Uitspraak
19 317 PW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Datum uitspraak: 6 april 2021
Uitspraak op het hoger beroep tegen de tussenuitspraak van de rechtbank Den Haag van
9 oktober 2018 (aangevallen tussenuitspraak) en de einduitspraak van de rechtbank Den Haag van 4 december 2018, 18/951 (aangevallen einduitspraak)
Partijen:
het college van burgemeester en wethouders van Den Haag (college)
[betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
PROCESVERLOOP
Het college heeft hoger beroep ingesteld.
Namens betrokkene heeft mr. S. van der Eijk, advocaat, een verweerschrift en stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 februari 2021. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. W. Punter. Betrokkene is verschenen, bijgestaan door
mr. Van der Eijk.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Betrokkene ontving sinds 1 juni 1996 bijstand, laatstelijk op grond van de Participatiewet (PW) naar de norm voor een alleenstaande.
1.2.
De Afdeling Bijzonder Onderzoek van de gemeente Den Haag heeft op 10 april 2015 een signaal ontvangen van de Financial Intelligence Unit, dat betrokkene in 2014 gebruik heeft gemaakt van de inkeerregeling van de Belastingdienst voor een bedrag van € 600.000,-. Naar aanleiding daarvan hebben medewerkers van die afdeling een onderzoek ingesteld naar de rechtmatigheid van de aan betrokkene verleende bijstand.
1.2.1.
In het kader van het onderzoek hebben de medewerkers betrokkene op 8 mei 2015 gehoord. Betrokkene heeft verklaard dat het bij de inkeerregeling niet om haar ging, maar om haar benedenbuurman en ex-echtgenoot (X), die geld had in Luxemburg. De ABN AMRO-bankrekening in Luxemburg (rekening) met daarop het bedrag van ongeveer € 600.000,- is op haar naam gezet, maar het geld behoorde toe aan X. Het geld was bestemd voor haar dochter [Y] (Y) . Tussen X en Y bestond een bijzondere band en X wilde aan haar geld nalaten. Op advies van de ABN AMRO-bank heeft X de rekening op naam van betrokkene gezet, omdat Y nog te jong was om het beheer te voeren. X heeft een testament opgemaakt waarin is opgenomen dat betrokkene enkel de beheerder is. Ook betrokkene moest een testament opmaken met als inhoud dat X haar enige erfgenaam is. X was gemachtigd voor de rekening. Tot slot heeft zij verklaard dat X naar aanleiding van onderzoek door de Belastingdienst in 2014 moest inkeren. De Belastingdienst heeft de stelling dat bij het niet opgeven van de rekening sprake was van dwaling en dat het vermogen op de rekening niet van betrokkene was maar van X geaccepteerd.
1.2.2.
Het college heeft betrokkene bij brieven van 13 mei 2015 en 1 juni 2015 verzocht om gegevens over de rekening in te leveren. Bij brief van 8 juni 2015 heeft betrokkene het college meegedeeld dat zij daaraan niet kan voldoen omdat de gevraagde gegevens niet haar eigendom zijn en zij hierover niet beschikt. Het vermogen behoort niet toe aan haar, maar aan X, zoals volgens haar blijkt uit de informatie van de Belastingdienst.
1.2.3.
De bevindingen van het onderzoek staan in een rapport van 2 oktober 2015.
1.3.
Het college heeft bij besluit van 15 oktober 2015, zoals gewijzigd bij besluit van 27 november 2015, de bijstand van betrokkene met toepassing van artikel 54, derde lid, van de PW ingetrokken over de periode van 1 juli 1997 tot en met 31 mei 2015. Ook heeft het college bij besluit van 30 november 2015 de over die periode gemaakte kosten van bijstand tot een bedrag van € 249.802,89 van betrokkene teruggevorderd. Het college heeft, na bezwaar van betrokkene, beide besluiten gehandhaafd bij besluit van 29 februari 2016. Daaraan ligt ten grondslag dat betrokkene sinds 1996 beschikte over een rekening met daarop een bedrag van ruim € 600.000,-. Door hiervan geen melding te maken bij het college heeft betrokkene de op haar rustende inlichtingenverplichting geschonden. Zij is meerdere malen in de gelegenheid gesteld om gegevens over de rekening en de gekozen constructie te verstrekken, maar zij heeft dit geweigerd. Daardoor is het recht op bijstand niet vast te stellen.
1.4.
De rechtbank heeft bij uitspraak van 15 december 2016 het beroep tegen het besluit van 29 februari 2016 ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 12 juni 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:1868, heeft de Raad deze uitspraak van de rechtbank bevestigd.
1.5.
Het college heeft bij besluit van 24 augustus 2017, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 18 december 2017 (bestreden besluit), betrokkene een boete opgelegd van € 1.309,27, op de grond dat betrokkene de op haar rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden door geen melding te maken van de rekening met daarop een bedrag van ruim € 600.000,-. Bij de bepaling van de hoogte van de boete is het college ervan uitgegaan dat het bedrag dat van betrokkene is teruggevorderd het bedrag is waarmee zij het college heeft benadeeld door haar inlichtingenverplichting niet na te komen (benadelingsbedrag). Verder is het college ervan uitgegaan dat de schending van de inlichtingenverplichting betrokkene in normale mate is te verwijten en heeft de hoogte van de boete afgestemd op de draagkracht van betrokkene.
2. Bij de aangevallen tussenuitspraak heeft de rechtbank het college gelegenheid gegeven om een motiveringsgebrek van het bestreden besluit te herstellen. Het college heeft daarvan geen gebruik gemaakt. De rechtbank heeft bij de aangevallen einduitspraak het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit op het bezwaar te nemen. De rechtbank heeft overwogen dat het college wel de schending van de inlichtingenverplichting heeft aangetoond, maar niet het benadelingsbedrag.
3. In hoger beroep heeft het college zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen tussenuitspraak en einduitspraak gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Beoordeling van het hoger beroep
4.1.
Voor de beoordeling van deze zaak is van belang of het college heeft aangetoond dat betrokkene haar inlichtingenverplichting heeft geschonden, of haar die schending is te verwijten en of de boete evenredig is aan de aan de ernst van de gedraging, de mate van verwijtbaarheid en de omstandigheden van betrokkene. Voor een weergave van de relevante wetgeving en uitgangspunten bij de beoordeling van de evenredigheid van een bestuurlijke boete wordt verwezen naar de overwegingen 5.1 tot en met 5.11 van de uitspraak van 11 januari 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:12, en de tekst van artikel 18a van de PW en de artikelen 2 en 2a van het Boetebesluit socialezekerheidswetten, zoals deze per 1 januari 2017 luiden.
Schending inlichtingenverplichting en verwijtbaarheid
4.2.
Niet in geschil is dat het college heeft aangetoond dat betrokkene de op haar rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden door de rekening met het saldo van ongeveer € 600.000,- niet te melden. Van deze gedraging kan niet worden gezegd dat elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt. Daarmee staat de verwijtbaarheid aan de schending van de inlichtingenverplichting vast. Het college was daarom op grond van artikel 18a, eerste lid, van de PW in beginsel verplicht om een boete op te leggen tot ten hoogste het benadelingsbedrag.
Evenredigheid
4.3.
Voor de vaststelling van de hoogte van de boete vormt het benadelingsbedrag het uitgangspunt. Dit benadelingsbedrag is in beginsel het nettobedrag dat het college wegens de schending van de inlichtingenverplichting heeft teruggevorderd of zou kunnen terugvorderen.
4.4.
De rechtbank heeft in de aangevallen tussenuitspraak overwogen dat het college het benadelingsbedrag moet aantonen en daarin niet is geslaagd. De rechtbank heeft het college gelegenheid geboden om dit gebrek te herstellen. Bij de aangevallen einduitspraak heeft de rechtbank het bestreden besluit vernietigd op de grond dat het college het benadelingsbedrag niet heeft aangetoond.
4.5.
Het college heeft hiertegen aangevoerd dat hij het benadelingsbedrag niet hoeft aan te tonen, maar aannemelijk moet maken. Deze beroepsgrond slaagt. Voor het benadelingsbedrag heeft het college, anders dan voor de schending van de inlichtingenverplichting, geen aantoonplicht. Het is voldoende om dit aannemelijk te maken. Vergelijk de uitspraken van 13 juni 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:2436, 17 oktober 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:3714 en 17 december 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:4087.
4.6.
Dit betekent dat het hoger beroep slaagt en dat de aangevallen uitspraken zullen worden vernietigd. De Raad zal, doende wat de rechtbank zou behoren te doen, het beroep tegen het bestreden besluit beoordelen.
Beoordeling van het beroep
4.7.
Zoals onder 4.2 is overwogen was het college op grond van artikel 18a, eerste lid, van de PW in beginsel verplicht om een boete op te leggen tot ten hoogste het benadelingsbedrag.
4.8.
Betrokkene heeft in beroep aangevoerd dat zij niet kon beschikken over het saldo op de rekening, zodat die rekening geen betekenis had voor haar recht op bijstand. Zij heeft dan ook niet ten onrechte bijstand ontvangen en dus niet het college benadeeld. Deze beroepsgrond slaagt niet. Het college heeft de aanwezigheid van een benadelingsbedrag namelijk aannemelijk gemaakt. Dit oordeel berust op het volgende.
4.8.1.
Met het in hoger beroep door haar overgelegde e-mailbericht van een medewerker van de bank van 4 mei 2018 heeft betrokkene haar stelling niet aannemelijk gemaakt. Uit dit
e-mailbericht kan namelijk niet worden afgeleid dat zij feitelijk niet kon beschikken over de rekening; de bankmedewerker heeft weergegeven wat hij heeft gehoord van zijn voorgangers over de contacten met betrokkene en X en meegedeeld dat het vrijwel onmogelijk is om van mondelinge afspraken met werknemers van de bank informatie te achterhalen. Verder heeft hij uit eigen ervaring vermeld dat betrokkene de bank nooit zonder X heeft bezocht en dat rekeningafschriften nooit afzonderlijk aan betrokkene zijn verstrekt. Maar uit deze informatie volgt niet dat betrokkene niet kon beschikken over de op haar naam gestelde rekening en het saldo daarop. Dit volgt, anders dan betrokkene meent, ook niet uit de getuigenverklaring die zij en X op 19 februari 2016 tegenover een notaris hebben afgelegd. Daarin staat dat zij regelmatig met X de bank heeft bezocht en dat zij naar Luxemburg ging als er opnames werden gedaan. Uit een op haar naam gesteld bankafschrift blijkt bovendien dat betrokkene op 17 april 2015 het totale saldo op een rekening van X heeft kunnen storten. Dit duidt erop dat zij over de rekening en het saldo erop kon beschikken en dat ook daadwerkelijk heeft gedaan.
4.8.2.
Er zijn geen aanknopingspunten om voor de boete het benadelingsbedrag op een ander bedrag vast te stellen dan het nettobedrag dat het college van betrokkene wegens schending van de inlichtingenverplichting heeft teruggevorderd.
4.9.
Voor de vaststelling van de hoogte van de boete is verder de mate van verwijtbaarheid van belang. Het college is uitgegaan van normale verwijtbaarheid. Een beboetbare gedraging leidt bij normale verwijtbaarheid tot een boete van 50% van het benadelingsbedrag. Afwijking van het percentage van 50 naar beneden is aangewezen bij verminderde verwijtbaarheid bij de overtreder, in dit geval betrokkene. De bijstandverlenende instantie moet op basis van de beschikbare informatie, zo nodig aangevuld met door de betrokkene nader te verstrekken inlichtingen of gegevens, beoordelen of sprake is van verminderde verwijtbaarheid. Dit is vaste rechtspraak (uitspraak van 23 juni 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:1801).
4.10.
Betrokkene heeft in beroep aangevoerd dat de schending van de inlichtingenverplichting haar in verminderde mate is te verwijten. Zij heeft naar eer en geweten gehandeld en had nooit het oogmerk om het college om de tuin te leiden. Betrokkene heeft verder benadrukt dat zij uit eigen beweging bij de Belastingdienst melding heeft gemaakt van de rekening en dat de Belastingdienst het beroep op dwaling heeft aanvaard. Deze beroepsgrond slaagt niet. Het college is terecht uitgegaan van normale verwijtbaarheid. Dit oordeel berust op het volgende.
4.10.1.
Betrokkene heeft met alleen de stelling dat zij naar eer en geweten heeft gehandeld en het college niet om de tuin wilde leiden niet aannemelijk gemaakt dat het haar minder dan normaal is aan te rekenen dat zij het college niet over de rekening met een saldo van ongeveer € 600,000,-. heeft geïnformeerd. Dat betrokkene van de rekening melding heeft gemaakt bij de Belastingdienst maakt ook niet dat zij verminderd verwijtbaar heeft gehandeld. Zij had het bestaan van de rekening moeten melden bij het college, de instantie van wie zij bijstand ontving. Dat de Belastingdienst een beroep op dwaling heeft gehonoreerd wil niet zeggen dat het betrokkene in verminderde mate is te verwijten dat zij het college onwetend heeft gelaten over de rekening. Het college is bij de toepassing van de bijstandswetgeving niet aan deze beslissing van de Belastingdienst gebonden.
4.11.
Ook de financiële omstandigheden van betrokkene kunnen van belang zijn bij de vaststelling van de hoogte van de boete. Maar ter zitting is gebleken dat betrokkene de boete inmiddels volledig en vrijwillig heeft betaald. Dat zij daarvoor geld heeft geleend bij vrienden heeft zij niet met concrete gegevens aannemelijk gemaakt. Daarom bestaat geen aanleiding om op grond van de financiële omstandigheden van betrokkene de boete te matigen. Vergelijk de uitspraak van 31 januari 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:476.
4.12.
Uit het voorgaande volgt dat de opgelegde boete van € 1.309,27, die is afgestemd op de draagkracht van betrokkene, evenredig is aan de ernst van de overtreding, de mate van verwijtbaarheid en de overige over haar gebleken omstandigheden.
4.13.
Betrokkene heeft in beroep aangevoerd dat het college wegens dringende redenen als bedoeld in artikel 18a, zevende lid, van de PW had moeten afzien van het opleggen van een boete. Zij heeft gewezen op het feit dat het college gedurende langere tijd de beslagvrije voet niet in acht heeft genomen en ook op haar financiële en medische situatie. Ter onderbouwing daarvan heeft betrokkene een brief van haar verhuurder over een huurachterstand van € 3.099,20 overgelegd. Deze beroepsgrond slaagt niet.
4.13.1.
Dringende redenen moeten zijn gelegen in onaanvaardbare sociale en/of financiële gevolgen van de boete voor de betrokkene. Het moet gaan om incidentele gevallen, waarin iets bijzonders en uitzonderlijks aan de hand is en waarin een individuele afweging plaatsvindt van alle relevante omstandigheden. Financiële gevolgen van de opgelegde boete doen zich in het algemeen pas voor indien daadwerkelijk tot invordering van de boete wordt overgegaan. In dat kader heeft de betrokkene als schuldenaar bescherming, of kan deze zo nodig inroepen, van de regels over de beslagvrije voet als neergelegd in artikel 475b tot en met 475e van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering.
4.13.2.
Dat betrokkene deze regels over de beslagvrije voet niet of niet tijdig heeft ingeroepen, zoals zij naar voren heeft gebracht, komt voor haar rekening en risico en levert geen dringende reden op om van de boete af te zien of deze te matigen. Verder heeft betrokkene haar stelling over haar medische situatie niet onderbouwd met concrete gegevens. Dat de toegevoegde waarde van de boete, bovenop de forse terugvordering, volgens betrokkene gering is, maakt tot slot ook niet dat van het opleggen van een boete moet worden afgezien.
4.14.
Uit 4.6 volgt dat het hoger beroep van het college slaagt. De aangevallen tussenuitspraak en de aangevallen einduitspraak worden daarom vernietigd. Uit 4.7 tot en met 4.13.2 volgt dat het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond moet worden verklaard.
5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen tussenuitspraak en de aangevallen einduitspraak;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 18 december 2017 ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door F. Hoogendijk als voorzitter en M. Hillen en G.M.G. Hink als leden, in tegenwoordigheid van R.I.S. van Haaren als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 6 april 2021.
(getekend) F. Hoogendijk
(getekend) R.I.S. van Haaren