Uitspraak
23/2772 PW
Datum uitspraak: 4 november 2025
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 22 augustus 2023, 23/363 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
het college van burgemeester en wethouders van ’s-Hertogenbosch (college)
[Betrokkene B.V.] te [vestigingsplaats] (betrokkene) in haar hoedanigheid van bewindvoerder van [onderbewindgestelde]
SAMENVATTING
Deze zaak gaat over een aanvraag op grond van de Participatiewet (PW) om bijzondere bijstand voor de intakekosten en de periodieke kosten van bewindvoering. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college die bijstand op grond van het evenredigheidsbeginsel met terugwerkende kracht moet verlenen. Het college is het daarmee niet eens. Het college stelt zich op het standpunt dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden die verlening met terugwerkende kracht rechtvaardigen en dat ook het evenredigheidsbeginsel daartoe niet noopt. De Raad oordeelt dat het college zich terecht op dat standpunt stelt. De Raad vernietigt de aangevallen uitspraak en verklaart het beroep ongegrond.
PROCESVERLOOP
Het college heeft hoger beroep ingesteld. Namens betrokkene heeft mr. I. de Gram, advocaat, een verweerschrift ingediend.
De Raad heeft partijen voorafgaand aan de zitting gewezen op onder meer de conclusie van advocaat-generaal De Bock van 10 november 2023 [1] en de onderwerpen die de Raad voornemens was ter zitting te gaan behandelen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 januari 2025. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. F.B.H. Vermeulen. Voor betrokkene is, ondanks oproeping, niemand verschenen.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Bij afzonderlijke beschikkingen van 30 december 2021, verzonden op 4 februari 2022, heeft de kantonrechter een bewind ingesteld over de (toekomstige) goederen van [onderbewindgestelde] (onderbewindgestelde) met benoeming van betrokkene als bewindvoerder en mentor.
1.2.
Na een melding op 29 maart 2022 heeft betrokkene op 12 april 2022 ten behoeve van de onderbewindgestelde een aanvraag ingediend om bijzondere bijstand voor onder meer de intakekosten tot een bedrag van € 1.216,05 en de periodieke kosten van de bewindvoering en het mentorschap tot een bedrag van € 225,97 per maand.
1.3.
Met een besluit van 9 juni 2022, na bezwaar gehandhaafd met een besluit van 20 december 2022 (bestreden besluit), heeft het college, voor zover van belang, de aanvraag voor de intakekosten en de periodieke kosten van bewindvoering over de periode van 5 februari 2022 tot en met 15 maart 2022 afgewezen. Het college heeft aan het bestreden besluit – samengevat weergegeven – het volgende ten grondslag gelegd. De kosten van bewindvoering zijn gemaakt voordat de aanvraag is ingediend. Het uitgangspunt van artikel 44, eerste lid, van de PW is dat bijstand niet met terugwerkende kracht wordt toegekend. In de Beleidsregels Bijzondere bijstand 2021 III ’s-Hertogenbosch (Beleidsregels) is bepaald dat vóór de aanvraag gemaakte kosten van bijzondere bijstand niet voor vergoeding in aanmerking komen. In de praktijk wordt een maximale overschrijdingstermijn van tien werkdagen gerekend vanaf de dag van ontvangst door de bewindvoerder van de beschikking van de kantonrechter. Het daartoe strekkende beleid wordt op consistente wijze toegepast. Aanvragen kunnen zowel schriftelijk als digitaal worden ingediend. De beschikking tot benoeming van betrokkene tot bewindvoerder is in dit geval op 4 februari 2022 door de rechtbank verzonden. Betrokkene heeft vervolgens pas op 12 april 2022 de aanvraag ingediend. Dit komt voor rekening en risico van betrokkene.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak het beroep gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en zelf in de zaak voorzien door het besluit van 9 juni 2022 te herroepen en te bepalen dat, voor zover van belang, de aanvraag om bijzondere bijstand voor de intakekosten en periodieke kosten van bewindvoering over de periode van 5 februari 2022 tot en met 15 maart 2022 met terugwerkende kracht wordt toegekend tot een bedrag van in totaal € 1.491,05. De rechtbank heeft daartoe overwogen dat de afwijzing van de aanvraag door het college in strijd is met het (ongeschreven) evenredigheidsbeginsel. De rechtbank heeft hiertoe verwezen naar haar uitspraak van 30 mei 2023. [2] Volgens de rechtbank kan in gevallen als die van betrokkene de aanvraag niet worden ingediend voordat de intakekosten van bewindvoering worden gemaakt, omdat die kosten opkomen met de benoeming van de bewindvoerder door de kantonrechter, terwijl er voordien geen reden is om een verzoek om bijzondere bijstand te doen. Dat is een omstandigheid die naar het oordeel van de rechtbank niet strookt met wat de wetgever met artikel 44, eerste lid, van de PW kan hebben bedoeld.
Het standpunt van het college
3.1.
Het college is het met de uitspraak van de rechtbank niet eens. Het college stelt zich op het standpunt dat er geen grond is voor verlening van de gevraagde bijzondere bijstand met terugwerkende kracht over de periode vanaf 5 februari 2022. Het college heeft daartoe – samengevat weergegeven – het volgende aangevoerd. Uitgangspunt is dat bijstand op grond van artikel 44, eerste lid, van de PW niet met terugwerkende kracht wordt toegekend, tenzij bijzondere omstandigheden dat rechtvaardigen. Dergelijke bijzondere omstandigheden zijn hier niet gebleken. Artikel 44, eerste lid, van de PW biedt verder geen ruimte voor toepassing van het evenredigheidsbeginsel, voor zover dat verder strekt dan het aannemen van bijzondere omstandigheden. In dit geval heeft betrokkene zich pas op 29 maart 2022 gemeld voor het aanvragen van bijstand en is de schriftelijke aanvraag pas op 12 april 2022 ingediend. Op dat moment kwamen de voor de aanvraag gemaakte kosten van bewindvoering niet meer voor bijzondere bijstand in aanmerking. In de praktijk accepteerde het college nog wel een overschrijdingstermijn van tien werkdagen (twee weken) tot na de datum van de beschikking tot onderbewindstelling van de kantonrechter, maar de aanvraag is niet binnen die termijn ingediend. De aanvraag om bijzondere bijstand voor de eenmalige intakekosten en de periodieke kosten over de periode van 5 februari 2022 tot en met 15 maart 2022 is dan ook terecht afgewezen.
Het standpunt van betrokkene
3.2.
Betrokkene heeft – samengevat weergegeven – het volgende aangevoerd. Betrokkene is op 30 december 2021 als bewindvoerder benoemd. De daartoe strekkende beschikking van de kantonrechter is vervolgens op 4 februari 2022 door de rechtbank verzonden. Betrokkene heeft die beschikking op 7 februari 2022 ontvangen. Betrokkene kon in dit geval redelijkerwijs niet eerder dan na de ontvangst van de beschikking weten dat zij tot bewindvoerder was benoemd. Ter zitting bij de kantonrechter bestond daarover nog onduidelijkheid. Betrokkene voert verder aan dat de rechtbank bij de aangevallen uitspraak terecht heeft geoordeeld dat de weigering van het college om bijzondere bijstand met terugwerkende kracht toe te kennen in strijd is met het (ongeschreven) evenredigheidsbeginsel. Ten slotte heeft betrokkene gesteld dat haar de papieren route voor het aanvragen van bijzondere bijstand is ontzegd en dat zij niet eerder een onvolledige aanvraag had kunnen indienen.
Het oordeel van de Raad
4. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht het bestreden besluit heeft vernietigd aan de hand van wat het college in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad verwijst daartoe allereerst naar artikel 44, eerste lid, van de PW en zijn vaste rechtspraak over dat artikellid. De Raad gaat vervolgens in op het beleid van het college en komt tot het oordeel dat het hoger beroep slaagt. De wettelijke regels en beleidsregels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
4.1.
Tussen partijen is niet in geschil dat de intakekosten en periodieke kosten van de bewindvoering zijn ontstaan vóór de datum waarop betrokkene zich heeft gemeld voor het aanvragen van bijzondere bijstand, te weten 29 maart 2022. Tussen partijen is in geschil of voor die kosten aanspraak bestaat op verlening van bijzondere bijstand met terugwerkende kracht vanaf 5 februari 2022.
Terugwerkende kracht bijzondere bijstand
4.2.
De bijstand wordt in beginsel verleend met ingang van de dag waarop de betrokkene zich heeft gemeld om bijstand aan te vragen. Voor kosten die zijn ontstaan vóór de datum waarop de aanvraag om bijzondere bijstand is ingediend wordt in beginsel geen bijzondere bijstand verleend. Van dit uitgangspunt kan worden afgeweken als bijzondere omstandigheden dit rechtvaardigen. Dit volgt uit artikel 44, eerste lid, van de PW en de vaste rechtspraak over de voorloper van die bepaling (artikel 68a, eerste lid, van de Algemene bijstandswet). [3] Zoals vaker overwogen [4] kunnen zulke omstandigheden zich voordoen als het de betrokkene niet kan worden verweten dat hij zich niet eerder heeft gemeld om bijstand aan te vragen of niet eerder een aanvraag om bijstand heeft ingediend. Dit kan het geval zijn als de betrokkene niet in staat was om zich eerder te melden om bijstand aan te vragen of om eerder bijstand aan te vragen, of als de betrokkene daarvan is afgehouden door de bijstandverlenende instantie. Het is aan betrokkene om aannemelijk te maken dat sprake is van bijzondere omstandigheden. [5]
Bijzondere omstandigheden
4.3.
Het college heeft terecht aangevoerd dat in dit geval bijzondere omstandigheden voor verlening van bijzondere bijstand met terugwerkende kracht vanaf 5 februari 2022 ontbreken. Wat betrokkene heeft aangevoerd over de onmogelijkheid om eerder dan 29 maart 2022 een melding te doen voor het aanvragen van bijzondere bijstand, kan haar niet baten. Betrokkene heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij niet in staat was om eerder dan op 29 maart 2022 een aanvraag in te dienen. Eventuele onbekendheid met wet- of regelgeving of het door betrokkene gestelde gebrek aan voorlichting van de zijde van de bijstandverlenende instantie is niet een bijzondere omstandigheid die rechtvaardigt dat toch bijstand met terugwerkende kracht wordt verleend. Dit is vaste rechtspraak. [6] Voor zover betrokkene heeft gesteld dat zij door het college is afgehouden van het indienen van een schriftelijke aanvraag, heeft zij dat niet aannemelijk gemaakt. De Raad merkt daarbij nog op dat betrokkene haar standpunt ter zitting had kunnen toelichten, maar dat zij, hoewel opgeroepen, niet ter zitting is verschenen.
Beleid van het college
4.4.
Betrokkene heeft zich voor het aanvragen bijzondere bijstand gemeld op 29 maart 2022 en heeft vervolgens op 12 april 2022 ten behoeve van de onderbewindgestelde de aanvraag ingediend. Op dat moment golden de Beleidsregels, vastgesteld op 7 december 2021 en gepubliceerd in het Gemeenteblad op 10 december 2021. Op grond van artikel 3, derde lid, van de Beleidsregels komen kosten van bewindvoering die zijn gemaakt voordat de aanvraag is ingediend niet voor bijzondere bijstand in aanmerking. Dit artikellid is daarmee in lijn met het in artikel 44, eerste lid, van de PW opgenomen uitgangspunt. Voor zover in artikel 3, vierde lid, van de Beleidsregels is opgenomen dat van het derde lid kan worden afgeweken indien de aanvrager redelijkerwijs de aanvraag niet vooraf heeft kunnen indienen of er andere bijzondere omstandigheden zijn die aanleiding geven om voor de reeds gemaakte kosten bijstand te verlenen, volgt de Raad het standpunt van het college dat hiermee niets anders is beoogd dan een weergave van de in 4.2 vermelde vaste rechtspraak over de uitleg van artikel 44, eerste lid, van de PW.
4.5.
Het college heeft in hoger beroep bevestigd dat ten tijde van belang bij aanvragen om bijzondere bijstand voor de kosten van bewindvoering in de praktijk een zogeheten overschrijdingstermijn van tien werkdagen (twee weken) vanaf de ontvangst van de beschikking van de kantonrechter werd gehanteerd. Voor zover het college daarmee als regel van beleid bijzondere bijstand met terugwerkende kracht verleende, zonder dat sprake is van bijzondere omstandigheden als bedoeld in 4.2, dient dit beleid te worden gekwalificeerd als tegenwettelijk beleid. Het beleid gaat immers in tegen de wettelijke bepaling, die terugwerkende kracht van een aanvraag om bijstand uitsluit. Zoals de Raad in zijn uitspraak van 15 mei 2025 [7] heeft overwogen, wordt tegenwettelijk beleid als gegeven aanvaard en niet exceptief getoetst. Evenmin wordt getoetst of het bestuursorgaan ten gunste van de betrokkene moet afwijken van dit beleid. Wel dient te worden beoordeeld of het college met het bestreden besluit het beleid juist heeft toegepast. Nu betrokkene haar aanvraag buiten de bedoelde termijn van twee weken of tien werkdagen heeft ingediend, is dat het geval.
Evenredigheidsbeginsel
4.6.
Anders dan de rechtbank is de Raad van oordeel dat het evenredigheidsbeginsel in dit geval niet noopt tot verlening van bijzondere bijstand voor de kosten van bewindvoering met terugwerkende kracht vanaf 5 februari 2022. Artikel 44, eerste lid, van de PW – zoals uitgelegd in 4.2 met verwijzing naar vaste rechtspraak over dat artikellid – schrijft als wet in formele zin dwingend voor dat, behoudens bijzondere omstandigheden, vóór de aanvraag gemaakte kosten niet voor verlening van bijzondere bijstand in aanmerking komen. Zoals de Raad eerder heeft overwogen [8] staat het toetsingsverbod van artikel 120 van de Grondwet bij de huidige stand van de rechtsontwikkeling aan toetsing van die bepaling aan het evenredigheidsbeginsel in de weg. Dit is alleen anders in het geval van bijzondere omstandigheden die de wetgever niet of niet ten volle in zijn afweging heeft verdisconteerd of bijzondere omstandigheden die meebrengen dat toepassing van de wettelijke bepaling zozeer in strijd is met algemene rechtsbeginselen of (ander) ongeschreven recht dat die toepassing achterwege moet blijven. De essentie van een dwingend geformuleerde termijnbepaling als artikel 44, eerste lid, van de PW is dat degene die niet of niet tijdig zijn aanvraag indient zijn rechten verspeelt, ook als hij daardoor financieel of anderszins wordt gedupeerd. Deze essentie kan de wetgever bij het vaststellen van deze wetsbepaling, mede gelet op de ondubbelzinnige tekst ervan, niet zijn ontgaan, zodat moet worden aangenomen dat de wetgever deze gevolgen heeft bedoeld en voorzien. Dat de wetgever in deze context niet expliciet de situatie van onderbewindstelling en de daarbij betrokken belangen heeft afgewogen, maakt niet dat – anders dan in de aangevallen uitspraak besloten lijkt te liggen – die situatie niet in de wetgeving is verdisconteerd. [9]
Conclusie en gevolgen
4.7.
Uit 4.1 tot en met 4.6 volgt dat het college de aanvraag voor de gevraagde kosten van intake van de bewindvoering en de periodieke kosten van bewindvoering over de periode van 5 februari 2022 tot en met 15 maart 2022 terecht heeft afgewezen. Het hoger beroep slaagt. De aangevallen uitspraak zal worden vernietigd. Het beroep tegen het bestreden besluit zal ongegrond worden verklaard. Dit betekent dat het bestreden besluit alsnog in stand blijft.
5. Omdat betrokkene geen gelijk krijgt, hoeft het college haar geen vergoeding te betalen voor de proceskosten. Omdat de aangevallen uitspraak niet in stand blijft, wordt van het college voor het ingestelde hoger beroep geen griffierecht geheven.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door O.L.H.W.I. Korte als voorzitter en E.J.M. Heijs en W.R. van der Velde als leden, in tegenwoordigheid van F. Sporrel als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 4 november 2025.
(getekend) O.L.H.W.I. Korte
(getekend) F. Sporrel
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels en beleidsregels
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 1:3, derde lid
Onder aanvraag wordt verstaan: een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen.
Participatiewet
Artikel 43, eerste lid
Het college stelt het recht op bijstand op schriftelijke aanvraag of, indien een schriftelijke aanvraag niet mogelijk is, ambtshalve vast.
Artikel 44, eerste lid
Indien door het college is vastgesteld dat recht op bijstand bestaat, wordt de bijstand toegekend vanaf de dag waarop dit recht is ontstaan, voor zover deze dag niet ligt voor de dag waarop de belanghebbende zich heeft gemeld om bijstand aan te vragen.
Beleidsregels Bijzondere bijstand 2021 III ’s-Hertogenbosch
Artikel 3, tweede, derde en vierde lid
De aanvraag voor bijzondere bijstand kan worden ingediend tot 1 april van het jaar volgend op het jaar waarin de kosten zijn gemaakt of betrekking op hebben.
Voor de kosten genoemd in artikel 10, 12 en 15 lid 1 sub c van deze beleidsregels en Individuele Studietoeslag zoals bedoeld in artikel 36b lid 1 Participatiewet geldt dat de kosten welke gemaakt zijn voordat de aanvraag ingediend is, niet voor bijzondere bijstand in aanmerking komen.
Van het derde lid kan worden afgeweken indien:
• de aanvrager redelijkerwijs de aanvraag niet vooraf heeft kunnen indienen óf
• er andere bijzondere omstandigheden zijn die aanleiding geven om voor de reeds gemaakte kosten bijstand te verlenen.
Artikel 15, eerste lid, aanhef en onder c
Voor bijzondere bijstandsverlening komen in ieder geval de volgende kosten in aanmerking, als zij noodzakelijk zijn op grond van bijzondere sociale of financiële omstandigheden:
kosten voor bewindvoering; de eigen bijdrage in geval van bewindvoerings/
beschermingsbewind of curatele indien door de rechtbank een beschikking is afgegeven.