Uitspraak
16 september 2011
Eerste Kamer
09/05151
RM/EE
Hoge Raad der Nederlanden
Arrest
in de zaak van:
1. TARA BEACH RESORT N.V.,
gevestigd te Aruba,
2. [Verzoeker 2],
wonende te Aruba,
VERZOEKERS tot cassatie,
advocaat: mr. A.E.H. van der Voort Maarschalk,
t e g e n
HET LAND ARUBA,
zetelende te Aruba,
VERWEERDER in cassatie,
advocaten: mr. J.W.H. van Wijk en mr. M.W. Scheltema.
Partijen zullen hierna ook worden aangeduid als Tara c.s. (afzonderlijk als Tara en [verzoeker 2]) en het Land.
1. Het geding in feitelijke instanties
Voor het verloop van het geding in feitelijke instanties verwijst de Hoge Raad naar de navolgende stukken:
a. het vonnis in de zaak AR 2047 van 2006 van het gerecht in eerste aanleg van Aruba van 16 april 2008;
b. het vonnis in de zaak AR 2047/06 - H 553/08 van het gemeenschappelijk hof van justitie van 22 september 2009.
Het vonnis van het hof is aan dit arrest gehecht.
2. Het geding in cassatie
Tegen het vonnis van het hof hebben Tara c.s. beroep in cassatie ingesteld. Het cassatierekest is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
Het Land heeft verzocht het beroep te verwerpen.
De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten en voor Tara c.s. mede door mr. R.R. Verkerk, advocaat bij de Hoge Raad.
De conclusie van de Advocaat-Generaal L.A.D. Keus strekt tot verwerping van het cassatieberoep.
Namens Tara c.s. is door hun advocaat en mr. R.R. Verkerk bij brief van 31 mei 2011 op die conclusie gereageerd.
3. Beoordeling van het middel
3.1 In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
(i) Op 16 juli 2002 heeft Tara de Gouverneur van Aruba verzocht haar aan te merken als een bedrijf in de zin van art. 4 Landsverordening Pro bevordering industrievestiging en hotelbouw (hierna: Lbih). Bij toewijzing van dit verzoek zou Tara een zogenaamde "tax holiday" hebben genoten (minder belasting hebben behoeven te betalen).
(ii) Tara heeft op 15 november 2002 op grond van art. 9 lid 2 Landsverordening Pro administratieve rechtspraak (hierna: Lar) een bezwaarschrift ingediend tegen het uitblijven van een beschikking op haar aanvraag. Naar Arubaans recht wordt het uitblijven van een beschikking binnen de beslistermijn gelijkgesteld met een ('fictieve') afwijzende beschikking.
(iii) Op 1 januari 2003 is de Lbih ingetrokken.
(iv) Bij (reële) beschikking van 3 februari 2003 heeft de minister van Financiën en Economische Zaken Tara's aanvraag alsnog afgewezen op de grond dat de vanaf 1 januari 2003 geldende wetgeving geen tax holiday toelaat. Tara heeft hierop haar bezwaar van 15 november 2002 tegen de fictieve beschikking ingetrokken althans niet voortgezet, en de bestuursrechtelijke rechtsgang gevolgd tegen de (reële) beschikking van 3 februari 2003. Dit heeft niet tot vernietiging van deze beschikking geleid. In het door Tara ingestelde hoger beroep overwoog het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van de Nederlandse Antillen en Aruba (hierna: het hof) als bestuursrechter in zijn uitspraak van 29 november 2004 onder meer het volgende:
"2.5.4 Ten tijde van de primaire beschikking op 3 februari 2003 was de LBIH ingetrokken. De aanvraag dateert van 16 juli 2002, derhalve van vóór de intrekking. Het overgangsrecht voorziet er niet in dat op aanvragen, ingediend voor de intrekking, moet worden beslist met toepassing van het oude recht. Dat niet de datum van de aanvraag bepalend is voor het toepasselijke rechtsregime is, anders dan appellante betoogt, op zichzelf niet in strijd met enig algemeen rechtsbeginsel, nog daargelaten wat daarvan de betekenis zou zijn. De hoofdregel is dat op een aanvraag moet worden beschikt met toepassing van het recht, zoals het geldt op het moment waarop de desbetreffende beschikking wordt gegeven. In de zaak die heeft geleid tot de uitspraak van het Hof van 10 mei 2004 in de zaak no. 8 HLAR 21/03, waarnaar appellante in dit verband heeft verwezen, dateerde niet slechts de aanvraag, maar ook de primaire - fictieve - afwijzende beschikking van vóór 1 januari 2003. In de voor betrokkene ongunstige wijziging van het rechtsregime met ingang van die datum is aanleiding gezien voor het oordeel dat de Minister bij heroverweging van die primaire beslissing dient uit te gaan van het ten tijde van die beslissing geldende recht.
Appellante heeft voorts gesteld dat zij door toedoen van de overheid eerst op 16 juli 2002 een aanvraag heeft kunnen indienen. Wat daar van zij, geconcludeerd moet worden dat vóór 1 januari 2003 op deze aanvraag had moeten worden beslist. Tegen het uitblijven van een tijdige beslissing op haar aanvraag heeft appellante weliswaar op 15 november 2002 bezwaar gemaakt, doch zij heeft die procedure niet voortgezet. Het Hof ziet hierin dan ook geen aanleiding voor afwijking van de voormelde hoofdregel."
3.2 Tara en [verzoeker 2], welke laatste middellijk dan wel onmiddellijk enig aandeelhouder van Tara is, vorderen in dit geding een verklaring voor recht dat het Land onrechtmatig jegens hen heeft gehandeld en het Land te veroordelen tot schadevergoeding op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet. Tara c.s. hebben daartoe gesteld dat het Land door niet tijdig te beslissen op de aanvraag van Tara van 16 juli 2002, onrechtmatig heeft gehandeld, nu daardoor de aanvraag is beoordeeld op een moment dat de Lbih reeds was ingetrokken. Indien tijdig op de aanvraag zou zijn beslist, was de aanvraag volgens Tara c.s. wel voor toewijzing in aanmerking gekomen. Door Tara c.s. is aangevoerd dat de schade van Tara onder meer bestaat in het feit dat zij thans niet in aanmerking komt voor een tax holiday, en dat de schade van [verzoeker 2] hierin bestaat dat de door hem van Tara ontvangen dividenden thans onderhevig zijn aan inkomstenbelasting, waar dat niet het geval was geweest als de bestuurlijke besluitvorming op normale wijze was verlopen.
3.3 Het gerecht in eerste aanleg van Aruba (hierna: het gerecht) heeft de vorderingen van [verzoeker 2] afgewezen op de grond dat hij onvoldoende heeft onderbouwd in welk opzicht het Land (tevens) jegens hem onrechtmatig heeft gehandeld (rov. 4.2).
Het gerecht heeft de vorderingen van Tara toegewezen. De bestuursrechtelijke uitspraak van het hof van 29 november 2004 - deels weergegeven hiervoor in 3.1 onder (iv) - staat naar het oordeel van het gerecht daaraan niet in de weg, nu hierdoor met name niet (bij onherroepelijke rechterlijke uitspraak) is beslist dat het ongebruikt laten verstrijken van de wettelijke beslistermijn niet onrechtmatig jegens Tara was. Door de intrekking van het bezwaar tegen het uitblijven van de beslissing heeft Tara haar rechten op schadevergoeding evenmin verspeeld: handhaving van het bezwaar zou hebben geleid tot niet-ontvankelijkverklaring van Tara omdat inmiddels een reële beschikking was geslagen, en had naar het oordeel van het gerecht dus geen enkele zin.
Het gerecht is, gelet op de uitspraak van het hof van 29 november 2004 en de daarin genoemde uitspraak van het hof van 10 mei 2004, ervan uitgegaan dat de minister bij herziening van zijn fictieve beschikking in beginsel het oude, voor Tara gunstiger recht had moeten toepassen. Waar door het Land onvoldoende gemotiveerd is weersproken dat Tara volgens het oude recht aanspraak kon maken op de aangevraagde tax holiday, heeft het Land naar het oordeel van het gerecht onrechtmatig jegens Tara gehandeld door de beslistermijn ongebruikt te laten verstrijken. (rov. 4.4-4.6)
3.4 Het hof heeft het vonnis van het gerecht vernietigd en ook de vorderingen van Tara afgewezen. Daartoe overwoog het hof, samengevat, als volgt.
Ingevolge art. 9 lid 2 Lar Pro en art. 23 lid 2 Lar Pro wordt het uitblijven van een beschikking dan wel het uitblijven van een beslissing op een bezwaarschrift gelijkgesteld met een afwijzende beschikking onderscheidenlijk met een afwijzende beslissing. Nu Tara de procedure tegen het uitblijven van een beslissing niet heeft voortgezet, is de afwijzende beslissing in rechte onherroepelijk geworden en dient van de rechtmatigheid van die beslissing te worden uitgegaan. Bijgevolg komt de grondslag aan de gevorderde verklaring voor recht en schadevergoeding te ontvallen. (rov. 3.5)
Dat had anders kunnen zijn, indien handhaving van het bezwaar zou hebben geleid tot niet-ontvankelijkverklaring van Tara, omdat inmiddels een reële beschikking was geslagen. Het Land heeft echter terecht erop gewezen dat het gerecht van de onjuiste veronderstelling is uitgegaan dat Tara geen belang meer zou hebben bij de procedure tegen het uitblijven van een beslissing op haar bezwaarschrift van 15 november 2002. Daarbij is van belang dat, zoals in de zaak die heeft geleid tot de uitspraak van het hof van 10 mei 2004 in de zaak no. 8 HLAR 21/03 (LJN BF3219), het voor Tara gunstige rechtsregime nog gold ten tijde van zowel haar verzoek als de primaire fictieve afwijzende beschikking. (rov. 3.6)
3.5.1 Onderdeel 1 van het middel klaagt in de eerste plaats dat het hof de vorderingen van Tara c.s. niet op grond van de (in cassatie niet bestreden) formele rechtskracht van de fictieve afwijzing had mogen afwijzen. Het betoogt daartoe dat Tara niet behoefde te voorzien dat het hof in zijn bestuursrechtelijke uitspraak van 10 mei 2004 een afwijking zou aanvaarden van de hoofdregel dat op een bezwaarschrift moet worden beslist met toepassing van het recht, zoals dat geldt ten tijde van het nemen van deze beslissing, en dat van Tara derhalve vóór 10 mei 2004 niet verlangd kon worden dat zij een - na intrekking van de Lbih per 1 januari 2003 - zinloze (bezwaar- en beroeps)procedure zou voortzetten. Het onderdeel strekt ertoe dat het hof ten onrechte geen uitzondering op de formele rechtskracht van de fictieve afwijzing heeft aanvaard op de grond dat - om zojuist vermelde redenen - een klemmend bezwaar bestaat tegen aanvaarding van de formele rechtskracht van het desbetreffende besluit.
Volgens onderdeel 2 is het oordeel van hof, om voormelde redenen, in ieder geval onvoldoende begrijpelijk gemotiveerd.
3.5.2 Bij de beoordeling van het hiertegen gerichte middel wordt vooropgesteld dat dit niet reeds afstuit op een gebrek aan belang op de grond - wat daarvan overigens zij - dat de burgerlijke rechter is gebonden aan het in de bestuursrechtelijke procedure tegen het reële besluit (beweerdelijk) gehandhaafde oordeel dat ook onder de Lbih geen aanspraak op een tax holiday bestond. Een zodanig oordeel zou immers berusten op een uitleg van de beschikking van de minister op bezwaar die door geen van beide partijen in dit geding is verdedigd en ook niet door het hof als juist is vastgesteld, zodat daarmee de grenzen van de rechtsstrijd van partijen zou worden overschreden.
3.5.3 De hiervoor bedoelde uitspraak van 10 mei 2004 betrof een geval waarin vóór 1 januari 2003 zowel op een verzoek tot toewijzing van een tax holiday ingevolge de Lbih, als op een bezwaar tegen het uitblijven van een beslissing op dat verzoek, niet tijdig was beslist. Op 10 april 2003 volgde alsnog een reële beslissing op het bezwaar, waarbij het bezwaar niet-ontvankelijk werd verklaard. Het daartegen gerichte beroep werd door het gerecht ongegrond verklaard, maar het hof (als bestuursrechter) vernietigde die uitspraak en de beslissing op bezwaar, op grond van zijn oordeel dat het bezwaar wel ontvankelijk was. In verband met de nieuw te nemen beslissing op het bezwaarschrift overwoog het hof nog het volgende:
"Op een bezwaarschrift dient als regel te worden beslist met toepassing van het recht, zoals dat geldt ten tijde van het nemen van deze beslissing. Deze regel kan echter uitzondering lijden, indien sprake is van bijzondere omstandigheden.
Het verzoek en het met een afwijzing daarvan gelijk te stellen uitblijven van een beslissing daarop dateren van ruim voor de intrekking van de Lbih op 1 januari 2003. Het per die datum gewijzigde rechtsregime geeft geen mogelijke aanspraak op belastingfaciliteiten, als door appellanten verzocht en is voor hen dus ongunstiger dan het voordien geldende stelsel. Onder deze omstandigheden moet bij het nemen van een nieuwe beslissing op bezwaar het recht worden toegepast, zoals dat gold vóór 1 januari 2003."
Dat het hof in dit geval op de hoofdregel een uitzondering heeft aanvaard (welke uitzondering inhoudt dat bij de nieuwe beslissing op bezwaar het recht van vóór 1 januari 2003 moet worden toegepast), is - blijkens zijn vaststelling dat het verzoek en het met een afwijzing daarvan gelijk te stellen uitblijven van een beslissing daarop dateren van ruim voor de intrekking van de Lbih op 1 januari 2003 - kennelijk gebaseerd op de inhoud en strekking van die hoofdregel zelf, nu immers de beslissing op het verzoek vóór 1 januari 2003 genomen had moeten worden en bij die beslissing derhalve ingevolge de hoofdregel de toen van kracht zijnde Lbih toegepast had moeten worden. Het ligt daarom in de rede dat bij het uitblijven van een tijdige beslissing op het bezwaar vóór 1 januari 2003, de belanghebbende niet gedupeerd mag worden doordat bij een na 1 januari 2003 alsnog genomen (reële) beslissing op het bezwaar het nadien van kracht geworden nadeliger rechtsregime tot uitgangspunt zou worden genomen. Daarom moet volgens het hof - bij wijze van uitzondering - bij het alsnog nemen van de reële beslissing op het bezwaar, ook al wordt die beslissing na 1 januari 2003 genomen, hetzelfde (inmiddels ingetrokken) rechtsregime worden toegepast als - volgens de hoofdregel - zou zijn geschied bij een tijdige, vóór 1 januari 2003 genomen beslissing.
3.5.4 In het geval van Tara heeft het hof als bestuursrechter geoordeeld (zie de hiervoor in 3.1 onder (iv) geciteerde overwegingen) dat het op de Lbih gegronde verzoek tot toewijzing van een tax holiday bij de primaire beschikking van 3 februari 2003 terecht is afgewezen nu op dat moment de Lbih reeds was ingetrokken, terwijl voor een uitzondering overeenkomstig de uitspraak van 10 mei 2004 geen aanleiding bestaat omdat in dat geval (anders dan in het geval van Tara) de primaire afwijzende beschikking waartegen werd opgekomen dateerde van vóór 1 januari 2003. Het hof overwoog nog dat weliswaar bij Tara tevens sprake was van een fictieve afwijzende beschikking van vóór 1 januari 2003, maar dat Tara de daartegen gerichte bestuursrechtelijke procedure niet heeft voortgezet, zodat ook daarin geen aanleiding kan worden gevonden voor afwijking van de hoofdregel (kennelijk: bij de beoordeling van het bezwaar en beroep met betrekking tot de reële primaire beschikking van 3 februari 2003).
3.5.5 In de onderhavige civiele procedure heeft het hof de hiervoor in 3.2 weergegeven vorderingen van Tara c.s. - die zijn gebaseerd op de stelling dat het Land onrechtmatig heeft gehandeld door niet vóór 1 januari 2003 te beslissen op de aanvraag van Tara - afgewezen met een beroep op de formele rechtskracht van de (fictieve) afwijzende primaire beschikking van vóór 1 januari 2003 en de (fictieve) afwijzende beslissing op het daartegen gerichte bewaarschrift van Tara van 15 november 2002 (zie rov. 3.5, weergegeven hiervoor in 3.4).
De hiervoor in 3.5.1 weergegeven klachten van de onderdelen 1 en 2 bepleiten tevergeefs dat het hof in dit geval een uitzondering op de - op zichzelf niet bestreden - formele rechtskracht had moeten aanvaarden. Indien tegen een besluit van een bestuursorgaan een met voldoende waarborgen omklede bestuursrechtelijke rechts-gang heeft opengestaan, maar deze rechtsgang niet is gebruikt, dient de burgerlijke rechter, ingeval de geldigheid van het besluit in het voor hem gevoerde geding in geschil is, in beginsel van die geldigheid uit te gaan, behoudens indien de daaraan verbonden bezwaren door bijkomende omstandigheden zo klemmend worden dat op dat beginsel een uitzondering moet worden aanvaard (vgl. HR 16 mei 1986, LJN ZC1700, NJ 1986/723). Het hof heeft in rov. 3.6 overwogen dat Tara belang had bij het voortzetten van de bestuursrechtelijke rechtsgang tegen het uitblijven van een beslissing op haar bezwaarschrift van 15 november 2002, nu blijkens de uitspraak van het hof van 10 mei 2004 het voor Tara gunstige rechtsregime nog gold ten tijde van zowel haar verzoek als de primaire fictieve afwijzende beschikking. Daarmee heeft het hof mede tot uitdrukking gebracht dat de omstandigheid dat laatstgenoemde uitspraak eerst geruime tijd na de aanvraag van Tara werd gedaan, niet een zodanig klemmend bezwaar oplevert dat een uitzondering op het beginsel van de formele rechtskracht moet worden aanvaard, en dat het niet (verder) volgen van de bestuursrechtelijke rechtsgang mitsdien voor rekening van Tara dient te blijven. Met dit oordeel heeft het hof niet blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting, noch is dat oordeel onvoldoende gemotiveerd. De in de uitspraak van het hof van 10 mei 2004 aanvaarde uitzondering moet immers gezien worden als een uit de ratio van de hoofdregel zelf voortvloeiende verfijning (zie hiervoor in 3.5.3). Tara had dan ook ermee rekening kunnen houden dat bij de beslissing op haar bezwaarschrift van 15 november 2002, ook al zou die beslissing pas na 1 januari 2003 genomen (moeten) worden, het recht van vóór 1 januari 2003 toegepast zou moeten worden, nu immers de (fictieve) primaire beslissing ook met toepassing van dat recht genomen had moeten worden. Het onderhavige geval is dan ook niet op één lijn te stellen met de (door Tara c.s. in de schriftelijke toelichting genoemde) situatie dat betrokkene door een latere wijziging van rechtspraak in de achteraf onjuist gebleken veronderstelling verkeerde dat de toegang tot de bestuursrechter helemaal niet openstond (vgl. HR 23 februari 2007, LJN AX3070, NJ 2007/503), of dat er door toedoen van het betrokken bestuursorgaan een ondoorzichtige situatie bestond ten aanzien van de mogelijkheden van bezwaar en beroep tegen de bewuste beslissing (vgl. HR 11 november 1988, LJN AD3755, NJ 1990/563).
3.5.6 Gelet op het voorgaande faalt onderdeel 1 eveneens voor zover het nog betoogt dat de uitspraak van 10 mei 2004 niet van toepassing is in het onderhavige geval, waarin Tara niet vóór 1 januari 2003 een uitspraak op bezwaar heeft gekregen en evenmin sprake kon zijn van een fictieve afwijzing vóór 1 januari 2003 van het bezwaar. Blijkens genoemde uitspraak is immers beslissend (zoals overigens ook besloten ligt in de hiervoor in 3.1 onder (iv) geciteerde uitspraak van het hof van 29 november 2004 in de zaak van Tara zelf) dat de (fictieve) primaire beschikking genomen had moeten worden met toepassing van het vóór 1 januari 2003 geldende recht, zodat ook op het tegen die (fictieve) primaire beschikking gerichte bezwaar beslist had moeten worden met toepassing van dat recht.
3.6.1 Onderdeel 3 van het middel klaagt dat de formele rechtskracht van de fictieve afwijzing van het verzoek van Tara in elk geval niet de afwijzing van de vorderingen van [verzoeker 2] kan dragen, aangezien [verzoeker 2] bij dit besluit een derde is en de fictieve afwijzing, nu voor hem daartegen geen rechtsmiddelen openstonden, geen formele rechtskracht jegens hem heeft. Voor zover het hof dit niet heeft miskend, klaagt het onderdeel dat het hof zijn oordeel ontoereikend heeft gemotiveerd nu zonder nadere motivering niet valt in te zien hoe de fictieve afwijzing waartegen voor [verzoeker 2] geen rechtsmiddelen openstonden, jegens hem formele rechtskracht kon verkrijgen.
3.6.2 Ook indien juist is dat voor [verzoeker 2] geen rechtsmiddelen openstonden tegen de fictieve afwijzing van het verzoek van Tara, zodat jegens hem geen sprake kan zijn van formele rechtskracht van die afwijzing, kan het onderdeel bij gebrek aan belang niet slagen.
De enkele overschrijding van een wettelijke beslistermijn - daargelaten de gevolgen die het toepasselijke bestuursrecht daaraan verbindt - is immers onvoldoende voor het oordeel dat aldus onrechtmatig wordt gehandeld; daarvoor zijn bijkomende omstandigheden nodig die meebrengen dat het bestuursorgaan, door pas na het verstrijken van de wettelijke beslistermijn een besluit te nemen, in strijd handelt met de in het maatschappelijk verkeer jegens een belanghebbende in acht te nemen zorgvuldigheid; dat geldt zowel jegens degene die het besluit heeft aangevraagd, als jegens andere belanghebbenden (vgl. HR 22 oktober 2010, LJN BM7040, NJ 2011/6).
[Verzoeker 2] heeft echter, ook in hoger beroep, geen bijkomende feiten en omstandigheden gesteld die zijn stelling kunnen dragen dat het Land jegens hem onrechtmatig heeft gehandeld door niet tijdig op het verzoek van Tara te beslissen. De door [verzoeker 2] aangevoerde omstandigheid dat hij, als aandeelhouder van Tara, ook persoonlijk fiscaal voordeel zou genieten bij verlening van een tax holiday aan Tara, brengt nog niet mee dat het te laat beslissen op het verzoek van Tara (ook) jegens [verzoeker 2] onrechtmatig moet worden geoordeeld.
4. Beslissing
De Hoge Raad:
verwerpt het beroep;
veroordeelt Tara c.s. in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van het Land begroot op € 384,34 aan verschotten en € 2.200,-- voor salaris.
Dit arrest is vastgesteld op 25 augustus 2011 en gewezen door de raadsheren E.J. Numann, als voorzitter, A. Hammerstein, J.C. van Oven, F.B. Bakels en C.A. Streefkerk, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer J.C. van Oven op 16 september 2011.