Uitspraak
21/1368 PW, 21/3742 PW, 21/1967 PW, 21/3002 PW, 23/98 PW
Centrale Raad van Beroep
Enkelvoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraken van de rechtbank Limburg van 9 maart 2021, 20/1210 (aangevallen uitspraak 1), van 27 juli 2021, 20/1716 (aangevallen uitspraak 2) en van 13 december 2022, 21/707 (aangevallen uitspraak 3) en uitspraak op het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade.
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Heerlen (college)
de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) (Staat)
Datum uitspraak: 8 oktober 2024
SAMENVATTING
Deze uitspraak heeft in de kern betrekking op de afwijzing van aanvragen individuele inkomenstoeslag over de jaren 2018, 2019 en 2020. De Raad komt tot het oordeel dat het college deze aanvragen terecht heeft afgewezen omdat appellant niet voldoet aan het criterium dat hij geen uitzicht heeft op inkomensverbetering.
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. S.V.A.Y. Dassen-Vranken, advocaat, hoger beroepen ingesteld tegen de aangevallen uitspraken 1 tot en met 3.
Het college heeft verweerschriften ingediend. Tegen aangevallen uitspraak 1 heeft het college incidenteel hoger beroep ingesteld.
Appellant heeft in het incidenteel hoger beroep een zienswijze ingediend.
Het college heeft ter uitvoering van aangevallen uitspraak 1 op 3 mei 2021 een nieuwe beslissing op bezwaar (nader besluit) genomen.
De Raad heeft de zaken behandeld op een zitting gericht op het bereiken van een oplossing van 28 februari 2023.
De Raad heeft de zaken vervolgens gevoegd behandeld op een zitting van 4 juni 2024. Voor appellant is mr. Dassen-Vranken verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. H.J.A. Bertholet en mr. S. Quaedvlieg.
Appellant heeft in de zaken 21/1368 PW en 21/3002 PW verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. Naar aanleiding van dit verzoek heeft de Raad de Staat als partij aangemerkt.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Appellant ontvangt sinds 23 februari 2006 bijstand, laatstelijk op grond van de Participatiewet (PW), naar de norm voor een alleenstaande. Sinds eind 2016 heeft hij aan een aantal trajecten deelgenomen. Deze trajecten hadden als doel om regulier betaalde arbeid te verkrijgen. Appellant heeft deze trajecten niet succesvol afgerond. Het college heeft in verband daarmee appellant ten aanzien van meerdere trajecten maatregelen wegens onvoldoende meewerken aan door het college aangeboden re-integratievoorzieningen opgelegd.
1.2.
Appellant heeft op 14 december 2017 individuele inkomenstoeslag als bedoeld in artikel 36, eerste lid, van de PW aangevraagd over 2017. Het college heeft bij besluit van 2 januari 2018 deze aanvraag afgewezen. Dit besluit staat in rechte vast.
1.3.
Op 26 juni 2018 heeft appellant een gesprek gehad met zijn consulent over de reintegratie van appellant. Appellant heeft tijdens dit gesprek verklaard graag te willen werken. Hij heeft daarbij meegedeeld dat hij niets mankeert, zowel lichamelijk als psychisch niet. In het gesprek heeft de consulent appellant twee keuzes voorgelegd:
“ - of we gaan op zoek naar een betaalde baan
- of we zetten een psychologisch onderzoek in om te onderzoeken waarom het [De Raad begrijpt: bij de deelname aan trajecten] iedere keer mis gaat.”
Appellant en zijn consulent waren het er tijdens dit gesprek over eens om de sprong te wagen naar een betaalde baan. De consulent zou appellant in contact brengen met een accountmanager van het werkgeversservicepunt om te kijken welke mogelijkheden er voor hem zijn op de reguliere arbeidsmarkt.
1.4.
Appellant heeft op 3 december 2018 individuele inkomenstoeslag aangevraagd over 2018. Het college heeft met een besluit van 7 december 2018, na bezwaar gehandhaafd met een besluit van 19 maart 2019, deze aanvraag afgewezen. Bij uitspraak van 13 februari 2020 heeft de rechtbank Limburg het beroep van appellant tegen het besluit van 19 maart 2019 gegrond verklaard, dit besluit vernietigd en het college opgedragen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen. De rechtbank heeft daartoe overwogen dat de afwijzing van de individuele inkomenstoeslag ten onrechte alleen was gebaseerd op het feit dat in de referteperiode een maatregel is opgelegd.
1.5.
Met een brief van 27 maart 2019 heeft het Bureauhoofd Scholing Werk en Jongerenloket appellant uitgenodigd voor een informatiebijeenkomst op 8 april 2019 over werken in de ‘MedTech’. Bovenaan de uitnodiging staat “Per direct aan de slag in de medische logistiek!”. Met een brief van 8 april 2019 heeft appellant vervolgens een uitnodiging gekregen voor een intake naar aanleiding van de tijdens de informatiebijeenkomst gemaakte afspraak om met de accountmanager in gesprek te gaan om de arbeidsmogelijkheden van appellant binnen de medische logistiek te bespreken.
1.6.
Op 29 april 2019 is appellant gestart met een traject bij De Werkmeester, gericht op het verkrijgen van werknemersvaardigheden. Appellant heeft zich vanaf 2 mei 2019 diverse malen ziekgemeld en is vanaf 5 juli 2019 niet meer verschenen op de werkplek. Appellant is in verband met zijn ziekmelding op 30 juli 2019 op het spreekuur van een GGD-arts verschenen. De GGD-arts heeft geconcludeerd dat appellant arbeidsgeschikt is en dat hij een re-integratietraject kan doorlopen gedurende hele dagen.
1.7.
Appellant heeft op 2 december 2019 individuele inkomenstoeslag over 2019 aangevraagd. Het college heeft deze aanvraag met een besluit van 17 december 2019 afgewezen. Appellant heeft bezwaar gemaakt tegen het besluit van 17 december 2019. Hij heeft op 2 juli 2020 beroep ingesteld tegen het niet tijdig beslissen op dat bezwaar.
1.8.
Met een besluit van 21 april 2020 (bestreden besluit 1) heeft het college het in 1.4 genoemde bezwaar tegen de afwijzing van de aanvraag individuele inkomenstoeslag over 2018 opnieuw ongegrond verklaard. Aan bestreden besluit 1 ligt ten grondslag dat appellant niet voldoet aan het criterium dat hij geen uitzicht heeft op inkomensverbetering.
1.9.
Appellant heeft op 21 juli 2020 en 24 augustus 2020 verzocht om herziening van het in 1.2 genoemde besluit van 2 januari 2018 tot afwijzing van de individuele inkomenstoeslag over 2017. Met een besluit van 9 september 2020, na bezwaar gehandhaafd met een besluit van 1 december 2020, heeft het college het herzieningsverzoek afgewezen. De rechtbank heeft het daartegen gerichte beroep bij uitspraak van 27 juli 2021, 20/3269 ongegrond verklaard. Het hoger beroep tegen die uitspraak is bij de Raad geregistreerd onder nummer 21/2949 PW. Dit hoger beroep is op 16 juli 2024 ter zitting behandeld. In die zaak wordt heden eveneens uitspraak gedaan.
1.10.
Het college heeft met een besluit van 30 juli 2020 (bestreden besluit 2) het bezwaar tegen het besluit van 17 december 2019 kennelijk ongegrond verklaard. Ook aan bestreden besluit 2 ligt ten grondslag dat appellant niet voldoet aan het criterium dat hij geen uitzicht heeft op inkomensverbetering.
1.11.
Appellant heeft op 2 december 2020 individuele inkomenstoeslag over 2020 aangevraagd. Het college heeft met een besluit van 4 december 2020, na bezwaar gehandhaafd met een besluit van 12 februari 2021 (bestreden besluit 3), ook deze aanvraag afgewezen omdat appellant niet voldoet aan het criterium dat hij geen uitzicht heeft op inkomensverbetering.
1.12.
Met een e-mailbericht van 3 december 2020 heeft appellant verzocht om herziening van de afwijzing van de aanvragen individuele inkomenstoeslag over de jaren 2017, 2018 en 2019, zoals neergelegd in de besluiten van respectievelijk 2 januari 2018, 7 december 2018 en 17 december 2019. Het college heeft met een besluit van 4 december 2020, na bezwaar eveneens gehandhaafd met bestreden besluit 3, dit verzoek afgewezen op de grond dat geen sprake is van nieuwe feiten of veranderde omstandigheden als bedoeld in artikel 4:6, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Uitspraken van de rechtbank
2.1.
Bij aangevallen uitspraak 1 heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 1 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit op het bezwaar tegen het besluit van 7 december 2018 te nemen. De rechtbank heeft daartoe – kort samengevat – overwogen dat het college in bestreden besluit 1, bij de weging van de persoonlijke omstandigheden van appellant een aantal kenbare aspecten niet heeft betrokken. Ook heeft de rechtbank het college veroordeeld tot het betalen van een schadevergoeding van € 500,- wegens overschrijding van de redelijke termijn.
2.2.
Bij aangevallen uitspraak 2 heeft de rechtbank het beroep van appellant, gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit, niet-ontvankelijk verklaard. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat het college alsnog een beslissing op bezwaar, bestreden besluit 2, heeft genomen en het college heeft erkend dat met dat besluit de beslistermijn is overschreden. Het beroep, gericht tegen bestreden besluit 2, heeft de rechtbank ongegrond verklaard en daarmee de afwijzing individuele inkomenstoeslag over 2019 in stand gelaten.
2.3.
Bij aangevallen uitspraak 3 heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 3 ongegrond verklaard en daarmee de afwijzing individuele inkomenstoeslag over 2020 en de afwijzing van de verzoeken om herziening in stand gelaten.
Het standpunt van appellant
3. Appellant is het met de aangevallen uitspraken en het nader besluit niet eens. Wat hij daartegen heeft aangevoerd wordt hierna besproken.
Het oordeel van de Raad
4.1.
Ter zitting van de Raad heeft het college het incidenteel hoger beroep ingetrokken. Dit behoeft dus geen bespreking meer. De Raad beoordeelt hierna of de rechtbank terecht bestreden besluit 1 heeft vernietigd en de bestreden besluiten 2 en 3 in stand heeft gelaten en doet dat aan de hand van wat appellant in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. Ook moet de Raad een oordeel geven over het besluit van 3 mei 2021 dat het college ter uitvoering van aangevallen uitspraak 1 heeft genomen (nader besluit). Met het nader besluit heeft het college het bezwaar tegen de afwijzing van de aanvraag individuele inkomenstoeslag over 2018 opnieuw ongegrond verklaard. Het nader besluit wordt, gelet op de artikelen 6:19 en 6:24 van de Awb, mede in de beoordeling betrokken en wordt op dezelfde wijze beoordeeld als de aangevallen uitspraken. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep wat betreft een aantal gronden met een processueel karakter slaagt. De afwijzing van de aanvragen individuele inkomstentoeslag en de afwijzing van de verzoeken om herziening blijven in stand. De verzoeken om schadevergoeding worden deels toegewezen. De wettelijke regels en beleidsregel die voor de beoordeling van de hoger beroepen belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
4.2.
De Raad zal in het navolgende eerst de gronden met een processueel karakter bespreken, om vervolgens de afwijzing van de individuele inkomstentoeslag over 2018, 2019 en 2020 te bespreken. Daarna zal de Raad ingaan op de verzoeken om herziening, het in alle zaken gedane beroep op het evenredigheidsbeginsel om tot slot in te gaan op de nog aan de orde zijnde verzoeken om schadevergoeding.
‘Processuele gronden’
4.3.1.
Appellant heeft tegen aangevallen uitspraak 1 alleen aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte geen reiskostenvergoeding heeft toegekend.
4.3.2.
Deze beroepsgrond slaagt. De rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard zodat appellant, gelet op artikel 1, aanhef en onder c, van het Besluit proceskosten bestuursrecht recht heeft op vergoeding van de door hem gemaakte reiskosten. Aangevallen uitspraak 1 zal worden vernietigd voor zover de rechtbank niet heeft beslist op het verzoek de reiskosten van appellant te vergoeden. De Raad zal dat verzoek alsnog toewijzen.
4.4.1.
Appellant heeft verder aangevoerd dat de rechtbank in aangevallen uitspraak 2 het beroep tegen het niet tijdig beslissen ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard en dat de rechtbank het college ten onrechte niet heeft veroordeeld tot vergoeding van de proceskosten.
4.4.2.
Deze beroepsgrond slaagt wat de kostenveroordeling betreft. Appellant had na het nemen van bestreden besluit 2 geen belang meer bij een uitspraak op het door hem ingestelde beroep tegen het niet tijdig beslissen. Omdat appellant beroep heeft moeten instellen om te bewerkstelligen dat het college alsnog op zijn bezwaar heeft beslist, had de rechtbank het college moet veroordelen in de proceskosten. [1] De Raad zal dat alsnog doen.
4.5.1.
Appellant heeft verder aangevoerd dat het college hem ten onrechte niet op zijn bezwaar heeft gehoord voorafgaand aan bestreden besluit 2. De rechtbank heeft dat in aangevallen uitspraak 2 niet onderkend.
4.5.2.
Ook deze grond slaagt. Anders dan de rechtbank in aangevallen uitspraak 2 overweegt, is appellant op zijn bezwaar tegen het besluit van 17 december 2019 niet gehoord. Het bestreden besluit maakt melding van het horen in een andere bezwaarprocedure. Het college heeft het bezwaar tegen het besluit van 17 december 2019 kennelijk ongegrond verklaard. Het college heeft een uitzondering gemaakt op het horen in bezwaar, maar kon dat niet doen. Geen van de in 7:3 van de Awb genoemde uitzonderingen op het recht om te worden gehoord doet zich hier voor. Bestreden besluit 2 is daarom in strijd met artikel 7:2, eerste lid, van de Awb genomen. Appellant heeft echter de gelegenheid gehad om in beroep en hoger beroep zijn standpunten naar voren te brengen en stukken over te leggen. De Raad ziet daarom aanleiding om dit gebrek aan bestreden besluit 2 met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb te passeren, aangezien aannemelijk is dat appellant daardoor niet is benadeeld.
De afwijzingen van de aanvragen individuele inkomenstoeslag
4.6.
De Raad zal in het beroep tegen het nader besluit beoordelen of de afwijzing van de aanvraag individuele inkomenstoeslag over 2018 standhoudt. In hoger beroep ligt de vraag voor of de rechtbank terecht de afwijzingen van de aanvragen individuele inkomenstoeslag over 2019 en 2020 in stand heeft gelaten. In alle drie de gevallen gaat het erom of het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat appellant uitzicht heeft op inkomensverbetering.
Inzake de individuele inkomenstoeslag 2018
4.7.1.
Appellant heeft aangevoerd dat het college ten onrechte aan hem geen individuele inkomenstoeslag over 2018 heeft verleend. Zijn kansen op re-integratie zijn in de loop der jaren steeds minder geworden. Het feit dat het college meerdere re-integratietrajecten tevergeefs heeft ingezet, laat zien dat er geen concreet uitzicht op inkomensverbetering voor hem bestond. Het college heeft niet aannemelijk gemaakt dat appellant in staat is tot deelname aan een regulier arbeidsproces. Appellant ziet er weliswaar netjes en verzorgd uit, is vriendelijk is en doet zijn best, maar het is hem desalniettemin om onduidelijke redenen niet gelukt om de re-integratietrajecten te voltooien. Het is mogelijk dat een oorzaak daarvoor gevonden zou kunnen worden in onderliggende psychische problematiek. Steun voor het standpunt dat er mogelijk een onderliggende psychische problematiek is, is te vinden in het gespreksverslag van 26 juni 2018 en een medische rapportage van MedAdvis van 8 mei 2023. Het had op de weg van het college gelegen nader psychologisch onderzoek te doen. Deze beroepsgrond slaagt niet. Daartoe is het volgende van belang.
4.7.2.
Zoals de Raad eerder heeft geoordeeld, is artikel 36 van Pro de PW naar inhoud en strekking nagenoeg gelijkluidend aan het tot 1 januari 2015 geldende artikel 36 van Pro de Wet werk en bijstand (WWB) waarin de langdurigheidstoeslag was geregeld. [2] In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel tot Wijziging van de Wet werk en bijstand en enkele andere sociale zekerheidswetten (Kamerstukken II, 2013/14, 33 801, nr. 3, blz. 22 en 23) is vermeld dat de categoriale langdurigheidstoeslag is omgevormd tot een individuele inkomenstoeslag voor personen tot de AOW-gerechtigde leeftijd die langdurig van een laag inkomen rond moeten zien te komen en gelet op hun individuele omstandigheden geen zicht hebben op verbetering van het inkomen. Daarbij is het volgende opgemerkt:
“De regering is van mening dat de beoordeling of er al dan niet sprake is van «zicht op inkomensverbetering» door het college aan de hand van de individuele omstandigheden van het geval moet plaatsvinden. […] Hiertoe heeft de regering ervoor gekozen om in de bijstand op te nemen welke individuele omstandigheden de colleges in ieder geval in de beoordeling van het recht op een individuele inkomenstoeslag, moeten betrekken. Het betreft hier de krachten en bekwaamheden van de desbetreffende persoon, alsmede de inspanningen die de persoon heeft verricht om tot inkomensverbetering te komen. Aan de hand van mede deze weging van de individuele omstandigheden, stelt het college vast of de betreffende persoon naar het oordeel van het college al dan niet «zicht op inkomensverbetering» heeft en recht heeft op een individuele inkomenstoeslag. […] Omdat de individuele toeslag een beoordeling van de individuele omstandigheden van de belanghebbende door het college vergt, is er – net als bij de verlening van individuele bijzondere bijstand – voor gekozen om het nieuwe artikel 36 WWB Pro te formuleren als een kan-bepaling.”
4.7.3.
Het college hanteert bij de beoordeling van het criterium “geen uitzicht op inkomensverbetering” beleid dat er samengevat op neerkomt dat geen toeslag wordt verleend als er in de referteperiode een maatregel is opgelegd in verband met het niet nakomen van de arbeidsverplichting.
4.7.4.
Hoewel in zijn algemeenheid ervan kan worden uitgegaan dat bijstandsgerechtigden aan wie een maatregel is opgelegd vanwege het niet of onvoldoende nakomen van de arbeids of re-integratieverplichtingen, onvoldoende inspanningen hebben verricht om tot inkomensverbetering te komen, dient ook in die gevallen een beoordeling plaats te vinden van de individuele omstandigheden van die betrokkene. [3] Tot de van belang zijnde omstandigheden van appellant behoren in ieder geval zijn krachten en bekwaamheden en de inspanningen die hij heeft verricht om tot inkomensverbetering te komen. De Raad stelt vast dat het college in het nader besluit niet alleen heeft gekeken naar de omstandigheid dat aan appellant in de referteperiode een maatregel is opgelegd die in rechte vaststaat. Er heeft ook een beoordeling van de individuele omstandigheden van appellant plaatsgevonden. Het college heeft zich daarbij in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat appellant uitzicht had op inkomensverbetering. Daarvoor is het volgende van belang.
4.7.5.
Appellant was niet vrijgesteld van de arbeidsverplichtingen en kon deelnemen aan trajecten die zicht boden op uitstroom richting arbeid. Uit de in rechte vaststaande maatregel volgt dat appellant in de referte periode niet heeft meegewerkt om zijn kansen te vergroten om zelf in zijn levensonderhoud te kunnen voorzien. Tijdens het gesprek van appellant met zijn consulent op 26 juni 2018 waren beiden het erover eens dat appellant over voldoende bekwaamheden beschikt om betaalde arbeid te verkrijgen. Appellant heeft tijdens dat gesprek verklaard te willen werken en ook dat hij geen lichamelijke en psychische klachten heeft. Wat appellant in deze procedure heeft aangevoerd over zijn medische problematiek, biedt geen aanknopingspunten voor het oordeel dat hij daartoe niet in staat zou zijn. De in 1.6 bedoelde GGD-arts heeft geconcludeerd dat appellant arbeidsgeschikt is. Het onderzoek van de arts was wellicht summier, maar dat vormt hier geen reden daaraan geen betekenis toe te kennen. De conclusie van de GGD-arts vindt immers steun in het nadien opgemaakte rapport van 8 mei 2023 van MedAdvis. De in dat rapport geconstateerde lichte beperkingen ten aanzien van onder meer tillen duwen en trekken waren volgens de verzekeringsarts naar verwachting ten tijde van het GGD-advies ook al aanwezig, maar met die beperkingen zijn, gelet ook op het rapport van 1 november 2023 van Thaeles, functies te duiden. Het college heeft daarnaast terecht betekenis toegekend aan het feit dat appellant op 14 november 2016 in het kader van een traject is gestart bij VDL/NedCar. Appellant had bij afronding van dat traject bijstandsonafhankelijk kunnen zijn. Dat appellant dit traject niet heeft voortgezet in verband met problemen met het busvervoer, laat dat onverlet. Ook een traject bij de stichting Werk voor Heerlen dat appellant in 2017 volgde, bood uitzicht op een regulier dienstverband van minimaal zes maanden. Appellant heeft dus arbeidspotentieel, kansen op betaald werk op de reguliere arbeidsmarkt en daarom uitzicht op inkomensverbetering. Ook de door het college eind 2017 en begin 2018 aan appellant toegekende premies in verband met zijn inzet tijdens trajecten ondersteunen dat standpunt. Gelet op het voorgaande weegt het gegeven dat appellant al jarenlang aan allerlei projecten heeft deelgenomen zonder dat dit heeft geleid tot uitstroom uit de bijstand, anders dan hij heeft aangevoerd, niet zodanig zwaar dat het college hieruit de conclusie had moeten trekken dat appellant geen uitzicht heeft op inkomensverbetering. [4]
4.7.6.
Wat in 4.7.5 is overwogen wordt niet anders voor zover appellant aanvoert dat hij in 2007 bij Agens een re-integratietraject heeft gevolgd en uit het destijds door het college opgestelde trajectplan zou blijken dat het college toen een geringe kans op uitstroom naar de regulier arbeidsmarkt aanwezig achtte en ook niet omdat het college in 2016 wel een individuele inkomenstoeslag heeft toegekend. Uit het in 2007 opgestelde trajectplan blijkt niet dat er voor appellant een geringe kans op uitstroom naar de reguliere arbeidsmarkt aanwezig was. Integendeel, in het trajectplan wordt het perspectief op arbeidsinschakeling als redelijk omschreven. Voorts is van belang dat de individuele inkomenstoeslag elk jaar opnieuw moet worden aangevraagd en beoordeeld. De enkele omstandigheid dat in 2016 een toeslag is toegekend, brengt niet met zich dat een aanvraag ten aanzien van een volgend jaar moet worden ingewilligd. De hier te beoordelen referteperiode is een andere dan de in 2016 te beoordelen periode.
4.7.7.
Ook de beroepsgrond van appellant dat er mogelijk een onderliggende psychische problematiek is als verklaring voor de omstandigheid dat het appellant maar niet lukt om trajecten af te ronden, maakt niet dat het college zich niet op het standpunt heeft kunnen stellen dat appellant geen uitzicht heeft op inkomensverbetering. De gedingstukken bieden geen aanknopingspunt voor de stelling van appellant dat hij als gevolg van psychische problematiek de door het college aangeboden trajecten niet kon voltooien. In de rapportage van 8 mei 2023 van MedAdvis wijst de verzekeringsarts erop dat niet kan worden uitgesloten dat een deel van de problematiek voorkomt uit het gegeven dat appellant werkzaamheden verrichtte die in feite onder zijn werk- en denkniveau lagen, maar dat zou volgens de bedrijfsarts moeten worden uitgezocht middels een in die richting uit te voeren (neuro)psychologisch onderzoek en een capaciteitenonderzoek. Hieruit vloeit niet voort dat appellant geen uitzicht heeft op inkomensverbetering. De besluitvorming van het college is ook niet onzorgvuldig omdat het college hier geen onderzoek naar heeft laten doen. De inkomenstoeslag wordt op aanvraag toegekend en het is aan de aanvrager om aannemelijk te maken dat aan de voorwaarden voor toekenning wordt voldaan. Appellant had ten tijde hier van belang geen huisarts en zich ook niet onder behandeling van enige andere arts gesteld. Hij heeft niet aannemelijk gemaakt dat er een psychische problematiek is die maakt dat hij geen uitzicht heeft op inkomensverbetering.
Inzake de individuele inkomenstoeslag 2019
5. Appellant heeft aangevoerd dat het college ten onrechte aan hem geen individuele inkomenstoeslag over 2019 heeft verleend. De gronden die hij in dit verband heeft aangevoerd zijn dezelfde als de gronden die hij in de procedure tegen de afwijzing van de individuele inkomenstoeslag over 2018 heeft aangevoerd. Aanvullend heeft appellant zich op het standpunt gesteld dat door het tijdsverloop de afstand tot de arbeidsmarkt steeds groter wordt en zijn verhouding met het college verstoord is. Daarmee heeft appellant, gelet op wat in 4.7.1 tot en met 4.7.7 is overwogen en uitgaande van de hier aan de orde zijnde referteperiode van 3 december 2016 tot en met 2 december 2019, niet aannemelijk gemaakt dat hij geen uitzicht heeft op inkomensverbetering.
Inzake de individuele inkomenstoeslag 2020
6. Appellant heeft ten aanzien van de afwijzing individuele inkomenstoeslag voor 2020 in hoger beroep volstaan met een verwijzing naar de gronden die hij ook heeft aangevoerd tegen de afwijzing van de aanvragen individuele inkomenstoeslag over de jaren 2018 en 2019. De Raad verwijst daarvoor, met inachtneming van een referteperiode die ziet op de periode van 3 december 2017 tot en met 2 december 2020, naar wat hij hiervoor heeft overwogen.
Inzake het verzoek om herziening
7. Niet in geschil is dat van nieuwe feiten of veranderde omstandigheden geen sprake is. Appellant heeft aan zijn verzoek om herziening van de besluiten tot afwijzing individuele inkomenstoeslag over de jaren 2017 tot en met 2019 ten grondslag gelegd dat deze besluiten evident onredelijk zijn. Deze beroepsgrond slaagt niet. Uit deze uitspraak volgt dat de afwijzing individuele inkomenstoeslag 2018 en 2019 niet onmiskenbaar onjuist zijn. Die afwijzingen blijven immers in stand. Met betrekking tot 2017 geldt dat appellant niet aannemelijk heeft gemaakt dat de afwijzing evident onredelijk is. De Raad wijst er daarbij op dat de omstandigheid dat aan die afwijzing alleen ten grondslag ligt dat in de referteperiode een maatregel is opgelegd, een motiveringsgebrek oplevert, maar dat dit nog niet inhoudt dat de afwijzing onmiskenbaar onjuist is. Gelet hierop en gelet op het feit dat appellant geen concrete feiten en omstandigheden heeft benoemd die maken dat de afwijzing van het verzoek om herziening evident onredelijk is, slaagt de aangevoerde grond niet. Wat appellant in feite wil bereiken is een nieuwe beoordeling van de aanvragen om individuele inkomenstoeslag. Daarvoor is deze procedure niet bedoeld.
Evenredigheidsbeginsel
8. Appellant heeft zich in algemene zin in alle zaken op het standpunt gesteld dat hij door de afwijzing van de individuele inkomenstoeslagen onevenredig hard wordt getroffen. Dit beroep op het evenredigheidsbeginsel slaagt niet. Daartoe wordt het volgende overwogen.
8.1.
Het evenredigheidsbeginsel is neergelegd in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Het bepaalt dat de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. De wijze waarop de bestuursrechter een besluit aan het evenredigheidsbeginsel toetst is afhankelijk van een veelheid aan factoren en bij de toetsing spelen geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid van het besluit een rol. Dit heeft de Raad eerder in een andere uitspraak overwogen. [5] In de onderhavige zaken is alleen in geschil dat de bestreden besluiten leiden tot een onevenwichtige uitkomst.
8.2.
Appellant heeft ter zitting desgevraagd zijn standpunt dat sprake is van een onevenwichtige uitkomst nader gemotiveerd en aangevoerd dat het college in het verleden onjuiste trajecten aan hem heeft opgelegd en onjuiste maatregelbesluiten heeft genomen. Hierdoor zit hij in een slechte financiële situatie. Wat die financiële situatie is, heeft appellant niet onderbouwd. De Raad heeft daarmee, nu overigens geen in aanmerking te nemen belangen zijn gesteld, geen zicht op de in het kader van het door appellant gedane beroep op artikel 3:4 van Pro de Awb te wegen belangen van appellant. De Raad kan om die reden, voor zover er al ruimte is voor toetsing aan het evenredigheidsbeginsel, ook niet concluderen dat sprake is van een onevenwichtige uitkomst.
Schadevergoeding wegens overschrijding redelijke termijn
9.1.
Appellant heeft in de zaken die gaan over de afwijzing van de individuele inkomenstoeslag 2018 en 2019 (21/1368 PW en 21/3002 PW) verzocht om vergoeding van schade in verband met het overschrijden van de redelijke termijn. Met betrekking tot dit verzoek van appellant overweegt de Raad als volgt.
9.2.
De redelijke termijn is voor een procedure in drie instanties, in zaken zoals deze, in beginsel niet overschreden als de procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar heeft geduurd. [6] De behandeling van het bezwaar mag ten hoogste een half jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar duren, terwijl doorgaans geen sprake is van een te lange behandelingsduur in de rechterlijke fase in haar geheel als deze niet meer dan drie en een half jaar heeft geduurd. De omstandigheden van het geval kunnen een langere behandelingsduur rechtvaardigen. In beginsel is een vergoeding gepast van € 500,- per half jaar of een gedeelte daarvan waarmee de redelijke termijn is overschreden.
9.3.
Indien meerdere zaken van één belanghebbende gezamenlijk zijn behandeld, moet worden beoordeeld of die zaken in hoofdzaak betrekking hebben op hetzelfde onderwerp. Indien hiervan sprake is, wordt per fase van de procedure waarin sprake is geweest van gezamenlijke behandeling, voor die zaken gezamenlijk slechts eenmaal het tarief van € 500,- per half jaar gehanteerd. Indien de rechtsmiddelen waarmee die fase van de procedure in de betrokken zaken is ingeleid niet tegelijkertijd zijn aangewend, dient daarbij ter bepaling van de mate van overschrijding van de redelijke termijn te worden gerekend vanaf het tijdstip van indiening van het eerst aangewende rechtsmiddel. [7]
9.4.
Omdat de zaken 21/1368 PW en 21/3002 PW allebei betrekking hebben op een verzoek om individuele inkomenstoeslag en in hoger beroep sprake is geweest van een gezamenlijke behandeling, zal de Raad slechts eenmaal het tarief van € 500,- per half jaar hanteren en daarbij aansluiten bij het eerst aangewende rechtsmiddel en dat is het bezwaarschrift in zaak 21/1368 PW. Vanaf de ontvangst door het college op 14 december 2018 van dat bezwaar tot de datum van deze uitspraak zijn 5 jaar en ruim acht maanden verstreken. Noch in de zaak zelf, noch in de opstelling van appellant zijn aanknopingspunten gevonden voor het oordeel dat in dit geval de totale lengte van de procedure meer dan vier jaren zou mogen bedragen. De redelijke termijn is dus met een jaar en ruim acht maanden overschreden. Dit betekent dat aan appellant, gelet op 9.2, in verband hiermee ten laste van de Staat een vergoeding zou moeten worden toegekend van € 2.000,-. Omdat de rechtbank aan appellant al een schadevergoeding van € 500,- heeft toegekend wegens overschrijding van de redelijke termijn in bezwaar, zal de Raad een bedrag toewijzen van € 1.500,-. De overschrijding van de redelijke termijn zit voor dit meerdere in de rechterlijke fase. Om die reden zal de Staat worden veroordeeld deze schadevergoeding aan appellant te voldoen.
Conclusie over het beroep en de (incidenteel) hoger beroepen
Aangevallen uitspraak 1
10. Uit 4.3 volgt dat aangevallen uitspraak 1 moet worden vernietigd voor zover de rechtbank geen vergoeding voor reiskosten heeft toegekend. De Raad zal alsnog een reiskostenvergoeding toekennen van € 18,- en aangevallen uitspraak 1 voor het overige bevestigen, voor zover aangevochten.
11. Gelet op 4.1 bestaat aanleiding om het college te veroordelen in de proceskosten die appellant in verband met de behandeling van het incidenteel hoger beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. De Raad zal in dit verband 1 punt toekennen voor het indienen van een zienswijze, in totaal € 875,-. Voor toekenning van een afzonderlijk punt voor de behandeling ter zitting bestaat in dit geval geen aanleiding.
12. Gelet op wat onder 10 is beslist bestaat verder aanleiding het college te veroordelen tot vergoeding van de proceskosten die appellant in het hoger beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. De Raad zal appellant in verband hiermee 1 punt toekennen voor het hoger beroepschrift en 1 punt voor de behandeling ter zitting, wegingsfactor 0,5. Deze kosten worden daarmee begroot € 875,- en € 55,72 voor de reiskosten van appellant, in totaal € 930,72.
Beroep tegen het nader besluit van 3 mei 2021
13. Uit 4.7.1 tot en met 4.7.7 en 8.2 volgt dat het beroep tegen het nader besluit ongegrond moet worden verklaard, zodat de afwijzing van de individuele inkomenstoeslag over 2018 in stand blijft.
Aangevallen uitspraak 2
14. Uit 4.4.2 volgt dat aangevallen uitspraak 2 moet worden vernietigd voor zover daarbij is beslist dat geen aanleiding bestaat voor een proceskostenveroordeling in beroep.
15. Uit 5 en 8 tot en met 8.2 volgt dat aangevallen uitspraak 2 voor het overige moet worden bevestigd.
16. Gelet op 14 bestaat aanleiding het college te veroordelen tot vergoeding van de proceskosten van appellant in beroep. Deze kosten worden begroot op € 1.750,- voor verleende rechtsbijstand (1 punt voor het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting van de rechtbank, 1 punt voor het hoger beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting van de Raad, in totaal 4 punten met wegingsfactor 0,5). Ook krijgt appellant een vergoeding voor zijn reiskosten tot een bedrag van € 55.72 (Dit betreft de zitting op 28 februari 2023. De reiskosten voor de zitting van 4 juni 2023 krijgt appellant al vergoed in het hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 1). De totale proceskostenvergoeding in hoger beroep bedraagt wat aangevallen uitspraak 2 betreft € 1.805,72.
Aangevallen uitspraak 3
17. Uit 6 en 8 tot en met 8.2 volgt dat aangevallen uitspraak 3 moet worden bevestigd.
Schadevergoeding
18. De Staat zal worden veroordeeld tot betaling aan appellant van een vergoeding van schade tot een bedrag van € 1.500,-. Appellant krijgt van de Staat ook een vergoeding van de kosten die hij heeft moeten maken voor het indienen van het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade wegens overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten worden vastgesteld op € 437,50,- (1 punt voor het indienen van het verzoek om vergoeding van schade met een wegingsfactor van 0,5). Voor toekenning van een afzonderlijk punt voor de behandeling ter zitting van het verzoek om schadevergoeding bestaat in dit geval geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
Aangevallen uitspraak 1
- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover de rechtbank niet heeft beslist op het verzoek om toekenning van de reiskosten van appellant in beroep;
- veroordeelt het college tot vergoeding van deze reiskosten van € 18,-;
- bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige, voor zover aangevochten;
- veroordeelt het college in de door appellant gemaakte proceskosten in (incidenteel) hoger beroep tot een bedrag van € 875,- + € 930,92 = € 1.805,72;
- bepaalt dat het college aan appellant het door hem in hoger beroep betaalde griffierecht tot een bedrag van € 134,- vergoedt.
Beroep tegen het nader besluit
- verklaart het beroep tegen het besluit van 3 mei 2021 ongegrond.
Aangevallen uitspraak 2
- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover daarbij het college niet is veroordeeld tot vergoeding van de proceskosten in beroep;
- bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige, voor zover aangevochten;
- veroordeelt het college in de proceskosten van appellant in beroep en hoger beroep tot een bedrag van € 1.805,72;
- bepaalt dat het college aan appellant het in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht van € 182,- vergoedt.
Aangevallen uitspraak 3
- bevestigt aangevallen uitspraak 3.
Schadevergoeding
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) tot betaling aan appellant van een vergoeding van schade tot een bedrag van € 1.500,-;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 437,50,-.
Deze uitspraak is gedaan door P.W. van Straalen, in tegenwoordigheid van M. Ramanand als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 8 oktober 2024.
(getekend) P.W. van Straalen
(getekend) M. Ramanand
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 3:4, tweede lid
2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
Artikel 7:2, eerste lid
1. Voordat een bestuursorgaan op het bezwaar beslist, stelt het belanghebbenden in de gelegenheid te worden gehoord.
Artikel 7:3
Van het horen van een belanghebbende kan worden afgezien indien:
a. het bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk is,
b. het bezwaar kennelijk ongegrond is,
c. de belanghebbende heeft verklaard geen gebruik te willen maken van het recht te worden gehoord,
d. de belanghebbende niet binnen een door het bestuursorgaan gestelde redelijke termijn verklaart dat hij gebruik wil maken van het recht te worden gehoord, of
e. aan het bezwaar volledig tegemoet wordt gekomen en andere belanghebbenden daardoor niet in hun belangen kunnen worden geschaad.
Artikel 6:22
Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, kan, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.
Besluit proceskosten bestuursrecht
Artikel 1, aanhef en onder c, zoals dat tot 1 januari 2024 gold.
Een veroordeling in de kosten als bedoeld in artikel 8:75 onderscheidenlijk Pro een vergoeding van de kosten als bedoeld in artikel 7:15, tweede lid, of 7:28, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht kan uitsluitend betrekking hebben op:
[...]
c. reis- en verblijfkosten van een partij of een belanghebbende,
Participatiewet
Artikel 36, eerste en tweede lid
1. Op een daartoe strekkend verzoek van een persoon van 21 jaar of ouder doch jonger dan de pensioengerechtigde leeftijd, die langdurig een laag inkomen en geen in aanmerking te nemen vermogen als bedoeld in artikel 34 heeft Pro en geen uitzicht heeft op inkomensverbetering, kan het college, gelet op de omstandigheden van die persoon, een individuele inkomenstoeslag verlenen.
2. Tot de omstandigheden, bedoeld in het eerste lid, worden in ieder geval gerekend:
a. de krachten en bekwaamheden van de persoon en;
b. de inspanningen die de persoon heeft verricht om tot inkomensverbetering te komen.
Beleidsregel Individuele inkomenstoeslag Heerlen, geldend van 1 januari 2017 tot en met 31 december 2019
Artikel 3, tweede lid, aanhef en onder a, bepaald dat een individuele inkomenstoeslag nietwordt toegekend als aan belanghebbende in de afgelopen 36 maanden een maatregel is opgelegd wegens een gedraging als genoemd in artikel 18, vierde lid, van de Pw.