Uitspraak
18.3858 PW, 19/467 PW
Datum uitspraak: 17 september 2019
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 14 juni 2018, 17/5480 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Den Haag (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. J. Brouwer, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Ter uitvoering van de aangevallen uitspraak heeft het college op 30 juli 2018 een nieuwe beslissing op bezwaar genomen (nader besluit).
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 augustus 2019. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. A.G. de Jong, advocaat, waarnemend voor mr. Brouwer. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door D.L. Swart.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
[X.] (X), de vader van de twee kinderen van appellante, ontving vanaf 28 juni 2009 bijstand naar de norm voor een alleenstaande, laatstelijk op grond van de Participatiewet (PW). Naar aanleiding van een vermoeden van uitkeringsfraude door X heeft het college een onderzoek laten instellen naar de rechtmatigheid van de aan hem verleende bijstand. De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in een proces-verbaal van 6 juni 2016. De onderzoeksresultaten zijn voor het college aanleiding geweest om bij besluit van 2 juni 2016 de bijstand van X over de periode van 28 juni 2009 tot en met 31 augustus 2014 te herzien (lees: in te trekken) en de over die periode gemaakte kosten van bijstand tot een bedrag van € 46.220,18 van X terug te vorderen. Aan de besluitvorming van het college ligt ten grondslag dat X, zonder hiervan melding te maken bij het college, vanaf 28 juni 2009 inkomsten uit ongeoorloofde activiteiten ontving. Verder ligt aan de besluitvorming ten grondslag dat X in de periode van 28 juni 2009 tot en met 31 mei 2014 een gezamenlijke huishouding voerde met appellante op haar adres en in de periode van 1 juni 2014 tot 28 augustus 2014 met [Y.] (Y). Het college heeft bij besluit van 6 juni 2016 de terugvordering wegens brutering verhoogd tot een bedrag van € 56.776,52.
1.2.
Het college heeft bij besluit van 23 maart 2017, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 3 juli 2017 (bestreden besluit), de over de periode van 28 juli 2009 tot en met 31 mei 2014 ten onrechte aan X verleende bijstand tot een bedrag van € 52.847,05 mede van appellante teruggevorderd. Aan het bestreden besluit ligt het volgende ten grondslag. X had zijn hoofdverblijf op het adres van appellante en voerde daar met haar een gezamenlijke huishouding. Daarnaast had X inkomsten uit criminele activiteiten. Hij heeft nagelaten het college te informeren over de gezamenlijke huishouding, zodat hem ten onrechte bijstand naar de norm voor een alleenstaande is verleend. Hij heeft ook nagelaten het college te informeren over zijn inkomsten en de omvang daarvan, zodat een eventueel aanvullend recht op bijstand naar de norm voor gehuwden niet is vast te stellen.
2. De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak het beroep gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd voor zover dat besluit ziet op de periode van 28 juni 2009 tot 6 april 2012 en het college opgedragen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen. Aan dat oordeel ligt – samengevat weergegeven – ten grondslag dat het college zich ter zitting op het standpunt heeft gesteld dat onvoldoende feitelijke grondslag aanwezig is voor het oordeel dat voorafgaand aan 6 april 2012 sprake was van een gezamenlijke huishouding op het adres van appellante. Gelet daarop heeft het college de aan X verleende bijstand over die periode ten onrechte mede van appellante teruggevorderd. Voor de periode van 6 april 2012 tot en met 31 mei 2014 heeft de rechtbank geoordeeld dat voldoende feitelijke grondslag bestaat voor de conclusie dat appellante en X een gezamenlijke huishouding hebben gevoerd op het adres van appellante.
3. In hoger beroep heeft appellante zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd, voor zover deze ziet op de medeterugvordering over de periode van 6 april 2012 tot en met 31 mei 2014.
4. Ter uitvoering van de aangevallen uitspraak heeft het college bij besluit van 30 juli 2018 het bezwaar tegen het besluit van 23 maart 2017 gegrond verklaard en de medeterugvordering over de periode van 6 april 2012 tot en met 31 mei 2014 vastgesteld op een (bruto)bedrag van € 23.296,50.
5. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
5.1.
Het nader besluit wordt, gelet op de artikelen 6:19 en 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), mede in de beoordeling betrokken.
5.2.
De periode in geding loopt van 6 april 2012 tot en met 31 mei 2014.
5.3.
Het besluit tot medeterugvordering van bijstand is een belastend besluit, waarbij het aan het bijstandverlenend orgaan is om de nodige kennis over de relevante feiten te vergaren. Dat betekent dat de last om aannemelijk te maken dat aan de voorwaarden voor medeterugvordering is voldaan in beginsel op het bijstandverlenend orgaan rust.
5.4.
Het besluit is gebaseerd op artikel 59, tweede lid, van de PW. Dat bepaalt, voor zover hier van belang, dat als de bijstand als gezinsbijstand aan gehuwden had moeten worden verleend, maar dat achterwege is gebleven omdat de belanghebbende de inlichtingenverplichting als bedoeld in artikel 17 van Pro de PW niet of niet behoorlijk is nagekomen, de kosten van bijstand mede kunnen worden teruggevorderd van de persoon met wiens middelen bij de verlening van bijstand rekening had moeten worden gehouden. Voor de vaststelling dat appellante hier die persoon is, is vereist dat zij in de periode in geding met X een gezamenlijke huishouding heeft gevoerd als bedoeld in artikel 3 van Pro de PW.
5.5.
Voor toepassing van artikel 59, tweede lid, van de PW gelden dus de volgende twee voorwaarden. Er moet sprake zijn van een gezamenlijke huishouding en de belanghebbende (in dit geval X) heeft in strijd met de op hem rustende inlichtingenverplichting nagelaten het college tijdig te informeren over de gezamenlijke huishouding.
5.6.
Volgens artikel 3, derde lid, van de PW is sprake van een gezamenlijke huishouding als twee personen hun hoofdverblijf in dezelfde woning hebben en zij blijk geven zorg te dragen voor elkaar door middel van het leveren van een bijdrage in de kosten van de huishouding dan wel anderszins. Volgens artikel 3, vierde lid, aanhef en onder b, van de PW wordt een gezamenlijke huishouding in ieder geval aanwezig geacht als de belanghebbenden hun hoofdverblijf hebben in dezelfde woning en uit hun relatie een kind is geboren. Een onderzoek naar het zogeheten zorgcriterium (de beoordeling van de wederzijdse zorg) hoeft dan niet te worden verricht. Omdat uit de relatie tussen appellante en X op 6 april 2012 een kind is geboren, is voor de beantwoording van de vraag of in de periode in geding sprake was van een gezamenlijke huishouding alleen bepalend of appellante en X hun hoofdverblijf in dezelfde woning hadden.
5.7.
Appellante heeft aangevoerd dat zij en X in de periode in geding geen gezamenlijke huishouding voerden. Zij stelt dat X nooit zijn hoofdverblijf bij haar heeft gehad. Zij werkte vier dagen per week. X kwam twee dagen per week bij haar thuis om op te passen, eerst alleen op hun oudste kind (geboren op 6 april 2012) en later ook op hun jongste kind (geboren op 20 december 2013). De andere twee werkdagen gingen de kinderen, aanvankelijk alleen het oudste kind, naar de crèche. X haalde hen op die dagen op en wachtte totdat appellante thuis kwam. Soms haalden zij de kinderen samen op. Soms bleef X mee‑eten. Het gebeurde ook dat X dagen weg bleef en dan zat appellante met een probleem. Het proces‑verbaal van de verklaring die appellante op 10 mei 2016 tegenover de sociaal rechercheurs heeft afgelegd, kan volgens appellante niet zo worden uitgelegd dat zij heeft gezegd dat X zes dagen per week bij haar was. Dat betreft namelijk niet een verklaring van haarzelf, maar slechts een reactie op wat haar was voorgehouden. Deze beroepsgrond slaagt niet.
5.7.1.
Appellante en X stonden, zoals appellante naar voren heeft gebracht, in de periode in geding op verschillende adressen in de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens, nu Basisregistratie personen, ingeschreven. Dat staat echter op zichzelf niet in de weg aan het hebben van een hoofdverblijf in dezelfde woning. Het gaat erom of het adres van appellante feitelijk het hoofdverblijf van beiden is geweest. Het hoofdverblijf van iemand ligt daar waar zich het zwaartepunt van het persoonlijk leven bevindt. Dit moet worden bepaald aan de hand van concrete feiten en omstandigheden.
5.7.2.
De onderzoeksbevindingen bieden een toereikende feitelijke grondslag voor de conclusie dat X in de periode in geding zijn hoofdverblijf had op het adres van appellante. In het kader van het onder 1.1 vermelde onderzoek heeft X op 9 mei 2016 een verklaring afgelegd tegenover de sociaal rechercheurs. Deze verklaring biedt, in samenhang met de verklaringen van omwonenden van het adres van appellante en de verklaring van appellante zelf van 10 mei 2016, een toereikende grond voor de conclusie dat X het zwaartepunt van zijn persoonlijk leven in de woning van appellante had. X heeft namelijk verklaard dat hij veertien jaar een relatie met appellante heeft gehad en dat deze relatie rond augustus 2014 voorbij was, dat hij weliswaar bij zijn moeder stond ingeschreven, maar dat hij zijn hoofdverblijf had bij appellante en dat dat voor de kinderen was. Hij heeft verklaard dat hij niet heeft doorgegeven dat hij dagelijks bij appellante bleef slapen en dat hij aan de sociale dienst had moeten melden dat hij bij appellante woonde, maar dat hij dat niet heeft gedaan en dat dat fout was. Verder heeft X verklaard dat als hij zich zou inschrijven bij appellante, zij geen huursubsidie en hij geen uitkering meer zou krijgen en dat zij meer geld ontvingen doordat hij zich niet op haar adres inschreef. De omwonenden hebben X en appellante aan de hand van de hen getoonde foto’s herkend als bewoners van het adres van appellante. Hun verklaringen komen er in essentie op neer dat appellante op dat adres woonde sinds de oplevering van de woning in augustus 2009 en dat volgens hen X bij appellante woonde. Uit de verklaringen volgt dat appellante en X samen als stel werden gezien en dat zij later samen met de kinderen als gezin werden gezien. Eén van de getuigen heeft verklaard dat X zich heeft voorgesteld als de buurman en daarbij heeft gezegd: ”ik woon hiernaast”. Vier getuigen woonden vanaf de datum van oplevering van de woningen in augustus 2009 in de directe nabijheid van het adres van appellante en woonden daar nog in de periode in geding. Hun verklaringen bevatten concrete feitelijke en gemotiveerde informatie over de situatie rondom dat adres. Dat zij geen inzicht hebben getoond in de onderlinge relatie tussen appellante en X, zoals appellante naar voren heeft gebracht, doet aan het voorgaande niet af. Appellante heeft op 10 mei 2016 tegenover de sociaal rechercheurs verklaard dat zij een knipperlichtrelatie had met X en dat deze relatie na mei 2014 definitief over was, dat X de sleutel had van het portiek van het flatgebouw, van de voordeur en van de berging van de flat, dat X twee dagen per week voor de kinderen zorgde en hen op twee dagen ophaalde van de crèche en dat hij een periode fulltime voor hen heeft gezorgd.
5.7.3.
Het college heeft zich dus terecht op het standpunt gesteld dat X in de periode in geding met appellante een gezamenlijke huishouding voerde. De gestelde omstandigheden dat X enkel op het adres van appellante verbleef om voor de kinderen te zorgen en dat hij niet alleen met haar, maar ook met Y een relatie onderhield, brengen niet mee dat hij en appellante geen gezamenlijke huishouding voerden. De reden waarom een gezamenlijke huishouding wordt gevoerd en de aard van de onderlinge relatie zijn, gelet op 5.7.1, in dit verband niet van betekenis.
5.8.
Appellante heeft voorts aangevoerd dat een eventuele gezamenlijke huishouding al voor 31 mei 2014 was beëindigd. Daarbij vraagt zij zich af waar de einddatum van 31 mei 2014 vandaan komt. Deze beroepsgrond slaagt ook niet.
5.8.1.
Ter onderbouwing van deze beroepsgrond heeft appellante gesteld dat de relatie tussen haar en X al ruim voor eind mei 2014 voorbij was. Die stelling – wat daarvan ook zij, gelet op het feit dat appellante en X in mei 2014, zoals appellante heeft verklaard, nog gezamenlijk op vakantie naar Turkije zijn geweest – kan echter niet tot de conclusie leiden dat het college is uitgegaan van een onjuiste einddatum van de gezamenlijke huishouding. De aard van de relatie tussen appellante en X is immers niet van betekenis bij de vaststelling van het hoofdverblijf van X. Zoals het college toereikend heeft toegelicht is die einddatum bepaald aan de hand van de aanvangsdatum van de gezamenlijke huishouding van X met Y.
5.9.
Niet in geschil is dat X het college niet over de gezamenlijke huishouding met appellante heeft geïnformeerd. X heeft daarmee de op hem rustende inlichtingenverplichting geschonden. Daardoor is aan X ten onrechte bijstand naar de norm voor een alleenstaande verleend.
5.10.
Wat onder 5.6 tot en met 5.9 is overwogen betekent dat is voldaan aan de voorwaarden voor toepassing van artikel 59, tweede lid, van de PW. Het college was dus bevoegd om de over de periode in geding gemaakte kosten van bijstand aan X mede van appellante terug te vorderen.
5.11.
Appellante heeft subsidiair aangevoerd dat bij de vaststelling van de hoogte van het terug te vorderen bedrag rekening moet worden gehouden met een eventueel aanvullend recht op bijstand naar de norm voor gehuwden. Appellante heeft haar salarisstroken over de maanden in de periode in geding overgelegd en gesteld dat niet meer van haar kan worden teruggevorderd dan het bedrag dat aanvullend op die inkomsten aan bijstand zou zijn verleend. Deze beroepsgrond is aldus op te vatten dat in de visie van appellante het college in redelijkheid geen gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid tot medeterugvordering van het gehele van X teruggevorderde bedrag. Deze beroepsgrond slaagt niet.
5.11.1.
Volgens vaste rechtspraak (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 15 maart 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:995), waarop appellante kennelijk doelt, kan niet meer worden teruggevorderd dan per saldo ten onrechte aan bijstand is verleend. Daarnaast kan er niet aan voorbij worden gezien dat een besluit tot terugvordering van ten onrechte gemaakte kosten van bijstand reparatoir van aard is en dus niet is gericht op leedtoevoeging, maar op herstel in de rechtmatige toestand zoals die zou hebben bestaan als de betrokkene van meet af aan de juiste inlichtingen had verstrekt over zijn woon- en leefsituatie. Het is dan aan de betrokkene om aannemelijk te maken dat, ook als hij zijn verplichting tot het geven van inlichtingen wel naar behoren zou zijn nagekomen, volledige, althans aanvullende bijstand naar de norm voor gehuwden over die periode zou zijn verstrekt. Deze rechtspraak is eveneens van belang in een geval als hier aan de orde, waarin het gaat om medeterugvordering (zie de uitspraak van 12 september 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:3111), met dien verstande dat het aan degene van wie de bijstand mede wordt teruggevorderd is, om onaannemelijk te maken dat (aanvullende) bijstand naar de norm voor gehuwden zou zijn verleend als de betrokkene van meet af aan de juiste inlichtingen had verstrekt over zijn woon- en leefsituatie.
5.11.2.
Als X van meet af aan de juiste inlichtingen had verstrekt over zijn woon- en leefsituatie, zouden hij en appellante zijn aangemerkt als gehuwden, dus als gezin en volgens artikel 11, vierde lid, van de PW als gezamenlijk subject van bijstand. Bij de verlening van de bijstand aan het gezin zou ingevolge artikel 19, eerste en tweede lid, van de PW rekening zijn gehouden met alle middelen van de tot het gezin behorende personen, in dit geval dus met de middelen van zowel appellante als X. Het standpunt van appellante komt hierop neer, dat bij de verlening van bijstand naar de gehuwdennorm alleen haar inkomsten in aanmerking zouden zijn genomen en de inkomsten van X, evenals zijn vermogen, buiten beschouwing zouden zijn gebleven. Gelet op het voorgaande is dat standpunt niet juist. Aanvullende bijstand naar de norm voor gehuwden zou slechts zijn verleend als X over geen of over ontoereikende middelen zou hebben beschikt om, tezamen met de inkomsten van appellante, in het levensonderhoud van het gezin te voorzien. Vergelijk de uitspraak van 13 mei 2003, ECLI:NL:CRVB:2003:AG0223.
5.11.3.
Appellante heeft echter geen inzicht verschaft in de omvang van de inkomsten van X in de periode in geding en ook niet in zijn vermogenssituatie. Uit het onder 1.1 bedoelde onderzoek is naar voren gekomen dat X als verdachte van een strafbaar feit op 24 maart 2015 ten overstaan van de politie heeft verklaard dat hij in de jaren 2012 tot en met 2014 inkomsten heeft gehad. X heeft in de verklaring van 9 mei 2016, afgelegd ten overstaan van de sociaal rechercheurs, verklaard dat hij in die periode inkomsten uit criminele activiteiten had en dat hij deze niet aan de sociale dienst heeft opgegeven. Hij heeft verklaard dat een ontnemingsvordering tegen hem is ingesteld tot een bedrag van € 140.000,- en dat hij inderdaad geld verdiende met zijn criminele activiteiten. Op de vraag wat hij kan verklaren over het feit dat op de rekening van zijn kind tussen mei 2012 en augustus 2014 een bedrag van bijna € 23.000,- werd gestort (waarvan € 14.600,- contant) heeft X verklaard dat als hij geld had verdiend, dat op die rekening werd gezet. Hieruit volgt dat X in de periode in geding beschikte over inkomsten en over vermogen. De door hem verstrekte inlichtingen zijn echter niet toereikend om te beoordelen wat de omvang was van de middelen waarover hij beschikte. Appellante heeft geen nadere gegevens hierover verstrekt. Zij heeft dan ook niet aannemelijk gemaakt dat bij nakoming van de inlichtingenverplichting door X aanvullende bijstand naar de norm voor gehuwden zou zijn verleend. Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat het recht op bijstand naar de norm voor gehuwden niet was vast te stellen.
5.12.
Geconcludeerd moet worden dat het hoger beroep van appellante niet slaagt. De aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten, wordt daarom bevestigd. Het beroep tegen het nader besluit is ongegrond.
6. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep:
- bevestigt de aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 30 juli 2018 ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door F. Hoogendijk als voorzitter en A.J. Schaap en Y.J. Klik als leden, in tegenwoordigheid van S.H.H. Slaats als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 17 september 2019.
(getekend) F. Hoogendijk
(getekend) S.H.H. Slaats
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de datum van verzending beroep in cassatie instellen bij de Hoge Raad der Nederlanden (Postbus 20303, 2500 EH Den Haag) ter zake van schending of verkeerde toepassing van bepalingen over het begrip gezamenlijke huishouding
lh