Uitspraak
RECHTBANK limburg
Zittingsplaats Maastricht
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB/ROE 17/1336
uitspraak van de meervoudige kamer van 30 april 2018 in de zaak tussen
[eiseres] , te [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. F.C. Schirmeister),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Maastricht, verweerder
(gemachtigde: mr. V.L.S. van Cruijningen).
Procesverloop
Bij besluit van 8 november 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eiseres om aansprakelijkheid te erkennen, afgewezen.
Bij besluit van 30 maart 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 maart 2018.
Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en [afdelingshoofd] .
Overwegingen
1. Per [datum 1] 2012 was eiseres werkzaam als [functie 1] bij de gemeente Maastricht. Vanaf [datum 2] 2013 is eiseres als [functie 2] in dienst bij de gemeente Maastricht. Op 24 augustus 2014 heeft eiseres melding gemaakt bij verweerder van seksuele intimidatie/grensoverschrijdend gedrag door twee leidinggevenden dat kort na haar start is begonnen en zich gedurende een periode van anderhalf jaar heeft voorgedaan. Hierop heeft verweerder de leidinggevenden daags na de melding geschorst en het externe onderzoeksbureau Bezemer en Kuiper ingeschakeld.
2. Dit bureau heeft de melding van eiseres onderzocht en een rapportage opgesteld. Bezemer en Kuiper komt tot de conclusie dat de klacht van eiseres in al haar onderdelen gegrond is. Bezemer en Kuiper heeft de klachten als volgt geformuleerd:
- Geestelijke manipulatie om seksuele gunsten en/of seksueel getinte handelingen af te dwingen;
- Seksuele handelingen in de vorm van ongewenst aanraken/betasten op intieme lichaamsplekken;
- Seksuele handelingen bestaande uit doen aftrekken/pijpen al dan niet met geestelijke manipulatie;
- Poging tot seksueel verkeer tegen de wil van meldster met gebruik van fysiek geweld;
- Corresponderen via Apps met een seksueel getinte naar seks verwijzende inhoud door beklaagden;
- Het bevoordelen van meldster ten opzichte van andere medewerkers/stagiaires binnen de werkcontext.
3. Bij brief van 1 juni 2016 heeft eiseres aan verweerder verzocht aansprakelijkheid te erkennen voor de door haar geleden schade als gevolg van onrechtmatig handelen van meerdere medewerkers. Eiseres verwijst daarbij naar het rapport van Bezemer en Kuiper, waarin alle door eiseres ingediende klachten gegrond zijn verklaard. Volgens eiseres is verweerder op grond van artikel 7:658 van Pro het Burgerlijk Wetboek (BW) tekort geschoten in zijn zorgplicht. Zij stelt dat als gevolg van de seksuele intimidatie en het grensoverschrijdend gedrag PTSS-klachten zijn ontstaan. De huidige arbeidsongeschiktheid is een gevolg van het verwijtbaar handelen door verweerder.
4. Bij het primaire besluit heeft verweerder het verzoek om aansprakelijkheid te erkennen afgewezen. Verweerder stelt zich op het standpunt dat in het rapport van Bezemer en Kuiper niet alle onderdelen van de klacht op basis van de beschikbare informatie als deugdelijk vastgesteld kunnen worden aangemerkt. Verweerder gaat uit van de feiten, zoals die ten grondslag zijn gelegd aan de ingreep in de rechtspositie van beide leidinggevenden. Verweerder gaat hierbij uit van de volgende gedragingen:
- Het versturen en/of ontvangen van zeer expliciete apps en seksueel getinte foto’s;
- Het gebruik van seksueel getint taalgebruik/grove humor;
- Het in onvoldoende mate bewaren van professionele afstand ten opzichte van een jongere medewerkster die zich ten opzichte van hen in een afhankelijke positie bevindt;
- Het laten voortbestaan van een ongewenste cultuur, ook door zelf niet het gewenste voorbeeldgedrag te vertonen.
Verweerder heeft deze gedragingen aangemerkt als ernstig plichtsverzuim. Volgens verweerder is dit plichtsverzuim echter geen onrechtmatige gedraging, hoe onwenselijk het gedrag ook is. Het gedrag is niet zodanig gevaarscheppend dat de betrokkenen het ontstaan van letsel als gevolg daarvan hadden moeten voorzien en zich om die reden naar maatstaven van zorgvuldigheid van dat gedrag hadden behoren te onthouden. Volgens verweerder staat op basis van de beschikbare informatie niet vast dat de leidinggevenden eiseres hebben gedwongen tot ongewenste handelingen. Voor zover het ging om chatgesprekken of sms-berichten had eiseres in beginsel de keuze die voort te zetten, aldus verweerder. Bovendien zijn deze gedragingen verricht in strijd met het door verweerder gevoerde beleid en hebben zich geheel buiten het gezichtsveld van verweerder afgespeeld. Op het moment dat eiseres de melding deed, zijn de leidinggevenden geschorst en heeft verweerder dus onmiddellijk ingegrepen.
5. Tegen dit besluit heeft eiseres bezwaar gemaakt. In bezwaar voert eiseres aan dat het voldoende duidelijk is dat de PTSS schade is te beschouwen als een verwezenlijking van het gevaar dat verbonden kan zijn aan de gedragingen van de leidinggevenden, die verweerder heeft aangemerkt als ernstig plichtsverzuim. Conform de conclusies van Bezemer en Kuiper moet geloof worden gehecht aan de lezing van eiseres. Bij eiseres is sprake geweest van een afhankelijkheidspositie vanwege haar positie als stagiaire en later bij het verwerven van een aanstelling. In het rapport van Bezemer en Kuiper is dit op heldere wijze onderbouwd. Verder had verweerder zeggenschap over de gedragingen van deze twee personen. In bezwaar worden twee verklaringen overgelegd van [collega 1] en [collega 2] . Hieruit volgt, aldus de gemachtigde, dat beide leidinggevenden ( [leidinggevende 1] en [leidinggevende 2] ) grove en seksueel getinte opmerkingen maakten en zich kleinerend opstelden ten opzichte van vrouwen. [collega 1] heeft in de periode tussen 2012 en 2014 met regelmaat aandacht voor deze situatie gevraagd bij [afdelingshoofd] .
6. Bij het bestreden besluit heeft verweerder overeenkomstig het advies van de Kamer Sociale en Personele zaken van de commissie voor bezwaarschriften (de commissie) besloten het primaire besluit te handhaven. De commissie heeft overwogen dat niet kan worden gesproken van een situatie waarin er sprake is van schade die het gevolg is van een als een onrechtmatige gedraging aan te merken fout van een ondergeschikte, waarbij deze fout is vergroot door enige taakopdracht van verweerder aan die personen en evenmin dat verweerder zeggenschap had over de foute gedragingen van die personen. In de tweede plaats overweegt de commissie dat onvoldoende helder is gemaakt dat de hogere leiding op de hoogte was of had moeten zijn van de in het rapport van Bezemer en Kuiper beschreven gebeurtenissen. Bovendien is niet komen vast te staan dat bedoelde gebeurtenissen daadwerkelijk, op de in het rapport beschreven wijze, hebben plaatsgevonden. Er kan niet gesproken worden van een tekortschietende invulling van de zorgplicht door verweerder. Het is niet aannemelijk gemaakt dat de schade van eiseres een oorzakelijk verband heeft met enig handelen of nalaten van verweerder.
7. In beroep voert eiseres aan dat verweerder tekortgeschoten is in de jegens haar te betrachten zorgplicht (artikel 7:658 van Pro het BW) dan wel dat zij als gevolg van een als een onrechtmatige daad aan te merken gedragingen van twee leidinggevenden schade heeft geleden (artikel 6:170 van Pro het BW). Eiseres stelt dat, ook als wordt uitgegaan van de gedragingen die verweerder ten aanzien van [leidinggevende 2] en [leidinggevende 1] als plichtsverzuim heeft gekwalificeerd, dit als seksuele intimidatie is aan te merken. Het valt niet goed in te zien dat deze door verweerder als grensoverschrijdend aangemerkte gedragingen wel voldoende zijn voor een ontslag van de daders, maar onvoldoende voor een actie van het directe slachtoffer van die gedragingen. Voor het geval de rechtbank dit onvoldoende acht, verwijst eiseres naar het feit dat in het rapport van Bezemer en Kuiper haar klacht op alle onderdelen gegrond is verklaard. Niet valt in te zien waarom verweerder deze bevindingen niet volgt, althans de motivering om dit niet te doen is onvoldoende. De verwijzing naar de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) in de zaak [leidinggevende 2] gaat niet op, omdat in die zaak een andere rechtsvraag speelde met een ander toetsingskader. Met het vorenstaande heeft eiseres voldaan aan de op haar rustende bewijslast, temeer nu sprake is van seksuele intimidatie. De Algemene wet gelijke behandeling, de wet gelijke behandeling mannen en vrouwen en artikel 7:646 van Pro het BW bevatten een verbod op seksuele intimidatie en hierdoor keert de bewijslast om, althans dit verbod maakt het voor werkgevers nog noodzakelijker om maatregelen ter voorkoming van seksuele intimidatie te nemen en adequaat te reageren op signalen van seksuele intimidatie. Er was sprake van een ongezonde bedrijfscultuur, hetgeen door verweerder wordt erkend, aldus eiseres.
8. In het verweerschrift stelt verweerder zich op het standpunt dat op basis van de uitspraak van de CRvB de gedragingen die verweerder als plichtsverzuim heeft geformuleerd vaststaan. Echter, de context van de gebeurtenissen is diffuus gebleven, met name in die zin dat ook eiseres daarin een niet goed te waarderen aandeel heeft gehad. Het vaststaande plichtsverzuim kan niet worden aangemerkt als een als onrechtmatige gedraging te beschouwen fout van een ondergeschikte. De weigering om op die grond aansprakelijkheid te erkennen is daarvan het logische en ook juiste gevolg.
Verweerder draagt door de ambtelijke gedragscode en in functioneringsgesprekken actief uit op welke wijze de taakinvulling dient plaats te vinden. Het was opgevallen dat [leidinggevende 1] schreeuwerig gedrag kon vertonen, hetgeen aanleiding was een cultuurtraject in te zetten. [leidinggevende 2] is in het verleden berispt voor het maken van een vrouwonvriendelijke opmerken, maar verder was niets bekend. Meteen na de melding heeft verweerder adequaat gereageerd. Voor aansprakelijkheid van een fout van een ondergeschikte is meer nodig dan het bestaan van een gezagsrelatie tussen het bestuursorgaan en de ondergeschikte. Het gaat er om of het bestuursorgaan zeggenschap had over de onrechtmatige gedragingen of er op enigerlei wijze de hand in heeft gehad dat die gedragingen zich konden voordoen. Verweerder heeft zich rekenschap gegeven van de op hem rustende zorgplicht door adequaat in te grijpen op signalen. Wanneer de gestelde schade in sterkere mate psychisch van aard is, zal sprake moeten zijn van factoren die in verhouding tot dat werk of die werkomstandigheden – objectief bezien – een buitensporig karakter dragen. Daarvan is niet gebleken.
9. De rechtbank overweegt allereerst ambtshalve als volgt. Partijen zijn er terecht vanuit gegaan dat het oude recht met betrekking tot schadevergoeding, zoals dat gold tot
1 juli 2013, van toepassing is. Het handelen, waardoor eiseres stelt schade te hebben geleden, is immers begonnen in 2012.
10. De rechtbank overweegt verder als volgt. Volgens vaste rechtspraak heeft het bestuursorgaan tegenover de ambtenaar een zorgplicht (CRvB 22 juni 2000, ECLI:NL:CRVB:2000:AB0072). Het is eveneens vaste jurisprudentie van de CRvB (zie bijvoorbeeld de uitspraken van 15 februari 2007, ECLI:NL:CRVB:2007:AZ8837, en van
14 juli 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:2668) dat de zorgplicht van het bestuursorgaan ook ziet op het voorkomen van werkomstandigheden die psychisch ziekmakend zijn. De zorgplicht kan echter niet zo ruim worden opgevat dat van de werkgever wordt verlangd op voorhand bescherming te bieden tegen alle denkbare wrijvingen en (samenwerkings)problemen die zich op de werkvloer kunnen voordoen. De in het werk of de werkomstandigheden gelegen bijzondere factoren die de schade zouden hebben veroorzaakt, moeten worden geobjectiveerd. Pas als hiervan sprake is, komt de vraag aan de orde of er een oorzakelijk verband bestaat tussen het werk of die werkomstandigheden en de psychische schade (uitspraak van 1 augustus 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:1252).
11. Wanneer de gestelde schade in sterkere mate van psychische aard is, zal volgens vaste rechtspraak van de CRvB (uitspraak van 19 maart 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:930) in meerdere mate sprake moeten zijn van factoren die – objectief bezien – een buitensporig karakter dragen in verhouding tot dat werk of die werkomstandigheden. De beoordeling hiervan vergt een juridische kwalificatie van die zich voordoende feiten. Het ligt op de weg van de ambtenaar om aannemelijk te maken dat dergelijke buitensporige in het werk of de werkomstandigheden gelegen factoren zich voordoen. Zoals de CRvB eerder heeft overwogen (uitspraak van 4 december 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:4048) kunnen zich in elke werkomgeving frustrerende en minder prettige situaties voordoen, maar dit kan, tenzij sprake is van uitzonderlijke omstandigheden, niet als een buitensporige werkomstandigheid worden aangemerkt.
12. Uit de uitspraak van de CRvB van 12 december 2013 (ECLI:NL:CRVB:2013:2809) volgt dat een beroep op de zorgplicht van de werkgever niet beperkt kan blijven tot het verzoek dat aansprakelijkheid wordt erkend, zonder dat ook een beslissing wordt genomen over aanspraak op schadevergoeding. De ambtenaar moet daarom – ook – voldoende feiten stellen waaruit blijkt dat sprake is van geleden en/of te lijden schade.
13. De rechtbank stelt vast dat eiseres enkel om een aansprakelijkheidserkenning heeft verzocht, zonder dat expliciet een verzoek tot schadevergoeding is ingediend. Verweerder heeft op dit verzoek beslist, zonder expliciet een besluit te nemen over een aanspraak op schadevergoeding. Eiseres heeft echter van meet af aan aangegeven dat zij aan PTSS lijdt als gevolg van de gebeurtenissen op haar werk en dat zij in elk geval een immateriële schadevergoeding vordert. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres voldoende concreet aangeduid waaruit volgens haar de geleden schade bestaat.
14. Uit vaste jurisprudentie, zoals weergegeven in rechtsoverwegingen 10 en 11, volgt dat het aan eiseres is om aannemelijk te maken dat factoren met een buitensporig karakter zich hebben voorgedaan in de werkomstandigheden. De rechtbank is van oordeel dat eiseres met de verwijzing naar de conclusies in het rapport van Bezemer en Kuiper niet aannemelijk heeft gemaakt dat sprake is van dergelijke omstandigheden. De rechtbank verwijst naar de uitspraak van de CRvB van 20 april 2017 (ECLI:NL:CRVB:2017:1530) waarin een oordeel is gegeven over het onvoorwaardelijk strafontslag dat verweerder aan [leidinggevende 2] had opgelegd. Hoewel sprake is van een andere procedure met een ander toetsingskader, heeft de CRvB een onmiskenbaar oordeel gegeven over de bewijskracht die aan het rapport van Bezemer en Kuiper moet worden toegekend. De CRvB oordeelt immers dat de bewuste gedragingen niet zijn komen vast te staan en dat verweerder geen ruimte heeft om de bespiegelingen van Bezemer en Kuiper te laten meewegen. De rechtbank ziet geen aanleiding om in deze procedure tot een ander (waarde)oordeel over het rapport te komen. Dit zou alleen anders kunnen zijn, indien eiseres in het kader van deze procedure bewijsmiddelen had ingebracht ter ondersteuning van dit rapport. Dat heeft zij niet gedaan en aan het gedane bewijsaanbod gaat de rechtbank voorbij, omdat het nu – gelet op de vaste jurisprudentie van de CRvB – juist aan eiseres was om aannemelijk te maken dat de schade is geleden in de uitoefening van haar werkzaamheden. Gedurende de gehele bezwaar- en beroepsprocedure was eiseres in de gelegenheid om stukken te overleggen. Voor zover sprake is van bewijsnood, ziet de rechtbank geen aanleiding dit voor risico van verweerder te laten komen. De verwijzing van eiseres naar het verbod op seksuele intimidatie in relatie tot de bewijslastverdeling, kan de rechtbank niet plaatsen. Het toetsingskader in deze procedure is de vaste jurisprudentie van de CRvB, zoals hiervoor weergegeven in rechtsoverwegingen 10 en 11.
15. Het is tussen partijen niet in geschil dat de gedragingen die verweerder als plichtsverzuim heeft gekwalificeerd, zich hebben voorgedaan. Het is de vraag of deze factoren een buitensporig karakter dragen in verhouding tot dat werk en de werkomstandigheden. De rechtbank is van oordeel dat, als de gedragingen die verweerder als plichtsverzuim heeft aangemerkt in onderling verband worden beschouwd, sprake is van een werksituatie die als zeer ongewenst moet worden gekwalificeerd. Hoewel het niet ongebruikelijk zal zijn dat de omgangsvormen op een uitvoerende afdeling, zoals de afdeling waar eiseres werkzaam was, losser zijn, gaan de gedragingen die verweerder als plichtsverzuim heeft aangemerkt verder. Het feit dat deze gedragingen zich hebben voorgedaan, dit is althans in deze procedure niet in geschil tussen partijen, is echter onvoldoende om te bepalen dat verweerder aansprakelijk is voor de schade, die eiseres stelt te hebben geleden. Er moet immers ook worden beoordeeld of verweerder aan de op hem rustende zorgplicht heeft voldaan.
16. Het is aan verweerder om de organisatie op een zorgvuldige wijze in te richten en werknemers in bescherming te nemen tegen ongewenste werkomstandigheden. Het gedrag, aangemerkt als plichtsverzuim, speelde zich echter buiten het gezichtsveld van verweerder af. [afdelingshoofd] heeft gedurende de gehele procedure – en nogmaals tijdens de behandeling ter zitting – uitdrukkelijk verklaard dat zij niet op de hoogte was van het gedrag van [leidinggevende 1] en [leidinggevende 2] . De rechtbank heeft geen aanleiding om aan deze verklaring te twijfelen. De e-mails, door eiseres overgelegd in de bezwaarprocedure van [collega 1] en [collega 2] brengen de rechtbank niet tot een ander oordeel. De verklaring van [collega 2] is dermate algemeen, dat deze geen concrete aanknopingspunten biedt om te twijfelen aan de verklaring van [afdelingshoofd] . De verklaring van [collega 1] is gedetailleerd en hij beschrijft specifiek enkele situaties, zoals hij deze besproken heeft met [afdelingshoofd] . De rechtbank stelt vast dat [collega 1] in zijn verklaring per e-mail niet benoemt dat hij [afdelingshoofd] op de hoogte heeft gebracht van vrouwonvriendelijk gedrag van de leidinggevenden. [collega 1] beschrijft de spanningen tussen twee handhavingsteams en heeft hiervoor – volgens zijn verklaring – meermalen aandacht gevraagd bij [afdelingshoofd] . [afdelingshoofd] heeft verklaard dat deze problematiek bekend was bij haar en dat zij hierop een cultuurtraject heeft ingezet met de leidinggevenden. De verklaring van [collega 1] geeft de rechtbank dan ook geen aanleiding om te oordelen dat verweerder eerder op de hoogte was – of had moeten zijn – van het gedrag van [leidinggevende 1] en [leidinggevende 2] , zoals dit in deze procedure als vaststaand kan worden aangemerkt. De rechtbank merkt verder nog op dat dergelijke gedragingen, zoals het versturen van privé-berichten, zich niet in de openheid afspelen. De rechtbank stelt vast dat, zodra eiseres de melding had gemaakt over de leidinggevenden, verweerder hierop onmiddellijk en resoluut heeft gehandeld. Dat verweerder dergelijk gedrag niet tolereert, blijkt verder uit het feit dat verweerder disciplinaire maatregelen heeft genomen ten aanzien van beide leidinggevenden.
17. Uit vorenstaande overwegingen volgt dat in dit geval niet kan worden gesproken van werkomstandigheden die objectief bezien een buitensporig karakter droegen en ten aanzien waarvan verweerder de zorgplicht om eiseres in bescherming te nemen heeft verzaakt.
18. Ook de andere, door eiseres genoemde rechtsgrondslag (artikel 6:170 van Pro het BW) biedt haar geen soelaas. Uit vaste jurisprudentie van de CRvB (ECLI:NL:CRVB:2005: AT3823) volgt dat een bestuursorgaan is gehouden tot vergoeding aan de ambtenaar van de schade die een gevolg is van een aan het bestuursorgaan toe te rekenen optreden van een ander indien deze schade is veroorzaakt door een als een onrechtmatige gedraging aan te merken fout van een onder de verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan of van een ander tot de betrokken rechtspersoon behorend bestuursorgaan werkzame persoon, indien de kans op de fout is vergroot door de taakopdracht aan die persoon en indien dat bestuursorgaan of een ander tot bedoelde rechtspersoon behorend bestuursorgaan zeggenschap had over de gedragingen waarin de fout was gelegen. Het enkele feit dat verweerder als werkgever zeggenschap had over [leidinggevende 1] en [leidinggevende 2] is onvoldoende voor het oordeel dat verweerder is gehouden tot het betalen van schadevergoeding. Uit rechtsoverweging 16 vloeit voort dat ook aan dit criterium niet wordt voldaan. Verweerder heeft immers aan de zorgplicht voldaan en in het verlengde hiervan moet worden geoordeeld dat geen sprake is van een fout die is vergroot door de taakopdracht aan de leidinggevenden. Verder is het de rechtbank niet gebleken dat verweerder de hand heeft gehad in het gedrag van de leidinggevenden. Zoals eveneens uit rechtsoverweging 16 voortvloeit, heeft verweerder juist krachtig opgetreden naar aanleiding van de melding.
19. Het beroep is ongegrond.
20. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. K.M.P. Jacobs (voorzitter), en mr. E.P.J. Rutten, en
mr. T.G. Klein, leden, in aanwezigheid van B. van Dael, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 april 2018.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op: 30 april 2018
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.