hoorgesprekken met de eenheidsleiding. Het contextgedreven werken heeft volgens eiseres in ieder geval invloed gehad op de volgende door verweerder verweten gedragingen: bevragingen van de politiesystemen, schending van de geheimhoudingsplicht en het niet naleven van de werkinstructies.

8.1.

Verweerder bestrijdt dat het contextgedreven werken van invloed is geweest op de verweten gedragingen, ongeacht welke invulling wordt gegeven aan dit begrip. Contextgedreven werken betekent dat vragen en problemen vanuit de burger leidend zijn voor de aanpak en werkwijze van de politie, maar is volgens verweerder geen vrijbrief. Men moet zich aan het Wetboek van Strafvordering (WvSv) en de normen en waarden binnen de organisatie houden. Eiseres voert volgens verweerder het contextgedreven werken tegen beter weten in aan om haar laakbare gedrag goed te praten. Verweerder ziet het contextgedreven werken ook niet als verzachtende omstandigheid, zoals de BAC dat ziet. Het rapport
‘De grenzen van de professionele ruimte’is verder bedoeld ter ondersteuning van de lerende en ontwikkelende politieorganisatie en is niet te vergelijken met een rapport waar het deugdelijk vaststellen van feiten het uitgangspunt is. Het rapport heeft dus niet binnen het onderzoekskader van het ambtenarenrecht plaatsgevonden en verweerder heeft zich niet kunnen overtuigen van de validiteit van de verklaringen van de respondenten.

8.2.

De rechtbank stelt vast dat het rapport
‘De grenzen van de professionele ruimte’betrekking heeft op een verklarend onderzoek dat is gericht op het verdiepen van het inzicht in de factoren en omstandigheden die ertoe hebben kunnen leiden dat de situatie op het team Horst/Peel en Maas heeft kunnen ontstaan. Uit het rapport blijkt dat vele medewerkers van het team Horst/Peel en Maas binnen de grenzen van professioneel en collegiaal handelen bleven. Dat enkele medewerkers deze grenzen hebben overschreden blijft dan ook in eerste instantie hun eigen verantwoordelijkheid, zo wordt in het rapport gesteld. Echter laat het onderzoek ook zien dat de organisatie mede debet is geweest aan de omstandigheden waarin dit gedrag is ontstaan. Het contextgedreven werken is ingevoerd zonder dat daar vanuit de leiding op gereflecteerd is en het heeft ontbroken aan sturing en monitoring door de leiding. In de conclusies van het rapport wordt beschreven dat het essentieel is om het gesprek aan te gaan, juist omdat het operationele politiewerk niet altijd over situaties gaat waarin op voorhand duidelijk, zwart/wit gesteld kan worden wat goed professioneel handelen is. De ruimte die de politiemensen geboden werd om het grijze gebied te verkennen doet hier volgens het rapport recht aan. Dit impliceert echter ook begeleiding van politiemensen, om met elkaar de grenzen van dit grijze gebied te duiden en te leren van elkaars afwegingen en dilemma’s. Juist aan die professionele context heeft het, volgens het rapport, in Horst/Peel en Maas ontbroken. Ditzelfde beeld blijkt ook uit de verslagen van de interviews met [naam oud korpschef] op 10 en 26 juni 2020 die verweerder alsnog op verzoek van de rechtbank heeft overgelegd. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat het contextgedreven werken wel degelijk een rol speelt in deze zaak. Met name de aspecten het gebrek aan begeleiding en het gebrek aan leiding bij de uitvoering in de praktijk moeten in zijn algemeenheid worden meegenomen bij de beoordeling van het strafontslag. Dat geldt niet voor iedere verweten gedraging, maar in ieder geval wel voor de volgende: schending van de geheimhoudingsplicht en het niet naleven van werkinstructies. Als het contextgedreven werken bij een verweten gedraging een rol speelt dan zal de rechtbank dat bij de bespreking van die gedraging toelichten.

De verweten gedragingen

9. Aan de disciplinaire straf van ontslag heeft verweerder zeven verschillende gedragingen ten grondslag gelegd:

bevragingen in de politiesystemen;
schending van de geheimhoudingsplicht;
schending ambtseed;
niet integer handelen bij sollicitatieprocedure;
respectloos handelen en schenden privacy;
kwetsende WhatsApps en gedrag naar collega’s; en
niet naleven werkinstructies.

9.1.

Op grond van artikel 76, eerste lid, van het Barp kan de ambtenaar die de hem opgelegde verplichtingen niet nakomt of zich overigens aan plichtsverzuim schuldig maakt, disciplinair worden gestraft. Op grond van het tweede lid van dit artikel omvat plichtsverzuim zowel het overtreden van een voorschrift als het doen of nalaten van iets dat een goed ambtenaar in gelijke omstandigheden behoort na te laten of te doen.

Op grond van artikel 77, eerste lid, aanhef en onder j, van het Barp kan wegens plichtsverzuim de disciplinaire straf van ontslag worden opgelegd.

9.2.

Volgens vaste rechtspraak gelden in het ambtenarentuchtrecht niet die strikte bewijsregels die in het strafrecht van toepassing zijn. Voor de constatering van plichtsverzuim dat tot disciplinaire bestraffing aanleiding kan geven, is wel noodzakelijk dat op basis van de beschikbare, deugdelijk vastgestelde, gegevens de overtuiging is verkregen dat de betrokken ambtenaar de hem verweten gedragingen heeft begaan.

10. De rechtbank merkt allereerst op dat verweerder in het voornemen, het primaire besluit en het bestreden besluit zaken benoemt en situaties beschrijft zonder dat daaraan een conclusie wordt verbonden of eiseres daarvan een concreet verwijt wordt gemaakt. De rechtbank beperkt zich nadrukkelijk tot wat eiseres concreet verweten wordt door verweerder en laat de rest buiten beschouwing.

Het strafrechtelijke sepot

11. Tegen eiseres was een proces-verbaal van de Rijksrecherche Regio Zuid opgemaakt inzake schending ambtsgeheim gepleegd in de periode van 2017 tot en met 2019. Gebleken is dat de officier van justitie eiseres op 13 januari 2022 heeft bericht dat besloten is om haar niet verder te vervolgen vanwege onvoldoende bewijs.

11.1.

Eiseres voert aan dat het ingestelde strafrechtelijk onderzoek zag op verdenking van schending van ambtsgeheim (artikel 272 Wetboek van Strafrecht) / computervredebreuk (artikel 138ab Wetboek van Strafrecht). Het sepot heeft op beide (gecombineerde) verdenkingen betrekking. De verwijten waar strafrechtelijk onderzoek naar is gedaan komen exact overeen met de haar door verweerder verweten gedragingen, te weten bevragingen in de politiesystemen, schending van de geheimhoudingsplicht en deels schending ambtseed (delen foto’s). De officier van justitie is van mening dat niet kan worden bewezen dat eiseres opzettelijk haar ambtsgeheim heeft geschonden en ook niet opzettelijk en wederrechtelijk het politie automatiseringssysteem is binnengedrongen. Dit betekent, zo stelt eiseres, dat zij binnen de wettelijke regelgeving heeft geopereerd en dat haar daarom ter zake ook rechtspositioneel geen verwijt kan worden gemaakt. Eiseres verwijst naar de uitspraak van de CRvB van 5 maart 2020.^[3]Gelet hierop is eiseres van mening dat verweerder niet zonder twijfel te doen ontstaan over de juistheid van het sepot, en dus niet zonder in strijd te handelen met de onschuldpresumptie, tot het oordeel kon komen dat op basis van deugdelijk vastgestelde gegevens de overtuiging is verkregen dat zij zich aan de hiervoor genoemde verweten gedragingen heeft schuldig gemaakt.

11.2.

Verweerder stelt zich, onder verwijzing naar de uitspraak van de CRvB van 11 maart 2021^[4], op het standpunt dat er voor een geslaagd beroep op de onschuldpresumptie sprake moet zijn van een voldoende verband tussen de strafrechtelijke procedure en de latere bejegening door een bestuurlijke autoriteit of de latere gerechtelijke procedure. Eiseres heeft dit verband volgens verweerder op geen enkele wijze bewezen. Verder heeft de CRvB overwogen dat de officier van justitie om verschillende redenen tot een sepot kan besluiten en dat niet uit te sluiten is dat het ook kan gaan om bewijsproblemen bij het strafrechtelijk vereiste van ‘opzet’. Het is van belang, zo overweegt de CRvB, dat in de bestuursrechtelijke procedure minder strenge bewijsregels gelden dan in de strafrechtelijke procedure. Verweerder is dan ook van mening dat zo er al sprake is van een sepot als bedoeld in het WvSv, hetgeen verweerder bestrijdt, eiseres er niet in is geslaagd te voldoen aan de door de CRvB geformuleerde eisen voor een geslaagd beroep op de onschuldpresumptie. De sepotbrief mag dan ook niet van invloed zijn op de door de rechtbank te nemen beslissing.

11.3.

De rechtbank oordeelt als volgt. De rechtbank volgt eiseres niet in haar standpunt dat de sepot-beslissing van de officier van justitie inzake schending ambtsgeheim ook overeen komt met de door verweerder verweten gedragingen, bevragingen van de politiesystemen en het delen van foto’s. Bij het bevragen van de politiesystemen is eiseres immers niet verweten dat zij de daarbij verkregen informatie heeft gedeeld met derden, en derhalve haar geheimhoudingsplicht heeft geschonden. Bij het delen van foto’s is het verwijt van verweerder: respectloos handelen en schending van de privacy (van de op de foto’s getoonde personen), en ook in dit geval niet schending van de geheimhoudingsplicht. Hoewel uit de sepot-beslissing niet is op te maken waaruit de verdenking van schending van ambtsgeheim waarop het proces-verbaal van de Rijksrecherche Regio Zuid ziet, precies heeft bestaan, acht de rechtbank het niet uitgesloten dat deze betrekking heeft op dezelfde gedragingen die eiseres door verweerder worden verweten onder de noemer van schending geheimhoudingsplicht. Voor zover er dan vanuit moet worden gegaan dat er sprake is van een voldoende verband tussen de strafrechtelijke procedure en de voorliggende, bestuursrechtelijke procedure, omdat het sepot is gebaseerd op hetzelfde feitencomplex als dat wat mede heeft geleid tot het strafontslag, is uit de sepot-beslissing niet op te maken wat de redenen voor de officier van justitie zijn geweest om in het geval van eiseres over te gaan tot een sepot wegens gebrek aan bewijs. Dat het in dit geval zou kunnen gaan om bewijsproblemen bij het in artikel 272 van het Wetboek van Strafrecht (schending ambtsgeheim) genoemde vereiste van ‘opzet’, is niet uit te sluiten. Voor een besluit tot het opleggen van een disciplinaire maatregel wegens schending geheimhoudingsplicht is daarentegen geen opzet vereist. Het voorgaande leidt tot het oordeel van de rechtbank dat onder deze omstandigheden het beroep van eiseres op de onschuldpresumptie niet slaagt, en dat bij het verwijt van schending van de geheimhoudingsplicht, op voorhand geen sprake is van schending van artikel 6, tweede lid, van het EVRM. De rechtbank zal deze verweten gedraging dan ook bij haar beoordeling betrekken.

Bevragingen in de politiesystemen

12. Verweerder heeft eiseres verweten dat zij de politiesystemen een aantal malen heeft geraadpleegd voor niet-werkgerelateerde doeleinden. Eiseres is verweten dat zij bevragingen heeft verricht naar haar zus en nichtjes, de overleden broer van haar partner en naar vier collega’s. Eiseres heeft over de bevragingen van haar collega’s verklaard dat het in de praktijk makkelijker werkte om via een bevraging op een collega bij een gezochte mutatie uit te komen. Verweerder bestrijdt dit in de besluitvorming. Wat betreft de bevragingen van haar zus en nichtjes heeft eiseres verklaard dat zij voor haar zus wilde nakijken of een aangifte van fietsendiefstal in het systeem stond. De overleden broer van haar partner heeft eiseres volgens haar verklaringen bevraagd om na te gaan of het in het GBA zichtbaar was dat iemand is overleden. Verweerder heeft eiseres niet gevolgd in deze verklaringen, althans volgens verweerder vallen deze bevragingen onder bevragingen voor privédoeleinden.

12.1.

De rechtbank is van oordeel dat daar waar eiseres is tegengeworpen dat zij collega’s op hun naam heeft bevraagd, niet is komen vast te staan dat die bevraging is gedaan voor privédoeleinden. Eiseres en haar collega’s hebben meerdere malen verklaard en ook ter zitting uitgelegd dat het mogelijk is om op die manier bij een zaak uit te komen waar die collega bij betrokken was. Ter zitting heeft verweerder ook erkend dat dit mogelijk is. Dat dit misschien niet de meest makkelijke manier van zoeken is, zoals verweerder stelt, doet daar niet aan af. Verweerder heeft hiermee onvoldoende aannemelijk gemaakt dat deze bevragingen zijn gedaan voor privédoeleinden en daarom als plichtsverzuim kunnen worden aangemerkt.

12.1.1.

Wat de overige verweten bevragingen betreft is de rechtbank van oordeel dat in elk geval een enkele keer een familielid is bevraagd voor privédoeleinden. Zo is het duidelijk dat de bevraging van de overleden broer van de partner van eiseres niet is gedaan in het kader van politiewerkzaamheden
.De rechtbank heeft op basis hiervan de overtuiging gekregen dat eiseres de politiesystemen heeft geraadpleegd voor niet-werkgerelateerde doeleinden en kwalificeert dit, evenals verweerder, als plichtsverzuim. Het contextgedreven werken kan naar het oordeel van de rechtbank bij het doen van privé-bevragingen niet als verklaring of verzachtende omstandigheid dienen, nu dit, zoals verweerder terecht stelt, niets van doen heeft met het raadplegen van de systemen voor privédoeleinden. De rechtbank stelt wel vast dat het aantal verweten bevragingen dat overblijft beperkt is. Daarnaast acht de rechtbank van belang dat is niet gebleken dat eiseres de informatie die zij heeft verkregen door de politiesystemen te raadplegen heeft gedeeld met onbevoegde derden of dat zij uit eigen gewin heeft gehandeld. Verweerder heeft haar dit ook niet verweten.

Schending van de geheimhoudingsplicht

13. Eiseres wordt ook verweten dat zij in strijd met het Samenwerkingsconvenant Lokale Zorgnetwerk Horst aan de Maas (het convenant) politie-informatie heeft verstrekt aan medewerkers van Wonen Limburg. Ter zitting heeft verweerder bevestigd dat eiseres niet wordt verweten dat zij door is gegaan met het verstrekken van informatie ook na een e-mail van operationeel expert, [naam operationeel expert] , van 19 juli 2018, dat informatieverstrekking aan derden moet stoppen, ongeacht of er nu wel of niet een convenant is gesloten. Eiseres wordt verweten dat zij meer informatie heeft verstrekt dan op basis van het convenant was toegestaan.

13.1.

Eiseres was op basis van het bovengenoemde convenant bevoegd om onder bepaalde voorwaarden politiegegevens te verstrekken aan (onder andere) Wonen Limburg. Concreet wordt verweten dat eiseres op vijf momenten in strijd met het convenant informatie heeft verstrekt aan medewerkers van Wonen Limburg. Uit het appverkeer van eiseres met deze medewerkers blijkt dat eiseres verder is gegaan dan op basis van het convenant was toegestaan. De rechtbank is van oordeel dat hiermee voldoende is komen vast te staan dat eiseres haar geheimhoudingsplicht heeft geschonden. Verweerder heeft dit terecht als plichtsverzuim aangemerkt. De stelling van eiseres dat tijdens netwerkoverleggen soortgelijke informatie ook werd gedeeld, heeft eiseres niet aannemelijk gemaakt. Ook de stelling dat zij bij iedere informatieverstrekking toestemming heeft gevraagd aan een hulpofficier van justitie, kan de schending van de geheimhoudingsplicht niet opheffen. De rechtbank betrekt bij de weging van deze verweten gedragingen wel het contextgedreven werken. Eiseres heeft namelijk de vrijheid gekregen om het ‘grijze gebied’ op te zoeken en de problemen die in de wijk speelden leidend te laten zijn, terwijl uit het rapport
‘De grenzen van de professionele ruimte’blijkt dat ten tijde van de verweten gedragingen sprake was van weinig sturing of monitoring door de leiding. Onder deze omstandigheden is het voor te stellen dat eiseres door in samenspraak met medewerkers van Wonen Limburg te proberen overlast voor de burgers zoveel mogelijk te voorkomen, de grenzen van het convenant daarbij heeft veronachtzaamd.

Schending ambtseed

14. Verweerder heeft als plichtsverzuim aangemerkt dat eiseres haar ambtseed heeft geschonden. Zij heeft op 13 juni 2017 aan een collega een e-mail gestuurd met als onderwerp ‘sollicitatie’ waarin zij tips geeft over zijn sollicitatiebrief. Ook stuurt zij als voorbeeld twee sollicitatiebrieven mee van andere collega’s, waar zij bij vermeldt dat het strikt vertrouwelijk is. Eiseres heeft eerder in een selectiecommissie geparticipeerd en beschikte daarom over deze brieven. Met het sturen van de, niet geanonimiseerde sollicitatiebrieven, heeft eiseres volgens verweerder haar ambtseed geschonden.

14.1.

Eiseres ontkent niet dat zij de brieven, niet geanonimiseerd, heeft doorgestuurd aan een collega. Met de door haar afgelegde eed heeft eiseres onder andere gezworen dat zij de zaken waarvan zij door haar ambt kennis draagt en die haar als geheim zijn toevertrouwd, of waarvan zij het vertrouwelijke karakter moet begrijpen, niet zal openbaren aan anderen dan aan hen, aan wie zij volgens de wet of ambtshalve tot mededeling verplicht is. Eiseres heeft de sollicitatiebrieven verkregen als lid van de desbetreffende selectiecommissie, zij beschikte daar dus over in die hoedanigheid. De brieven worden de leden van de selectiecommissie als geheim toevertrouwd althans eiseres begreep het vertrouwelijke karakter ervan, nu zij bij het doorsturen vermeldt dat ze ‘strikt vertrouwelijk’ zijn. Door de brieven toch, niet geanonimiseerd, te delen met een collega die niet in deze selectiecommissie zat, heeft eiseres haar ambtseed geschonden. De rechtbank kwalificeert dit als plichtsverzuim.

Niet integer handelen bij sollicitatieprocedure

15. Onder het als plichtsverzuim aangemerkte ‘niet integer handelen bij sollicitatieprocedure’ heeft verweerder eiseres verweten dat zij de uitkomst van een sollicitatieprocedure heeft geprobeerd te beïnvloeden door op 29 juni 2017 oud-teamchef

[naam oud-teamchef] een WhatsApp-bericht te sturen met de tekst:
“Ik hoorde dat bij ons toch iemand van Roermond mee doet trouwens, (naam)”.Eiseres ontvangt daarop, volgens verweerder in weinig lovende woorden informatie over deze kandidaat en stuurt deze informatie door aan twee collega’s die deel uitmaken van de selectiecommissie. Eiseres heeft dit niet ontkend, maar stelt dat zij ook zelf naar de sectorleiding is gegaan om haar onvrede over de procedure rondom sollicitaties kenbaar te maken en haar eigen rol daarin niet onbesproken heeft gelaten. Daar is toen niets mee gedaan en eiseres beroept zich op het opgewekt vertrouwen dat daarmee de zaak was afgedaan. Verweerder kan dit niet alsnog tegenwerpen.

15.1.

Nu eiseres dit niet heeft bestreden is naar het oordeel van de rechtbank voldoende komen vast te staan dat eiseres informatie over een sollicitant voor de vacature van wijkagent heeft opgevraagd en heeft doorgestuurd naar twee leden van de selectiecommissie, die daar niet om gevraagd hadden. Door op deze wijze de selectieprocedure (proberen) te beïnvloeden, heeft eiseres zich naar het oordeel van de rechtbank niet integer gedragen. Verweerder heeft dit terecht aangemerkt als plichtsverzuim. Het beroep van eiseres op opgewekt vertrouwen door de districtsleiding slaagt niet. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat eiseres aannemelijk maakt dat van de zijde van verweerder toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe verweerder in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen.^[5]Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat van de kant van verweerder een toezegging, uitlating of gedraging is gedaan als hiervoor bedoeld. Eiseres heeft weliswaar gesteld dat zij in een gesprek met het sectorhoofd [naam sectorhoofd 2] over sollicitatieprocedures ook het doorspelen door haar van negatieve informatie over een sollicitant aan leden van een selectiecommissie heeft vermeld, maar zij heeft deze stelling niet aannemelijk gemaakt. [naam sectorhoofd 2] heeft desgevraagd aangegeven zich dit niet te herinneren. Dit betekent dat eiseres evenmin aannemelijk heeft gemaakt dat zij uit een gedraging van [naam sectorhoofd 2] naar aanleiding van de mededeling redelijkerwijs kon afleiden dat haar in verband met het doorspelen van die informatie geen disciplinaire maatregel zou worden opgelegd.

Respectloos handelen en schenden privacy

16. Verweerder heeft in het ontslagbesluit tegengeworpen dat uit het VIK-onderzoek is gebleken dat eiseres foto’s van overledenen, slachtoffers en – gewonde – verdachten deelt met collega’s, zonder dat dat daar enig onderzoeksbelang mee is gemoeid of het anderszins een redelijk doel dient. De foto’s worden van commentaar voorzien dat van een totaal gebrek aan respect voor de burger getuigt. Verweerder heeft dit gekwalificeerd als respectloos handelen en schending privacy (van de getoonde personen) en heeft dat als plichtsverzuim aangemerkt.

16.1.

Zoals hiervoor onder 6.4.2. is overwogen, valt het commentaar op en bij de foto’s naar het oordeel van de rechtbank onder het ‘openbaren van gedachten en gevoelens’ als bedoeld in artikel 10, eerste lid, van de AW. De rechtbank is daarom van oordeel dat verweerder op grond van dit artikel in samenhang gelezen met artikel 80 van het Barp, de Agfa om advies had moeten vragen. Omdat vóór het primaire besluit geen advies is ingewonnen van de Agfa, kan dit commentaar bij en op de foto’s niet aan het strafontslag ten grondslag worden gelegd. Het delen van foto’s van overledenen, slachtoffers en (gewonde) verdachten via WhatsApp valt naar het oordeel van de rechtbank echter niet onder het recht op vrijheid van meningsuiting. De rechtbank is van oordeel dat voldoende is komen vast te staan dat eiseres via WhatsApp, op verschillende momenten, meerdere foto’s heeft gestuurd van slachtoffers en/of verdachten zonder dat daarmee een gerechtvaardigd doel was gediend. Hiermee heeft eiseres de privacy van de personen op de foto’s geschonden en respectloos gehandeld, dit kan naar het oordeel van de rechtbank als plichtsverzuim worden aangemerkt.

Kwetsende WhatApps en gedrag naar collega’s

17. Wat verweerder eiseres heeft verweten onder de noemer kwetsende WhatsApps zal de rechtbank buiten beoordeling laten, nu verweerder vóór het primaire besluit hierover advies had dienen in te winnen van de Agfa. Verweerder verwijt eiseres daarnaast ook negatief gedrag naar collega’s dat niet (enkel) volgt uit WhatsApp-berichten, maar uit verklaringen die collega’s bij het team VIK hebben afgelegd. De rechtbank zal beoordelen of deze gedragingen voldoende zijn komen vast te staan en als plichtsverzuim kunnen worden aangemerkt.

17.1.

Volgens vaste rechtspraak van de CRvB^[6]moet het bestuursorgaan in het kader van een tegen een ambtenaar gericht disciplinair onderzoek voorzichtig omgaan met verklaringen van collega’s. Zij kunnen slechts goed op waarde worden geschat tegen de achtergrond van de bestaande verhoudingen in de desbetreffende groep medewerkers. In beginsel zal het daarom nodig zijn de inhoud van zulke verklaringen te verifiëren en na te gaan of op grond van meer objectieve gegevens kan worden vastgesteld dat de betrokken ambtenaar zich schuldig heeft gemaakt aan wat hem wordt verweten.

17.2.

Verweerder verwijt eiseres dat zij haar collega [naam collega] tijdens een wijkagentenoverleg samen met anderen heeft bestookt met vragen naar aanleiding van een door [naam collega] opgesteld rapport. [naam collega] heeft hierdoor het gevoel gekregen dat zij voor een soort tribunaal stond en kon de vragen niet meer beantwoorden. Zij voelde zich gekleineerd. Eiseres liet haar ook niet uitpraten. Eiseres, of haar collega [naam 3] , zou gezegd hebben dat het stuk van [naam collega] niet integer was en niet op de waarheid berustte. Eiseres heeft ontkend dat het overleg, zoals geschetst, is verlopen en verklaard dat het niet haar bedoeling is geweest dat [naam collega] het als zodanig zou ervaren, maar dat zij zich kan voorstellen dat [naam collega] zich overrompeld heeft gevoeld. Eiseres heeft later naar aanleiding van dit voorval op haar initiatief een gesprek gehad met [naam collega] en een leidinggevende, inspecteur [naam leidinggevende] .

17.3.

De rechtbank overweegt ten aanzien van dit verwijt als volgt. Mede gelet op de hiervoor genoemde rechtspraak, waaruit volgt dat verweerder terughoudend moet omgaan met verklaringen van collega’s heeft de rechtbank niet de overtuiging verkregen dat eiseres zich jegens haar collega [naam collega] zodanig heeft gedragen en met name geuit dat sprake is van plichtsverzuim. Daartoe merkt de rechtbank allereerst op dat de verklaring van [naam collega] uiting geeft aan gevoelens die het wijkagentenoverleg bij haar hebben opgeroepen. Gevoelens zijn per definitie subjectief. Daarnaast geldt echter dat niet is komen vast te staan wie wat precies heeft gezegd. Dit is met name van belang voor eiseres gezien de rol die verweerder haar toedicht in deze. Het feit dat een wijkagent uit Panningen ( [naam wijkagent] ), die eveneens bij het overleg aanwezig was, dit overleg als verschrikkelijk heeft getypeerd, maakt dit niet anders. Dit onderschrijft weliswaar de gevoelens van [naam collega] , maar feit blijft dat nog steeds niet deugdelijk is vast komen te staan wat door eiseres precies is gezegd. Uit het feit dat naderhand op initiatief van eiseres een gesprek met [naam collega] in aanwezigheid van een leidinggevende heeft plaatsgevonden, blijkt naar het oordeel van de rechtbank dat ook eiseres het gevoerde gesprek met [naam collega] tijdens het wijkagentenoverleg in elk geval als bijzonder heeft ervaren. Dat zij tijdens dit overleg gedrag dat als plichtsverzuim is aan te merken heeft vertoond, is daarmee echter nog niet aannemelijk gemaakt. Verweerder heeft ter zitting nog naar voren gebracht dat uit de WhatsApp-berichten die eiseres, na het gesprek met [naam collega] heeft gestuurd naar haar collega’s, een beeld van het gesprek naar voren komt, dat zijn standpunt onderschrijft. Zoals hiervoor overwogen betrekt de rechtbank deze berichten niet bij haar beoordeling, omdat verweerder dienaangaande advies van de Agfa had moeten inwinnen.

17.3.1.

Ten aanzien van de overige verwijten die volgens verweerder vallen onder negatief gedrag naar collega’s en die niet zien op WhatsApp-berichten, is de rechtbank van oordeel dat ook deze gedragingen niet voldoende concreet zijn gemaakt, nu niet is aangegeven wat eiseres precies gezegd en gedaan heeft, waaruit plichtsverzuim zou voortvloeien. De aangehaalde voorbeelden gaan weer over gevoelens, en niet is komen vast te staan wat eiseres precies gedaan zou hebben. Zoals eerder overwogen moet terughoudend omgegaan worden met hoe mensen iets ervaren hebben. Zo is ten aanzien van [naam 7] in de besluitvorming, naast de WhatsApp-berichten, enkel de verklaring van [naam 7] zelf aangehaald, waarin [naam 7] algemeen heeft verklaard over haar periode in Horst en dat eiseres voor haar geen goede coach was. [naam operationeel expert] heeft verklaard over een gevoel dat eiseres in een concreet geval ‘de poten onder haar stoel aan het wegzagen was’. Er wordt nog een verklaring van [naam 8] aangehaald over dezelfde situatie met [naam operationeel expert] , maar ook zijn verklaring gaat slechts over een gevoel. Wat betreft het door [naam 9] gegeven voorbeeld geldt dat zij heeft verklaard dat zij het gevoel had dat ze ter verantwoording werd geroepen, maar dat zij ook heeft verklaard dat zij achteraf niet het gevoel had dat ze erom moest huilen.

17.3.2.

Gelet op hetgeen in het bovenstaande is overwogen komt de rechtbank tot de conclusie dat niet aan de hand van deugdelijk vastgestelde gegevens geconcludeerd kan worden dat eiseres haar collega’s op een dusdanige manier heeft behandeld dat dit zou moeten worden aangemerkt als plichtsverzuim.

Niet naleven werkinstructies

18. Verweerder heeft tot slot als plichtsverzuim aangemerkt dat eiseres de wet- en regelgeving met betrekking tot inbeslaggenomen goederen niet heeft nageleefd. Concreet heeft verweerder eiseres verweten dat uit het onderzoek is gebleken dat eiseres van de inbeslagneming van kindervuurwerk geen kennisgeving van inbeslagneming (KVI) heeft opgemaakt en dat er ook geen afstandsverklaring is. Ook zijn bij het onderzoek op de werkplek in de rollade die bij eiseres in gebruik was, drie sealbags aangetroffen voorzien van SIN-nummers en een post-it met daarop een BVH-nummer. Vastgesteld is dat hierin 0,2 gram cocaïne en Oxazepam pillen zaten. Ook hiervan is geen KVI opgemaakt en geen afstandsverklaring aangetroffen. Als eiseres conform de regelgeving inzake inbeslaggenomen voorwerpen had gehandeld dan zouden de aangetroffen voorwerpen zijn overgedragen aan de afdeling forensisch onderzoek of aan de regionaal beslagbeheerder. Eiseres heeft aangevoerd dat de infrastructuur voor het afhandelen van inbeslaggenomen goederen op het bureau Horst volstrekt onder de maat was. Uit een inventarisatie op 14 april 2019 is bovendien gebleken dat er meer inbeslaggenomen voorwerpen op het politiebureau in Horst lagen, in verband waarmee eiseres een beroep doet op het gelijkheidsbeginsel Daarnaast was in het kader van contextgedreven werken juist afgesproken dat er zo min mogelijk “paarse krokodillen” waren. Ter zitting is gesteld dat met betrekking tot alle inbeslaggenomen goederen overleg plaatsvond met een hulpofficier van justitie of er een KVI moest worden opgemaakt en wat er met hetgeen in beslag was genomen moest gebeuren. Als deze aangaf dat een KVI niet nodig was, werd volstaan met een mutatie en ook kwam het voor dat hetgeen in beslag was genomen, niet naar de beslagkluis hoefde.

18.1.

Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat eiseres met betrekking tot inbeslaggenomen goederen in strijd heeft gehandeld met het WvSv en werkinstructies. In de rollade van eiseres zijn immers Oxazepam pillen en cocaïne aangetroffen, die daar niet horen en waarvan evenmin een KVI is te vinden. Ook kan uit de systemen worden opgemaakt dat eiseres van het inbeslaggenomen kindervuurwerk, in strijd met het WvSv, geen KVI heeft opgemaakt. De door eiseres gestelde werkwijze dat ten aanzien van iedere inbeslagneming alleen een KVI werd opgemaakt als een hulpofficier van justitie dit aangaf en dat niet alles volgens deze naar de beslagkluis hoefde, is door verweerder ter zitting weersproken. Het feit dat alleen op de locatie Panningen en niet in Horst een afstortkluis is voor inbeslaggenomen drugs is naar het oordeel van de rechtbank geen excuus voor de aangetroffen cocaïne en Oxazepam pillen in de rollade. Verweerder heeft een en ander dan ook terecht aangemerkt als plichtsverzuim. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt alleen al niet omdat eiseres niet concreet heeft aangegeven wie anders dan zij zou zijn behandeld. De rechtbank stelt echter ook vast dat het in het geval van eiseres gaat om slechts twee concrete verwijten verspreid over vijf jaar. Daarnaast wijst de rechtbank op hetgeen is overwogen met betrekking tot het contextgedreven werken. Voorstelbaar is dat wanneer op het centraal stellen van de burger de nadruk wordt gelegd bij het vervullen van de functie als wijkagent, het uitvoeren van bepaalde handelingen die een uitvloeisel daarvan zijn, zoals het verder afhandelen van inbeslaggenomen goederen niet die aandacht krijgt die daaraan conform de voorschriften moet worden besteed. Dit geldt te meer indien voldoende sturing en leiding ontbreken.

Plichtsverzuim en toerekenbaarheid

19. Concluderend is de rechtbank van oordeel dat de verweten gedragingen privé bevragingen in de politiesystemen, schending geheimhoudingsplicht en ambtseed, niet integer handelen bij een sollicitatieprocedure, respectloos handelen en schending privacy (voor zover het gaat om het sturen van foto’s via WhatsApp) en het niet naleven van werkinstructies/voorschriften met betrekking tot inbeslagnemingen door eiseres zijn begaan en als plichtsverzuim zijn aan te merken.

20. De vraag of plichtsverzuim is aan te merken als toerekenbaar plichtsverzuim is volgens vaste rechtspraak^[7]een vraag naar de juridische kwalificatie van het betrokken feitencomplex. Voor de toerekenbaarheid is niet van doorslaggevende betekenis of het gedrag psychopathologisch verklaarbaar is, maar of de betrokkene de ontoelaatbaarheid van dat gedrag heeft kunnen inzien en overeenkomstig dat inzicht heeft kunnen handelen. Het ligt op de weg van de ambtenaar om aannemelijk te maken dat het plichtsverzuim hem niet kan worden toegerekend. Eiseres heeft dit niet aannemelijk gemaakt, zodat de hiervoor genoemde gedragingen haar kunnen worden verweten.

De opgelegde straf van onvoorwaardelijk ontslag en evenredigheid

21. Bij de beoordeling van de evenredigheid van het verleende onvoorwaardelijk ontslag is de aard en ernst van het vastgestelde plichtsverzuim, alle relevante omstandigheden in aanmerking genomen, bepalend.^[8]

21.1.

De rechtbank is van oordeel dat de verweten gedragingen: privé bevragingen in de politiesystemen, schending geheimhoudingsplicht en ambtseed, niet integer handelen bij een sollicitatieprocedure, respectloos handelen en schending privacy (voor zover het gaat om het sturen van foto’s via WhatsApp) en het niet naleven van werkinstructies/voorschriften met betrekking tot inbeslagnemingen niet zo ernstig plichtsverzuim oplevert dat het verleende onvoorwaardelijke ontslag daarmee evenredig is.

21.1.1.

Bij dit oordeel betrekt de rechtbank dat eiseres weliswaar voor privédoeleinden de politiesystemen heeft bevraagd, maar dat het slechts om een enkel geval gaat. Ditzelfde geldt voor het niet naleven van de werkinstructies/voorschriften met betrekking tot inbeslagnemingen. Deze laatste gedraging moet volgens de rechtbank bovendien worden gewogen in het licht van de omstandigheden ten tijde van de gedraging, namelijk het ingevoerde contextgedreven werken en het manco in de sturing en leiding daarbij. Ook voor de schending van de geheimhoudingsplicht geldt, zoals overwogen, dat het contextgedreven werken en het ontbreken van sturing en leiding daarbij van invloed is geweest Als bij dit alles ook de duur van het onderzoek en het gebrek aan personeelszorg, waarmee verweerder eveneens rekening heeft gehouden, worden betrokken is de rechtbank van oordeel dat een onvoorwaardelijk strafontslag onevenredig is aan de hiervoor onder 21.1 genoemde gedragingen.

Conclusie en gevolgen

22. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit wordt vernietigd. Verweerder zal een nieuw besluit moeten nemen op het bezwaar van eiseres. De rechtbank ziet geen ruimte om uit het oogpunt van definitieve geschilbeslechting zelf in de zaak te voorzien, omdat het aan verweerder is om te kiezen op welke wijze hij uitvoering wenst te geven aan deze uitspraak. Verweerder kan met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak onder 21.1 en 21.1.1 is overwogen, een passende keuze maken uit de andere mogelijkheden van bestraffing die artikel 77, eerste lid, van het Barp geeft. Verweerder kan ook ervoor kiezen de WhatsApp-berichten toch te betrekken bij een op te leggen disciplinaire straf, in welk geval verweerder het primaire besluit zal moeten herroepen om in de voornemenfase alsnog het advies van de Agfa in te winnen.

23. Omdat het beroep gegrond is, moet verweerder het griffierecht aan eiseres vergoeden. De rechtbank veroordeelt verweerder ook in de door eiseres in beroep gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op

€ 1.674,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 837,-, en wegingsfactor 1). Daarnaast komen op grond van artikel 1 van het Bpb voor vergoeding in aanmerking de reiskosten van eiseres. Als reiskosten komen op grond van artikel 11, eerste lid, sub c, van het Besluit tarieven in strafzaken 2003 voor vergoeding in aanmerking de reiskosten openbaar vervoer, laagste klasse. Dit leidt tot een vergoeding van de door eiseres opgegeven € 21,32.

24. Eiseres heeft verzocht om een vergoeding van de werkelijke kosten van rechtsbijstand. Dat verzoek wijst de rechtbank af. Vergoeding van de proceskosten voor beroepsmatig verleende rechtsbijstand vindt plaats volgens het forfaitaire stelsel in het Besluit proceskosten bestuursrecht. Van bijzondere omstandigheden om hiervan af te wijken is de rechtbank niet gebleken. De stelling van eiseres dat verweerder het bestreden besluit tegen beter weten in heeft genomen, deelt de rechtbank niet. Eiseres heeft wel gesteld dat er kosten zijn gemaakt in het kader van tegenonderzoek, maar deze kosten zijn door eiseres op geen enkele wijze onderbouwd.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
draagt verweerder op een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
bepaalt dat verweerder aan eiseres het betaalde griffierecht van € 184,- vergoedt;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.695,32.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.A.H. Span-Henkens, voorzitter, en mr. G. Leijten en mr. T.G. Klein, leden, in aanwezigheid van mr. L.G.G.M. van Buggenum, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 13 oktober 2023

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 13 oktober 2023

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.