ECLI:NL:PHR:2019:314

• Datum uitspraak: 22 maart 2019
• Publicatiedatum: 31 maart 2019
• Zaaknummer: 18/01037
• Instantie: Parket bij de Hoge Raad
• Type: Conclusie
• Rechtsgebied: Civiel recht
• Uitkomst: Overig
• Vindplaatsen: Rechtspraak.nl
• Verwijzingen: 28 uitgaand · 1 inkomend

AI samenvatting door Lexboost • Automatisch gegenereerd

Aansprakelijkheid gemeente voor schade door onrechtmatige terugvordering bijstandsuitkering en beëindiging schuldsanering

De zaak betreft een schuldenares die een bijstandsuitkering ontving en onder de wettelijke schuldsaneringsregeling viel. De gemeente heeft de uitkering ingetrokken en teruggevorderd wegens vermeende gezamenlijke huishouding met haar ex-echtgenoot, wat later onrechtmatig werd verklaard door de bestuursrechter. De schuldenares vordert schadevergoeding omdat door het onrechtmatige besluit de schuldsanering tussentijds zonder schone lei werd beëindigd.

De rechtbank wees de vorderingen af, stellende dat ook andere tekortkomingen van de schuldenares aan de beëindiging ten grondslag lagen. Het hof oordeelde dat de gemeente onrechtmatig had gehandeld en dat het causaal verband tussen het besluit en de schade aannemelijk was, waarna het de zaak verwees naar schadestaatprocedure.

De gemeente stelde cassatie in tegen het oordeel over het causaal verband en de gebondenheid aan bestuursrechtelijke overwegingen. De Hoge Raad overweegt dat de burgerlijke rechter weliswaar gebonden is aan de vernietiging van het besluit, maar niet aan de inhoudelijke overwegingen van de bestuursrechter. Het hof heeft het causaal verband juist beoordeeld volgens de maatstaf van hypothetische situatie zonder het onrechtmatige besluit. De Hoge Raad vernietigt het arrest en verwijst de zaak naar een ander hof voor verdere behandeling.

Uitkomst: Het arrest van het hof wordt vernietigd en de zaak wordt verwezen naar een ander gerechtshof.

Conclusie

Zaaknr: 18/01037 mr. F.F. Langemeijer

Zitting: 22 maart 2019 Conclusie inzake:

Gemeente Doesburg

tegen

[verweerster]

In deze zaak is de toepassing van de wettelijke schuldsaneringsregeling beëindigd zonder ‘schone lei’, nadat de gemeente bijstandsuitkeringen had teruggevorderd. Het besluit tot terugvordering is door de bestuursrechter vernietigd. In dit geding vordert de schuldenares van de gemeente vergoeding van schade als gevolg van het feit dat zij de ‘schone lei’ is misgelopen. Het hof heeft partijen verwezen naar de schadestaatprocedure. In cassatie klaagt de gemeente over het oordeel dat de mogelijkheid van schade als gevolg van het onrechtmatige besluit van de gemeente aannemelijk is ^[1] .

1. Feiten en procesverloop

1.1

In cassatie kan worden uitgegaan van de feiten zoals vastgesteld in het bestreden tussenarrest van 4 juli 2017 onder 3.1 – 3.13, hierna verkort weergegeven:

1.1.1

Verweerster in cassatie (hierna: ‘de schuldenares’) exploiteerde een eenmanszaak (café). Zij heeft deze onderneming per 30 januari 2007 beëindigd.

1.1.2

Bij beslissing van 26 maart 2007 heeft (het college van burgemeester en wethouders van) eiseres tot cassatie (hierna: de gemeente) met ingang van 6 februari 2007 aan de schuldenares een uitkering naar de norm voor een alleenstaande ouder toegekend op grond van de toenmalige Wet werk en bijstand (Wwb).

1.1.3

De schuldenares is gehuwd geweest met [ex-echtgenoot] (hierna: de ex-echtgenoot); uit het huwelijk is een zoon geboren. Op 27 september 2007 is het huwelijk ontbonden door inschrijving van de echtscheidingsbeschikking in de registers van de burgerlijke stand.

1.1.4

De rechtbank te Arnhem heeft op 14 mei 2009 de wettelijke schuldsaneringsregeling (wsnp) van toepassing verklaard op de schuldenares. Haar schulden bedroegen volgens de verklaring ingevolge artikel 284 Faillissementswet (Fw) op dat moment € 96.111,54 aan preferente schuldeisers en € 120.619,75 aan concurrente schuldeisers.

1.1.5

Naar aanleiding van een anonieme tip die inhield dat haar ex-echtgenoot weer bij haar woonde, heeft de sociale recherche een onderzoek ingesteld en daarvan rapport uitgebracht ^[2] .

1.1.6

Bij besluit van 20 oktober 2010 heeft het gemeentebestuur het recht op uitkering ingevolge de Wwb over het tijdvak van 6 februari 2007 tot en met 7 juni 2010 ingetrokken op de grond dat de schuldenares een gemeenschappelijke huishouding voerde met haar ex-echtgenoot. De gemeente heeft € 53.083,92 van haar teruggevorderd als ten onrechte verleende bijstand.

1.1.7

De schuldenares heeft bezwaar gemaakt tegen het besluit van 20 oktober 2010. Bij beslissing op bezwaar van 24 mei 2011 is het bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard, in zoverre dat de schuldenares en haar ex-echtgenoot slechts tussen 1 september 2009 en 7 juni 2010 een gezamenlijke huishouding hebben gevoerd. De gemeente heeft het terug te vorderen bedrag om deze reden verlaagd tot € 11.206,64.

1.1.8

De schuldenares heeft beroep ingesteld tegen de beslissing op bezwaar. Bij uitspraak van de rechtbank te Arnhem (bestuursrechter) van 12 januari 2012 is het beroep ongegrond verklaard.

1.1.9

De rechtbank te Arnhem (civiele rechter) heeft op 8 maart 2012 de toepassing van de schuldsaneringsregeling ten aanzien van de schuldenares tussentijds beëindigd. Op het hoger beroep van de schuldenares is die beslissing bekrachtigd bij arrest van het gerechtshof Arnhem van 19 april 2012.

1.1.10

De schuldenares heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank (bestuursrechter) van 12 januari 2012. De Centrale Raad van Beroep heeft op 1 oktober 2013 het beroep gegrond verklaard, de uitspraak van 12 januari 2012 vernietigd, de beslissing op bezwaar van 24 mei 2011 vernietigd en het besluit van B en W van 20 oktober 2010 herroepen ^[3] .

1.1.11

De schuldenares heeft de gemeente bij brief van 16 januari 2014 aangesproken tot vergoeding van de schade. De gemeente heeft aansprakelijkheid voor deze schade van de hand gewezen.

1.2

Op 31 oktober 2014 heeft de schuldenares de gemeente doen dagvaarden voor de rechtbank Gelderland. Zij vorderde een verklaring voor recht dat de gemeente aansprakelijk is voor de door haar geleden schade. Daarnaast vorderde zij veroordeling van de gemeente tot betaling van € 2.500,- ter zake van immateriële schade en overigens tot vergoeding van schade, op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet. Aan deze vorderingen heeft zij ten grondslag gelegd dat zij schade lijdt als gevolg van het onrechtmatige besluit van het gemeentebestuur tot terugvordering van de Wwb-uitkering. Door dit besluit is tijdens de looptijd van de schuldsaneringsregeling een nieuwe schuld ontstaan. Dat feit is volgens de schuldenares voor het gerechtshof de enige reden geweest om de toepassing van de schuldsaneringsregeling tussentijds te beëindigen. Zou het gemeentebestuur dit terugvorderingsbesluit niet hebben genomen, dan zou na het verstrijken van de gehele looptijd de schuldsanering zijn geëindigd met het verlenen van ‘de schone lei’ aan de schuldenares en zou zij nu schuldenvrij zijn geweest.

1.3

De gemeente heeft verweer gevoerd. Bij vonnis van 4 maart 2015 (ECLI:NL:RBGEL:2015:2103) heeft de rechtbank de vorderingen afgewezen.

1.4

De rechtbank overwoog daartoe, samengevat, het volgende. De beslissing van 8 maart 2012 tot tussentijdse beëindiging van de toepassing van de schuldsaneringsregeling was niet alleen gebaseerd op het (doen) ontstaan van een nieuwe, bovenmatige schuld, te weten de terugvordering van de verleende bijstand, maar ook op schending door de schuldenares van haar sollicitatieplicht en van haar plicht tot het verstrekken van inlichtingen aan de bewindvoerder. Wat betreft de sollicitatieplicht: weliswaar had de schuldenares medische klachten, maar niet staat vast dat zij als gevolg daarvan niet kon werken. Wat betreft de inlichtingenplicht: de schuldenares heeft de bewindvoerder niet geïnformeerd over het feit dat haar ex-echtgenoot veelvuldig in haar woning verbleef. De schuldenares heeft weliswaar hoger beroep ingesteld tegen de beslissing tot beëindiging van de toepassing van de schuldsaneringsregeling, maar zonder succes omdat ook het gerechtshof voldoende aannemelijk achtte dat de schuldenares een nieuwe schuld (wegens ten onrechte ontvangen bijstand) heeft laten ontstaan. Het hof was van oordeel dat de gestelde schending van de sollicitatieplicht onvoldoende grond opleverde voor een tussentijdse beëindiging van de toepassing van de schuldsaneringsregeling (zie rov. 4.4 Rb). Het hof heeft de schending van de inlichtingenplicht jegens de bewindvoerder toen niet besproken.

1.5

De rechtbank overwoog verder dat uit de processen-verbaal en het rapport van de sociale recherche de gevolgtrekking kan worden gemaakt dat de ex-echtgenoot veelvuldig op het adres van de schuldenares verbleef. Ook als er geen sprake was van een ‘gemeenschappelijke huishouding’ als bedoeld in de Wwb, had de schuldenares dit feit aan de bewindvoerder moeten melden in verband met de berekening van het vrij te laten bedrag (in het kader van de schuldsaneringsregeling). In verband met haar vermogen tot het verrichten van betaald werk had de schuldenares bovendien aan de bewindvoerder moeten opgeven dat zij voor haar ex-echtgenoot de was deed en lichte schoonmaakwerkzaamheden in het café verrichtte (rov. 4.5 - 4.7 Rb). Volgens de rechtbank is voldoende aannemelijk dat op grond van deze schending van de inlichtingenplicht de toepassing van de wettelijke schuldsaneringsregeling niet zou zijn geëindigd met een ‘schone lei’, ook in het geval dat de gemeente dit terugvorderingsbesluit niet zou hebben genomen. De rechtbank was om deze reden van oordeel de door de schuldenares gestelde materiële schade geen gevolg is van dit terugvorderingsbesluit (rov. 4.8 - 4.9 Rb). De rechtbank achtte de gevorderde immateriële schadevergoeding evenmin toewijsbaar (rov. 4.11 Rb).

1.6

Op het hoger beroep van de schuldenares heeft het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden op 4 juli 2017 een tussenarrest (ECLI:NL:GHARL:2017:5633) gewezen. Het hof heeft in rov. 5.1 van dit tussenarrest tot uitgangspunt genomen dat (een orgaan van) de gemeente onrechtmatig jegens de schuldenares heeft gehandeld door te besluiten tot intrekking van de uitkering en terugvordering van de verleende bijstand over voormeld tijdvak. Het hof maakte onderscheid tussen (i) de vraag of dit onrechtmatig bevonden besluit tot schade voor de schuldenares heeft geleid (het oorzakelijk verband), (ii) de vraag of deze schade geheel of gedeeltelijk voor rekening van de schuldenares behoort te blijven (zgn. ‘eigen schuld’ als bedoeld in art. 6:101 BW) en (iii) de vraag of ook de gevorderde vergoeding van immateriële schade toewijsbaar is.

1.7

Wat betreft het oorzakelijk verband (punt i) overwoog het hof het volgende (in de weergave hieronder is de tekst van rov. 5.3 met gedachtestreepjes gesplitst op een wijze die overeenkomt met de indeling van het cassatiemiddel):

- “Het bestaan van het causaal verband dient te worden beoordeeld aan de hand van de maatstaf hoe het bestuursorgaan zou hebben beslist (of gehandeld) indien het niet het onrechtmatige besluit had genomen (vgl. HR 7 januari 2017, ECLI:NL:HR:2017:18,
NJ 2017/62,
UWV, r.o. 3.4.4.). B&W zouden dan, conform de vaststellingen van de Centrale Raad van Beroep in zijn uitspraak van 1 oktober 2013, onder ogen hebben gezien dat er onvoldoende bewijs was voor de aanname dat [de ex-echtgenoot] in de bewuste periode zijn hoofdverblijf had bij [de schuldenares]. Zij zouden dan geen intrekkings- en terugvorderingsbesluit hebben genomen. In dat geval zou [de schuldenares] geen nieuwe bovenmatige schuld hebben laten ontstaan die aanleiding zou kunnen vormen voor tussentijdse beëindiging van de schuldsanering zonder schone lei.

- Het hof oordeelt dat voldoende aannemelijk is dat de rechtbank (in de insolventiezaak) de door de rechtbank (in deze aansprakelijkheidszaak) genoemde gronden niet toereikend had geoordeeld om aan [de schuldenares] een schone lei te onthouden.

- De door de rechtbank (in de aansprakelijkheidszaak) genoemde omstandigheden waren immers bij de rechtbank (in de insolventiezaak) bekend door middel van het in die procedure ingebrachte rapport van de sociale recherche, maar vormden toen geen grond om de tussentijdse beëindiging mede daarop te baseren.

- Voor zover de rechtbank (in de aansprakelijkheidszaak) mede belang heeft toegekend aan het veelvuldig verblijf van [de ex-echtgenoot] in de woning van [de schuldenares], is de redenering onjuist. De Centrale Raad van Beroep heeft immers geoordeeld dat niet is komen vast te staan dat [de ex-echtgenoot] in de bewuste periode zijn hoofdverblijf in de woning van [de schuldenares] had. Daarvan heeft enerzijds de burgerlijke rechter bij de beoordeling van de op onrechtmatige daad gebaseerde vordering van [de schuldenares] uit te gaan, maar anderzijds ook de rechtbank (in de insolventiezaak) als het gaat om de bepaling van de beslagvrije voet ex artikel 475d Rv en de daarbij in aanmerking te nemen bijstandsuitkering van [de schuldenares] als alleenstaande. Daarom is er geen aanleiding om bij de berekening van het vrij te laten bedrag/beslagvrije voet mede te betrekken het inkomen van [de ex-echtgenoot] en kan niet worden aangenomen dat [de schuldenares] in zoverre een informatieplicht heeft geschonden.

- Verder heeft [de schuldenares] gesteld dat het wassen van de kleren van haar ex-partner (…) gezien de vroegere affectieve relatie niet als een op geld waardeerbare activiteit kan worden beschouwd en dat daartegenover het financiële voordeel stond dat zij in zijn auto naar het ziekenhuis kon rijden, welke stelling onvoldoende is weersproken door de gemeente.

- Ten slotte blijkt uit het arrest van dit hof van 19 april 2012 en uit de in het geding gebrachte ontheffingen van de sollicitatieplicht genoegzaam dat [de schuldenares] door ziekte niet in staat is toonvormende arbeid te verrichten. De rechtbank heeft daarom op onjuiste gronden geoordeeld dat [de schuldenares] de hand- en spandiensten die zij in café (…) verrichtte eerder had moeten melden aan de bewindvoerder in verband met de mogelijkheid betaald werk te verkrijgen.

5.4

Omdat op grond van het in 5.3 overwogene genoegzaam vast is komen te staan dat aan [de schuldenares] bij uitblijven van het onrechtmatige besluit een schone lei zou zijn verleend, is de kans op schade ten gevolge van dat besluit aannemelijk en dient verwijzing naar de schadestaatprocedure te volgen voor de vaststelling van de materiële schade. Ook de verklaring voor recht zal worden toegewezen.”

1.8

Het hof overwoog verder dat het ‘eigen schuld’-verweer en het verweer dat niet alle gestelde schade op de voet van art. 6:98 BW redelijkerwijs aan de gemeente kan worden toegerekend, beter kunnen worden beoordeeld in de schadestaatprocedure. Wat betreft de immateriële schade, liet het hof de schuldenares toe tot het leveren van bewijs.

1.9

Bij (eind-)arrest van 12 december 2017 (ECLI:NL:GHARL:2017:10973) constateerde het hof dat partijen ter zitting van het hof op 20 november 2017 een regeling hebben getroffen over de gestelde immateriële schade als gevolg van het binnentreden in de woning. In zoverre is de vordering verminderd. Voor het overige heeft het hof - onder verwijzing naar de in het tussenarrest gegeven oordelen - het vonnis van 4 maart 2015 vernietigd. Opnieuw rechtdoende, heeft het gerechtshof voor recht verklaard dat de gemeente aansprakelijk is voor de schade van de schuldenares ten gevolge van de onrechtmatige besluiten van de gemeente van 20 oktober 2010 en 24 mei 2011. Het hof heeft de gemeente veroordeeld tot betaling van schadevergoeding, op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet.

1.1

De gemeente heeft − tijdig − beroep in cassatie ingesteld tegen het tussenarrest en het eindarrest. De schuldenares heeft een verweerschrift ingediend en geconcludeerd tot verwerping van het beroep. Partijen hebben hun standpunten schriftelijk laten toelichten, waarna de gemeente heeft gerepliceerd.

2. Bespreking van het cassatiemiddel

2.1

Het cassatiemiddel van de gemeente is toegespitst op het oordeel in rov. 5.3 van het tussenarrest dat oorzakelijk verband bestaat tussen het onrechtmatig bevonden besluit tot intrekking en terugvordering van verleende bijstand ^[4] en, anderzijds, de mogelijkheid van schade als gevolg van het feit dat de toepassing van de schuldsaneringsregeling is geëindigd zonder toekenning van de ‘schone lei’.

2.2

Middelonderdeel 1.1 is gericht tegen de overwegingen achter het eerste gedachtestreepje. In de eerste volzin overwoog het hof dat het bestaan van het causaal verband dient te worden beoordeeld aan de hand van de maatstaf hoe het bestuursorgaan zou hebben beslist (of gehandeld) indien het niet het onrechtmatige besluit had genomen. Volgens de klacht miskent het hof dat de gemeente in dit geding niet had betoogd dat het gemeentebestuur ook een
rechtmatig intrekkings- en terugvorderingsbesluit had kunnen nemen: de gemeente heeft zich beperkt tot het verweer dat het (voor schadevergoeding vereiste)
condicio sine qua non -verband ontbreekt tussen het onrechtmatig bevonden besluit en de gestelde mogelijke schade als gevolg van beëindiging van de toepassing van de schuldsaneringsregeling zonder ‘schone lei’. Volgens het middelonderdeel had het hof een vergelijking moeten maken tussen enerzijds de situatie die zich in werkelijkheid heeft voorgedaan en anderzijds de situatie waarin een besluit tot intrekking en terugvordering van bijstand achterwege zou zijn gebleven.

2.3

Het hof verwijst voor de gebruikte maatstaf naar rov. 3.4.4 van HR 7 januari 2017 (ECLI:NL:HR:2017:18) ^[5] . In die zaak ging het om de vaststelling van oorzakelijk verband tussen een onrechtmatig besluit van een bestuursorgaan en schade van degene voor wie dit besluit ongunstig was. De Hoge Raad maakte onderscheid tussen gevallen waarin het betrokken bestuursorgaan opnieuw in de zaak moet voorzien door het nemen van een besluit ^[6] (rov. 3.4.2) en, anderzijds, gevallen waarin het betrokken bestuursorgaan geen nieuw besluit meer behoeft te nemen (rov. 3.4.4). Voor de eerstgenoemde categorie geldt dat, indien het nieuwe besluit rechtmatig is en een beslissing bevat die tot hetzelfde rechtsgevolg leidt als het eerdere (vernietigde, ingetrokken of herroepen) besluit, oorzakelijk verband ontbreekt voor zover het gaat om door dit rechtsgevolg veroorzaakte schade.

Voor de tweede categorie van gevallen geldt hetgeen de Hoge Raad in rov. 3.4.4 overwoog, te weten:

“3.4.4 In de gevallen waarin het bestaan van causaal verband tussen een onrechtmatig besluit en schade niet overeenkomstig het hiervoor in 3.4.2 overwogene afhankelijk is van een nieuw besluit van het bestuursorgaan, dient het bestaan van dat verband te worden beoordeeld aan de hand van de maatstaf hoe het bestuursorgaan zou hebben beslist (of gehandeld) indien het niet het onrechtmatige besluit had genomen. Het causale verband als bedoeld in art. 6:162 lid 1 BW (het condicio sine qua non-verband), waar het hier om gaat, moet immers worden vastgesteld door vergelijking van enerzijds de situatie zoals die zich in werkelijkheid heeft voorgedaan, en anderzijds de hypothetische situatie die zich zou hebben voorgedaan als de onrechtmatige gedraging achterwege was gebleven. Er is geen grond om hierover anders te oordelen indien het gaat om een onrechtmatig besluit van een bestuursorgaan (HR 3 juni 2016, ECLI:NL:HR:2016:1112, NJ 2016/291 (Hengelo/Wevers), rov. 3.5.2).

2.4

In de onderhavige zaak had het gemeentebestuur ambtshalve een besluit tot intrekking en terugvordering van verleende bijstand genomen. Dat besluit is onrechtmatig bevonden. Het oorzakelijk verband met de schade is niet afhankelijk van de uitkomst van een nieuw te nemen besluit. Na de vernietiging van de beslissing op bezwaar en de herroeping van het besluit tot intrekking en terugvordering in de bestuursrechtelijke procedure was het gemeentebestuur niet verplicht tot het nemen van een nieuw besluit. Een nieuw besluit komt er niet meer ^[7] . Het hof heeft dan ook kunnen verwijzen naar de maatstaf in rov. 3.4.4 van het genoemde arrest van de Hoge Raad van 7 januari 2017. Overeenkomstig die maatstaf heeft het hof in rov. 5.3 een vergelijking gemaakt tussen de werkelijke situatie en, anderzijds, een hypothetische situatie waarin het gemeentebestuur in het geheel niet zou hebben besloten tot intrekking en terugvordering van bijstand.

2.5

Het mag duidelijk zijn dat indien het gemeentebestuur in het geheel niet zou hebben besloten tot intrekking en terugvordering van bijstand, de insolventierechter de toepassing van de schuldsaneringsregeling niet tussentijds (dus: zonder ‘schone lei’) zou hebben beëindigd op de grond van art. 350, lid 3 onder d, Fw: het doen of laten ontstaan van een bovenmatige schuld tijdens de schuldsaneringsperiode.

2.6

De gemeente heeft tot verweer aangevoerd dat, indien het gemeentebestuur in het geheel niet zou hebben besloten tot intrekking en terugvordering van bijstand, de toepassing van de schuldsaneringsregeling
om een andere reden door de insolventierechter zou zijn beëindigd zonder ‘schone lei’, namelijk op de grond dat de schuldenares haar uit de schuldsaneringsregeling voortvloeiende verplichtingen niet naar behoren was nagekomen (art. 350, lid 3 onder c, Fw). Die vraag heeft het hof onderzocht, maar ontkennend beantwoord. Volgens het hof zou ook op grond van art. 350, lid 3 onder c, Fw de toepassing van de schuldsaneringsregeling niet zijn beëindigd zonder de ‘schone lei’. Zo doende, heeft het hof in ieder geval het
condicio sine qua non -verband onderzocht tussen en de gestelde onrechtmatige overheidsdaad en de gestelde (mogelijkheid van) schade. De klacht van onderdeel 1.1 faalt daarom.

2.7

Onderdeel 1.2 klaagt subsidiair dat indien het hof de werkelijke situatie heeft vergeleken met de veronderstelde situatie waarin het gemeentebestuur in het geheel niet zou hebben besloten tot intrekking en terugvordering van bijstand, het oordeel dat de kans op schade als gevolg van het onrechtmatig bevonden terugvorderingsbesluit aannemelijk is, rechtens onjuist is althans ontoereikend gemotiveerd. Deze algemene klacht dient ter inleiding van de middelonderdelen 1.3 - 1.7. Alvorens deze klachten te bespreken, maak ik enkele algemene opmerkingen.

2.8

Indien een schuldenaar is toegelaten tot de wettelijke schuldsanering en alle daaruit voortvloeiende verplichtingen is nagekomen, komt hij of zij na het verbindend worden van de slotuitdelingslijst in aanmerking voor de ‘schone lei’. Daarmee wordt bedoeld het in art. 358 lid 1 Fw genoemde rechtsgevolg dat onvoldane vorderingen ten aanzien waarvan de schuldsaneringsregeling werkt niet langer afdwingbaar zijn. Bij de afsluiting van de toepassing van de schuldsaneringsregeling doet de rechtbank uitspraak over de vraag of de schuldenaar in de nakoming van een of meer uit de schuldsaneringsregeling voortvloeiende verplichtingen is tekortgeschoten en, zo ja, of dit aan de schuldenaar kan worden toegerekend (art. 354 Fw). Op de in art. 350 Fw genoemde gronden kan de rechtbank de toepassing van de wettelijke schuldsaneringsregeling ook tussentijds beëindigen. Art. 350, lid 3, aanhef en onder d, Fw rekent daartoe het geval dat de schuldenaar bovenmatige schulden doet of laat ontstaan. Deze bepaling kwam hiervoor al ter sprake. Ingevolge art. 350, lid 3, aanhef en onder c, Fw kan de toepassing van de schuldsaneringsregeling worden beëindigd indien de schuldenaar een of meer van zijn uit de schuldsaneringsregeling voortvloeiende verplichtingen niet naar behoren nakomt. Bij de toepassing van deze beëindigingsgrond zal de rechter niet alleen de aard van de niet verstrekte inlichtingen, maar ook de overige omstandigheden van het geval in aanmerking moeten nemen ^[8] . De rechter onderzoekt of in het licht van de omstandigheden van het geval de gedragingen van de schuldenaar een duidelijke aanwijzing vormen dat de van hem te vergen medewerking aan een doeltreffende uitvoering van de schuldsaneringsregeling ontbreekt. In deze maatstaf ligt besloten dat aan de schuldenaar ter zake van zijn gedragingen een verwijt kan worden gemaakt ^[9] . De gemeente gaat in haar schriftelijke toelichting terecht ervan uit, dat het niet nakomen door de schuldenaar van zijn verplichting tot het informeren van de bewindvoerder tijdens de toepassing van de schuldsaneringsregeling zelfstandig grond kan opleveren voor beëindiging zonder toekenning van de ‘schone lei’. Een beëindiging op grond van art. 350 Fw is echter niet dwingend voorgeschreven: de rechter heeft een beoordelingsruimte ^[10] .

2.9

Met betrekking tot het vereiste oorzakelijk verband merk ik het volgende op. De
condicio sine qua non -vraag (is/was het feit een noodzakelijke voorwaarde voor het intreden van het gevolg?) is slechts een eerste stap, een ‘tussenschakel’, om het oorzakelijk verband te bepalen. In sommige gevallen schiet deze test tekort en moet positief causaal verband worden aangenomen, ofschoon de schade ook zonder de betrokken gebeurtenis zou zijn ingetreden. De toelichting-Meijers geeft het voorbeeld dat iemand bij een onrechtmatige executie is gedood door een aantal schoten, afgevuurd door verschillende personen, terwijl elk van die schoten al voldoende was om de dood te doen intreden ^[11] . De omstandigheid dat enige tijd na het feit dat een onrechtmatige daad oplevert zich een andere gebeurtenis voordoet die dezelfde schade zou hebben kunnen veroorzaken, wordt in het algemeen beschouwd als onvoldoende reden om het oorzakelijk verband doorbroken te achten. Dit omvat ook gevallen van
hypothetische causaliteit (veronderstelde veroorzaking). Een voorbeeld hiervan is een auto die als gevolg van een aanrijding ‘total loss’ wordt beschouwd maar die, naar de vaststelling van de rechter, ook zonder deze aanrijding later zou zijn vernietigd door een bomaanslag ^[12] . Een strikte toepassing van de
condicio sine qua non -toets zou logisch tot het resultaat leiden dat de eerste oorzaak (de aanrijding) niet kan worden beschouwd als een noodzakelijke voorwaarde voor het intreden van de schade: indien de eerste oorzaak (in dit voorbeeld: de aanrijding) wordt weggedacht, zou immers dezelfde schade zijn ingetreden door de (veronderstelde) andere oorzaak (in dit voorbeeld: de bomaanslag). Ook in dergelijke gevallen pleegt te aangenomen dat het oorzakelijk verband tussen het eerste schade toebrengende feit en de schade niet wordt verbroken door de latere (hypothetische) oorzaak ^[13] .

2.1

In een zaak uit 1989 ging het om een ondernemer die zijn transportbedrijf wilde verplaatsen en daartoe een terrein van een ander had aangekocht. Hij was overgegaan tot deze koop na toezeggingen van de plaatselijke wethouder voor grondzaken met betrekking tot aan deze bedrijfsverplaatsing verbonden kosten. Toen de wethouder werd opgevolgd door een andere wethouder, die terugkwam op deze toezeggingen en zo bezwarende voorwaarden aan het verlenen van een vergunning stelde dat het voor de ondernemer niet meer interessant was om de koopovereenkomst met betrekking tot het terrein na te komen. De ondernemer vorderde van de gemeente vergoeding van de schade als gevolg van het niet nakomen van de toezeggingen van de eerste wethouder. Het gerechtshof wees deze vordering af, op de grond dat het oorzakelijk verband ontbrak omdat de voorgenomen bedrijfsverplaatsing naar dit terrein toch niet mogelijk zou zijn geweest, vanwege de omstandigheid dat de Kroon in 1985 de daartoe benodigde Hinderwetvergunning heeft geweigerd. De Hoge Raad oordeelde dat deze beslissing van het gerechtshof blijk gaf van een onjuiste rechtsopvatting:

“Indien de Gemeente onrechtmatig heeft gehandeld door de voormelde toezeggingen niet na te komen en Kennis als gevolg daarvan zijn bedrijf niet op de aangegeven plaats heeft kunnen vestigen en daardoor schade heeft geleden, wordt het oorzakelijk verband tussen dat onrechtmatig handelen en die schade niet verbroken doordat zich naderhand feiten hebben voorgedaan die eveneens tot een zodanige schade zouden hebben geleid, indien de Gemeente deze toezeggingen wel gestand zou hebben gedaan. (…)” ^[14]

2.11

In latere rechtspraak zijn andere voorbeelden aan de orde gekomen ^[15] . De Hoge Raad heeft in genoemd arrest van 23 december 2011 zijn rechtspraak samengevat als volgt:

“Indien zich na een schadeveroorzakende gebeurtenis waarvoor iemand aansprakelijk is jegens de benadeelde (…) een latere gebeurtenis voordoet die dezelfde schade zou hebben veroorzaakt als die schade niet reeds was ontstaan, doet dat niet af aan de reeds gevestigde verplichting tot schadevergoeding van de voor de eerste gebeurtenis aansprakelijke persoon, behalve in gevallen waarin het gaat om voortdurende schade en de latere gebeurtenis voor risico van de benadeelde komt.”

2.12

Onderdeel 1.3 klaagt over onbegrijpelijkheid van de overwegingen achter het tweede en derde gedachtestreepje (zie hierboven), die uitmonden in het oordeel dat het hof voldoende aannemelijk acht dat de rechtbank in de insolventiezaak de door de rechtbank in deze aansprakelijkheidszaak genoemde gronden niet toereikend had geoordeeld om de schuldenares de ‘schone lei’ te onthouden. De klacht valt uiteen in drie deelklachten, namelijk:

( a) dat onduidelijk is wat het hof bedoelt met “de door de rechtbank (in deze aansprakelijkheidszaak) genoemde gronden” en met “genoemde omstandigheden” en of het hof hiermee hetzelfde bedoelt;

( b) dat uit het beëindigingsvonnis van 8 maart 2012 blijkt dat de omstandigheid dat de ex-echtgenoot veelvuldig in de woning van de schuldenares verbleef voor de rechtbank een grond vormde om (mede) daarop de tussentijdse beëindiging te baseren; en

( c) dat het hof heeft miskend dat het oordeel van de rechtbank in de insolventiezaak niet afhankelijk was van de waardering van de feiten door het bestuursorgaan, blijkend uit het (nadien door de bestuursrechter vernietigde) besluit, maar van een
eigen beoordeling door de insolventierechter.

2.13

De klacht onder a gaat niet op. Met zijn verwijzing naar de door de rechtbank (in deze aansprakelijkheidszaak) genoemde gronden doelt het hof kennelijk op hetgeen de rechtbank had overwogen in rov. 4.7. Daarvan had het hof in de voorgaande alinea (rov. 5.2) een samenvatting gegeven. Daarmee is voor de lezer voldoende duidelijk wat het hof bedoelt met de “genoemde gronden” en de “genoemde omstandigheden”. De klacht onder (c) mist mijns inziens feitelijke grondslag. Uit de bestreden overweging blijkt geenszins dat het hof ervan uitgaat dat de rechtbank haar oordeel heeft gebaseerd op een waardering van de feiten door burgemeester en wethouders. Integendeel, het hof verwijst naar een oordeel van de insolventierechter.

2.14

Wat betreft de klacht onder b: de rechtbank (als insolventierechter) had in het vonnis van 8 maart 2012 de tussentijdse beëindiging van de toepassing van de schuldsaneringsregeling niet alleen gebaseerd op het door de schuldenares doen of laten ontstaan van een nieuwe schuld (nl. de terugvordering van bijstand), maar uitdrukkelijk ook op de omstandigheid dat de schuldenares had nagelaten de bewindvoerder in te lichten over het verblijf van haar ex-echtgenoot in haar woning ^[16] . In het daarop volgende arrest van 19 april 2012 is het gerechtshof niet meer toegekomen aan een bespreking van laatstgenoemd verwijt, omdat de toen bestreden beslissing van de insolventierechter (tot tussentijdse beëindiging van de schuldsaneringsregeling) reeds op een andere grond stand hield, te weten het laten ontstaan van een nieuwe schuld. Dat het niet nakomen door een schuldenaar van zijn informatieverplichting jegens de bewindvoerder zelfstandig grond kan zijn voor het (tussentijds) beëindigen van de toepassing van de schuldsaneringsregeling zonder ‘schone lei’, is in dit geding geen punt van discussie. Om deze reden is voor de lezer niet begrijpelijk hoe het hof (in deze aansprakelijkheidszaak) zijn beslissing wil verklaren met de verwijzing naar het oordeel van de rechtbank in de insolventieprocedure. In zoverre acht ik de motiveringsklacht van onderdeel 1.3 gegrond.

2.15

Onderdeel 1.4 is gericht tegen de overwegingen achter het vierde gedachtestreepje. De klacht houdt in dat het hof heeft miskend dat de burgerlijke rechter in deze aansprakelijkheidsprocedure (weliswaar gebonden is aan de ongedaanmaking van het besluit van het gemeentebestuur in het
dictum van de uitspraak van de CRvB van 1 oktober 2013, maar) niet gebonden is aan de daaraan ten grondslag liggende overweging van de CRvB dat niet is komen vaststaan dat de ex-echtgenoot in de bewuste periode zijn hoofdverblijf had in de woning van de schuldenares. De beslissing dat de burgerlijke rechter daarvan had uit te gaan, is daarom rechtens onjuist. Daarbij komt, dat de gemeente ook geen partij was in de procedure bij de insolventierechter. De insolventierechter was evenmin aan dat oordeel van de CRvB gebonden.

2.16

Onderdeel 1.5 sluit hierbij aan met een klacht over het oordeel dat, gelet op dat oordeel van de CRvB, er ook geen aanleiding is om bij de berekening van het (in het kader van de schuldsanering) vrij te laten bedrag en/of van de beslagvrije voet mede het inkomen van de ex-echtgenoot te betrekken en dat niet kan worden aangenomen dat de schuldenares in zoverre een informatieplicht heeft geschonden. De toelichting op deze klacht herhaalt het argument dat ook de insolventierechter niet gebonden was aan de overwegingen van de CRvB over de hoofdverblijfplaats van de ex-echtgenoot van de schuldenaar. De klachten onder 1.4 en 1.5 lenen zich voor een gezamenlijke behandeling.

2.17

In een beschikking van 20 maart 2015 heeft de Hoge Raad (in rov. 4.5.2) overwogen dat het beginsel van formele rechtskracht van een besluit van een bestuursorgaan niet meebrengt dat de burgerlijke rechter bij het beoordelen van een kwestie die
niet de geldigheid van dat besluit betreft, gebonden zou zijn aan de inhoudelijke overwegingen die ten grondslag hebben gelegen aan het oordeel van de bestuursrechter over dat besluit ^[17] . Dit betekent voor deze zaak dat de burgerlijke rechter (zowel de insolventierechter als de rechter in deze aansprakelijkheidsprocedure) weliswaar gebonden is aan de vernietiging van de beslissing op bezwaar en aan de herroeping door de CRvB van het besluit van het gemeentebestuur tot intrekking en terugvordering van verleende bijstand, maar niet gebonden is aan de door de CRvB hieraan ten grondslag gelegde vaststelling dat − in die bestuursrechtelijke procedure – niet aannemelijk was gemaakt dat de ex-echtgenoot in het relevante tijdvak zijn hoofdverblijfplaats had op het adres van de schuldenares ^[18] . In zoverre berust het oordeel dat de burgerlijke rechter daarvan ‘heeft uit te gaan’ op een onjuiste rechtsopvatting. Ik heb mij nog afgevraagd of het hof zich wellicht onzorgvuldig heeft uitgedrukt en slechts bedoelt dat het de overwegingen in de uitspraak van de CRvB van 1 oktober 2013 “overneemt en tot de zijne maakt”: in die interpretatie zou sprake zijn van een eigen beoordeling door het hof met van de CRvB geleende argumenten. Maar de uitdrukkelijke overweging dat de rechter in deze aansprakelijkheidszaak en ook de rechtbank in de insolventiezaak (bij de berekening van het vrij te laten bedrag of het bepalen van de beslagvrije voet)
hebben uit te gaan van het oordeel van de Centrale Raad van Beroep over het wel of niet samenwonen van de schuldenares en haar ex-echtgenoot, laat voor die interpretatie geen ruimte. De slotsom is dat het hof hetzij blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting, hetzij onvoldoende inzicht heeft gegeven in zijn gedachtegang. Onderdeel 1.4 is daarom gegrond.

2.18

Het in onderdeel 1.5 bestreden oordeel steunt volledig op het direct daaraan voorafgaande oordeel dat de burgerlijke rechter gebonden zou zijn aan hetgeen de CRvB in zijn uitspraak van 1 oktober 2013 had overwogen over de hoofdverblijfplaats van de ex-echtgenoot. Bij gegrondbevinding van de vorige klacht kan ook dit oordeel niet in stand blijven.

Wel heb ik mij afgevraagd of de gemeente belang heeft bij deze klachten, omdat, blijkens de zo-even aangehaalde jurisprudentie, het oorzakelijk verband (
condicio sine qua non -verband) tussen het onrechtmatige besluit van het gemeentebestuur en de gestelde schade niet wordt doorbroken door het enkele feit dat zich naast dat besluit nog een andere gebeurtenis heeft voorgedaan (het beweerde tekortschieten door de schuldenares in haar verplichting tot het informeren van de bewindvoerder), die evengoed zou hebben kunnen leiden tot een beëindiging van de schuldsaneringsregeling. Maar dat staat er niet.

2.19

Onderdeel 1.6 richt een motiveringsklacht tegen de overwegingen achter het vijfde gedachtestreepje. Het wassen van de kleren van haar ex-echtgenoot kan volgens de gemeente wel degelijk worden beschouwd als op geld waardeerbaar werk, zoals ook de rechtbank in eerste aanleg had overwogen. Volgens de gemeente was dit van belang in verband met de verplichtingen van de schuldenares in het kader van de schuldsanering tot het verschaffen van inlichtingen aan de bewindvoerder. De in rov. 5.3 vermelde omstandigheid dat daartegenover stond dat de schuldenares de auto van haar ex-echtgenoot mocht gebruiken voor ritten naar het ziekenhuis, doet volgens het middelonderdeel daaraan niet af.

2.2

Het hof heeft zelfstandig vastgesteld dat de desbetreffende stelling van de schuldenares (dat het doen van de was voor haar ex-echtgenoot geen op geld waardeerbare activiteit is) door de gemeente onvoldoende is weersproken. Dat oordeel is in cassatie niet bestreden. Dan is ook de gevolgtrekking dat ten aanzien van deze activiteit geen sprake is geweest van een schending door de schuldenares van haar informatieplicht jegens de bewindvoerder, niet onbegrijpelijk. De omstandigheid dat de rechtbank in eerste aanleg tot een ander oordeel was gekomen maakt die beslissing niet onbegrijpelijk. Het hof heeft kennelijk voor ogen gehad dat het doen van de was voor haar ex-echtgenoot op zich – los van eventuele bewijswaarde voor de beantwoording van de vraag of de ex-echtgenoot in dat tijdvak wel of geen gemeenschappelijke huishouding voerde met de schuldenares – geen voor de schuldsanering relevante betekenis had. De motiveringsklacht faalt.

2.21

Onderdeel 1.7 is gericht tegen de overwegingen achter het zesde gedachtestreepje. Volgens de klacht is dit oordeel onbegrijpelijk omdat het hof miskent dat de schuldenares de werkzaamheden (‘hand- en spandiensten’) die zij in het café nog verrichtte, aan de bewindvoerder had moeten melden. Volgens de gemeente was dit van belang omdat de schuldenares stelde niet tot werken in staat te zijn, zoals ook de rechtbank in het vonnis in eerste aanleg heeft overwogen.

2.22.

In het genoemde arrest van 19 april 2012 op het hoger beroep tegen de tussentijdse beëindiging van de schuldsanering had het gerechtshof vastgesteld dat (formeel) voor de schuldenares een sollicitatieplicht gold, omdat zij had verzuimd verlenging te vragen van de eerder aan haar verleende ontheffing van de sollicitatieverplichting. Aan het niet nakomen door de schuldenares van deze (formele) sollicitatieverplichting verbond het hof in dat arrest (rov. 3.5) geen consequenties: het hof stelde vast dat aan de schuldenares om medische redenen ontheffing van de sollicitatieplicht was verleend, zowel in het kader van de schuldsanering als in het kader van de Wwb. Uit de verstrekte gegevens heeft het hof opgemaakt dat haar gezondheid sindsdien achteruit is gegaan. In het bestreden tussenarrest van 4 juli 2017 heeft het hof zich aangesloten bij het oordeel dat de hier bedoelde hand- en spandiensten niet zouden hebben geleid tot een tussentijdse beëindiging van de toepassing van de schuldsaneringsregeling wegens schending van de informatieplicht jegens de bewindvoerder. Dat oordeel behoefde geen nadere motivering om begrijpelijk te zijn. Kennelijk is het hof ervan uitgegaan dat indien de schuldenares geen schending van de sollicitatieplicht kan worden verweten, een eventuele schending van de informatieplicht
op dit punt (deze hand- en spandiensten) evenmin zou hebben geleid tot een tussentijdse beëindiging van de toepassing van de schuldsaneringsregeling zonder ‘schone lei’. Daarom faalt deze motiveringsklacht.

2.23

Onderdeel 1.8 bevat een veegklacht tegen rov. 5.4 van het tussenarrest en tegen de overwegingen 2 en 3.1 t/m 3.4 en het dictum van het eindarrest. Deze klacht bouwt slechts voort op de voorgaande klachten en behoeft daarom geen afzonderlijke bespreking.

3. Conclusie

De conclusie strekt tot vernietiging van het bestreden arrest en verwijzing van de zaak naar een ander gerechtshof.

De Procureur-Generaal bij de

Hoge Raad der Nederlanden,

plv.

Voetnoten

1. Voor een verwijzing naar de schadestaatprocedure (art. 612 Rv) is vereist, maar ook voldoende dat de mogelijkheid van schade als gevolg van de gestelde onrechtmatige daad aannemelijk is: zie onder meer HR 28 oktober 2005, ECLI:NL:HR:2016:AU2902, NJ 2006/558 (rov. 3.7).

2. Volgens voetnoot 1 in de schriftelijke toelichting namens de gemeente zou de vermelding van de datum 9 november 2009 in het bestreden arrest op een vergissing berusten.

3. CRvB 1 oktober 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:1898.

4. De onrechtmatigheid van het besluit van 24 mei 2011 staat in dit cassatieberoep niet meer ter discussie.

5. Ook gepubliceerd in NJ 2017/62, AB 2017/407 m.nt. C.N.J. Kortmann, JB 2017/17 m.nt. L.J.M. Timmermans. De maatstaf is herhaald in HR 15 maart 2019, ECLI:NL:HR:2019:354 (rov. 3.3.2).

6. Bijvoorbeeld bij een besluit op aanvraag, indien na vernietiging of intrekking van een eerder besluit, alsnog een nieuw besluit over de aanvraag moet worden genomen.

7. In rov. 4.5 van zijn uitspraak op het hoger beroep van de schuldenares heeft de CRvB overwogen: “(…) Doende wat de rechtbank zou behoren te doen zal de Raad het bestreden besluit ook vernietigen. Nu er voorts geen concrete aanknopingspunten zijn om aan te nemen dat het aan de besluitvorming van het college klevende gebrek nog kan worden hersteld, ziet de Raad aanleiding zelf in de zaak te voorzien door volledige herroeping van het besluit van 20 oktober 2010.”

8. HR 15 februari 2002, ECLI:NL:HR:2002:AD9144, NJ 2002/259 m.nt. B. Wessels (rov. 3.2.2).

9. Vgl. HR 12 juni 2009, ECLI:NL:HR:2009:BI0455, NJ 2009/270 (rov. 3.3.2). Zie ook B.J. Engberts, T&C Insolventierecht (2018), art. 350 Fw, aant. 5.d en 5.e. Zie ook de s.t. namens de gemeente, punt 16 e.v.

10. Vgl. B. Wessels, Insolventierecht, IX, 2017/9365; B.J. Engberts, Groene Serie, Faillissementswet, art. 350 Fw, aant. 4.2.

11. Parl. Gesch. Boek 6, blz. 340.

12. Zie R.J.B. Boonekamp, Groene Serie, Schadevergoeding, art. 6:98 BW, aant. 3.3. Vgl. L.C. Roelofs, Het schademoment als uitgangspunt voor hypothetische en ‘onderbroken’ causaliteit, NTBR 2008/48, nr. 4.3.

13. Zie naast de in de vorige voetnoot genoemde vindplaatsen: Asser/Sieburgh 6-II 2017/89; C.J.M. Klaassen, Schadevergoeding algemeen 2 (Mon. BW nr. B35) 2017/27; T.F.E. Tjong Tjin Tai, Meervoudige causaliteit, WPNR 2018/7186, nr. 3.4.

14. HR 23 juni 1989, ECLI:NL:HR:1989:AD0832, NJ 1990/441.

15. Zie bijv.: HR 23 december 2011, ECLI:NL:HR:2011:BT7193, NJ 2012/377 m.nt. P. van Schilfgaarde; HR 7 december 2001, ECLI:NL:HR:2001:AB2795, NJ 2002/576 m.nt. J.B.M. van Vranken; HR 2 februari 1991, NJ 1991/292.

16. Zie blz. 2 van dat vonnis: “De schuldenaar heeft niet voldaan aan de informatieplicht jegens de bewindvoerder nu zij de bewindvoerder niet heeft geïnformeerd over het verblijf van haar ex-partner in haar woning”.

17. HR 20 maart 2015, ECLI:NL:HR:2015:661, NJ 2015/361 m.nt. J.W. Winter en P. van Schilfgaarde, AB 2016/343 m.nt. G.A. van der Veen. Deze overweging is herhaald in HR 24 april 2015, ECLI:NL:HR:2015:1128, NJ 2015/266 m.nt. J.W. Zwemmer (rov. 3.3.4). Zie hierover nader: G.A. van der Veen, AB Klassiek 2016/20.7 (Privaatrechtelijke handhaving van het besluit); J.A.M.A. Sluysmans, in: De burgerlijke rechter in het publiekrecht 2015/III.b.33.3 (Wat valt precies onder het besluit?); Asser Procesrecht/Van Schaick 2 2016/156.

18. Zie voor dat oordeel: rov. 4.4 van de aangehaalde uitspraak van de CRvB van 1 oktober 2013.