Uitspraak
20.3763 PW, 20/3764 PW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 28 september 2020, 20/2238 en 20/2239 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Vlaardingen (college)
Datum uitspraak: 25 oktober 2022
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. U. Karatas, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 juli 2022. Namens appellant is verschenen mr. Karatas. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door J. van den Berg.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellant heeft op 26 juni 2019 een aanvraag om bijstand naar de norm voor een alleenstaande op grond van de Participatiewet (PW) ingediend. Daarbij heeft appellant als gewenste ingangsdatum 1 april 2019 vermeld omdat per die datum zijn uitkering op grond van de Ziektewet (ZW) is beëindigd.
1.1.1.
Bij de aanvraag heeft appellant bankafschriften overgelegd over de periode van 25 maart 2019 tot en met 26 juni 2019. Op die bankafschriften staan in de maand april 2019 bijschrijvingen van derden tot een totaalbedrag van ruim € 2.800,- vermeld. In de maand mei 2019 heeft appellant een totaalbedrag van ruim € 5.200,- en in de maand juni 2019 bijschrijvingen tot een totaalbedrag van ruim € 2.700,- aan bijschrijvingen ontvangen. Bij een aantal bijschrijvingen staan omschrijvingen, waaronder: “autopech” en “apk”. Bij vier verschillende bijschrijvingen staat “hor” of “hordeur”.
1.1.2.
Op de bij de aanvraag overgelegde bankafschriften staan verder in de maand april 2019 bijna elke dag en met enige regelmaat meer dan één keer per dag en in de maanden mei en juni 2019 regelmatig pintransacties bij tankstations in verschillende plaatsen in Nederland vermeld. Ook is op de overgelegde bankafschriften zichtbaar dat regelmatig afschrijvingen zijn gedaan in verband met betaald parkeren in verschillende plaatsen in Nederland, bij verschillende bouwmarkten en bij verschillende bedrijven die handelen in auto’s of auto-onderdelen.
1.2.
Naar aanleiding van de aanvraag heeft een medewerker van Stroomopwaarts, de instantie die voor het college de PW uitvoert, een onderzoek ingesteld naar het recht op bijstand.
1.3.
Bij besluit van 26 juli 2019 heeft het college aan appellant een voorschot op de aangevraagde bijstand verstrekt van € 900,-.
1.4.
De medewerker heeft appellant bij brief van 20 augustus 2019 uitgenodigd voor een gesprek op 3 september 2019 en hem onder meer verzocht schriftelijk te uit te leggen en aan te tonen waar hij vanaf de beëindiging van de ZW-uitkering van heeft geleefd. Ook heeft de medewerker appellant verzocht verklaringen te geven voor de pinbetalingen bij tankstations en in verschillende plaatsen in Nederland en voor het regelmatig betaald parkeren in verschillende plaatsen.
1.5.
Appellant heeft op 21 augustus 2019 over de voortgang in de behandeling van zijn aanvraag telefonisch navraag gedaan. Tijdens dat telefoongesprek heeft een consulent bijstandsaanvraag van Stroomopwaarts verteld dat een uitnodiging voor 3 september 2019 is verzonden. Omdat appellant die dag op dat tijdstip verhinderd was in verband met een zitting van de rechtbank, heeft hij verzocht om een andere datum voor een gesprek. De afspraak is daarop verplaatst naar 3 oktober 2019.
1.6.
Bij besluit van 27 augustus 2019 heeft het college aan appellant een tweede voorschot op zijn aangevraagde bijstand, van € 881,-, toegekend.
1.7.
Appellant heeft op 3 oktober 2019 onder meer verklaard dat hij na de beëindiging van zijn ZW-uitkering twee maanden heeft geleefd van de verkoop van zijn eigen spullen die hij in de schuur had liggen. Appellant heeft verder verklaard dat hij geld heeft geleend van familie en vrienden en dat hij geen eigen auto heeft, maar wel eens gebruik maakt van een auto van een vriend of familielid. Omdat appellant nog niet alle gevraagde gegevens had overgelegd, heeft de medewerker hem de gelegenheid gegeven dit uiterlijk op 8 oktober 2019 alsnog te doen. Daarnaast heeft de medewerker appellant gevraagd bankafschriften over de periode vanaf 26 juni 2019 en een verklaring voor elke storting (de Raad begrijpt: bijschrijving) op zijn bankrekening in te leveren.
1.8.
Bij besluit van 3 oktober 2019 heeft het college aan appellant een derde voorschot op zijn aangevraagde bijstand, van € 900,-, toegekend.
1.9.
Op 4 oktober 2019 heeft appellant de gevraagde bankafschriften over de periode van 14 maart 2019 tot en met 2 oktober 2019 en een schriftelijke verklaring over zijn pingedrag bij tankstations en betaald parkeren op verschillende plaatsen in Nederland ingeleverd. Op de overgelegde bankafschriften staan in de maand juli 2019 bijschrijvingen van derden tot een totaalbedrag van ruim € 1.000,- en in de maand augustus 2019 tot een totaalbedrag van ruim € 2.100,- vermeld. Bij een paar bijschrijvingen staan omschrijvingen, waaronder “oompie hulpje”. Ook zijn weer afschrijvingen zichtbaar van onder meer bedrijven die handelen in auto-onderdelen, verschillende bouwmarkten en tankstations en in verband met betaald parkeren en ook van de ANWB, een autodemontagebedrijf en een autowasstraat.
1.10.
Bij besluit van 31 oktober 2019, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 31 maart 2020 (bestreden besluit 1), heeft het college de aanvraag afgewezen. Hieraan ligt ten grondslag dat appellant niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij in bijstandbehoevende omstandigheden verkeert. Appellant heeft namelijk niet met concrete en verifieerbare gegevens onderbouwd hoe hij in de periode voorafgaande aan de aanvraag in zijn levensonderhoud heeft voorzien.
1.11.
Bij besluit van 7 november 2019, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 31 maart 2020 (bestreden besluit 2), heeft het college de aan appellant verstrekte voorschotten van in totaal € 2.681,- teruggevorderd.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank de beroepen tegen de bestreden besluiten ongegrond verklaard.
3. In hoger beroep heeft appellant zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
De te beoordelen periode loopt van 26 juni 2019, de datum waarop appellant zich heeft gemeld om bijstand aan te vragen, tot en met 31 oktober 2019, de datum van het afwijzingsbesluit.
4.2.
Iemand die bijstand aanvraagt moet aannemelijk maken dat hij recht heeft op bijstand. De bewijslast van de bijstandbehoevendheid rust dus in beginsel op de aanvrager. Een aanvrager moet daarom feiten en omstandigheden aannemelijk maken die duidelijkheid geven over zijn financiële situatie. Daarna moet de bijstandverlenende instantie in het kader van de onderzoeksplicht deze inlichtingen op juistheid en volledigheid controleren. Indien een aanvrager niet aan de inlichtingen- of medewerkingsverplichting voldoet, is dit een grond voor weigering van de bijstand indien als gevolg daarvan het recht op bijstand niet kan worden vastgesteld.
4.3.
Appellant heeft aangevoerd dat hij aannemelijk heeft gemaakt dat hij in bijstandbehoevende omstandigheden verkeerde. Hij heeft in de periode voorafgaand aan zijn aanvraag met de verkoop van privé-goederen in zijn levensonderhoud voorzien. Ook heeft hij de vragen over zijn pingedrag beantwoord. Er is geen enkele aanwijzing dat hij enige andere inkomsten zou hebben gehad. Hij heeft verder geen bewijs om zijn verklaring over de verkopen te onderbouwen, maar het college is te formalistisch bezig door sluitend bewijs te verlangen van zijn inkomsten uit verkopen en ook van zijn pingedrag. Deze beroepsgrond slaagt niet. Daarbij is het volgende van belang.
4.3.1.
Vaststaat dat op de bankrekening van appellant in de periode voorafgaand aan en tijdens de te beoordelen periode bijschrijvingen van derden zijn ontvangen. Anders dan appellant heeft aangevoerd kan uit deze bijschrijvingen van derden worden afgeleid dat hij over inkomsten heeft beschikt waarvan de herkomst onduidelijk is gebleven. De verklaring van appellant dat hij alleen enkele privé-goederen heeft verkocht om in zijn levensonderhoud te voorzien, is gelet op de frequentie en de hoogte van de bijschrijvingen niet plausibel. In een periode van vijf maanden, waarvan drie maanden voorafgaand aan de aanvraag en twee daarna, heeft appellant namelijk ruim € 14.000,- aan bijschrijvingen van derden op zijn bankrekening ontvangen. Appellant heeft zijn stelling over de verkopen van privé-goederen verder niet met stukken onderbouwd. Hij heeft daardoor niet aannemelijk gemaakt dat de ontvangen bedragen de opbrengsten waren van incidenteel verkochte privé-goederen. Waarschijnlijk is dan ook dat de bijschrijvingen verband hielden met een andere inkomstenbron dan de verkoopopbrengst van privé-goederen. Verder duidt het pingedrag van appellant, gelet op de aard en de frequentie van de betalingen, op een andere inkomstenbron, dan appellant heeft opgegeven. Het college heeft daarom terecht van appellant verlangd dat hij inzicht zou geven in de bijschrijvingen van derden en de reden van zijn pingedrag. Hij heeft dat niet gedaan.
4.3.2.
Appellant heeft geen inzicht gegeven in zijn inkomstenbron(nen) en ook niet duidelijk gemaakt dat die inkomstenbron(nen) in de te beoordelen periode niet meer bestond(en). Hij heeft dan ook niet aannemelijk gemaakt dat hij in bijstandbehoevende omstandigheden verkeerde. Het college heeft daarom de aanvraag om bijstand terecht afgewezen. Dit betekent dat bestreden besluit 1 in rechte standhoudt.
Terugvordering voorschotten
4.4.
Appellant heeft in hoger beroep betoogd dat het college in redelijkheid van de terugvordering van de voorschotten had moeten afzien. Daartoe voert appellant aan dat hij door het terugvorderingsbesluit geconfronteerd wordt met een hoge schuld en dat het bedrag van de terugvordering onnodig hoog is opgelopen als gevolg van niet aan appellant te wijten trage besluitvorming van het college. Personen zoals appellant, die aanspraak maken op bijstand, behoren tot een kwetsbare groep mensen. Ter zitting heeft appellant deze beroepsgrond toegelicht; hij bedoelt hiermee zowel te onderbouwen dat het bestreden besluit 2 onevenredig is als aan te voeren dat zich dringende redenen voordoen om van terugvordering af te zien.
4.5.
Het college heeft bij bestreden besluit 2 het bedrag aan verleende voorschotten teruggevorderd op grond van artikel 58, tweede lid, onder d, van de PW en artikel 8.2, eerste lid, onder a, van de Beleidsregels Participatiewet, IOAW, IOAZ en Bbz 2004 Maassluis, Vlaardingen en Schiedam 2018 (beleidsregels).
4.5.1.
Op grond van artikel 58, tweede lid, aanhef en onder d, van de PW kan het college de kosten van bijstand terugvorderen voor zover de bijstand ingevolge artikel 52 PW bij wijze van voorschot is verleend en nadien is vastgesteld dat geen recht op bijstand bestaat.
4.5.2.
In artikel 8.2, eerste lid, onder a, van de beleidsregels is bepaald dat het college gebruik maakt van zijn bevoegdheid, om bijstand terug te vorderen op grond van de artikelen 58 tot en met 60 van de PW.
4.6.
Uit wat hiervóór in 4.1 tot en met 4.3.2 is overwogen volgt dat appellant geen recht had op bijstand. Dit betekent dat het college ingevolge artikel 58, tweede lid, aanhef en onder d, van de PW bevoegd was de aan appellant toegekende voorschotten terug te vorderen. Uit de tekst van deze bepaling ('kan’) volgt dat het college niet verplicht is om de voorschotten terug te vorderen. Dit brengt mee dat het college bij de uitoefening van de bevoegdheid tot terugvordering een belangenafweging moet maken. De manier waarop die belangenafweging moet plaatsvinden is neergelegd in de beleidsregels. Maar die houden op dit punt niet méér in dan dat het college bevoegd is tot terugvordering over te gaan als dat uit de PW volgt. Dit betekent dat het college op dit punt geen beleid voert. Dit ontslaat het college niet van de verplichting om de bij bestreden besluit 2 betrokken belangen af te wegen. Het college heeft ter zitting erkend dat in bestreden besluit 2 ten onrechte staat vermeld dat het beleid inhield dat in een situatie als hier aan de orde voorschotten altijd worden teruggevorderd. Het college heeft ter zitting ook erkend dat in bestreden besluit 2 als gevolg van de onjuiste uitleg van de beleidsregels ten onrechte geen belangenafweging heeft plaatsgevonden.
4.7.
Uit 4.6 volgt dat bestreden besluit 2 niet is gebaseerd op een deugdelijk onderzoek naar de bij het besluit betrokken belangen en een draagkrachtige motivering. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Dit betekent dat het hoger beroep in zoverre slaagt en dat de Raad, doende wat de rechtbank zou behoren te doen, bestreden besluit 2 vernietigt wegens strijd met artikel 3:4, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en artikel 7:12, eerste lid, van de Awb.
Vervolg
4.8.
Aansluitend moet worden bezien welk vervolg aan deze uitkomst wordt gegeven. In dit geval kunnen de rechtsgevolgen van het te vernietigen bestreden besluit 2 niet in stand worden gelaten en kan de Raad, gelet op de aan het bestuursorgaan toekomende bevoegdheid, evenmin zelf in de zaak voorzien. Het is in dit geval aan het college om te bepalen of en op welke wijze gebruik wordt gemaakt van de bevoegdheid tot het terugvorderen van de voorschotten. Dat betekent dat het college opnieuw zal moeten beslissen op het bezwaar.
4.9.
Met het oog op de nadere besluitvorming merkt de Raad het volgende op. Het college dient bij de beoordeling of en op welke wijze gebruik wordt gemaakt van de bevoegdheid tot terugvorderen van de aan appellant verleende voorschotten alle relevante belangen van dit geval vast te stellen en tegen elkaar af te wegen. Het college zal, gelet op artikel 3:4, tweede lid, van de Awb, moeten beoordelen of de nadelige gevolgen van de terugvordering voor appellant niet onevenredig zijn in verhouding tot de doelen die met het besluit worden gediend. Op basis daarvan moet het college een nieuwe beslissing op het bezwaar nemen. Bij de uitoefening van de bevoegdheid om voorschotten terug te vorderen dient het college ook acht te slaan op het in de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285, geschetste beoordelingskader bij uitoefening van bestuursbevoegdheden met beleidsruimte.
4.10.
Met het oog op een voortvarende afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen de door het college te nemen nieuwe beslissing op het bezwaar slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld.
5. Aanleiding bestaat het college te veroordelen in de kosten van appellant. Deze kosten worden begroot op € 1.518,- in beroep en € 1.518,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand, in totaal € 3.036,-.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep tegen bestreden besluit 1 ongegrond;
- verklaart het beroep tegen bestreden besluit 2 gegrond en vernietigt dit besluit;
- draagt het college op een nieuwe beslissing te nemen op het bezwaar tegen het besluit van 7 november 2019 met inachtneming van deze uitspraak en bepaalt dat beroep tegen dit besluit slechts bij de Raad kan worden ingesteld;
- veroordeelt het dagelijks bestuur in de kosten van appellant tot een bedrag van € 3.036,-;
- bepaalt dat het dagelijks bestuur aan appellant het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 227,- vergoedt
Deze uitspraak is gedaan door G.M.G. Hink als voorzitter en E.C.E. Marechal en J.J. Janssen als leden, in tegenwoordigheid van A.F. Hulskes als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 25 oktober 2022.
(getekend) G.M.G. Hink
(getekend) A.F. Hulskes