Conclusie
PROCUREUR-GENERAAL
BIJ DE
HOGE RAAD DER NEDERLANDEN
Nummer20/00470 CW
Zitting18 februari 2020
Vordering tot cassatie in het belang der wet
F.W. Bleichrodt
In de zaak
[veroordeelde],
geboren te [geboorteplaats] op [geboortedatum] 1990,
hierna: de veroordeelde.
Inleiding
1. In deze vordering tot cassatie in het belang der wet gaat het om de gevolgen van de inwerkingtreding van de Wet herziening tenuitvoerlegging strafrechtelijke beslissingen (Wet USB) op 1 januari 2020 voor de mogelijkheid tot het instellen van hoger beroep tegen een beslissing op een vordering tot tenuitvoerlegging van een voorwaardelijk opgelegde straf. [1] De vordering betreft een uitspraak van de rechtbank Gelderland, zittingsplaats Zutphen, van 13 januari 2020 [2] waarbij de vordering tot tenuitvoerlegging van een voorwaardelijk opgelegde gevangenisstraf voor de duur van zes maanden is afgewezen.
2. Tegen het op tegenspraak gewezen vonnis van de rechtbank is geen rechtsmiddel aangewend, zodat het onherroepelijk is geworden. De rechtbank heeft in dit verband overwogen dat met de invoering van de Wet USB geen hoger beroep meer openstaat tegen een beslissing tot tenuitvoerlegging van de voorwaardelijke straf wegens schending van de algemene voorwaarde, dat de veroordeelde zich voor het einde van de proeftijd niet schuldig maakt aan een strafbaar feit (hierna ook: de algemene voorwaarde). De rechtbank verbindt daaraan de gevolgtrekking dat een beslissing van de rechter in eerste aanleg tot tenuitvoerlegging van een eerder voorwaardelijk opgelegde straf wegens overtreding van de algemene voorwaarde direct onherroepelijk en voor tenuitvoerlegging vatbaar is.
3. Tegen de uitspraak is cassatie in het belang der wet wel mogelijk. [3] Daartoe strekt deze vordering.
De uitspraak
4. Het gaat in deze zaak om het volgende.
5. Bij onherroepelijk geworden vonnis van de rechtbank Gelderland van 9 september 2016 is [veroordeelde] (hierna: de veroordeelde) in verband met “het dealen in drugs” veroordeeld tot een voorwaardelijke gevangenisstraf voor de duur van zes maanden met een proeftijd van twee jaren. De proeftijd is ingegaan op 24 september 2016.
6. Bij vonnis van 13 januari 2020 heeft de rechtbank Gelderland de veroordeelde wegens 1. “Medeplegen van opzettelijk handelen in strijd met een in artikel 2, onder B, van de Opiumwet gegeven verbod meermalen gepleegd” en 2. “Medeplegen van opzettelijk handelen in strijd met een in artikel 2, onder C, van de Opiumwet gegeven verbod” veroordeeld. Het onder 1 bewezen verklaarde is begaan op tijdstippen in de periode van 1 juli 2017 tot en met 13 september 2018, terwijl het onder 2 bewezen verklaarde plaatsvond op of omstreeks 13 september 2018.
7. De rechtbank heeft voorts beslist op de vordering van de officier van justitie tot tenuitvoerlegging van de bij onherroepelijk geworden vonnis van de rechtbank Gelderland van 9 september 2016 voorwaardelijk opgelegde gevangenisstraf voor de duur van zes maanden. De rechtbank overweegt:
“
Beoordeling door de rechtbank
Beoordeling door de rechtbank
De rechtbank stelt vast dat verdachte het bewezenverklaarde heeft gepleegd, terwijl hij nog niet zo lang in de proeftijd liep in de zaak met parketnummer 05/720301-15 en dat het om soortgelijke strafbare feiten gaat, namelijk het dealen in drugs.
De rechtbank overweegt ambtshalve het navolgende.
Op 1 januari 2020 is in werking getreden de Wet USB (Wet herziening tenuitvoerlegging strafrechtelijke beslissingen, Staatsblad 2017, 82). Met de invoering van die wet staat tegen een TUL-beslissing algemene voorwaarden geen hoger beroep meer open (art. 6:6:7 in combinatie 6:6:22 Sv).
Dit betekent dat de beslissing van de rechter in eerste aanleg tot tenuitvoerlegging van een eerdere voorwaardelijke veroordeling wegens overtreding van (doorgaans) de algemene voorwaarde, te weten het plegen van een nieuw strafbaar feit tijdens de proeftijd, meteen onherroepelijk en executeerbaar is, ook in het geval hoger beroep wordt ingesteld tegen de veroordeling voor dat nieuwe strafbare feit. De TUL-beslissing algemene voorwaarde wordt derhalve na de beslissing door de rechtbank losgekoppeld van de uiteindelijke beoordeling van die nieuwe strafzaak, terwijl die nieuwe strafzaak de grondslag vormt voor een dergelijke TUL-vordering.
Naar het oordeel van de rechtbank is gezien de wetgevingsgeschiedenis onvoldoende duidelijk dat hiermee de situatie is onderkend en bedoeld te ondervangen dat in hoger beroep vrijspraak volgt. In dat geval doet zich de situatie voor dat niet bewezenverklaard wordt dat verdachte een (nieuw) strafbaar feit heeft gepleegd, terwijl dan inmiddels de eerdere – en van het rechterlijk oordeel in die nieuwe strafzaak afhankelijke – beslissing tot tenuitvoerlegging wegens het plegen van dat nieuwe strafbare feit onherroepelijk en executeerbaar is.
Eenvoudig gezegd: de betrokkene moet straf ondergaan (de eerdere voorwaardelijke veroordeling) om een reden (plegen nieuw strafbaar feit) die later geen stand blijkt te houden (alsnog vrijspraak). Dit komt er op neer dat die verdachte de eerdere voorwaardelijke straf dan dus heeft of zal ondergaan, niet omdat hij voor een nieuw strafbaar feit onherroepelijk is veroordeeld, maar alleen omdat hij verdachte is geweest in een nieuwe strafzaak.
Uit de wetsgeschiedenis blijkt niet dat de wetgever zich hierover heeft uitgelaten.
De rechtsvraag die hier aan de orde is, raakt aan fundamentele principes, zoals voortvloeiend uit de onschuldpresumptie en zoals neergelegd in (thans) artikel 6:1:16 Sv (557 Sv oud). Weliswaar voorziet de wet in een aantal uitzonderingen op het uitgangspunt dat een rechterlijke uitspraak pas ten uitvoer wordt gelegd als deze onherroepelijk is, maar deze gevallen zijn daarbij met waarborgen omringd (bijv. art. 6:6:6 Sv). Daarvan is bij artikel 6:6:7 Sv geen sprake. Bij (gedeeltelijke) vrijspraak in hoger beroep kan de in die strafzaak wegens overtreding van de algemene voorwaarde in eerste aanleg gelaste tenuitvoerlegging van een voorwaardelijk opgelegde straf desondanks worden voortgezet met een beroep op het gesloten stelsel van rechtsmiddelen. Niet goed denkbaar is, dat deze onbillijke uitkomst is beoogd. Naar het oordeel van de rechtbank is dit gevolg van het bepaalde in art. 6:6:7 Sv in strijd met artikelen 5 en 6 EVRM (het recht op vrijheid en het recht op een eerlijk proces).
Onder die omstandigheden is de rechtbank van oordeel dat de vordering tenuitvoerlegging van de eerdere voorwaardelijke veroordeling wegens het plegen van een nieuw strafbaar feit dient te worden afgewezen, ook al acht de rechtbank de feiten in deze zaak bewezen. Dat de verdachte de feiten deels heeft bekend, maakt dit naar het oordeel van rechtbank niet anders. Ook in dat geval is immers niet uitgesloten dat de rechter in hoger beroep tot een gedeeltelijke vrijspraak en een beperktere bewezenverklaring komt dan de rechter in eerste aanleg, terwijl de wetsgeschiedenis niet duidelijk maakt of de wetgever ook in dat geval de ruimte van de appelrechter om de nieuwe strafzaak en de vordering tenuitvoerlegging wegens overtreding van de algemene voorwaarde in samenhang te bezien, heeft willen beperken.”
8. De rechtbank wijst de vordering tot tenuitvoerlegging van de voorwaardelijk opgelegde straf af.
De rechtspraak vanaf 1 januari 2020: verdeeldheid
9. De inwerkingtreding van de Wet USB op 1 januari 2020 heeft geleid tot vragen in de rechtspraktijk. Tot de meest prangende vragen behoort de vraag hoe moet worden omgegaan met de veranderingen in de wettelijke regeling ten aanzien van het instellen van een rechtsmiddel tegen een beslissing over een vordering tot tenuitvoerlegging van een voorwaardelijk opgelegde straf. De rechtbank Gelderland heeft in de bestreden uitspraak geoordeeld dat tegen een beslissing op de vordering tot tenuitvoerlegging wegens schending van de algemene voorwaarde geen hoger beroep openstaat. De rechtbank overweegt dat het wettelijk systeem, in het bijzonder de mogelijkheid dat de in eerste aanleg gelaste tenuitvoerlegging van een eerder opgelegde voorwaardelijke straf wordt voortgezet terwijl het hof in hoger beroep tot een vrijspraak van het desbetreffende ten laste gelegde feit komt, tot een onbillijke uitkomst leidt, die in strijd is met het bepaalde in de artikelen 5 en 6 EVRM. [4] Daaraan heeft de rechtbank de gevolgtrekking verbonden dat de vordering moet worden afgewezen.
10. De rechtbank Gelderland staat niet alleen in haar kritische benadering van de nieuwe wettelijke regeling. Ik onderscheid in verband met de benadering van de rechtbanken vier varianten.
11. De meest vergaande variant is die waarbij de vordering in het perspectief van het ontbreken van een rechtsmiddel tegen de last tot tenuitvoerlegging wordt afgewezen, zoals in de bestreden uitspraak is geschied. In dit verband valt ook te wijzen op een uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland. De rechtbank overweegt dat de nieuwe wettelijke regeling de mogelijkheid openlaat dat de eerder voorwaardelijk opgelegde straf al wordt ten uitvoer gelegd, terwijl het vonnis in de ‘hoofdzaak’ nog niet onherroepelijk is. Indien de verdachte hoger beroep instelt en het gerechtshof tot het oordeel komt dat verdachte van het ten laste gelegde moet worden vrijgesproken, komt de grondslag aan de beslissing om de eerder voorwaardelijke straf ten uitvoer te leggen, te ontvallen. Toewijzing van de vordering komt daardoor volgens de rechtbank mogelijk in strijd met artikel 6 EVRM. De rechtbank wijst de vordering op grond daarvan af. [5]
12. De politierechter in de rechtbank Gelderland laat bij vonnis van 28 januari 2020 [6] evenwel een geheel ander geluid horen. De politierechter wijst in deze beslissing de vordering tot tenuitvoerlegging van de voorwaardelijk opgelegde gevangenisstraf toe. De vordering was gebaseerd op een schending van de algemene voorwaarde. Opmerkelijk is dat de beslissing geen deel uitmaakt van het vonnis in de strafzaak. De politierechter in de rechtbank Gelderland kiest ook anderszins een andere koers dan dezelfde rechtbank in de uitspraken van 13 januari 2020. Volgens de politierechter staat het mogelijke probleem dat ontstaat in het geval hoger beroep wordt ingesteld in de strafzaak niet in de weg aan de toewijzing van de vordering. De politierechter ziet dit als een executieprobleem, waarbij “inmiddels bekend is dat vooralsnog niet tot executie zal worden overgegaan totdat over de kwestie in hogere instantie is beslist dan wel een nadere aanpassing van de regelgeving heeft plaatsgevonden”. Deze variant kan als het andere uiterste worden gezien. Ook de rechtbank Rotterdam benadrukt in een zaak waarin de vordering tot tenuitvoerlegging betrekking had op een voorwaardelijk opgelegde taakstraf dat het EVRM geen onverkort recht op behandeling van een zaak in twee feitelijke instanties kent. De rechtbank wijst – in het kader van een gelijktijdige berechting – de vordering toe. [7] Dezelfde rechtbank wijst ook een vordering tot tenuitvoerlegging in verband met een gedeeltelijk voorwaardelijk opgelegde gevangenisstraf toe. De rechtbank overweegt daartoe:
“Naar de letter van de wet zou de nieuwe regeling kunnen leiden tot de situatie ‘wel vrijgesproken in hoger beroep, toch een voorwaardelijke straf uitzitten/uitvoeren’. De rechtbank stelt vast dat dit een complicatie is waarvan uit de wetsgeschiedenis niet blijkt dat de wetgever dit heeft voorzien of beoogd. De rechtbank stelt tegelijkertijd echter vast dat deze complicatie zich in deze zaak op dit moment niet voordoet. Er is geen hoger beroep ingesteld, laat staan dat het hof anders dan de rechtbank tot een vrijspraak voor feit 3 is gekomen. Het is dan ook prematuur thans te beslissen niet de tenuitvoerlegging te gelasten.
Het is uiteindelijk niet aan de rechtbank om te oordelen over de vraag of hoger beroep tegen haar beslissingen open staat, dat is aan het hof. Of de nieuwe regeling naar de letter moet worden uitgelegd en of die regeling, indien letterlijk uitgelegd, verenigbaar is met artikel 5 en 6 EVRM zal dan ook door het hof beoordeeld moeten worden.” [8]
13. Tussen deze uitersten zijn twee middenposities te onderkennen. Verschillende rechtbanken gelasten de tenuitvoerlegging van voorwaardelijk opgelegde straffen na de inwerkingtreding van de Wet USB onder de voorwaarde dat “het veroordelende vonnis in de zaak met parketnummer (…) onherroepelijk is.” Te wijzen valt op uitspraken van de rechtbanken Amsterdam en Midden-Nederland. [9] Bij de rechtbank Overijssel is deze variant ook zichtbaar, al zijn van deze rechtbank ook toewijzingen zonder de desbetreffende voorwaarde te vinden. [10] Deze variant strekt ertoe veilig te stellen dat tenuitvoerlegging alleen kan plaatsvinden indien in rechte vaststaat dat de veroordeelde het feit dat de grondslag vormde voor de (toewijzing van de) vordering tenuitvoerlegging heeft begaan.
14. De laatste variant is te vinden in uitspraken van de rechtbank Oost-Brabant en de rechtbank Limburg. De rechtbanken wijzen de vordering tot tenuitvoerlegging van de voorwaardelijk opgelegde gevangenisstraf in deze variant toe en adviseren de minister van Justitie en Veiligheid om de tenuitvoerlegging op te schorten totdat op het hoger beroep is beslist. Daartoe overweegt de rechtbank Oost-Brabant:
“Vanaf inwerkingtreding van de Wet USB staat ingevolge artikel 6:6:7 Sv geen hoger beroep meer open tegen een beslissing tot tenuitvoerlegging van een voorwaardelijke straf wegens overtreding van de algemene voorwaarde ‘geen nieuw strafbaar feit plegen’. Naar de letter van de wet kan dan de situatie ontstaan dat in hoger beroep vrijspraak volgt van het strafbare feit, dat de grondslag vormt voor de beslissing tot tenuitvoerlegging, terwijl die laatste beslissing in stand blijft en een straf moet worden uitgevoerd of uitgezeten. Uit de wetsgeschiedenis blijkt niet dat de wetgever deze mogelijkheid heeft voorzien en/of bedoeld. De rechtbank ziet in het voorgaande echter geen beletsel om toewijzend op de vordering tot tenuitvoerlegging te beslissen. De rechtbank stelt vast dat verdachte zich schuldig heeft gemaakt aan een nieuw strafbaar feit waarmee de voorwaarde voor tenuitvoerlegging van de in een andere strafzaak voorwaardelijk opgelegde straf is vervuld. Schending van artikel 6, tweede lid van het EVRM of schending van overige verdragsrechtelijke bepalingen doet zich naar het oordeel van de rechtbank thans niet voor, nu nog geen sprake is van een ingesteld hoger beroep. De enkele mogelijkheid dat het gerechtshof verdachte in hoger beroep zal vrijspreken is thans een theoretische. In een voorkomend geval is het aan het gerechtshof te beslissen of, in afwijking van de wettelijke regeling, niettemin een voorziening in hoger beroep moet en zal worden geboden. Bovendien staat verdachte bij het ontbreken van een dergelijke voorziening de gang naar de kort geding rechter open teneinde te bewerkstelligen dat de executie van de beslissing tot tenuitvoerlegging wordt gestaakt.
De rechtbank realiseert zich dat de beslissing tot tenuitvoerlegging hangende een hoger beroep tegen het veroordelend vonnis voor executie vatbaar is. Daarom zal de rechtbank, gelet op het bepaalde in artikel 6:1:1, derde lid Sv, de Minister van Justitie en Veiligheid adviseren om de tenuitvoerlegging op te schorten tot op het hoger beroep in de hoofdzaak is beslist.” [11]
15. Ook verschillende hoven hebben zich – onder meer in het kader van het overgangsrecht – uitgelaten over dit onderdeel van de Wet USB. Daarbij zijn eveneens verschillende benaderingen te onderscheiden. Het hof Den Haag zoekt aansluiting bij de koers die de rechtbank Gelderland vaart. Wel verdient daarbij opmerking, dat het hof de vordering tenuitvoerlegging in hoger beroep behandelt, terwijl de rechtbank Gelderland tot uitgangspunt nam dat de beslissing op de vordering tot tenuitvoerlegging in hoger beroep niet ter beoordeling voorligt. Het hof Den Haag overweegt verder in lijn met de uitspraken van de rechtbank Gelderland:
“Vrijheidsbeneming kan niet meer ongedaan worden gemaakt. Uitgangspunt is dan ook dat de executie van een vrijheidsstraf alleen geschiedt op basis van een onherroepelijk geworden uitspraak en hoewel er wel uitzonderingen zijn op dit uitgangspunt, zijn die met procedurele waarborgen omkleed (vergelijk artikel 6:6:6 Sv). Bij de TUL-beslissing algemene voorwaarden is echter geen sprake van dergelijke waarborgen en dat brengt met zich mee, dat een zeer wezenlijk beginsel van ons recht wordt geschonden.
Het hof is van oordeel dat een en ander zich niet verdraagt met het in artikel 5 van het Europees verdrag voor de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden neergelegde recht op vrijheid en het in artikel 6 van datzelfde verdrag neergelegde recht op een eerlijk proces, meer in het bijzonder het recht van een verdachte om voor onschuldig te worden gehouden totdat de schuld in rechte is komen vast te staan.
Het hof sluit zich aldus in essentie aan bij de ambtshalve overwegingen van de rechtbank Gelderland in genoemde uitspraak en overweegt daarbij nog (net als die rechtbank heeft gedaan), dat uit de wetsgeschiedenis ook onvoldoende duidelijk is of de wetgever de ruimte van de appelrechter om de nieuwe strafzaak (waarin het bijvoorbeeld komt tot een gedeeltelijke vrijspraak) en de vordering tenuitvoerlegging wegens overtreding van de algemene voorwaarde
in samenhangte bezien, heeft willen beperken.
in samenhangte bezien, heeft willen beperken.
Hetgeen hierboven is overwogen leidt ertoe, dat het hof de vorderingen tenuitvoerlegging zoals neergelegd door het Openbaar Ministerie integraal zal afwijzen.” [12]
16. In de zaak die leidde tot het arrest van het hof ’s-Hertogenbosch van 23 januari 2020 had de politierechter de verdachte veroordeeld wegens vernieling en de tenuitvoerlegging van een eerder opgelegde voorwaardelijke straf gelast. Het hof verklaarde zich onder verwijzing naar de nieuwe wettelijke regeling onbevoegd kennis te nemen om een inhoudelijke beslissing te geven op de vordering tot tenuitvoerlegging. Toch vernietigde het hof de door de rechtbank genomen beslissing tot tenuitvoerlegging omdat het hof tot een vrijspraak kwam van het ten laste gelegde feit dat de grondslag vormde voor de in eerste aanleg gelaste tenuitvoerlegging. [13] Het hof overwoog dat:
“het niet de bedoeling van de wetgever
kanzijn geweest dat een verdachte straf moet ondergaan (de eerdere voorwaardelijke veroordeling) vanwege het plegen van een nieuw strafbaar feit, terwijl de verdachte in hoger beroep van dat feit wordt vrijgesproken. Daarbij heeft het hof in aanmerking genomen dat uit de parlementaire behandeling op geen enkele wijze blijkt dat deze consequentie onder ogen is gezien, laat staan uitdrukkelijk is beoogd.
kanzijn geweest dat een verdachte straf moet ondergaan (de eerdere voorwaardelijke veroordeling) vanwege het plegen van een nieuw strafbaar feit, terwijl de verdachte in hoger beroep van dat feit wordt vrijgesproken. Daarbij heeft het hof in aanmerking genomen dat uit de parlementaire behandeling op geen enkele wijze blijkt dat deze consequentie onder ogen is gezien, laat staan uitdrukkelijk is beoogd.
Wat er ook zij van de vraag of het overgangsrecht wat dit onderwerp betreft in een strafvorderlijk of een strafrechtelijk kader moet worden beoordeeld, de uitkomst is hetzelfde. Gelet op hetgeen het hof hiervoor heeft overwogen is het van oordeel dat de vernietiging van de bewezenverklaring gepaard met vrijspraak in de onderhavige zaak meebrengt dat ook de beslissing op de vordering tot tenuitvoerlegging dient te worden vernietigd. Het hof zal de beslissing van de politierechter op de vordering tot tenuitvoerlegging dus ook vernietigen. Gelet op de onmiddellijke inwerkingtreding van de –strafvorderlijke – aanwijzing van de rechter bij wie een dergelijke vordering wordt aangebracht zal het hof zich onbevoegd verklaren om een inhoudelijke beslissing te geven op de vordering.”
17. De wetgever heeft in dit verband niet voorzien in een overgangsrechtelijke bepaling. In het kader van het overgangsrecht hebben verschillende hoven tot uitgangspunt genomen dat de veroordeelde in het hoger beroep tegen het veroordelende vonnis in eerste aanleg dat dateert van vóór 1 januari 2020 ontvankelijk is, ook voor zover dat is gericht tegen de beslissing op de vordering tot tenuitvoerlegging. [14] Ook in dit opzicht bestaat evenwel verdeeldheid en onduidelijkheid. Zo achtte het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden, zittingsplaats Arnhem, zich bij uitspraak van 11 februari 2020 onbevoegd in hoger beroep te oordelen over een door de politierechter in 2018 toegewezen vordering tot tenuitvoerlegging die deel uitmaakte van het vonnis en klaarblijkelijk was gebaseerd op de schending van de algemene voorwaarde. Het hof overwoog daartoe dat op grond van de Wet USB het gerecht dat in eerste aanleg kennis heeft genomen van het strafbare feit waarvoor de sanctie is opgelegd de bevoegde rechter is bij beslissingen inzake tenuitvoerlegging waarop die beslissing ziet, tenzij een wettelijke bepaling in een afwijkende regeling voorziet. Het hof oordeelde dat het toepassen van de oude regeling de veroordeelde niet zonder meer in een gunstiger positie zou plaatsen en achtte zich onbevoegd tot kennisneming van de vordering. [15] Het hof lijkt daarbij over het hoofd te zien dat de competentieverdeling in geval van gelijktijdige berechting met de inwerkingtreding van de Wet USB in dit opzicht niet is veranderd. In dat geval is het gerecht bevoegd dat kennis neemt van het feit waarvoor de verdachte wordt vervolgd (art. 6:6:1, tweede lid, Sv). Een dag later liet hetzelfde hof, zittingsplaats Leeuwarden, een ander geluid horen. Aan de orde was een hoger beroep tegen een vonnis dat dateerde van vóór de inwerkingtreding van de Wet USB en waarin was beslist op een vordering tot tenuitvoerlegging wegens schending van de algemene voorwaarde. Het hof achtte het vonnis zijn geheel aan het hoger beroep onderworpen en ontving de verdachte in het hoger beroep, ook voor zover zich dat richtte tegen de beslissing op de vordering tot tenuitvoerlegging. Daarbij nam het hof in aanmerking dat het hoger beroep vóór de inwerkingtreding van de Wet USB was ingesteld en het zeer voor de hand ligt dat de rechtbank “bij de strafoplegging mede in aanmerking heeft genomen of toewijzing dan wel afwijzing van de vordering tenuitvoerlegging opportuun is”. [16]
18. Uit het voorafgaande volgt dat de Wet USB in de feitenrechtspraak geen rustig bezit is. Er bestaat verdeeldheid over de vraag hoe om te gaan met het veronderstelde ontbreken van de mogelijkheid hoger beroep in te stellen tegen een bevel tot tenuitvoerlegging van een voorwaardelijk opgelegde straf wegens het begaan van een nieuw strafbaar feit, terwijl de mogelijkheid bestaat dat de veroordeelde van het desbetreffende feit in hoger beroep wordt vrijgesproken. De vraag rijst of toewijzing van de vordering tenuitvoerlegging wegens schending van de algemene voorwaarde onder die omstandigheden verenigbaar is met het bepaalde in de artikelen 5 en 6 EVRM.
19. Ten tijde van deze vordering worden door het ministerie van Justitie en Veiligheid voorbereidingen getroffen voor een Reparatiewet herziening tenuitvoerlegging strafrechtelijke beslissingen, waarmee alsnog zou moeten worden voorzien in een expliciete wettelijke regeling van hoger beroep tegen de beslissing op een vordering tot tenuitvoerlegging wegens schending van de desbetreffende algemene voorwaarde. Op het ambtelijk concept van het wetsvoorstel, waarvan ik kennis heb mogen nemen, kom ik nog terug. Totdat de wetgever heeft gesproken, zal de Hoge Raad de koers moeten bepalen. Daartoe strekt deze vordering.
Het wettelijk kader
De wettelijke regeling in historisch perspectief
20. Tot 1987 stond tegen de beschikking waarbij werd beslist op een vordering tot tenuitvoerlegging van een voorwaardelijke straf geen rechtsmiddel open. De wetgever had in dit verband niet voorzien in een uitzondering op de hoofdregel van art. 445 Sv, die inhoudt dat tegen een beschikking geen hoger beroep of beroep in cassatie openstaat tenzij in het wetboek anders is bepaald. [17] Daarbij bestond geen verschil tussen de situatie waarin de vordering was gegrond op de schending van de algemene voorwaarde en die waarbij een schending van een bijzondere voorwaarde aan de vordering ten grondslag lag. In de toenmalige wettelijke regeling kon een last tot tenuitvoerlegging in verband met een schending van de algemene voorwaarde dat de veroordeelde zich had schuldig gemaakt aan een strafbaar feit eerst worden toegewezen nadat de veroordeelde wegens dit feit onherroepelijk was veroordeeld. [18]
21. Die situatie veranderde door de inwerkingtreding van de Wet van 26 november 1986,
Stb.593. Voortaan diende de behandeling van de vordering tot tenuitvoerlegging op grond van een schending van de algemene voorwaarde gelijktijdig plaats te vinden met de behandeling van het nieuwe, ten laste gelegde feit (art. 14h, tweede lid, (oud) Sr). Een toewijzing van de vordering kon slechts plaatsvinden in geval van een veroordeling ter zake van dat feit (art. 14g, derde lid, (oud) Sr). Daarmee was de beslissing op de vordering tot tenuitvoerlegging accessoir geworden aan de beslissing op de tenlastelegging. De concentratie van de behandeling van tenlastelegging en vordering tot tenuitvoerlegging bevordert de proceseconomie. Gelijktijdige behandeling kan ook bijdragen aan samenhang in de sanctietoemeting in gevallen waarin de grondslag voor beide beslissingen is gelegen in het nieuwe strafbaar feit. [19] Daardoor kunnen tegenstrijdige rechterlijke beslissingen worden voorkomen. [20] Ingevolge art. 361a Sv houdt het vonnis [21] in geval van gelijktijdige behandeling van de tenlastelegging en de vordering tot tenuitvoerlegging ook de beslissing van de rechtbank over de vordering in.
Stb.593. Voortaan diende de behandeling van de vordering tot tenuitvoerlegging op grond van een schending van de algemene voorwaarde gelijktijdig plaats te vinden met de behandeling van het nieuwe, ten laste gelegde feit (art. 14h, tweede lid, (oud) Sr). Een toewijzing van de vordering kon slechts plaatsvinden in geval van een veroordeling ter zake van dat feit (art. 14g, derde lid, (oud) Sr). Daarmee was de beslissing op de vordering tot tenuitvoerlegging accessoir geworden aan de beslissing op de tenlastelegging. De concentratie van de behandeling van tenlastelegging en vordering tot tenuitvoerlegging bevordert de proceseconomie. Gelijktijdige behandeling kan ook bijdragen aan samenhang in de sanctietoemeting in gevallen waarin de grondslag voor beide beslissingen is gelegen in het nieuwe strafbaar feit. [19] Daardoor kunnen tegenstrijdige rechterlijke beslissingen worden voorkomen. [20] Ingevolge art. 361a Sv houdt het vonnis [21] in geval van gelijktijdige behandeling van de tenlastelegging en de vordering tot tenuitvoerlegging ook de beslissing van de rechtbank over de vordering in.
22. Deze samenhang kwam ook in de wettelijke regeling van de rechtsmiddelen tot uitdrukking. Tot 1 januari 2020 luidde art. 14j, eerste lid (oud) Sr als volgt:
“Rechterlijke beslissingen omtrent vorderingen van het openbaar ministerie of verzoeken van de veroordeelde zijn met redenen omkleed en worden in het openbaar uitgesproken. Zij zijn, voor zover zij geen deel uitmaken van uitspraken terzake van andere strafbare feiten, niet aan enig rechtsmiddel onderworpen.”
23. De ratio van een gezamenlijke behandeling van de vordering tot tenuitvoerlegging en de berechting van het ten laste gelegde feit noopte volgens de wetgever ertoe slechts hoger beroep tegen het vonnis in zijn geheel toe te laten. Art. 407 Sv werd in de memorie van toelichting op een dergelijk vonnis onverkort van toepassing geacht. [22] Het eerste lid van art. 407 Sv bepaalt dat het hoger beroep slechts tegen het vonnis in zijn geheel kan worden ingesteld.
24. Dit samenstel van bepalingen betekende tot 1 januari 2020 het volgende. [23] Art. 14j, eerste lid, (oud) Sr regelde naar de letter van de wet slechts in welke gevallen geen rechtsmiddel openstond. Deze bepaling was echter aldus te duiden, dat hoger beroep en beroep in cassatie openstonden voor zover deze rechtsmiddelen tegen het vonnis of arrest in de ‘hoofdzaak’ mogelijk waren. Indien in de ‘hoofdzaak’ hoger beroep werd ingesteld, strekte zich dat ook uit tot de beslissing op de vordering tot tenuitvoerlegging, die immers deel uitmaakt van het vonnis (art. 361a Sv). Beide zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden. Het hoger beroep mocht op grond van art. 407 Sv niet worden beperkt tot een deel van het vonnis. [24] De beslissing op de vordering tot tenuitvoerlegging was aldus per definitie aan het oordeel van het hof onderworpen. [25] Dat gold ook als de rechter de beslissing op de vordering ten onrechte niet in het vonnis had opgenomen. [26]
25. In geval van afzonderlijke behandeling van een vordering stond geen rechtsmiddel tegen de beslissing open. Daarbij ging het om gevallen waarin de vordering was gegrond op de schending van een bijzondere voorwaarde. In geval de rechter een beslissing op een vordering tenuitvoerlegging wegens schending van een bijzondere voorwaarde ten onrechte wel in het vonnis had opgenomen, stond hoger beroep niet open. [27]
Het wettelijk systeem met ingang van 1 januari 2020
26. Met de inwerkingtreding van de Wet USB op 1 januari 2020 zijn de hiervoor genoemde artikelen 14g, 14h en 14j Sr komen te vervallen. De volgende bepalingen zijn van belang.
27. In hoofdstuk 6 van boek 6 van het Wetboek van Strafvordering staan rechterlijke beslissingen inzake de tenuitvoerlegging centraal.
28. Art. 6:6:21, eerste lid, onder a, Sv luidt als volgt:
“De rechter is bevoegd tot het op vordering van het openbaar ministerie bevelen van:
a. de tenuitvoerlegging van de voorwaardelijk niet ten uitvoer gelegde straf of maatregel, of een gedeelte daarvan, al of niet onder instandhouding of wijziging van de voorwaarden;”
29. Opmerkelijk is dat deze bepaling geen gronden voor een bevel tot tenuitvoerlegging bevat. Gelet op het karakter van de voorwaardelijke veroordeling en het ontbreken van een ander aanknopingspunt, moet worden aangenomen dat in dit verband geen wijziging is beoogd ten opzichte van art. 14g, eerste lid, (oud) Sr. Dat betekent dat de tenuitvoerlegging slechts kan worden bevolen in geval enige gestelde voorwaarde niet is nageleefd. [28] Daartoe behoort de algemene voorwaarde dat de veroordeelde zich voor het einde van de proeftijd niet schuldig maakt aan een strafbaar feit (art. 14c, eerste lid, Sr).
30. De behandeling van een vordering tot tenuitvoerlegging van de voorwaardelijk opgelegde straf die is gebaseerd op de schending van de algemene voorwaarde vindt ook naar huidig recht gelijktijdig plaats met de berechting ter zake van het nieuwe feit. In dat geval is het gerecht bevoegd dat kennis neemt van het feit waarvoor de verdachte wordt vervolgd (art. 6:6:1, tweede lid, Sv). Het vonnis houdt in dat geval ook de beslissing op de vordering tot tenuitvoerlegging in (art. 361a Sv).
31. Art. 6:6:7 Sv luidt:
“Een rechterlijke beslissing als bedoeld in deze titel is niet aan enig gewoon rechtsmiddel onderworpen, voor zover in dit hoofdstuk niet anders is bepaald.”
32. Voor een goed begrip van de huidige wettelijke regeling dient de wijze van totstandkoming daarvan te worden belicht.
33. In de consultatieversie van het wetsvoorstel was voorzien in de mogelijkheid van beroep bij het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden tegen beslissingen tot tenuitvoerlegging van een eerder voorwaardelijk opgelegde vrijheidsstraf of maatregel. Art. 6:6:23, eerste lid, van het voorstel luidde als volgt:
“Het openbaar ministerie en de veroordeelde kunnen binnen veertien dagen na de beslissing van de rechter bedoeld in artikel 6:6:21, eerste lid, onder c en d, en in artikel 6:6:22, eerste lid, tegen die beslissingen beroep instellen bij het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden. [29]
34. Art. 6:6:22, eerste lid, aanhef en onder a, van het voorstel luidde als volgt:
“De rechter is bevoegd tot het op vordering van het openbaar ministerie bevelen van:
a. de tenuitvoerlegging van de voorwaardelijk niet ten uitvoer gelegde vrijheidsstraf of maatregel, of een gedeelte daarvan, al of niet onder instandhouding of wijziging van de voorwaarden;”
35. Verschillende aspecten aan dit voorstel vragen de aandacht. In de eerste plaats is in dit voorstel, anders dan overeenkomstig het tot dan geldende recht, de reikwijdte van het (hoger) beroep tegen een bevel tot tenuitvoerlegging van een voorwaardelijk opgelegde straf beperkt tot vrijheidsstraffen. Ten tweede wordt in het voorstel ten aanzien van de rechtsmiddelen geen onderscheid gemaakt tussen gelijktijdige berechting en afzonderlijke behandeling. Het onderscheid tussen een bevel tot tenuitvoerlegging op grond van een schending van de algemene voorwaarde aan de ene kant en wegens schending van een bijzondere voorwaarde, dat leidend was in het voormalige stelsel van rechtsmiddelen, keert daarin niet terug. Ten derde valt op dat het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden als beroepsinstantie wordt geïntroduceerd. Hoe deze competentieverdeling zich verhoudt tot het beginsel van gelijktijdige berechting (art. 361a Sv) en het verbod van partieel appel (art. 407 Sv) wordt uit het concept voor een memorie van toelichting niet duidelijk. [30] Daarin staat wel vermeld dat het voorgestelde art. 6:6:23 Sv een uitbreiding van de rechtsbescherming inhoudt, aangezien “bij een voorwaardelijke veroordeling thans geen beroep openstaat tegen beslissingen die worden genomen na geconstateerde niet-naleving (art. 14j, eerste lid, Sr)” (p. 91). Die constatering verdient evenwel nuancering, omdat in geval van gelijktijdige berechting van het nieuwe feit en de vordering tenuitvoerlegging in verband met dat feit een rechtsmiddel kon worden aangewend in geval ook in de ‘hoofdzaak’ een rechtsmiddel openstond. Elders in de toelichting (p. 87) wordt het voorgestelde art. 6:6:23 Sv in verband gebracht met “de rechterlijke reactie op het niet-naleven van een (in bijzondere voorwaarden) opgelegde vrijheidsbeperking”. Daarbij wordt niet gerept van gelijktijdige berechting in verband met een nieuw strafbaar feit. In de toelichting wordt wel opgemerkt dat uitgangspunt is dat tegen een rechterlijke beslissing die op grond van de desbetreffende titel wordt genomen geen rechtsmiddel openstaat en dat dit niet anders is als de beslissing in het kader van een strafrechtelijke beslissing deel uitmaakt van een uitspraak ter zake van een ander strafbaar feit.
36. Al met al getuigt de toelichting op de consultatieversie van een onjuiste opvatting ten aanzien van het op dat moment geldende stelsel van rechtsmiddelen. Duidelijk is wel dat met het voorstel werd beoogd beroep open te stellen tegen de beslissing op een vordering tot tenuitvoerlegging van een voorwaardelijke straf wegens de schending van een bijzondere voorwaarde. Ten aanzien van beslissingen die waren gebaseerd op de schending van de algemene voorwaarde heerste onduidelijkheid. Naar de letter van art. 6:6:23 van het consultatievoorstel strekt de mogelijkheid van (hoger) beroep zich ook uit tot een (toewijzende) beslissing op een vordering tot tenuitvoerlegging die is gebaseerd op de schending van de algemene voorwaarde. Hoe de concentratie van het beroep bij één hof valt te verenigen met de artikelen 361a en 407 Sv, waaruit volgt dat sprake is van gelijktijdige berechting van het hoger beroep in de ‘hoofdzaak’ en de vordering tot tenuitvoerlegging door de rechter die over het nieuwe ten laste gelegde feit beslist, is evenwel onduidelijk. Bovendien wordt in de toelichting tot uitgangspunt genomen dat in geval de beslissing in het kader van de tenuitvoerlegging deel uitmaakt van een uitspraak ter zake van een ander strafbaar feit het rechtsmiddel slechts openstaat tegen de beslissing op het strafbaar feit waarvoor iemand is vervolgd. Van een sluitend systeem van rechtsmiddelen was aldus in de consultatieversie ten aanzien van beslissingen op vorderingen tot tenuitvoerlegging wegens schending van de algemene voorwaarde geen sprake.
37. In een advies van het College van procureurs-generaal over de consultatieversie [31] wordt opgemerkt dat het conceptwetsvoorstel de mogelijkheid “introduceert” om hoger beroep in te stellen tegen de in art. 6:6:22 van het voorstel bedoelde rechterlijke beslissingen tot (onder meer) tenuitvoerlegging van voorwaardelijk opgelegde straffen. Het College acht deze “introductie” onnodig en onwenselijk, omdat het om relatief eenvoudige beslissingen gaat, terwijl “de belangen van de veroordeelde met voldoende waarborgen omkleed” zijn doordat tegen de beslissing waarbij de voorwaardelijke straf is opgelegd hoger beroep mogelijk is. Ook in deze reactie is ondergesneeuwd dat reeds hoger beroep openstond in geval van een beslissing op een vordering tot tenuitvoerlegging die was gebaseerd op een schending van de algemene voorwaarde. Van de introductie van een rechtsmiddel was aldus bezien geen sprake. Maar wellicht moet het advies aldus worden gelezen, dat het slechts is gericht tegen de introductie van beroep tegen de beslissing op een vordering tot tenuitvoerlegging wegens schending van een bijzondere voorwaarde.
38. Het advies van het College van procureurs-generaal heeft ertoe geleid dat in art. 6:6:22, eerste lid, Sv [32] niet langer wordt verwezen naar art. 6:6:21, eerste lid, onder a, Sv, waarin de bevoegdheid tot het bevelen van de tenuitvoerlegging van de voorwaardelijke straf of maatregel is neergelegd. Dat betekent in elk geval dat het voorstel tot de introductie van een rechtsmiddel tegen een beslissing op een vordering tot tenuitvoerlegging wegens een schending van een bijzondere voorwaarde niet langer werd gehandhaafd. De memorie van toelichting zocht in dit verband aansluiting bij het advies van het College van procureurs-generaal [33] :
“In de consultatieversie van het wetsvoorstel was in dit eerste lid een uitbreiding van de rechtsbescherming voorgesteld door – anders dan in de huidige regeling (artikel 14j, eerste lid, Sr) – beroep open te stellen tegen beslissingen die worden genomen na geconstateerde niet-naleving van een bij een voorwaardelijke veroordeling gestelde bijzondere voorwaarde. Het openbaar ministerie heeft in zijn advies met kracht van argumenten betoogd dat deze beroepsmogelijkheid onnodig en onwenselijk is. De door het openbaar ministerie aangedragen argumenten overtuigen. Het gaat om relatief eenvoudige beslissingen van de rechter tot het vaststellen of de voorwaarden al dan niet zijn overtreden en of onder de gegeven omstandigheden gehele of gedeeltelijke tenuitvoerlegging is gerechtvaardigd. De gevolgen van niet-naleving van de voorwaarden zijn door de rechter, die het veroordelend vonnis heeft uitgesproken, bij de straftoemeting meegewogen, terwijl de gevolgen voor de veroordeelde duidelijk zijn. Tegen de beslissing waarin een deel van de straf voorwaardelijk is opgelegd, is hoger beroep mogelijk. Daarmee zijn de belangen van de veroordeelde met voldoende waarborgen omkleed. Een mogelijkheid van beroep tegen deze beslissing tot tenuitvoerlegging van het voorwaardelijk opgelegd gedeelte van de straf leidt tot ongewenste verlenging van de procedure en tot uitstel van tenuitvoerlegging, waar juist een snelle justitiële reactie op zijn plaats is. Voorts heeft het College van procureurs-generaal bij het eerste lid geadviseerd tegen concentratie van de behandeling van die beroepszaken bij één gerechtshof, te weten het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden. De beslissingen in de onderliggende strafzaken worden op grond van de gewone bevoegdheidsregels afgedaan. De beslissing tot tenuitvoerlegging bouwt voort op de eerder genomen beslissing tot voorwaardelijke veroordeling. Ook op dit punt is het advies van het College gevolgd.”
39. De memorie van toelichting bevat voorts de volgende passage, waarvan het eerste gedeelte ook in de toelichting op de consultatieversie was opgenomen [34] :
“Het uitgangspunt dat er geen rechtsmiddel kan worden ingesteld bij beslissingen in het kader van de tenuitvoerlegging van een strafrechtelijke beslissing is niet anders als de beslissing deel uitmaakt van een uitspraak ter zake van een ander strafbaar feit. Een eventueel ingesteld beroep tegen die uitspraak kan dus alleen zien op de beslissing over het (nieuwe) strafbare feit waarvoor iemand is vervolgd. Hiermee wordt voorkomen dat in gevallen waarin de rechter zich niet alleen uitspreekt over een nieuw feit maar tevens over de tenuitvoerlegging van een eerder voorwaardelijk opgelegde sanctie, (standaard) hoger beroep wordt ingesteld in de hoop dat de tenuitvoerlegging van de eerste sanctie wordt verrekend in de beroepsbeslissing over het nieuwe strafbare feit. Voor de uitvoeringspraktijk betekent dit dat uit één uitspraak twee data van onherroepelijkheid kunnen komen te staan. De tenuitvoerleggingsbeslissing is direct onherroepelijk, terwijl voor de beslissing over het nieuwe strafbare feit veelal schorsende werking geldt bij het instellen van een rechtsmiddel (artikel 6:1:16 Sv). Praktisch kan dit vorm krijgen door aan de afzonderlijke beslissingen een eigen parketnummer toe te kennen.”
40. In boek 6 ontbreekt aldus een voorziening waarin uitdrukkelijk een rechtsmiddel wordt opengesteld tegen de beslissing op een vordering tot tenuitvoerlegging van de voorwaardelijk opgelegde straf. Daarin verschilt de huidige regeling van de oude regeling, althans voor zover het gaat om een vordering tot tenuitvoerlegging die is gegrond op de schending van de algemene voorwaarde.
41. Daarmee is de kous evenwel niet af. De Wet USB heeft geen inhoudelijke wijziging gebracht van de artikelen 361a Sv en 407 Sv. Zoals opgemerkt, houdt het vonnis ingevolge art. 361a Sv in geval van gelijktijdige behandeling van de tenlastelegging en de vordering tot tenuitvoerlegging ook de beslissing van de rechtbank over de vordering in. Het eerste lid van art. 407 Sv bepaalt dat het hoger beroep slechts tegen het vonnis in zijn geheel kan worden ingesteld. De Hoge Raad houdt daaraan strak de hand. [35]
42. Het ontbreken van een mogelijkheid van hoger beroep in boek 6 tegen de beslissing op een vordering tot tenuitvoerlegging is bezwaarlijk te verenigen met het verbod van partieel appel in geval van gelijktijdige berechting waarbij de beslissing op de vordering deel uitmaakt van het vonnis waartegen wordt geappelleerd. De recente wetsgeschiedenis werpt geen licht op dit spanningsveld.
43. Daarbij merk ik nog op dat een voorziening als art. 6:1:16, tweede lid, Sv voor het bevel tot tenuitvoerlegging van een voorwaardelijke straf ontbreekt. Ingevolge deze bepaling wordt een uitspraak op de vordering van het openbaar ministerie tot oplegging van de verplichting een geldbedrag aan de Staat te betalen ter ontneming van het wederrechtelijk verkregen voordeel ten uitvoer worden gelegd nadat de veroordeling als bedoeld in art. 36e, eerste respectievelijk derde lid, Sr onherroepelijk is geworden. Voor de maatregel strekkende tot gedragsbeïnvloeding of vrijheidsbeperking is bepaald dat deze vervalt bij het onherroepelijk worden van rechterlijke uitspraken waarbij dezelfde persoon ter beschikking wordt gesteld of wordt veroordeeld tot een gevangenisstraf en in de uitspraak een maatregel strekkende tot gedragsbeïnvloeding of vrijheidsbeperking is opgelegd (art. 6:6:23e, eerste lid, Sv). De wetgever heeft niet voorzien in een regeling die waarborgt dat een bevel tot tenuitvoerlegging op grond van een schending van de algemene voorwaarde vervalt in geval het veroordelend vonnis geen stand houdt. Evenmin is voorzien in een bepaling die ertoe strekt dat de aanvankelijk voorwaardelijk opgelegde straf niet wordt ten uitvoer gelegd totdat het veroordelend vonnis onherroepelijk is geworden.
Oplossingsrichtingen
44. Uit het voorafgaande volgt dat de Wet USB heeft geleid tot rechtsonzekerheid in de rechtspraktijk. Vaststaat dat – evenals onder de oude regeling – geen rechtsmiddel openstaat tegen de afzonderlijke beslissing op een vordering tot tenuitvoerlegging wegens de schending van een bijzondere voorwaarde. De beslissing op de vordering maakt in dat geval geen deel uit van het vonnis in een strafzaak, maar wordt neergelegd in een aparte uitspraak, waartegen geen rechtsmiddel openstaat. In dit opzicht is de wet helder. [36]
45. Dat geldt niet voor de situatie van gelijktijdige behandeling van de vordering tot tenuitvoerlegging wegens schending van de algemene voorwaarde en de berechting van het nieuwe feit. Uit de hiervoor onder 39 geciteerde passage uit de memorie van toelichting zou kunnen worden afgeleid dat daarin tot uitgangspunt is genomen dat een eventueel hoger beroep tegen het vonnis waarbij een gelijktijdige behandeling heeft plaatsgevonden alleen kan “zien op de beslissing over het (nieuwe) strafbare feit waarvoor iemand is vervolgd”. Uit één uitspraak zouden in deze kennelijke opvatting twee data van onherroepelijkheid kunnen volgen.
46. De passage in de memorie van toelichting berust echter op een onjuist uitgangspunt. Ingevolge art. 407 Sv en de daarop gebaseerde rechtspraak van de Hoge Raad kan de beslissing op de vordering tot tenuitvoerlegging immers niet van het hoger beroep worden uitgezonderd. Het nieuwe boek 6 van het Wetboek van Strafvordering doet aan dit wettelijk systeem van de reikwijdte van het hoger beroep niet af. Dat betekent dat, anders dan in de memorie van toelichting wordt aangenomen en door de rechtbank Gelderland tot uitgangspunt is genomen, de beslissing op de vordering tenuitvoerlegging niet aan de beoordeling door het hof kan worden onttrokken.
47. Voordat ik toekom aan een nadere bespreking van de bestreden uitspraak en de door mij voorgestane oplossingsrichting, vragen de hiervoor besproken andere varianten in de rechtspraak de aandacht.
48. De benadering van de politierechter in de rechtbank Gelderland in haar vonnis van 28 januari 2020, waarbij de beslissing op de vordering tot tenuitvoerlegging in een afzonderlijke uitspraak wordt neergelegd, is in dit verband niet de juiste weg. Daarmee wordt immers in strijd gehandeld met het bepaalde in art. 361a Sv, dat voorschrijft dat het vonnis in geval van gelijktijdige berechting ook de beslissing van de rechtbank over de vordering tot tenuitvoerlegging inhoudt. Ook in de hiervoor geciteerde passage uit de memorie van toelichting bij de Wet USB wordt ervan uitgegaan dat de beslissing op de vordering tot tenuitvoerlegging deel uitmaakt van de uitspraak ter zake van het nieuwe feit. [37]
49. Ten aanzien van de toewijzing onder de voorwaarde dat het veroordelend vonnis in de strafzaak onherroepelijk is geworden, geldt het volgende. De tenuitvoerlegging van rechterlijke beslissingen is een verantwoordelijkheid van de minister van Justitie en Veiligheid (art. 6:1:1, eerste lid, Sv). De wet behelst een plicht tot tenuitvoerlegging van rechterlijke beslissingen. Die verplichting volgde vóór de inwerkingtreding van de Wet USB uit art. 553 Sv en de daarop gebaseerde rechtspraak van de Hoge Raad. [38] De Wet USB heeft daarin geen verandering gebracht. Art. 6:1:2 Sv bepaalt dat de beslissing zo spoedig mogelijk ten uitvoer wordt gelegd voor zover de tenuitvoerlegging is toegelaten. Het wettelijk systeem behelst aldus een plicht tot (voortvarende) tenuitvoerlegging. [39]
50. Toewijzing ‘onder voorwaarde’ van de vordering tot tenuitvoerlegging, is moeilijk met dit wettelijk stelsel te verenigen. De wet voorziet niet in een voorwaardelijk bevel tot tenuitvoerlegging. Wel staat het de rechter vrij een advies ten aanzien van de tenuitvoerlegging te geven (art. 6:1:1, derde lid, Sv). Toewijzing van de vordering tot tenuitvoerlegging in de verwachting dat de minister niet tot tenuitvoerlegging zal overgaan voordat het veroordelend vonnis in kracht van gewijsde is gegaan, staat evenwel op gespannen voet met de wettelijke plicht tot voortvarende tenuitvoerlegging. Daarbij merk ik nog op dat het de minister niet vrijstaat toezeggingen te doen die neerkomen op het achterwege laten van de tenuitvoerlegging van een rechterlijke beslissing. Toezeggingen om in strijd met de wettelijke executieplicht een rechterlijke beslissing niet ten uitvoer te leggen, vormen een inbreuk op de verdeling van verantwoordelijkheden in het kader van het sanctierecht. [40]
51. Ik meen dat aan het beproeven van de genoemde varianten ook in het licht van de artikelen 5 en 6 EVRM geen behoefte bestaat. De verkenning van het wettelijk systeem leidt immers tot de gevolgtrekking dat ook naar huidig recht in geval van gelijktijdige behandeling de beslissing op de vordering tot tenuitvoerlegging in het vonnis dient te worden opgenomen, terwijl hoger beroep slechts tegen het vonnis in zijn geheel kan worden ingesteld. [41]
52. De vraag rijst of met mijn uitleg van de wettelijke regeling de bedoeling van de wetgever met de Wet USB geen geweld wordt aangedaan. Duidelijk is immers dat de aanvankelijke verwijzing in de voorgestelde wettelijke regeling van het (hoger) beroep naar de bepaling over de beslissing op de vordering tot tenuitvoerlegging in de loop van het wetgevingstraject is geschrapt. Wellicht zou daaruit, in combinatie met de memorie van toelichting, kunnen worden afgeleid dat de wetgever niet langer heeft willen weten van het openstellen van hoger beroep tegen de beslissing op een vordering tot tenuitvoerlegging, ongeacht of deze is gegrond op de schending van de algemene voorwaarde of van een bijzondere voorwaarde. Deze eventuele tegenwerping overtuigt mij niet. Daartoe wijs ik op het volgende.
53. In de eerste plaats volgt noch uit de consultatieversie noch uit de uiteindelijke wet en de toelichtingen daarop een duidelijke visie op de regeling van de rechtsmiddelen in geval de tenuitvoerlegging wordt bevolen op grond van een schending van de algemene voorwaarde. In beide toelichtingen zijn onjuiste uitgangspunten te onderkennen ten aanzien van het wettelijk stelsel voor zover dat betrekking heeft op de omvang van het hoger beroep in geval van gelijktijdige berechting. Daarbij komt dat in de consultatieversie bovenal leek te zijn gedacht aan het openstellen van een rechtsmiddel tegen de beslissing op de vordering tot tenuitvoerlegging wegens schending van een bijzondere voorwaarde. Aan het schrappen daarvan in de loop van het wetgevingstraject kunnen dan ook geen verstrekkende conclusies worden verbonden ten aanzien van de bedoeling van de wetgever met de algemene voorwaarde. Dat geldt temeer daar niet blijkt dat de wetgever heeft willen afdoen aan het bepaalde in de artikelen 361a en 407 Sv, terwijl die bepalingen en de bedoeling van de wetgever daarmee wel helder zijn.
54. In de tweede plaats moet in dit verband in aanmerking worden genomen dat zeer kort na de inwerkingtreding van de Wet USB op het ministerie van Justitie en Veiligheid voorbereidingen worden getroffen voor reparatiewetgeving. Het ambtelijk concept waarvan ik heb kunnen kennisnemen [42] , heeft als strekking in art. 6:6:22 Sv een uitdrukkelijke voorziening op te nemen voor hoger beroep tegen de beslissing, bedoeld in artikel 6:6:21, eerste lid, onder a, Sv voor zover die beslissing deel uitmaakt van een uitspraak ter zake van een ander strafbaar feit. De voorbereidingen strekken niet tot aanpassing van de artikelen 361a en 407 Sv, maar zijn gericht op het expliciteren van de mogelijkheid van hoger beroep tegen de beslissing tot tenuitvoerlegging wegens schending van de algemene voorwaarde. [43] In de toelichting wordt weliswaar – ten onrechte – verondersteld dat in hoger beroep de beslissing van de rechter tot tenuitvoerlegging van een voorwaardelijke straf of maatregel in geval van schending van de algemene voorwaarde niet meer aan de orde is, maar tegelijkertijd wordt erop gewezen dat daarbij onvoldoende de gevolgen zijn onderkend van de mogelijkheid dat er in hoger beroep een vrijspraak volgt. Het veronderstelde gevolg dat de veroordeelde de eerdere voorwaardelijke straf al heeft ondergaan, terwijl hij niet onherroepelijk is veroordeeld is voor het nieuwe feit maar in de strafzaak slechts verdachte is geweest, wordt in de toelichting omschreven als “niet beoogd en onwenselijk”.
55. Gelet op het voorafgaande, volgt de uitleg waarbij een hoger beroep in de strafzaak zich ook uitstrekt tot de beslissing op de vordering tot tenuitvoerlegging uit het wettelijk systeem, terwijl deze uitleg niet in strijd kan worden geacht met de bedoeling van de wetgever. Daarbij komt dat een andere opvatting tot problematische uitkomsten zou leiden in het licht van het bepaalde in de artikelen 5 en 6, tweede lid, EVRM. Daarop ga ik in de volgende paragraaf in.
Het EVRM
56. Art. 5, eerste lid, EVRM luidt, voor zover voor de vordering relevant, als volgt:
“Everyone has the right to liberty and security of person.
No one shall be deprived of his liberty save in the following cases and in accordance with a procedure prescribed by law:
No one shall be deprived of his liberty save in the following cases and in accordance with a procedure prescribed by law:
a. The lawful detention of a person after conviction by a competent court.”
57. Art. 6, tweede lid, EVRM bepaalt:
“Everyone charged with a criminal offence shall be presumed innocent until proved guilty according to law.”
58. Volgens vaste rechtspraak van het EHRM kan ook een niet-onherroepelijke veroordeling als een ‘conviction’ als bedoeld in art. 5, eerste lid, onder a, EVRM worden aangemerkt. [44] De tenuitvoerlegging van een in eerste aanleg opgelegde straf terwijl het tegen de veroordeling ingestelde hoger beroep aanhangig is, valt dan ook onder art. 5, eerste lid, onder a, EVRM en is daarom in beginsel toelaatbaar. Van strijd met art. 6, tweede lid, EVRM is in een dergelijk geval geen sprake.
59. In geval van een bevel tot tenuitvoerlegging van een voorwaardelijke gevangenisstraf geldt het volgende uitgangspunt:
“Following the revocation of its suspension, detention to serve this prison sentence would have to be regarded as lawful detention in accordance with Article 5 par. 1 (a) of the Convention. The impugned decision therefore does not as such violate Article 6 par. 2 of the Convention.” [45]
60. Daarmee is niet alles gezegd. Uit de rechtspraak van het EHRM volgt dat met vrijheidsbeneming ‘after conviction’ niet alleen wordt bedoeld dat de vrijheidsbeneming op de veroordeling volgt, maar ook dat sprake is van een ‘sufficient causal connection between conviction and deprivation of liberty’. [46] Een bevel tot tenuitvoerlegging dat is gegrond op een schending van de algemene voorwaarde impliceert de vaststelling dat een nieuw strafbaar feit is begaan. In geval de veroordeelde in een strafzaak van het nieuwe ten laste gelegde feit wordt vrijgesproken, ontvalt de bodem aan het bevel tot tenuitvoerlegging, dat is gegrond op het begaan van het desbetreffende feit.
61. In het kader van art. 6, tweede lid, EVRM is onderscheid te maken tussen “a statement that someone is merely suspected of having committed a crime and a clear declaration, in the absence of a final conviction, that an individual has committed the crime in question”. Het EHRM benadrukt in dit verband dat het moet gaan om een onherroepelijke veroordeling: “it is the essence of the principle of presumption of innocence that it can only be invalidated by a final conviction in accordance with the law”. [47]
62. In twee zaken tegen Duitsland constateerde het EHRM een schending van art. 6, tweede lid, EVRM. In de zaak
Böhmer [48] had het hof de tenuitvoerlegging van de voorwaardelijke gevangenisstraf bevolen op de grond dat de veroordeelde een nieuw strafbaar feit had begaan. Het verloop van de strafzaak werd niet afgewacht. Het gerecht dat op de vordering tot tenuitvoerlegging besliste, had ondubbelzinnig geoordeeld dat de veroordeelde zich had schuldig gemaakt aan een strafbaar feit en was aldus vooruitgelopen op het oordeel in de strafzaak. Volgens het EHRM was daarmee art. 6 EVRM geschonden. Het EHRM wijst in dit verband op verschillen met eerdere zaken, waarin de Commissie verzoekers niet-ontvankelijk in hun klacht had verklaard. Daarbij ging het onder meer om gevallen waarin de strafrechter na een veroordeling wegens een nieuw feit de tenuitvoerlegging van de voorwaardelijke straf gelastte en om gevallen waarin in de motivering slechts was verwezen naar een bestaande verdenking dan wel een bekentenis van de veroordeelde. Ook in de zaak
El Kaada [49] was het bevel tot tenuitvoerlegging van de voorwaardelijk opgelegde straf gegrond op een strafbaar feit dat tijdens de proeftijd zou zijn begaan. Het EHRM overwoog:
Böhmer [48] had het hof de tenuitvoerlegging van de voorwaardelijke gevangenisstraf bevolen op de grond dat de veroordeelde een nieuw strafbaar feit had begaan. Het verloop van de strafzaak werd niet afgewacht. Het gerecht dat op de vordering tot tenuitvoerlegging besliste, had ondubbelzinnig geoordeeld dat de veroordeelde zich had schuldig gemaakt aan een strafbaar feit en was aldus vooruitgelopen op het oordeel in de strafzaak. Volgens het EHRM was daarmee art. 6 EVRM geschonden. Het EHRM wijst in dit verband op verschillen met eerdere zaken, waarin de Commissie verzoekers niet-ontvankelijk in hun klacht had verklaard. Daarbij ging het onder meer om gevallen waarin de strafrechter na een veroordeling wegens een nieuw feit de tenuitvoerlegging van de voorwaardelijke straf gelastte en om gevallen waarin in de motivering slechts was verwezen naar een bestaande verdenking dan wel een bekentenis van de veroordeelde. Ook in de zaak
El Kaada [49] was het bevel tot tenuitvoerlegging van de voorwaardelijk opgelegde straf gegrond op een strafbaar feit dat tijdens de proeftijd zou zijn begaan. Het EHRM overwoog:
“The Court considers that the impugned statements contained in the Regional Court's judgment confirmed without any reservations or reference to a state of suspicion the District Court's finding, required by the applicable provision of domestic law, that the applicant had committed a new offence. The Court therefore finds that they amounted to a clear declaration that the applicant was guilty of another burglary before he was proved guilty thereof by the competent trial courts in a final judgment in accordance with the law.”
63. Ook in deze zaak oordeelde het EHRM dat art. 6, tweede lid, EVRM was geschonden.
64. Voor een bevel tot tenuitvoerlegging van een voorwaardelijk opgelegde straf op grond van een schending van de algemene voorwaarde is naar Nederlands recht een vaststelling van schuld nodig. De concentratie van de behandeling van de vordering en de berechting ter zake van het nieuwe feit beschermt tegen een schuldvaststelling in het kader van de behandeling van de vordering tot tenuitvoerlegging die vooruitloopt op het oordeel in de strafzaak, zoals in de Duitse zaken aan de orde was. Dat neemt niet weg dat in de opvatting waarin geen hoger beroep openstaat tegen de beslissing op de vordering tot tenuitvoerlegging problemen kunnen ontstaan. In dat geval hoeft het veroordelend vonnis nog niet onherroepelijk te zijn. De kans bestaat dat het vonnis in hoger beroep wordt vernietigd. In geval van een vrijspraak in hoger beroep is verdedigbaar dat voortgezette tenuitvoerlegging niet langer kan worden aangemerkt als vrijheidsbeneming ‘after conviction’ als bedoeld in art. 5, eerste lid, onder a, EVRM. De vernietiging van het vonnis maakt immers dat de ‘causal connection’ tussen de veroordeling en de vrijheidsbeneming wordt doorbroken. [50] De basis voor de vrijheidsbeneming is in geval van toewijzing van de vordering tot tenuitvoerlegging op grond van een schending van de algemene voorwaarde immers niet (slechts) gelegen in de oorspronkelijke strafoplegging, maar (ook) in de uitspraak waarbij is vastgesteld dat de algemene voorwaarde is overtreden. Daarbij komt dat degene die wordt vrijgesproken op grond van art. 6, tweede lid, EVRM een bijzondere bescherming geniet. [51] Hij dient als onschuldige te worden bejegend. Tenuitvoerlegging op grond van een schending van de algemene voorwaarde past daarin niet. Daarmee wordt immers tot uitdrukking gebracht dat de veroordeelde die van het ten laste gelegde, nieuwe feit is vrijgesproken zich wel aan dat feit schuldig heeft gemaakt. Dat lijkt mij in strijd met art. 6, tweede lid, EVRM.
65. Met de in deze voordracht verdedigde uitleg van het wettelijk systeem, waarbij het hoger beroep in de strafzaak zich ook uitstrekt tot de beslissing op de vordering tot tenuitvoerlegging, doen de hierboven omschreven risico’s van schending van de artikelen 5 en 6, tweede lid, EVRM zich niet voor.
Conclusie
66. De rechtbank Gelderland heeft in de bestreden uitspraak ten onrechte tot uitgangspunt genomen dat de beslissing op de vordering tot tenuitvoerlegging van de voorwaardelijk opgelegde straf direct na het wijzen van de uitspraak onherroepelijk en voor tenuitvoerlegging vatbaar is. In zoverre getuigt haar oordeel van een onjuiste rechtsopvatting. De veronderstelling dat in geval van toewijzing van de vordering tot tenuitvoerlegging sprake is van een dreigende schending van de artikelen 5 en 6 EVRM bouwt op deze onjuiste rechtsopvatting voort en moet eveneens als onjuist worden aangemerkt.
67. De overgangsrechtelijke complicaties die in de rechtspraak zijn verondersteld, doen zich in deze benadering niet voor. Ook na 1 januari 2020 is de beslissing op de vordering tot tenuitvoerlegging in geval van gelijktijdige berechting van de vordering en het nieuwe feit in een hoger beroep tegen het vonnis in de strafzaak immers aan het oordeel van het hof onderworpen. [52]
Het cassatiemiddel
68. In het licht van het voorafgaande, stel ik het volgende cassatiemiddel voor:
Schending dan wel verkeerde toepassing van het recht, in het bijzonder van de artikelen 5 EVRM, 6, tweede lid, EVRM en de artikelen 361a, 407, 6:6:1, 6:6:7 en 6:6:22, eerste lid, Sv, doordat de rechtbank ten onrechte de vordering tot tenuitvoerlegging van de voorwaardelijk opgelegde straf heeft afgewezen op de grond dat een beslissing tot tenuitvoerlegging aan een toetsing door het hof zou zijn onttrokken en aldus een situatie kan ontstaan die in strijd is met de artikelen 5 en 6 EVRM.
69. Op grond van het voorafgaande vorder ik dat de Hoge Raad de beslissing van de rechtbank Gelderland van 13 januari 2020 in het belang der wet zal vernietigen.
De Procureur-Generaal
bij de Hoge Raad der Nederlanden
AG