Uitspraak
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op de hoger beropen tegn de uitspraken van de rechtbank Limburg van 12 januari 2018, 16/4063 (aangevallen uitspraak 1) en 16/4062 (aangevallen uitspraak 2)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats B.] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Heerlen (college)
Datum uitspraak: 8 december 2020
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. K.J.C. van Bekkum, advocaat, hoger beroepen ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift en nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 augustus 2020. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Van Bekkum. Het college heeft zich niet laten vertegenwoordigen.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellant ontving sinds 29 juli 2013 bijstand op grond van de Wet werk en bijstand (WWB) naar de norm voor een alleenstaande. Hij stond in de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens, thans basisregistratie personen, ingeschreven op adres A te [woonplaats A.], waar hij een kamer huurde.
1.2.
Bij besluit van 13 augustus 2014 (intrekkingsbesluit) heeft het college de bijstand van appellant met toepassing van artikel 40, eerste lid, van de WWB met ingang van 5 augustus 2013 ingetrokken op de grond dat zijn hoofdverblijf niet langer in de gemeente Heerlen lag. Het college heeft daarbij aan appellant meegedeeld dat hij als gevolg daarvan over de periode van 5 augustus 2013 tot en met 30 april 2014 geen recht op bijstand jegens het college had. Appellant heeft tegen dit besluit geen bezwaar maakt.
1.3.
Op 17 juli 2014 heeft appellant zich ingeschreven op adres B te [woonplaats B.] waar hij inwoont bij zijn vader. Hij ontvangt sinds die datum bijstand, laatstelijk op grond van de Participatiewet (PW) berekend naar de kostendelersnorm met één kostendelende medebewoner.
1.4.
Bij besluit van 4 augustus 2016 heeft het college de door appellant over de periode van 5 augustus 2013 tot en met 30 april 2014 ten onrechte ontvangen bijstand met toepassing van artikel 58, eerste lid, van de PW teruggevorderd. Daaraan heeft het college ten grondslag gelegd dat appellant, door niet aan het college te melden dat zijn hoofdverblijf niet langer in de gemeente Heerlen lag, de op hem rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden en dat hij als gevolg daarvan ten onrechte bijstand heeft ontvangen. Tevens heeft het college aan appellant met toepassing van artikel 18a, eerste lid, van de PW wegens schending van de inlichtingenverplichting een boete opgelegd van € 828,-. Appellant heeft tegen de terugvordering en boeteoplegging afzonderlijk bezwaar gemaakt.
1.5.
Bij afzonderlijke besluiten van 28 november 2016 (bestreden besluit 1 en 2) heeft het college de bezwaren tegen het besluit van 4 augustus 2016 ongegrond verklaard.
2. Bij de aangevallen uitspraken heeft de rechtbank de beroepen tegen de bestreden besluiten ongegrond verklaard.
3. Appellant heeft zich tegen de aangevallen uitspraken gekeerd en heeft, samengevat, het volgende aangevoerd. De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat sprake zou zijn van een schending van de inlichtingenverplichting. Het is correct dat appellant ten tijde hier van belang niet continu op adres A te Heerlen aanwezig is geweest, maar hij heeft daar wel zijn hoofdverblijf gehad. Appellant heeft wegens ziekte bij zijn vader in [woonplaats B.] gelogeerd door wie hij zich vanaf 5 augustus 2013 heeft laten verzorgen. Vanwege een verbrijzelde knie en latere complicaties, waaronder een longembolie, longontsteking en psychische problemen, bleef de mantelzorg van zijn vader, helaas, gedurende de hele in geding zijnde periode noodzakelijk. Er is ook geen sprake geweest van een gezamenlijke huishouding, van wederzijdse zorg of financiële verstrengeling tussen appellant en zijn vader. Het kan appellant niet worden verweten dat hij tijdelijk bij zijn vader logeerde in verband met medische zorg. Het college had daarom niet mogen overgaan tot een bruto terugvordering. Het belang dat het college heeft bij de terugvordering weegt niet op tegen de medische belangen van appellant. Appellant hoeft niet ‘gestraft’ te worden, omdat zijn eigen woning niet gelijkvloers was en hij medische verzorging nodig had. Juist in een geval als het onderhavige is sprake van dringende redenen om van terugvordering af te zien. Ten aanzien van de opgelegde boete stelt appellant zich op het standpunt dat mantelzorg niet aan het college hoeft te worden doorgegeven, omdat dit geen samenwoning is in de zin van de PW. Appellant verbleef alleen tijdelijk bij zijn vader in verband met zijn medische verzorging. Er is daarom sprake van geen enkele dan wel van verminderde verwijtbaarheid.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Aangevallen uitspraak 1 (zaak 18/1509 PW)
Terugvordering
4.1.
De te beoordelen periode loopt van 5 augustus 2013 tot en met 30 april 2014.
4.2.
Ingevolge artikel 58, eerste lid, van de PW is het college verplicht de kosten van bijstand terug te vorderen voor zover de bijstand ten onrechte of tot een te hoog bedrag is ontvangen als gevolg van het niet of niet behoorlijk nakomen van de inlichtingenverplichting.
4.3.
Tussen partijen is in geschil of appellant zijn inlichtingenverplichting heeft geschonden. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat appellant de inlichtingenverplichting heeft geschonden en heeft daartoe verwezen naar het intrekkingsbesluit, waaraan die schending ook ten grondslag ligt.
4.4.
De Raad wijst er ten eerste op dat het niet of niet behoorlijk nakomen van de inlichtingenverplichting onderdeel uitmaakt van de in 4.2 genoemde norm. Verder stelt de Raad vast dat het intrekkingsbesluit formele rechtskracht heeft. Volgens vaste rechtspraak (zie bijvoorbeeld de uitspraken van 3 februari 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:445 en 7 november 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:3478) ziet de formele rechtskracht van een besluit uitsluitend op de met dat besluit tot stand gebrachte rechtsgevolgen en niet mede op oordelen van feitelijke en juridische aard die daaraan ten grondslag hebben gelegen. De formele rechtskracht van het intrekkingsbesluit ziet daarom uitsluitend op de rechtsgevolgen van dat besluit, namelijk dat appellant vanaf 5 augustus 2013 jegens het college geen recht heeft op bijstand. De formele rechtskracht van het intrekkingsbesluit ziet niet op het feitelijke oordeel dat het college daaraan ten grondslag heeft gelegd, namelijk dat het hoofdverblijf van appellant niet langer in de gemeente Heerlen lag en het hierop gebaseerde juridische oordeel dat appellant zijn inlichtingenverplichting heeft geschonden. Dat betekent dat appellant in deze procedure, die het besluit tot terugvordering van de kosten van bijstand over de periode van 5 augustus 2013 tot en met 30 april 2014 betreft, in volle omvang het daaraan ten grondslag liggende oordeel van het college kan bestrijden dat hij zijn inlichtingenverplichting heeft geschonden door niet te melden dat zijn hoofdverblijf niet langer in de gemeente Heerlen lag.
4.4.1.
Voor de toetsing van het oordeel van feitelijke en juridische aard, dat zowel aan de terugvordering als aan het in rechte vaststaande intrekkingsbesluit ten grondslag is gelegd (dat oordeel) geldt in algemene zin het volgende. Is berust in het intrekkingsbesluit, dan zullen de in het kader van de terugvordering tegen dat oordeel gerichte gronden inhoudelijk worden beoordeeld. Is tegen het intrekkingsbesluit een rechtsmiddel aangewend, dan zal een eenvoudige herhaling van gronden tegen dat oordeel in de procedure tegen de terugvordering doorgaans onvoldoende zijn om een ander oordeel daarover te kunnen dragen. Heeft de bestuursrechter geoordeeld over het intrekkingsbesluit, en wordt in bezwaar of in beroep tegen de terugvordering volstaan met herhaling van gronden tegen dat oordeel, dan kan het bestuur in bezwaar en kan de rechter in beroep ter verwerping van die gronden volstaan met verwijzing naar het eerdere oordeel van de bestuursrechter. Is tegen het intrekkingsbesluit een rechtsmiddel aangewend, en worden in de procedure tegen de terugvordering nieuwe gronden aangevoerd tegen dat oordeel, dan moeten deze gronden inhoudelijk worden beoordeeld (zie ook ECLI:NL:CRVB:2016:3501).
4.4.2.
In dit geval heeft appellant berust in het intrekkingsbesluit, zodat de gronden die in het kader van de terugvordering zijn aangevoerd tegen het oordeel van feitelijke en juridische aard waarop ook het intrekkingsbesluit berust inhoudelijk zullen worden beoordeeld.
4.5.
Niet in geschil is dat appellant gedurende de gehele te beoordelen periode feitelijk niet op het adres A te Heerlen maar op het adres B te [woonplaats B.] verbleef. De feitelijke woon- en verblijfsituatie is een gegeven dat onmiskenbaar van belang is voor de verlening van bijstand. Het had appellant dan ook redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat hij van zijn verblijf te [woonplaats B.] melding had moeten maken bij het college. Vaststaat dat appellant dit niet heeft gedaan.
4.6.
Als de woon- en verblijfsituatie wordt gewijzigd met een vooropgezet tijdelijk karakter wordt daarmee in beginsel niet het hoofdverblijf verplaatst. Dit geldt als de wijziging van korte duur is en verband houdt met het tijdelijk niet of niet goed kunnen bewonen van de eigen woning, bijvoorbeeld wegens een renovatie. Daarnaast is vereist dat er geen aanwijzingen zijn dat de betrokkene zich in die periode elders heeft gevestigd en de betrokkene moet na die - korte - periode in zijn/haar woning zijn teruggekeerd. Dit is vaste rechtspraak (uitspraak van 26 juli 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:2865).
4.7.
Van een wijziging van de woon- en verblijfsituatie met een vooropgezet tijdelijk karakter in de in 4.6 bedoelde zin is in het geval van appellant geen sprake. Immers, een verblijf gedurende acht maanden is niet van korte duur en appellant heeft zelf, schriftelijk als ook mondeling ter zitting van de Raad, verklaard dat hij, in de tijd dat hij bij zijn vader was vanwege zijn knie, naar aanleiding van een inbraak in zijn kamer te [woonplaats A.] en een conflict daarover met zijn huisbaas had besloten zijn kamer te ontruimen en zich in [woonplaats B.] in te schrijven. Van belang is verder dat vaststaat dat appellant na 30 april 2014 niet meer is teruggekeerd naar zijn woning te [woonplaats A.]. De beroepsgrond dat appellant in de te beoordelen periode zijn hoofdverblijf heeft gehad op adres A te [woonplaats A.] en tijdelijk bij zijn vader te [woonplaats B.] logeerde, slaagt daarom niet.
4.8.
Nu vaststaat dat appellant heeft nagelaten bij het college te melden dat zijn hoofdverblijf niet langer in de gemeente Heerlen lag, heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat appellant de op hem rustende wettelijke inlichtingenverplichting heeft geschonden. Dat appellant vanwege zijn ziekte en mantelzorg door zijn vader op adres B te [woonplaats B.] verbleef, kan - wat daarvan ook zij - hier niet aan afdoen. De omstandigheden die tot het verblijf op adres B hebben geleid, de motieven van de betrokkenen en de aard van hun relatie zijn in dit kader immers niet van belang. De Raad voegt hieraan toe dat, anders dan appellant heeft aangevoerd, de vraag of tussen appellant en zijn vader sprake was van een gezamenlijke huishouding met wederzijdse zorg of financiële verstrengeling in dit geding, niet ter beoordeling voorligt, omdat dat niet aan het bestreden besluit ten grondslag ligt.
4.9.
Op grond van artikel 58, vijfde lid, van de PW is het college bevoegd de kosten van bijstand bruto terug te vorderen. Dit betekent dat de terugvordering naast de netto te veel betaalde bijstand ook de daarover verschuldigde en afgedragen loonbelasting en premies volksverzekering kan omvatten. Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 24 juli 2007, ECLI:NL:CRVB:2007:BB0561) moet worden afgezien van de uitoefening van de bevoegdheid tot bruto terugvordering, indien sprake is van een vordering die is ontstaan buiten toedoen van de betrokkene en hem niet kan worden verweten dat hij de schuld niet reeds heeft voldaan in het kalenderjaar waarop deze betrekking heeft. Aangezien vaststaat dat de terugvordering waarop bestreden besluit 1 ziet het gevolg is van een schending van de inlichtingenverplichting door appellant, staat ook vast dat de vordering niet buiten toedoen van appellant is ontstaan. Het college was dan ook, anders dan appellant heeft aangevoerd, bevoegd tot brutering van het teruggevorderde bedrag.
4.10.
Het betoog van appellant dat sprake is van dringende redenen om af te zien van terugvordering, slaagt niet. Dringende redenen als bedoeld in artikel 58, achtste lid, van de PW doen zich alleen voor als de terugvordering onaanvaardbare sociale en/of financiële gevolgen voor de betrokkene heeft. Het moet dan gaan om gevallen waarin iets bijzonders en uitzonderlijks aan de hand is. In die gevallen zal een individuele afweging van alle relevante omstandigheden moeten plaatsvinden. Degene die zich beroept op dringende redenen, moet die redenen aannemelijk maken. Wat appellant in dit verband heeft aangevoerd, brengt niet mee dat sprake is van onaanvaardbare gevolgen van de terugvordering.
4.11.
Uit 4.1 tot en met 4.10 volgt dat het hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 1 niet slaagt, zodat deze uitspraak dient te worden bevestigd.
Aangevallen uitspraak 2 (zaak 18/1510 PW)
Boete
4.12.
Op grond van artikel 18a, eerste lid, van de PW legt het college een bestuurlijke boete op indien belanghebbende de inlichtingenverplichting heeft geschonden. Ingevolge
artikel 5:41 van de Algemene wet bestuursrecht legt het bestuursorgaan geen bestuurlijke boete op voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten.
4.13.
Uit 4.8 volgt dat het college ook heeft aangetoond dat appellant de op hem rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden. Van deze gedraging kan niet worden gezegd dat elke verwijtbaarheid ontbreekt. Daarmee staat de verwijtbaarheid van de schending van de inlichtingenverplichting vast. Het college was dan ook in beginsel gehouden met toepassing van artikel 18a, eerste lid, van de PW een boete op te leggen van ten hoogste het benadelingsbedrag.
4.14.
Voor een weergave van de relevante wetgeving en uitgangspunten bij de beoordeling van de evenredigheid van een bestuurlijke boete wordt verwezen naar de overwegingen 5.1 tot en met 5.11 van de uitspraak van 11 januari 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:12, en de tekst van artikel 18a van de PW en de artikelen 2 en 2a van het Boetebesluit socialezekerheidswetten, zoals deze per 1 januari 2017 luiden.
4.15.
De beroepsgrond dat sprake is van verminderde verwijtbaarheid, slaagt niet. Wat appellant heeft aangevoerd over de reden van zijn verblijf op adres B te [woonplaats B.] biedt geen steun voor het oordeel dat appellant in zodanige omstandigheden verkeerde dat hij van dat verblijf geen melding kon maken. Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat sprake is van normale verwijtbaarheid, zodat in dit geval in beginsel een boete van 50% van het benadelingsbedrag is aangewezen.
4.16.
Het college heeft, gelet op vaste rechtspraak, voldoende rekening gehouden met de financiële omstandigheden van appellant en de hoogte van de boete vervolgens beperkt tot
€ 828,-. Dit is het bedrag dat appellant op basis van een fictieve draagkracht bij een inkomen op bijstandsniveau in maximaal twaalf maanden kan voldoen. Niet is gebleken van individuele omstandigheden om de boete verder te matigen. De vastgestelde boete van € 828,- is evenredig.
4.17.
Gelet op 4.12 tot en met 4.16 slaagt ook dit hoger beroep niet, zodat aangevallen uitspraak 2 moet worden bevestigd.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraken.
Deze uitspraak is gedaan door A.B.J. van der Ham als voorzitter en J.J.A. Kooijman en
J.T.H. Zimmerman als leden, in tegenwoordigheid van D. Bakker als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 8 december 2020.
(getekend) A.B.J. van der Ham
(getekend) D. Bakker