Conclusie
K 2019/033
Aan de Hoge Raad der Nederlanden, vierde meervoudige kamer,
Vordering als bedoeld in artikel 46o van de Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren
betreffende
[betrokkene]
geboren op [geboortedatum] 1966, wonende aan de [a-straat 1] te [plaats].
[betrokkene] (hierna: de betrokkene) is rechter-plaatsvervanger in de rechtbank Zeeland-West-Brabant en als zodanig een rechterlijk ambtenaar als bedoeld in artikel 46b van de Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren (Wrra).
1.Inleiding
1.1
Deze vordering gaat over het volgende.
1.2
De betrokkene is een voormalig rechter in opleiding (rio) die in het kader van haar opleiding tevens was benoemd tot rechter-plaatsvervanger in de rechtbank Zeeland-West-Brabant. Zij heeft de opleiding niet met een gunstig resultaat afgesloten. De opleiding van de betrokkene is per 1 januari 2018 beëindigd, terwijl aan haar benoeming tot rio met ingang van 23 april 2018 een einde kwam. Na de beëindiging van de opleiding heeft het bestuur van de rechtbank de betrokkene niet meer ingezet. In aansluiting op de beëindiging van het opleidingstraject is aan de betrokkene verzocht een ontslagrekest te ondertekenen. De betrokkene heeft op deze verzoeken niet gereageerd. De (toenmalige) president van de rechtbank Zeeland-West-Brabant heeft zich vervolgens tot mijn ambtsvoorganger gewend met het verzoek bij de Hoge Raad het ontslag van de betrokkene te vorderen.
1.3
Deze vordering strekt tot ontslag van de betrokkene als rechterlijk ambtenaar op de grond dat zij als rechter-plaatsvervanger gedurende een termijn van twee jaar niet is opgeroepen voor het verrichten van werkzaamheden (artikel 46m, aanhef en sub d, Wrra). De Hoge Raad heeft zich in 2021, in een tweetal zaken, voor het eerst uitgesproken over de voorwaarden voor ontslag op deze grond. [1] Daarbij heeft hij onder andere overwogen dat artikel 46m, aanhef en onder d, Wrra blijkens de wetsgeschiedenis toepassing mist als de plaatsvervanger een voldragen andere ontslaggrond kan worden tegengeworpen. In deze vordering zal ik daarom ook ingaan op de verhouding van de ontslaggrond van artikel 46m, aanhef en onder d, Wrra (‘tweejaarsgrond’) tot die van artikel 46l, lid 1, aanhef en onder a, Wrra (ongeschiktheid, anders dan wegens ziekte).
2.Verzoek
De (toenmalige) president van de rechtbank Zeeland-West-Brabant heeft bij brief van 25 juli 2019 verzocht “een niet actieve rechter-plaatsvervanger”, te weten de betrokkene, voor te dragen bij de Hoge Raad voor ontslag op de voet van artikel 46l lid 1, aanhef en onder a, Wrra (ongeschiktheid, anders dan wegens ziekte). In een brief van het kabinet van de Procureur-Generaal van 21 oktober 2020 is verzocht het verzoek te verduidelijken. In zijn brief van 16 november 2020 heeft de president laten weten dat het verzoek moet worden opgevat als een verzoek tot ontslag op de voet van artikel 46m, aanhef en onder d, Wrra (ontslag wegens twee jaar niet ingezet).
3.Onderbouwing van het verzoek
3.1
Het verzoek en de daarbij gevoegde bijlagen houden samengevat – voor zover hier van belang – het volgende in.
3.2
Met ingang van 1 oktober 2015 is de betrokkene bij de rechtbank gestart met de opleiding tot rechter. Haar aanstelling in tijdelijke dienst als rio was aanvankelijk gebaseerd op het Algemeen Rijksambtenarenreglement. Later is deze aanstelling vervangen door een benoeming in tijdelijke dienst als rio op basis van artikel 2da van het Besluit rechtspositie rechterlijke ambtenaren (Brra). In het kader van de opleiding is de betrokkene bij Koninklijk Besluit van 30 november 2015 benoemd tot rechter-plaatsvervanger.
3.3
Op 1 december 2017 heeft de landelijke beoordelingscommissie op basis van het portfolio van de betrokkene en het beoordelingsgesprek de eindbeoordeling opgesteld over haar functioneren [2] . Het judicium luidde “onvoldoende”. De beoordelingscommissie heeft de eindbeoordeling, die een advies behelst, gezonden aan het gerechtsbestuur. Vervolgens heeft het bestuur zijn voornemen dit advies over te nemen ter kennis gebracht van de betrokkene. De betrokkene heeft een schriftelijke zienswijze op het voornemen ingediend. Op 16 januari 2018 heeft een zienswijzegesprek plaatsgevonden.
3.4
Het gerechtsbestuur is gebleven bij zijn voornemen en heeft bij besluit van 23 januari 2018 de eindbeoordeling op “onvoldoende” vastgesteld. Bij afzonderlijk besluit van 23 januari 2018 heeft het bestuur de opleiding van de betrokkene per 1 januari 2018 beëindigd, terwijl haar benoeming als rio met inachtneming van een termijn van drie maanden per 23 april 2018 werd beëindigd.
Bij brief van dezelfde datum is de betrokkene kenbaar gemaakt dat het rechter-plaatsvervangerschap samenhangt met de opleiding en ook wordt beëindigd omdat de opleiding niet is afgesloten met een gunstig resultaat. Aan de betrokkene is verzocht een ontslagrekest te tekenen. Na de beëindiging van de opleiding is de betrokkene niet meer werkzaam geweest als rechter-plaatsvervanger.
3.5
De betrokkene heeft bezwaar ingediend tegen beide besluiten van 23 januari 2018. Op 22 mei 2018 heeft de Landelijke Rechtspraak Adviescommissie Awb een hoorzitting gehouden. De Adviescommissie heeft het gerechtsbestuur op 5 juni 2018 schriftelijk geadviseerd het bezwaar ongegrond te verklaren. Het bestuur heeft het advies overgenomen en het bezwaar bij besluit van 11 juni 2018 ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft de betrokkene beroep ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 februari 2019. Bij uitspraak van 21 maart 2019 heeft de Centrale Raad het beroep ongegrond verklaard.
3.6
In een e-mailbericht van 2 april 2019 heeft de P&O-adviseur van de rechtbank de betrokkene opnieuw verzocht een ontslagrekest te tekenen. Daaraan heeft de betrokkene geen gevolg gegeven. Bij brief van 13 mei 2019 heeft de president van de rechtbank de betrokkene laten weten voornemens te zijn zich tot de Procureur-Generaal bij de Hoge Raad te wenden met het verzoek haar bij de Hoge Raad voor te dragen voor ontslag. Daarbij heeft hij de betrokkene erop gewezen dat zij sinds het beëindigen van haar opleiding niet meer werkzaam is geweest als rechter-plaatsvervanger, dat de grondslag van haar rechter-plaatsvervangerschap met het beëindigen van haar opleiding is vervallen, alsook dat zij in de toekomst niet meer zal worden opgeroepen als rechter-plaatsvervanger. De president heeft de betrokkene nog eenmaal in de gelegenheid gesteld een ontslagrekest in te dienen. Ook van die gelegenheid heeft zij geen gebruikgemaakt. Daarop heeft de president zich tot mijn ambtsvoorganger gericht met het verzoek het ontslag van de betrokkene te vorderen. Uit een telefoongesprek met de huidige president van de rechtbank Zeeland-West-Brabant op 21 december 2020 is mij gebleken dat hij het verzoek tot ontslag onderschrijft.
4.De procedure
Naar aanleiding van het verzoek van de president van de rechtbank Zeeland-West-Brabant heeft mijn ambtsvoorganger de betrokkene in zijn brief van 9 december 2020 geschreven dat het zich liet aanzien dat ten aanzien van haar was voldaan aan de wettelijke voorwaarden voor ontslag door de Hoge Raad zoals bepaald in artikel 46m, aanhef en sub d, Wrra. Daarbij heeft hij haar in de gelegenheid gesteld in een gesprek haar zienswijze naar voren te brengen. Bij brief van 15 april 2021 is de uitnodiging voor een gehoor herhaald. De betrokkene heeft niet gereageerd op de brieven en geen gebruikgemaakt van de mogelijkheid te worden gehoord.
5. Wettelijke regeling betreffende ontslag van niet-actieve rechters-plaatsvervangers
5.1
Artikel 46m Wrra bepaalt dat een rechterlijk ambtenaar door de Hoge Raad kan worden ontslagen, indien hij:
(…)
“d. als raadsheer- of rechter-plaatsvervanger gedurende een termijn van twee jaar niet is opgeroepen voor het verrichten van werkzaamheden als bedoeld in artikel 5f, tweede lid, en gedurende die termijn evenmin aangesteld is geweest of tijdelijk is aangewezen als bedoeld in artikel 5f, eerste of derde lid”.
5.2
In de vorderingen die hebben geleid tot de hierboven onder 1. genoemde uitspraken van de Hoge Raad van 24 december 2021 is ingegaan op de wettelijke positie van rechters-plaatsvervangers, op de totstandkoming van artikel 46m, aanhef en sub d, Wrra, op de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens inzake artikel 6 Europees Pro Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens betreffende het vereiste van de interne rechterlijke onafhankelijkheid, en op de toepassing van artikel 46m, sub d, Wrra in het licht van de parlementaire geschiedenis en het vereiste van de interne rechterlijke onafhankelijkheid. Ik volsta hier met verwijzing naar de desbetreffende paragrafen van die vorderingen: nrs. 5-8 (ECLI:NL:PHR:2021:1236) respectievelijk nrs. 6-9 (ECLI:NL:PHR:2021:1234). In het vervolg van deze vordering zal ik mij concentreren op de specifieke situatie die hier aan de orde is, te weten die waarbij een rechter-plaatsvervanger niet meer wordt opgeroepen omdat deze de opleiding van rechter in opleiding niet met goed gevolg heeft afgerond.
6.De rechter in opleiding, tevens rechter-plaatsvervanger
Opleiding
6.1
Met ingang van 1 januari 2017 is de regeling van de opleiding tot rechter (en officier van justitie) gewijzigd [3] . Met de nieuwe regeling is het ambt van rechter in opleiding geïntroduceerd. Rechters in opleiding zijn rechterlijke ambtenaren (artikel 1, onderdeel b, sub 10, Wet op de rechterlijke organisatie (Wet RO)). Zij worden benoemd door de minister van Justitie en Veiligheid (artikel 145, lid 1, Wet RO en artikel 2, lid 8, Wrra). De benoeming geschiedt in tijdelijke dienst (artikel 2da, lid 1, Brra).
6.2
Bij algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld met betrekking tot de selectie en de opleiding van rechters in opleiding en officieren in opleiding (artikel 145, lid 2, Wrra). Deze regels zijn neergelegd in het Besluit opleiding rechters en officieren van justitie (Boro). De opleiding heeft ten doel toekomstige rechters de kennis, de vaardigheden en de ervaring te verschaffen, die nodig zijn om het ambt van rechter te kunnen uitoefenen (artikel 2). De rechter in opleiding wordt regelmatig beoordeeld aan de hand van een beoordelingsreglement waarin het beoordelingssysteem wordt uitgewerkt (artikel 8). Indien de resultaten van de opleiding onvoldoende zijn, wordt de opleiding beëindigd (artikel 9). Het beëindigen van de opleiding leidt tevens tot het beëindigen van de tijdelijke benoeming. De duur van de tijdelijke benoeming is immers gekoppeld aan de duur van de opleiding (artikel 2da, lid 2, Brra). De rechter in opleiding die de opleiding met een positieve beoordeling heeft afgesloten, wordt voorgedragen voor benoeming in de functie van rechter (artikel 10).
6.3
Het in artikel 8 Boro Pro bedoelde reglement ten behoeve van de beoordeling van de rechter in opleiding wordt vastgesteld door de Raad voor de rechtspraak. Al voor de inwerkintreding van het Boro, in juni 2015, had de Raad voor de rechtspraak een “Beoordelingsreglement initiële opleiding tot rechter en raadsheer” (Beoordelingsreglement) vastgesteld [4] . Het Beoordelingsreglement bevat bepalingen over de beoordelingsmomenten, de beoordelingsprocedure en de instrumenten voor de beoordeling. In de toelichting bij het Beoordelingsreglement is vermeld dat tot 2013 de beoordeling van nieuwe rechters en raadsheren doorgaans plaatsvond door een leidinggevende van het gerecht in samenspraak met de praktijkopleiders en - indien het een raio betrof - in overleg met de opleidingsadviseur van de SSR. De beoordeling werd vastgesteld door de beoordelingsautoriteit. Dit systeem is vervangen door een systeem waarin opleiden en beoordelen van elkaar gescheiden zijn.
6.3.1
In het nieuwe systeem wordt een beoordeling van de rio opgesteld door de beoordelingscommissie. De beoordeling is een advies aan het gerechtsbestuur. Het bestuur stelt het beoordelingsbesluit vast op basis van dit advies. Het bij het Beoordelingsreglement behorende “Reglement benoeming, taak en werkwijze Beoordelingscommissie” bevat bepalingen over de leden en de samenstelling van de beoordelingscommissie. Er is een landelijke pool van beoordelingscommissieleden. Een beoordelaar is niet werkzaam in hetzelfde gerecht als de te beoordelen rio.
6.3.2
Het Beoordelingsreglement schrijft voor dat een beoordeling plaatsvindt aan de hand van het portfolio en een met de rio te houden beoordelingsgesprek. De rio bepaalt de inhoud en de omvang van het portfolio; het portfolio kent een verplicht deel en een vrij deel.
Het judicium van een beoordeling luidt “voldoende” of “onvoldoende”. Voor de eindbeoordeling moet minimaal een score van 70% zijn behaald. De beoordelingscommissie heeft een beoordelingsmarge van 5% boven en 5% onder de cesuur. Een score boven 75% leidt tot het judicium “voldoende”, een score onder 65% leidt tot het judicium “onvoldoende”.
Voordat het gerechtsbestuur het besluit neemt tot vaststelling van de beoordeling, brengt het bestuur het voornemen daartoe ter kennis van de rio. Het gerechtsbestuur kan gemotiveerd afwijken van de door de beoordelingscommissie opgestelde beoordeling. Tegen het voornemen kan de rio bedenkingen uiten. Indien het bestuur daaraan niet tegemoetkomt, vermeldt het de redenen daarvoor.
6.3.3
Tegen het beoordelingsbesluit van het gerechtsbestuur staat bezwaar ingevolge de bepalingen van de Algemene wet bestuursrecht open. Tegen de beslissing op bezwaar kan beroep worden ingesteld bij de Centrale raad van Beroep.
Ontslag; parlementaire geschiedenis
6.4
Tijdens de behandeling van het wetsvoorstel inzake de wijziging van de Wrra in verband met een herziening van de opleiding van rechters en officieren van justitie is meermaals aan de orde geweest welke de mogelijkheden zijn voor het ontslag van een rechter-plaatsvervanger die tevens rio is (geweest) en van wie de opleiding is beëindigd omdat onvoldoende opleidingsresultaten zijn behaald. De volgende citaten zijn aan de parlementaire geschiedenis ontleend. [5]
6.4.1
De Afdeling advisering van de Raad van State maakte de volgende opmerkingen over de mogelijkheid tot ontslag van de rio die tevens rechter-plaatsvervanger is [6] :
“Blijkens de toelichting wordt de rechter in opleiding na de introductieperiode van drie maanden benoemd tot rechter-plaatsvervanger. Op deze manier wordt betrokkene reeds na korte tijd bevoegd om deel te nemen aan de rechtspraak. In de huidige Raio-opleiding vindt de benoeming tot rechter-plaatsvervanger of plaatsvervangend officier pas na het vierde jaar van de opleiding plaats, omdat de betrokkene dan pas een keuze voor een van beide beroepen maakt. Dit betekent dat in de nieuwe opzet de rechter in opleiding in een aanmerkelijk vroeger stadium tot rechter-plaatsvervanger wordt benoemd dan in de huidige opleiding het geval is.
Indien het opleidingsresultaat onvoldoende is of de betrokkene niet geschikt is voor het ambt waarvoor hij wordt opgeleid, dan vindt ontslag plaats als rechter in opleiding. Omdat het niet wenselijk is dat een rechter in opleiding die vanwege onvoldoende opleidingsresultaat is ontslagen, als rechter-plaatsvervanger aanblijft, heeft de Raad voor de rechtspraak geadviseerd voor deze specifieke situatie een ontslaggrond in de Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren (Wrra) op te nemen. Dit advies is niet overgenomen, omdat de verwachting bestaat dat in dat geval de betrokkene zelf ontslag zal nemen. Mocht dat onverhoopt niet gebeuren dan biedt de Wrra de mogelijkheid voor ontslag in verband met ongeschiktheid voor het verrichten van het ambt, anders dan wegens ziekte (artikel 46l). Indien deze procedure te lang duurt of om andere redenen onwenselijk is, is op grond van artikel 46m Wrra ontslag mogelijk als de betrokkene twee jaar lang niet als rechter-plaatsvervanger is opgeroepen, aldus de toelichting. Ontslag anders dan op eigen verzoek kan in beide gevallen alleen worden gegeven door de Hoge Raad, op vordering van de procureur-generaal.
De Afdeling acht deze toelichting niet toereikend. In de Wrra is vastgelegd dat de functionele autoriteit beslist over het al dan niet oproepen van een rechter-plaatsvervanger (art. 5f, tweede lid). Hierdoor heeft de functionele autoriteit zelf in de hand of een plaatsvervanger door het verstrijken van de tijd op grond van artikel 46m Wrra voor een verzoek tot ontslag door de procureur-generaal in aanmerking komt. Zoals de regering eerder terecht heeft opgemerkt kan een dergelijke bepalende invloed van de functionele autoriteit zonder toetsbare motivering op gespannen voet komen te staan met de onafhankelijkheid van de rechter. Om die reden kan het enkele feit dat de functionele autoriteit een plaatsvervanger twee jaar lang niet heeft opgeroepen, onvoldoende grond zijn voor ontslag.
Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat artikel 46m met name beoogt uitkomst te bieden in het geval dat de functionele autoriteit de plaatsvervanger regelmatig heeft opgeroepen en deze daaraan stelselmatig geen geeft, omdat hij bijvoorbeeld in het buitenland verblijft of anderszins geen gevolg wenst te geven aan de oproeping. Daarbij heeft de regering in het licht van de eis van onafhankelijkheid van de rechter expliciet gesteld dat voorkomen moet worden dat deze ontslaggrond wordt ingeroepen, terwijl eigenlijk een andere ontslaggrond toepasselijk is, zoals ongeschiktheid voor het ambt, anders dan wegens ziekte. Gelet hierop staat het op gespannen voet met de bedoeling van de wetgever om in het geval dat een rechter in opleiding onvoldoende opleidingsresultaten heeft behaald, deze als rechter-plaatsvervanger op grond van artikel 46m Wrra te ontslaan.
Het voorgaande betekent dat indien de rechter in opleiding niet op vrijwillige basis ontslag neemt, deze in het in de toelichting geschetste stramien slechts op grond van artikel 46l Wrra voor ontslag wegens ongeschiktheid, anders dan wegens ziekte, zou kunnen worden voorgedragen. Volgens de jurisprudentie dient deze bepaling strikt te worden toegepast. Voorwaarde voor ontslag in verband met ongeschiktheid voor het ambt is dat het betrokkene ontbreekt aan eigenschappen, mentaliteit en instelling die voor het op goede wijze vervullen van de taak als rechter vereist zijn. De ongeschiktheid moet objectief vast te stellen zijn. In dat licht bezien is de vraag of deze ontslaggrond met succes kan worden ingeroepen in de specifieke situatie dat de opleidingsresultaten van de rechter in opleiding onvoldoende zijn. In die situatie lijkt behoefte te bestaan aan ruimere mogelijkheden voor ontslag die verband houden met de inhoudelijke kwaliteit van de tijdens de opleiding geleverde prestaties. Tegen die achtergrond is het ook begrijpelijk dat in de ontslaggronden voor de huidige rechterlijk ambtenaar in opleiding een onderscheid gemaakt is tussen het niet behalen van voldoende opleidingsresultaten enerzijds, en het ongeschikt zijn voor een rechterlijke functie anderzijds.
De Afdeling adviseert in de toelichting nader op het bovenstaande in te gaan en zo nodig een specifieke ontslaggrond in de Wrra op te nemen voor de rechter-plaatsvervanger die tevens rechter in opleiding is en die onvoldoende opleidingsresultaten behaald heeft.”
6.4.2
In het nader rapport heeft toenmalig Minister van Veiligheid en Justitie Opstelten als volgt gereageerd [7] :
“ De regering volgt de Afdeling in de stelling dat ontslag wegens ongeschiktheid voor het vervullen van het ambt, anders dan wegens ziekte (artikel 46l van de Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren, Wrra) strikt moet worden toegepast. Voor het kunnen inroepen van deze ontslaggrond is verreist dat het betrokkene ontbreekt aan eigenschappen, mentaliteit en instelling die voor het op goede wijze vervullen van de taak als rechter vereist zijn. Het moet daarbij gaan om objectieve ongeschiktheid. Ook in het geval van ontslag van een rechter in opleiding wegens het niet functioneren in de opleiding kan sprake zijn van objectieve ongeschiktheid om het ambt van rechter te vervullen. Wanneer dat aan de orde is, zal betrokkene in aanmerking komen voor ontslag op deze voet. In de memorie van toelichting is dit nader verduidelijkt.
Een ontslag van een rechter-plaatsvervanger om het enkele feit dat de functionele autoriteit een plaatsvervanger twee jaar niet heeft opgeroepen (zie het huidige artikel 46m, onderdeel c, Wrra) is, zoals de Afdeling terecht aangeeft, niet mogelijk. De procureur-generaal zal daarom alleen dan gebruik maken van zijn discretionaire bevoegdheid om een verzoek tot ontslag bij de Hoge Raad in te dienen wanneer door de functionele autoriteit gemotiveerd is aangegeven dat ontslag dient te geschieden op de grond dat de plaatsvervanger gedurende ten minste twee jaar als zodanig geen werkzaamheden heeft verricht en geen andere ontslaggrond aan de orde is. Daarbij is van belang dat inhoudelijk wordt onderbouwd wat de reden is van het gedurende twee jaar niet oproepen van de rechter-plaatsvervanger. Een ontslagverzoek op de grond dat een rechter-plaatsvervanger gedurende ten minste twee jaar niet is opgeroepen vanwege de omstandigheid dat betrokkene als rechter in opleiding onvoldoende opleidingsresultaten heeft behaald, en de opleiding om die reden is beëindigd, kan een motivering vormen op grond waarvan de procureur-generaal kan toetsen of een verzoek op die grond vatbaar is voor een voordracht voor ontslag bij de Hoge Raad. Zoals tevens door de Raad voor de rechtspraak is aangegeven, is het onwenselijk dat iemand die wegens onvoldoende opleidingsresultaat ongeschikt is bevonden om rechter te worden wel benoemd blijft tot rechter-plaatsvervanger. Bij het verzoek tot ontslag zal de functionele autoriteit dan moeten motiveren dat het niet langer oproepen gedurende ten minste twee jaar zijn oorzaak vindt in onvoldoende opleidingsresultaten en het dientengevolge beëindigen van de opleiding. Naar aanleiding van de opmerkingen van de Afdeling, is de memorie van toelichting aangevuld.”
6.4.3
“Voorts spreekt de Raad voor de rechtspraak de wens uit van een wettelijke ontslaggrond in de wet, waarmee de rechter in opleiding die niet functioneert in de opleiding, kan worden ontslagen als rechter-plaatsvervanger. Aan dit advies is geen gevolg gegeven. De verwachting is dat rechters-plaatsvervangers wiens opleiding om deze reden eindigt zelf een ontslagverzoek zullen indienen waarna ontslag volgt op grond van artikel 46h, eerste lid, Wrra. Mocht van een dergelijk verzoek geen sprake zijn, dan biedt de Wrra reeds voldoende gronden voor de mogelijkheid tot ontslag. Allereerst is in de Wrra al de mogelijkheid opgenomen voor het ontslag van rechterlijke ambtenaren (waaronder dus ook rechters-plaatsvervangers die ook rechter in opleiding die zijn) wegens ongeschiktheid voor het vervullen van het ambt anders dan wegens ziekte: artikel 46l, eerste lid, onderdeel a, Wrra. Voorwaarde voor ontslag in verband met ongeschiktheid voor het vervullen van het ambt is dat het betrokkene ontbreekt aan eigenschappen, mentaliteit en instelling die voor het op goede wijze vervullen van de taak als rechter vereist zijn. Het moet daarbij gaan om objectieve ongeschiktheid. Ook in het geval van het ontslaan van de rechter in opleiding als opleideling wegens het niet functioneren binnen de opleiding of het niet afronden van de opleiding, kan er sprake zijn van een objectieve ongeschiktheid om het ambt van rechter te vervullen. Het niet (tijdig) behalen van opleidingsresultaten die van belang zijn om het ambt van rechter naar behoren te kunnen uitoefenen, kan bijvoorbeeld reeds een sterke aanwijzing van de ongeschiktheid om het ambt te vervullen zijn, nog afgezien van het feit dat het voortijdig stopzetten van de opleiding tot effect heeft dat de voor het kunnen vervullen van het ambt noodzakelijke kennis en kunde ontbreekt. Voorts kent de Wrra reeds de mogelijkheid van ontslag van een rechter-plaatsvervanger op grond van de omstandigheid dat deze gedurende een termijn van twee jaar niet is opgeroepen voor het verrichten van werkzaamheden (zie artikel 46m, onderdeel c, Wrra). In geval van een ontslagverzoek betreffende een rechter-plaatsvervanger vanwege het feit dat betrokkene gedurende tenminste twee jaar niet is opgeroepen, zal de procureur-generaal pas tot de vordering overgaan wanneer door de functionele autoriteit gemotiveerd is aangegeven waarom betrokkene gedurende die periode geen werkzaamheden heeft verricht. Het gegeven dat een rechter-plaatsvervanger gedurende ten minste twee jaar niet is opgeroepen wegens onvoldoende opleidingsresultaten, kan een motivering vormen op grond waarvan de procureur-generaal kan toetsen of een verzoek op die grond vatbaar is voor een voordracht voor ontslag bij de Hoge Raad. Zoals de Raad voor de rechtspraak in zijn advies naar aanleiding van de consultatie van dit wetsvoorstel heeft aangegeven, is het onwenselijk dat iemand die wegens onvoldoende opleidingsresultaat ongeschikt is bevonden om rechter te worden wel benoemd blijft tot rechter-plaatsvervanger. Bij de indiening van het verzoek tot ontslag zal gemotiveerd moeten worden dat het niet langer oproepen gedurende ten minste twee jaar zijn oorzaak vindt in onvoldoende opleidingsresultaten.
Voor de volledigheid zij benadrukt dat het ontslag op grond van de artikelen 46l en 46m alleen kan worden verleend door de Hoge Raad, op vordering van de procureur-generaal. Dit betekent dat er een stevige rechterlijke toetsing op het ontslag en de ontslaggrond plaatsvindt. Allereerst door de procureur-generaal, alvorens deze de voordracht doet, en vervolgens door de Hoge Raad bij de beoordeling van het ontslagverzoek.
Aangezien de Wrra reeds voldoende ontslaggronden kent, en met het introduceren van nieuwe ontslaggronden – gelet op de noodzaak van het waarborgen van de onafhankelijkheid van de rechtspraak – zeer terughoudend moet worden omgegaan, is het toevoegen van een aanvullende ontslaggrond niet opportuun.”
6.4.4
Bij de behandeling in de Tweede Kamer werd door een aantal Kamerleden gevraagd toe te lichten waarom geen specifieke ontslaggrond werd opgenomen voor de rechter-plaatsvervanger die tevens rechter in opleiding is en die onvoldoende opleidingsresultaten heeft behaald [9] . Daarop heeft toenmalig Minister van Veiligheid en Justitie Van der Steur in de Nota naar aanleiding van het verslag herhaald dat de Wrra reeds voldoende ontslaggronden kent en met het introduceren van nieuwe ontslaggronden zeer terughoudend moet worden omgegaan. Ten aanzien van de ontslaggrond van artikel 46m, aanhef en onder d, merkte de Minister het volgende op [10] .
“Voorts kent de Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren de mogelijkheid van ontslag wanneer een rechter-plaatsvervanger gedurende twee jaar niet is opgeroepen voor het verrichten van werkzaamheden (artikel 46m, onderdeel c, van de Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren). Daarbij is van belang dat inhoudelijk wordt onderbouwd wat de reden is van het gedurende twee jaar niet oproepen van de rechter-plaatsvervanger (zie ook Kamerstukken I 2011/12, 29 937, C, p. 4/5). Wanneer dit niet oproepen is veroorzaakt wegens onvoldoende opleidingsresultaten, waardoor de opleiding is beëindigd, kan dit de motivering vormen waarop de advocaat-generaal [11] toetst of het ontslagverzoek vatbaar is voor een voordracht voor ontslag aan de Hoge Raad. De functionele autoriteit (het bestuur van de rechtbank) moet in dat geval bij het verzoek tot ontslag motiveren dat het niet langer oproepen gedurende tenminste twee jaar zijn oorzaak vindt in onvoldoende opleidingsresultaten en het dientengevolge beëindigen van de opleiding.”
Bij dit citaat teken ik het volgende aan. Als functionele autoriteit in het kader van een ontslagverzoek is niet het bestuur van de rechtbank, maar de president van de rechtbank aangewezen (artikel 46o, lid 2, Wrra). Het bestuur van de rechtbank is wel de functionele autoriteit die beslist over het al dan niet oproepen van de rechter-plaatsvervanger (artikel 5f, lid 2, Wrra in verbinding met art. 1, lid 2, aanhef en onder a, Wrra). Het ontslagverzoek dient aldus afkomstig te zijn van de president van de rechtbank, terwijl deze in zijn hoedanigheid van voorzitter van het gerechtsbestuur daarbij mededeling kan doen van de reden van het niet oproepen van de rechter-plaatsvervanger.
6.5
Uit de wetsgeschiedenis kan worden afgeleid dat de wetgever het onwenselijk heeft geacht dat een rechter in opleiding die de opleiding niet met goed gevolg heeft afgesloten “wel benoemd blijft” tot rechter-plaatsvervanger. De wetgever heeft geen specifieke ontslaggrond voor deze situatie in de wet opgenomen, omdat ervan werd uitgegaan dat de reeds bestaande ontslaggronden toereikend waren om de rechterlijk ambtenaar in een dergelijk geval te ontslaan. Daarbij gaat het om de gronden als neergelegd in artikel 46l, lid 1, aanhef en onder a, Wrra (ongeschiktheid voor het ambt, anders dan wegens ziekte) en artikel 46m, aanhef en onder d, Wrra (ontslag wegens twee jaar niet ingezet; ‘tweejaarsgrond’).
De onderlinge verhouding tussen beide gronden is in de wetsgeschiedenis wel aan de orde gekomen. Daarbij is een ontwikkeling zichtbaar. In het nader rapport wordt opgemerkt dat de Procureur-Generaal bij de Hoge Raad alleen van zijn discretionaire bevoegdheid tot het indienen van een verzoek tot ontslag op de ‘tweejaarsgrond’ zal gebruik maken als “geen andere ontslaggrond aan de orde is”. In de memorie van toelichting en in de nota naar aanleiding van het verslag keert deze beperking echter niet terug. Uit de memorie van toelichting en de antwoorden van de Ministers blijkt dat in gevallen van onvoldoende opleidingsresultaten beide ontslaggronden in overweging kunnen worden genomen.
7. Uitspraken Hoge Raad; voorwaarden voor ontslag niet-actieve rechter-plaatsvervanger
7.1
In de uitspraken van 24 december 2021 heeft de Hoge Raad het volgende overwogen over (de voorwaarden voor) ontslag op grond van artikel 46m, aanhef en sub d, Wrra:
“4.2 De functionele autoriteit van een raadsheer- of rechter-plaatsvervanger beslist op grond van artikel 5f, lid 2, Wrra over het al dan niet oproepen van de plaatsvervanger. Hiermee heeft de functionele autoriteit zelf in de hand of een plaatsvervanger door tijdsverloop voor een ontslagverzoek door de Procureur-Generaal bij de Hoge Raad in aanmerking komt.
Tijdens de parlementaire behandeling van de invoering van artikel 46m, aanhef en onder d (destijds: onder c), Wrra heeft de minister van Veiligheid en Justitie (hierna: de minister) erkend dat een dergelijke bepalende invloed van de functionele autoriteit op gespannen voet kan komen te staan met de onafhankelijkheid van de rechter. Het enkele feit dat de functionele autoriteit een plaatsvervanger niet heeft opgeroepen, is volgens de minister dan ook niet voldoende grond voor een voordracht tot ontslag. Volgens de minister kan de Procureur-Generaal alleen dan gebruik maken van zijn discretionaire bevoegdheid om een verzoek tot ontslag bij de Hoge Raad in te dienen, wanneer door de functionele autoriteit gemotiveerd is vermeld dat ontslag op deze grond dient te geschieden en geen andere ontslaggrond aan de orde is. Zo kan artikel 46m, aanhef en onder d (destijds: onder c), Wrra volgens de minister uitkomst bieden wanneer de functionele autoriteit de plaatsvervanger regelmatig heeft opgeroepen en deze daaraan stelselmatig geen gevolg geeft, omdat hij bijvoorbeeld in het buitenland verblijft of anderszins geen gevolg wenst te geven aan de oproeping.
4.3
De Hoge Raad stelt voorop dat de ontslaggrond van artikel 46m, aanhef en onder d, Wrra niet mag worden aangewend op een manier die afbreuk kan doen aan de rechterlijke onafhankelijkheid. Zoals ook blijkt uit de hiervoor weergegeven parlementaire geschiedenis is het enkele feit dat de functionele autoriteit een plaatsvervanger gedurende een termijn van twee jaar niet heeft opgeroepen, daarom niet voldoende reden om de ontslaggrond van artikel 46m, aanhef en onder d, Wrra in te roepen. In aanvulling daarop moet sprake zijn van een voldoende zwaarwegende reden, gelegen in verklaringen of gedragingen van de plaatsvervanger of andere omstandigheden die hem betreffen, die de indiening en toewijzing van het ontslagverzoek rechtvaardigt.
Verder mist artikel 46m, aanhef en onder d, Wrra blijkens de wetsgeschiedenis toepassing als de plaatsvervanger een voldragen andere ontslaggrond kan worden tegengeworpen.
In verband met de vereiste voldoende zwaarwegende reden kan betekenis toekomen aan de positie van plaatsvervangers. Het betreft veelal juristen die buiten de rechtspraak een andere hoofdfunctie vervullen en die, vanwege de specifieke expertise en maatschappelijke ervaring die zij vanwege die hoofdfunctie bezitten, door de functionele autoriteit op afroep worden ingezet voor zaken waarin die expertise en ervaring kunnen worden benut. Als in een dergelijk geval het functioneren in die hoofdfunctie heeft geleid tot procedures tegen de betrokkene waarin het ernstig tekortschieten in dit functioneren is komen vast te staan, kan dit tot gevolg hebben dat het gezag en de geloofwaardigheid van de betrokkene — zowel extern ten aanzien van rechtzoekenden, als intern ten aanzien van andere rechterlijk ambtenaren — zodanig is geschaad dat sprake is van een voldoende zwaarwegende reden als hiervoor bedoeld.
4.4
Het is aan de Hoge Raad, op vordering van de Procureur-Generaal, om te toetsen of het verzoek van de functionele autoriteit om de plaatsvervanger te ontslaan op grond van artikel 46m, aanhef en onder d, Wrra, in het licht van het voorgaande voldoende is gemotiveerd. Om deze toetsing mogelijk te maken dient een ontslagverzoek dat op grond van artikel 46m, aanhef en onder d, Wrra door een functionele autoriteit wordt ingediend niet alleen in te houden dat en waarom de plaatsvervanger gedurende een termijn van twee jaar niet is opgeroepen, aangesteld of aangewezen, maar dient het ontslagverzoek ook een nadere motivering te bevatten waarin wordt uiteengezet waarom een voldoende zwaarwegende reden als hiervoor in 4.3 is bedoeld, aanwezig is.”
7.2
In r.o. 4.3 formuleert de Hoge Raad drie cumulatieve voorwaarden voor het ontslag op grond van artikel 46m, aanhef en onder d, Wrra: i) de functionele autoriteit heeft de rechter-plaatsvervanger twee jaar niet opgeroepen, ii) er is sprake van een voldoende zwaarwegende reden, gelegen in verklaringen of gedragingen van de plaatsvervanger of andere omstandigheden die hem of haar betreffen, die de indiening en toewijzing van het ontslagverzoek rechtvaardigt, iii) de plaatsvervanger kan niet een voldragen andere ontslaggrond worden tegengeworpen.
De eerste voorwaarde volgt uit de wet, terwijl de twee andere ertoe strekken te voorkomen dat de ontslaggrond wordt aangewend op een manier die afbreuk doet aan de rechterlijke onafhankelijkheid.
In verband met de vereiste voldoende zwaarwegende reden overweegt de Hoge Raad dat betekenis kan toekomen aan de positie van plaatsvervangers.
In dit verband lijkt de ‘tweejaarsgrond’ in twee categorieën van gevallen toepasbaar: (i) in gevallen waarin de rechterlijk ambtenaar praktisch niet inzetbaar is omdat pogingen om de betrokkene op te roepen / in te roosteren vruchteloos zijn gebleven, en (ii) in gevallen waarin de materiële grondslag voor de benoeming is weggevallen. In beide categorieën gevallen is het rechter-plaatsvervangerschap een lege huls geworden.
De zaken waarin de Hoge Raad in 2021 uitspraak heeft gedaan, bieden voorbeelden van elk van deze categorieën. In de eerste zaak had een rechter-plaatsvervanger stelselmatig geen gevolg gegeven aan oproepingen waarin zij was gevraagd naar haar beschikbaarheid voor rechterlijke werkzaamheden, terwijl zij evenmin had gereageerd op andere correspondentie, waaronder verzoeken tot een persoonlijk onderhoud (categorie (i)). [12] In de andere zaak betrof de rechter-plaatsvervanger een notaris ten aanzien van wie orde- en tuchtmaatregelen waren opgelegd, met als eindpunt de ontzetting uit het notarisambt. De geloofwaardigheid en het gezag van de betrokkene waren daardoor aangetast. De materiële grondslag van de benoeming was weggevallen (categorie ii). [13]
7.3
Uit de hierboven onder 6.4.1-6.4.4 aangehaalde parlementaire stukken kan worden afgeleid dat de wetgever in het kader van de wettelijke regeling van de opleiding van rechters tot uitgangspunt heeft genomen dat de omstandigheid dat een rio wegens onvoldoende opleidingsresultaten de opleiding niet met goed gevolg heeft afgerond een voldoende zwaarwegende reden voor ontslag van de desbetreffende rechter-plaatsvervanger kan opleveren. In de wetsgeschiedenis is beklemtoond dat het onwenselijk is dat een rio die niet geschikt is bevonden om tot rechter te worden benoemd wel rechter-plaatsvervanger blijft.
Dit uitgangspunt heeft goede grond. De benoeming tot rechter-plaatsvervanger van degene die wordt opgeleid tot rechter heeft – uitsluitend - tot doel de rio in staat te stellen daadwerkelijk deel te nemen aan de rechtspraak, dat wil zeggen rechterlijke werkzaamheden te verrichten. Op deze manier kan de rio zich bekwamen in het ambt van rechter en kan zijn of haar geschiktheid voor dat ambt worden beoordeeld. Indien de opleiding is beëindigd wegens onvoldoende opleidingsresultaten, is de materiële grondslag voor de benoeming tot rechter-plaatsvervanger vervallen. Daarbij gaat het om een geval in de hiervoor onder 7.2 genoemde categorie (ii). Verdere inzet heeft dan geen zin meer. Met voortzetting van een rechter-plaatsvervangerschap in een dergelijke situatie kan het gezag van de rechterlijke macht in het geding zijn.
7.4
Wat de derde voorwaarde betreft, kan worden aangenomen, zoals hierboven onder 6.5 is uiteengezet, dat in het geval van een rechter-plaatsvervanger van wie de opleiding tot rechter is beëindigd wegens onvoldoende opleidingsresultaten de mogelijkheid van ontslag op grond van artikel 46l, lid 1 onder a, Wrra niet uitsluit dat ontslag wordt gevorderd en verleend op grond van artikel 46m, aanhef en onder d, Wrra. Daarover merk ik nog het volgende op.
7.5
De voorwaarde dat de ‘tweejaarsgrond’ toepassing mist als de plaatsvervanger een voldragen andere ontslaggrond kan worden tegengeworpen, is geplaatst in de sleutel dat deze ontslaggrond niet mag worden aangewend op een manier die afbreuk doet aan de rechterlijke onafhankelijkheid. Tegen deze achtergrond neemt het geval waarin de opleiding tot rio niet met goed gevolg is afgerond een eigen positie in. De reden voor het niet (meer) oproepen van de plaatsvervanger is dat de opleiding is beëindigd. Het risico dat tekort wordt gedaan aan de rechterlijke onafhankelijkheid is door de hiervoor bedoelde, met waarborgen omgeven, procedure en voorschriften geminimaliseerd.
Daarbij is van belang dat het hierboven onder 6.3-6.3.2 weergegeven beoordelingssysteem waarborgen bevat voor een objectieve beoordeling doordat het opleiden (bij het gerecht) is gescheiden van het beoordelen (door de landelijke beoordelingscommissie) en de beoordeling geschiedt aan de hand van duidelijke criteria in een met waarborgen omgeven procedure. Bij de beoordeling van de rio ligt het zwaartepunt bij de beoordelingscommissie, niet bij het gerechtsbestuur. Tenzij het bestuur afwijkt van het advies van de beoordelingscommissie, liggen de gevolgen van een negatieve beoordeling vast: het einde van de opleiding en van de benoeming tot rio [14] . In aansluiting daarop wordt de gewezen rio niet meer opgeroepen als plaatsvervanger.
Ten slotte staat voor de rio de weg van bezwaar en beroep open tegen de besluiten van het gerechtsbestuur tot vaststelling van de beoordeling en tot beëindiging van de opleiding en van de benoeming tot rio. Die besluiten zijn immers aan te merken als rechtspositionele besluiten die vatbaar zijn voor bezwaar en vervolgens voor beroep bij de Centrale Raad van Beroep [15] . Volgens vaste rechtspraak toetst de Centrale Raad of de beoordeling op voldoende gronden berust. Bij negatieve oordelen moet het bestuursorgaan dit met concrete feiten onderbouwen. Niet doorslaggevend is of elk feit juist is vastgesteld of geduid, het gaat erom of “het totale beeld” van de beoordeling deze toetsing doorstaat [16] .
Aldus wordt de bij de parlementaire behandeling gesignaleerde bepalende invloed van het gerechtsbestuur op de inzet van de rechter-plaatsvervanger sterk gemitigeerd in de situatie waarin de rio de opleiding niet met succes afrondt.
Daarbij komt het volgende. De andere grond voor ontslag die in een geval als dit in aanmerking zou kunnen komen is die als bedoeld in artikel 46l, lid 1, onder a Wrra (ongeschiktheid voor het ambt, anders dan wegens ziekte). Ingevolge art. 46l, lid 3, Wrra dient voor de beoordeling of sprake is van ongeschiktheid voor het vervullen van zijn ambt, anders dan wegens ziekte, advies te worden ingewonnen bij een commissie van drie deskundigen. Het komt mij, ook in verhouding tot de procedure van beoordeling van rio’s, onnodig complicerend voor als in een geval als dit eerst de weg naar een commissie van deskundigen zou moeten worden gevolgd. Voor de uitkomst zou een dergelijke omweg ook geen verschil hoeven te maken. Ook als ongeschiktheidsontslag niet aan de orde zou zijn, kan de omstandigheid dat de plaatsvervanger gedurende ten minste twee jaar niet is opgeroepen wegens onvoldoende opleidingsresultaten “een motivering vormen op grond waarvan de procureur-generaal kan toetsen of een verzoek op die grond vatbaar is voor een voordracht tot ontslag bij de Hoge Raad”.
8.Beoordeling van het verzoek
8.1
De betrokkene is sinds januari 2018 niet meer ingezet als rechter-plaatsvervanger. Ten aanzien van de betrokkene is voldaan aan de voorwaarde dat een rechter-plaatsvervanger gedurende een termijn van twee jaar niet is opgeroepen voor het verrichten van werkzaamheden, en gedurende die termijn evenmin aangesteld is geweest of tijdelijk is aangewezen voor een gemiddeld aantal uren per week.
8.2
De betrokkene is niet meer opgeroepen omdat haar opleiding tot rechter is beëindigd vanwege de negatieve eindbeoordeling. Dat is in het licht van het voorgaande een voldoende zwaarwegende reden die het ontslag van de betrokkene uit haar ambt van rechter-plaatsvervanger rechtvaardigt.
Daarbij heb ik het volgende in aanmerking genomen. De benoeming van de betrokkene tot rechter-plaatsvervanger vond (uitsluitend) plaats in het kader van en ten behoeve van haar opleiding tot rechter. De eindbeoordeling is tot stand gekomen binnen de kaders van het voor rechters in opleiding geldende beoordelingssysteem. De bezwaren van de betrokkene tegen de negatieve eindbeoordeling en het besluit tot beëindiging van de opleiding zijn in bezwaar en beroep ongegrond bevonden.
8.3
Op de gronden zoals weergegeven onder 7.5 stuit een ontslag van de betrokkene op de ‘tweejaarsgrond’ niet af op de voorwaarde dat “de plaatsvervanger een andere ontslaggrond kan worden tegengeworpen.”
Gelet op het voorgaande vorder ik dat de Hoge Raad [betrokkene] op de voet van artikel 46m, aanhef en sub d, Wrra zal ontslaan met ingang van 1 maart 2023.
De stukken van deze zaak leg ik over, overeenkomstig de bijgevoegde inventarislijst.
Den Haag, 23 december 2022
De Procureur-Generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden,