Uitspraak
appell
22/3939 PW
Centrale Raad van Beroep
Enkelvoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 12 december 2022, 21/1925 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Tilburg (college)
Datum uitspraak: 23 april 2024
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft zijn vader, [naam vader] , hoger beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Mr. V.Y. Jokhan, advocaat, heeft zich namens appellant als gemachtigde gesteld en aanvullende beroepsgronden ingediend. Het college heeft daar nog op gereageerd.
De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 12 maart 2024. Namens appellant zijn zijn vader en mr. Jokhan verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A.D.M. Rombouts.
OVERWEGINGEN
Samenvatting
In deze uitspraak gaat het allereerst om de vraag of de beslissing op bezwaar bevoegd is genomen door het afdelingshoofd Juridische Zaken. De Raad is van oordeel dat dat het geval is. Het gaat in deze zaak verder om de vraag of het college het bezwaar van appellant terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard op de grond dat het te laat is ingediend en geen sprake is van een verschoonbare termijnoverschrijding. De Raad komt tot het oordeel dat het college het bezwaar wel terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard, maar op grond van een andere motivering dan die van het college en de rechtbank. Deze zaak gaat tot slot ook over de ingangsdatum van de aan appellant toegekende bijstand. De Raad is van oordeel dat uit de stukken niet blijkt van bijzondere omstandigheden op grond waarvan bijstand met terugwerkende kracht had moeten worden toegekend.
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Appellant ontving bijstand, laatstelijk op grond van de Participatiewet (PW), naar de norm voor een alleenstaande die zijn kosten kan delen met een ander persoon.
1.2.
Met een besluit van 13 maart 2018 heeft het college onder meer de bijstand van appellant ingetrokken. Dit besluit is per gewone post aan het adres van appellant gezonden.
1.3.
Op 7 november 2018 heeft appellant zich opnieuw gemeld om bijstand. Omdat appellant toen niet op het zogenoemde aanmeldgesprek is verschenen, is uiteindelijk geen aanvraag tot stand gekomen. Op 19 augustus 2020 heeft appellant zich wederom gemeld om bijstand. Met een besluit van 25 september 2020 heeft het college aan appellant bijstand toegekend met ingang van 19 augustus 2020.
1.4.
In oktober 2020 heeft de vader van appellant contact opgenomen met het college met de vraag waarom appellant sinds 1 januari 2018 geen bijstand meer ontvangt. Op 22 december 2020 heeft de toenmalige advocaat van appellant (toenmalig gemachtigde) contact opgenomen met het college en te kennen gegeven dat appellant om een voor hem onbekende reden over de periode van 1 januari 2018 tot 19 augustus 2020 geen bijstand heeft ontvangen. Met een e-mailbericht van 23 december 2020 heeft een medewerker van de gemeente Tilburg de toenmalig gemachtigde bericht dat appellant tot en met 1 maart 2018 bijstand heeft ontvangen en de bijstand van appellant bij besluit van 13 maart 2018 per 2 maart 2018 is ingetrokken. Als bijlage bij dit e-mailbericht heeft de medewerker het besluit van 13 maart 2018 meegezonden. Verder heeft het college met een besluit van 23 december 2020 het verzoek van appellant om bijstand met terugwerkende kracht over de periode van 1 januari 2018 tot en met 28 augustus 2020 afgewezen. Aan dit besluit heeft het college ten grondslag gelegd dat er geen bijzondere omstandigheden zijn om met terugwerkende kracht aan appellant over deze periode bijstand toe te kennen.
1.5.
Op 8 januari 2021 heeft de toenmalig gemachtigde pro forma bezwaar gemaakt tegen ‘de beslissingen van de gemeente Tilburg van 23 december 2020, waarin het verzoek van appellant om alsnog bijstand te ontvangen over de periode van 1 januari 2018 tot en met 18 augustus 2020 is afgewezen’. In een aanvullend bezwaarschrift van 8 februari 2021 heeft de toenmalig gemachtigde nadere gronden van bezwaar ingediend. Daarbij heeft hij zich onder meer op het standpunt gesteld dat appellant betwist dat hij het besluit van 13 maart 2018 heeft ontvangen.
1.6.
Met een besluit van 18 maart 2021 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar tegen het besluit van 23 december 2020 ongegrond verklaard en het bezwaar, voor zover dat is gericht tegen het besluit van 13 maart 2018, niet-ontvankelijk verklaard. Aan dit besluit heeft het college, samengevat, ten grondslag gelegd dat het besluit van 13 maart 2018 is verzonden naar het uitkeringsadres, zodat dit besluit op juiste wijze bekend is gemaakt. Uit de omstandigheid dat appellant sinds maart 2018 geen bijstand meer ontvangt en hij zich in november 2018 weer om bijstand heeft gemeld, blijkt dat hij bekend was met de omstandigheid dat hij geen bijstand meer ontving. Van een verschoonbare termijnoverschrijding is geen sprake. Daarom is het bezwaar tegen het besluit van 13 maart 2018 niet-ontvankelijk. Verder heeft het college aan dit besluit ten grondslag gelegd dat er geen bijzondere omstandigheden zijn die verlening van bijstand met terugwerkende kracht rechtvaardigen. Er zijn geen stukken overgelegd waaruit blijkt dat appellant niet in staat was om zich eerder te melden om bijstand aan te vragen.
2. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard en daarmee het bestreden besluit in stand gelaten. Daaraan heeft de rechtbank onder meer ten grondslag gelegd dat het besluit van 13 maart 2018 naar het juiste adres is verzonden, zodat het niet aannemelijk is dat appellant dit besluit niet heeft ontvangen. Het ligt meer voor de hand dat appellant gezien de door hem beschreven psychische toestand in die periode het besluit over het hoofd heeft gezien. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college het besluit op de juiste wijze bekendgemaakt en heeft eiser de ontvangst van het besluit van 13 maart 2018 onvoldoende geloofwaardig betwist. Daar komt nog bij dat eiser in ieder geval in november 2018 op de hoogte was van dit besluit, omdat hij zich toen heeft gemeld om bijstand. Ook daarvoor moet het appellant al zijn opgevallen dat hij geen bijstand meer ontving. Het bezwaar is daarom terecht niet-ontvankelijk verklaard.
3. Appellant is het met de uitspraak van de rechtbank niet eens. Wat hij daartegen heeft aangevoerd wordt hierna besproken.
Het oordeel van de Raad
4. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht het bestreden besluit in stand heeft gelaten. Hij doet dat aan de hand van de argumenten die appellant in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep gedeeltelijk slaagt, maar ook dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand kunnen blijven. Hierna legt de Raad uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
4.1.
De wettelijke regels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Is het bestreden besluit bevoegd genomen?
4.2.1.
Appellant heeft aangevoerd dat degene die het bestreden besluit heeft genomen, namelijk het afdelingshoofd Juridische Zaken, daartoe niet bevoegd was. In het mandaatbesluit van 19 februari 2019 staat dat ondermandaat aan het afdelingshoofd alleen is toegestaan als het advies van de bezwaarschriftencommissie (commissie) wordt gevolgd. Van een advies van de commissie is volgens appellant geen sprake. In beroep heeft het college een document overgelegd van 18 maart 2021 en betoogd dat daaruit blijkt dat een commissie over het bezwaar van appellant een advies heeft uitgebracht. Appellant heeft aangevoerd dat uit dit document niet blijkt van een advies van een commissie, omdat niet duidelijk is wie er aan de commissie hebben deelgenomen, wat het advies van de commissie is en van wie de handtekening is die op het document staat. Dit betekent volgens appellant dat het bestreden besluit onbevoegd is genomen.
4.2.2.
Deze beroepsgrond slaagt niet. In het mandaatbesluit van 19 februari 2019 heeft het college het hoofd van de afdeling Juridische Zaken een ondermandaat verleend voor het nemen van beslissingen op bezwaar voor zover het advies van de commissie voor bezwaarschriften wordt gevolgd. Het college heeft geen (onafhankelijke) bezwaarschriftencommissie als bedoeld in artikel 7:13 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ingesteld, maar maakt gebruik van een ambtelijke adviescommissie. In de procesregeling behandeling bezwaarschriften 2018 van de gemeente Tilburg is opgenomen dat, wanneer sprake is van de in de bijlage bij de procesregeling opgenomen criteria, de ambtenaar de te nemen beslissing op bezwaar voorlegt aan de commissie voor advies en de commissie vervolgens het college adviseert over de te nemen beslissing op bezwaar. De gemachtigde van het college heeft toegelicht dat bij het onderhavige bezwaar aanleiding bestond om de zaak voor te leggen aan de commissie. Op het document van 18 maart 2021 is te zien dat de afdeling bezwaar en beroep van de gemeente Tilburg aan de commissie een voorstel heeft gedaan over de inhoud van de beslissing op het bezwaar van appellant. Uit dit document volgt verder dat de commissie akkoord is gegaan met dit voorstel, maar de commissie daarbij een opmerking heeft gemaakt die verwerkt moest worden in de beslissing op bezwaar. In het bestreden besluit is deze opmerking verwerkt. Van een situatie dat niet is geadviseerd door een commissie als bedoeld in de procesregeling is dus geen sprake. Dat niet duidelijk is van wie de handtekening op het document van 18 maart 2021 is en evenmin duidelijk is wie de leden van de adviescommissie waren, vormt geen aanleiding voor een ander oordeel, nu dat geen wettelijke vereisten zijn. Nu in het bestreden besluit het advies van de commissie is gevolgd, was het afdelingshoofd Juridische Zaken bevoegd om het bestreden besluit te nemen.
Is het bezwaar terecht niet-ontvankelijk verklaard?
4.3.1.
Appellant heeft verder aangevoerd dat hij het besluit van 13 maart 2018 niet omstreeks die datum heeft ontvangen en het college zijn bezwaar tegen dit besluit daarom ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat dit besluit op de voorgeschreven wijze bekend is gemaakt. Appellant heeft aangevoerd dat hij pas op 23 december 2020 na toezending van het besluit van 13 maart 2018 aan zijn toenmalig gemachtigde, met dit besluit bekend is geworden.
4.3.2.
In verweer heeft het college zich op het standpunt gesteld dat het bezwaar van appellant tegen het besluit van 13 maart 2018 terecht niet-ontvankelijk is verklaard. Het college beschikt weliswaar niet over een verzendadministratie waaruit blijkt dat dit besluit aan appellant is verzonden, maar er zijn in dit geval contra-indicaties waaruit blijkt dat appellant bekend is met het besluit. Die zijn erin gelegen dat appellant sinds maart 2018 geen bijstand meer heeft ontvangen, hij zich in november 2018 weer om bijstand heeft gemeld en de vader van appellant tijdens de hoorzitting in bezwaar heeft toegelicht dat appellant geïsoleerd leeft en hij zijn post nooit opent.
4.3.3.
De Raad stelt voorop dat ingeval van niet aangetekende verzending van een besluit waarvan de ontvanger stelt dit niet te hebben ontvangen, het bestuursorgaan aannemelijk dient te maken dat het besluit wel op het adres van de geadresseerde is ontvangen. De omstandigheid dat per post verzonden stukken in de regel op het daarop vermelde adres van de geadresseerde worden bezorgd, rechtvaardigt het vermoeden van ontvangst van het besluit op dat adres. Dit brengt mee dat het bestuursorgaan in eerste instantie kan volstaan met het aannemelijk maken van verzending naar het juiste adres. Niet in geschil is dat het college dat in dit geval niet kan. Als het bestuursorgaan de verzending naar het juiste adres niet aannemelijk kan maken, dan dient beoordeeld te worden of er contra-indicaties zijn dat het besluit wel (eerder) moet zijn ontvangen, waarmee – zonder nader bewijs – de verzending ook aannemelijk is. Het kan daarbij bijvoorbeeld gaan om gevallen waarin naar aanleiding van dat besluit handelingen zijn verricht of om informatie is gevraagd waaruit moet worden afgeleid dat de aanbieding van het poststuk met het besluit aan het adres van de belanghebbende wel heeft plaatsgevonden. Het voorgaande is vaste rechtspraak. [1]
4.3.4.
De door het college genoemde omstandigheden vormen geen contra-indicatie als bedoeld onder 4.3.3. Dat appellant zich in november 2018 weer heeft gemeld om bijstand levert geen aanwijzing op dat hij op de hoogte was van de inhoud van het besluit van 13 maart 2018, nu hij van de intrekking van de bijstand ook zonder het besluit van 13 maart 2018 op de hoogte kon zijn. Hij ontving immers geen bijstand meer. [2] De omstandigheid dat de vader van appellant tijdens de hoorzitting heeft verklaard dat appellant zijn post niet opent is op zichzelf onvoldoende voor de conclusie dat appellant het besluit van 13 maart 2018 wél rond die datum moet hebben ontvangen. Ook in onderlinge samenhang bezien zijn de door het college genoemde omstandigheden onvoldoende om aan te nemen dat er een contra-indicatie is dat appellant het besluit van 13 maart 2018 wel moet hebben ontvangen. Dit betekent dat de verzending van het besluit op 13 maart 2018 niet aannemelijk is geworden.
4.3.5.
Wat in 4.3.4 is overwogen heeft de rechtbank niet onderkend. Dit vormt echter geen reden om de aangevallen uitspraak te vernietigen. Aanleiding bestaat namelijk om met toepassing van artikel 6:22 van de Awb de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten. Ook als het gebrek zich niet zou hebben voorgedaan zou een besluit met dezelfde uitkomst zijn genomen. Daartoe wordt als volgt overwogen.
4.3.6.
Niet in geschil is dat het besluit van 13 maart 2018 op 23 december 2020 aan de toenmalige gemachtigde van appellant is gezonden. Op dat moment is het besluit aan appellant bekend gemaakt als bedoeld in artikel 6:8, eerste lid, van de Awb en is een bezwaartermijn van zes weken als bedoeld in artikel 6:7 van de Awb gaan lopen. Zoals ook volgt uit 1.4 heeft de toenmalig gemachtigde pas op 8 februari 2021 tegen het besluit van 13 maart 2018 bezwaar gemaakt. Die datum ligt buiten de termijn van zes weken. Anders dan appellant ter zitting heeft betoogd kan uit de omstandigheid dat in het pro forma bezwaarschrift van 8 januari 2021 is opgenomen dat bezwaar wordt gemaakt tegen de beslissingen van 23 december 2020 en het besluit van 13 maart 2018 op 23 december 2020 aan de toenmalig gemachtigde is toegezonden, niet worden afgeleid dat zijn gemachtigde bedoeld heeft om ook bezwaar te maken tegen het besluit van 13 maart 2018. Daarbij is van belang dat er in deze zaak maar één besluit van 23 december 2020 is en van een professioneel rechtsbijstandverlener verwacht mag worden dat hij weet wat de datum is van het besluit waar bezwaar tegen wordt gemaakt. Op het besluit van 13 maart 2018 is die datum vermeld. Uit de inhoud van het pro forma bezwaarschrift kan evenmin worden afgeleid dat bedoeld was om ook bezwaar te maken tegen het besluit van 13 maart 2018. In het pro forma bezwaarschrift is slechts opgenomen dat bezwaar wordt gemaakt tegen afwijzing van het verzoek van appellant om alsnog bijstand te ontvangen over de periode van 1 januari 2018 tot en met 18 augustus 2020. Die afwijzing is neergelegd in het besluit van 23 december 2020. Het college hoefde het pro forma bezwaarschrift van 8 januari 2021 dus niet op te vatten als een bezwaar tegen het besluit van 13 maart 2018. Dit betekent dat het bezwaar tegen dit besluit buiten de bezwaartermijn is ingediend. Niet in geschil is dat, uitgaande van een op 8 februari 2021 gemaakt bezwaar, dit bezwaar te laat is ingediend en dat in dat geval geen sprake is van een verschoonbare termijnoverschrijding. Dit betekent dus dat het college het bezwaar tegen het besluit van 13 maart 2018 terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. De Raad ziet daarom aanleiding om met toepassing van artikel 6:22 van de Awb de rechtsgevolgen van het bestreden besluit voor zover dat ziet op de ontvankelijkheid van het bezwaar tegen het besluit van 13 maart 2018 in stand te laten.
Heeft appellant recht op bijstand met terugwerkende kracht?
4.4.1.
In beginsel wordt geen bijstand verleend over een periode voorafgaand aan de datum waarop de betrokkene zich heeft gemeld om bijstand aan te vragen of – in voorkomende gevallen – een aanvraag om bijstand heeft ingediend. Van dit uitgangspunt kan worden afgeweken indien bijzondere omstandigheden dat rechtvaardigen. Dit is vaste rechtspraak. [3] Zulke omstandigheden kunnen zich voordoen als het de betrokkene niet kan worden verweten dat hij zich niet eerder heeft gemeld om bijstand aan te vragen of dat hij niet eerder een aanvraag om bijstand heeft ingediend. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn als de betrokkene niet in staat was om zich eerder te melden om bijstand aan te vragen of om eerder bijstand aan te vragen. [4]
4.4.2.
Appellant heeft aangevoerd dat sprake is van bijzondere omstandigheden die een eerdere toekenning van bijstand, namelijk met ingang van 2 maart 2018, rechtvaardigen. Hij was in die periode als gevolg van psychische klachten en een verstandelijke beperking tot augustus 2020 niet in staat om bijstand aan te vragen. Hij heeft in die periode geïsoleerd geleefd, zat de hele dag op zijn kamer en zijn ouders hadden geen grip op hem. Ook uit de in het dossier aanwezige rapporten blijkt volgens appellant dat het in die periode niet goed met hem ging. Appellant heeft verzocht om ter beoordeling van deze beroepsgrond een medisch deskundige als bedoeld in artikel 8:60 van de Awb te benoemen. Appellant heeft verder aangevoerd dat de gevolgen van het bestreden besluit op dit punt voor hem onevenredig zijn.
4.4.3.
Zoals ter zitting besproken deelt de Raad de zorgen die de vader van appellant ter zitting heeft geuit over de huidige situatie van zijn zoon. Echter, in het dossier zijn onvoldoende objectieve aanknopingspunten te vinden om een beoordeling te kunnen maken van de ernst van de problematiek van appellant. Het dossier bevat aanknopingspunten om aannemelijk te achten dat appellant in de periode van 2 maart 2018 tot en met 18 augustus 2020 psychische klachten had en dat hij een verstandelijke beperking heeft, maar in het geheel niet duidelijk is wat dan de aard en ernst daarvan is en dus ook niet dat hij niet in staat was om bijstand aan te vragen. Bovendien heeft appellant zich in november 2018 wel gemeld om bijstand. De Raad ziet geen aanleiding om in dit verband een deskundige te benoemen, nu appellant geen begin van bewijs heeft geleverd over de ernst en omvang van zijn psychische klachten, terwijl dit voor hem wel mogelijk moet zijn. Het betoog van appellant dat de gevolgen van het bestreden besluit voor hem onevenredig zijn slaagt evenmin, reeds omdat artikel 44 van de PW geen ruimte biedt voor een belangenafweging op grond van het evenredigheidsbeginsel. Dit heeft de Raad eerder overwogen. [5]
Conclusie en gevolgen
5. Uit 4.2 tot en met 4.4.3 volgt dat het hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak niet slaagt, zodat deze, gelet op 4.3.5 en 4.3.6 met verbetering van de gronden, zal worden bevestigd.
6. De toepassing van artikel 6:22 van de Awb vormt aanleiding om het college te veroordelen in de proceskosten van appellant. Deze kosten worden begroot op € 1.248,- in bezwaar en € 1.750,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand, in totaal € 2.998,-. Het college moet ook het door appellant betaalde griffierecht in beroep en in hoger beroep vergoeden.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt de aangevallen uitspraak;
- veroordeelt het college in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 2.998,-;
- bepaalt dat het college het door appellant in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ter hoogte van € 185,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door P.W. van Straalen, in tegenwoordigheid van S. Ploum als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 23 april 2024.
(getekend) P.W. van Straalen
(getekend) S. Ploum
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels
Artikel 44, eerste lid, van de Participatiewet
Indien door het college is vastgesteld dat recht op bijstand bestaat, wordt de bijstand toegekend vanaf de dag waarop dit recht is ontstaan, voorzover deze dag niet ligt voor de dag waarop de belanghebbende zich heeft gemeld om bijstand aan te vragen.
Artikel 6:7 van de Algemene wet bestuursrecht
De termijn voor het indienen van een bezwaarschrift bedraagt zes weken.
Artikel 6:8 van de Algemene wet bestuursrecht
Op grond het eerste lid van dit artikel vangt de bezwaartermijn aan met ingang van de dag na die waarop het besluit op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt.
Artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht
Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, kan, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.