Uitspraak
16/1185 AW
Datum uitspraak: 22 maart 2018
Centrale Raad van Beroep
Enkelvoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 29 januari 2016, 14/967 (aangevallen uitspraak) en uitspraak op het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
de korpschef van politie (korpschef)
de Staat der Nederlanden (Ministerie van Justitie en Veiligheid)
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft S.A.J.T. Hoogendoorn hoger beroep ingesteld.
De korpschef heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft gevoegd met de zaken 16/1142 AW en 16/1204 AW plaatsgevonden op 8 februari 2018. Appellant is, met bericht van de opvolgend gemachtigde, mr. M. Abdelkader, niet verschenen. De korpschef heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. E. Wolthuis. In de gevoegde zaken wordt heden afzonderlijk uitspraak gedaan.
OVERWEGINGEN
1.1.
Appellant was werkzaam bij de voormalige politieregio [regio] , laatstelijk in de functie van [functie] .
1.2.
Als uitwerking van het Akkoord Arbeidsvoorwaarden sector politie 2005-2007 is op
1 november 2010 de circulaire Harmonisatie arbeidsvoorwaarden politie tweede tranche in werking getreden (Stcrt. 2010, 19782; circulaire). Eén van de te harmoniseren onderwerpen is het in bijlage 6 van de circulaire opgenomen ‘Loopbaanbeleid van assistent A tot en met senior in de GGP’ (loopbaanbeleid). In die bijlage zijn de afspraken vastgelegd over de mogelijkheden tot doorstroming (bevordering) van ambtenaren binnen de GGP naar een volgend niveau of volgende functie. Voor de bevordering van generalist GGP (schaal 7) naar senior GGP (schaal 8) is als vereiste gesteld dat sprake is van ‘vakmanschap blijkend uit een recente beoordeling boven de norm met daarin opgenomen verwachte geschiktheid voor senior GGP’. Vermeld is dat het loopbaanbeleid vanaf 1 november 2010 geldt voor alle medewerkers bij de Nederlandse Politie, dat de Raad van korpschefs i.o. zich aan de circulaire heeft geconformeerd en dat het bevoegd gezag deze circulaire dient te volgen, tenzij een zwaarwegend dienstbelang zich daartegen verzet. Het loopbaanbeleid voor bevordering van schaal 7 naar schaal 8 is met ingang van 1 januari 2013 beëindigd. In april 2013 zijn door de Adviescommissie Loopbaanbeleid GGP van het Centraal Georganiseerd Overleg Politie (CGOP) nadere uitvoeringsafspraken vastgelegd.
1.3.
Het loopbaanbeleid is door de drie korpschefs van de voormalige politieregio’s van Noord-Nederland, te weten Groningen, Drenthe en Fryslân, nader uitgewerkt in het voorgenomen besluit ‘Voorstel Implementatie Loopbaanbeleid GGP (HAP tweede tranche)’ van 11 september 2012 (VB). In het VB is vastgelegd dat de drie korpsen binnen Noord-Nederland verschillende beoordelingssystemen hanteren en op welke wijze elk korps invulling geeft aan de eis van ‘vakmanschap blijkend uit een recente beoordeling boven de norm met daarin opgenomen verwachte geschiktheid voor senior GGP’. De Politiechef Noord-Nederland heeft het VB definitief vastgesteld op 23 mei 2013.
1.4.
In het Friese beoordelingssysteem worden alle competenties en te behalen resultaten betrokken voor het bepalen van ‘vakmanschap boven de norm’. Voor de competenties wordt een vijfpuntschaal gehanteerd en voor de resultaten een driepuntschaal. Het eindoordeel gebaseerd op de gemiddelde score van de competenties moet zijn ‘overtroffen (gedrag boven niveau behorend bij functie)’ en voor de resultaten moet dat zijn ‘norm is ruim gehaald’.
1.5.
Appellant heeft verzocht om bevordering naar de functie van senior GGP. Naar aanleiding van dit verzoek is op 16 mei 2013 over de periode november 2011 tot
november 2012 een beoordeling vastgesteld, waarbij, voor zover van belang, op zes competenties de norm is gehaald. De beoordeling heeft het eindresultaat: ‘voldoende’ (competenties zijn overwegend op niveau behorend bij functieschaal)’. Er is geen toekomstverwachting opgemaakt.
1.6.
Bij besluit van 22 mei 2013 heeft de korpschef het verzoek om bevordering afgewezen. Tegen deze afwijzing en tegen de vastgestelde beoordeling heeft appellant bezwaar gemaakt. De bezwarenadviescommissie Politie Noord-Nederland (BAC) heeft de korpschef geadviseerd de bezwaren tegen de beoordeling en de afwijzing ongegrond te verklaren onder aanvulling van de motivering in die zin dat een oordeel over de verwachte geschiktheid voor senior GGP in de beoordeling dient te worden opgenomen.
1.7.
Bij besluit van 15 januari 2014 (bestreden besluit) heeft de korpschef de bezwaren tegen de beoordeling en het verzoek om bevordering overeenkomstig het advies van de BAC ongegrond verklaard. De korpschef heeft het advies van de BAC om alsnog een beoordeling over de verwachte geschiktheid voor de functie van senior GGP op te maken niet overgenomen, omdat deze niet van invloed zal zijn op zijn besluit om het verzoek om bevordering af te wijzen.
2. De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en de rechtsgevolgen daarvan in stand gelaten, met bepalingen over griffierecht en proceskosten. Hiertoe is, samengevat, het volgende overwogen. Nu niet is gebleken van een inzichtelijke heroverweging op de grondslag van het bezwaar als vereist volgens artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), kan het bestreden besluit niet in stand blijven. Er is echter aanleiding de rechtsgevolgen in stand te laten. De ondernemingsraad heeft met het beoordelingsbeleid ingestemd. Met de uitleg die in de politieregio Fryslân aan het begrip boven de norm is gegeven, is binnen de grenzen van een redelijke beleidsbepaling gebleven. Met verwijzing naar de uitspraak van de Raad van 19 november 2015 (ECLI:NL:CRVB:2015:4117) kan een oordeel over de verwachte geschiktheid achterwege blijven in het geval geen beoordeling boven de norm voorligt. Verder heeft de rechtbank de Staat der Nederlanden veroordeeld tot betaling aan appellant van een schadevergoeding van € 500,- wegens schending van de redelijke termijn in de rechterlijke fase.
3. De Raad komt naar aanleiding van wat partijen in hoger beroep hebben aangevoerd tot de volgende beoordeling.
3.1.
De gemachtigde van appellant heeft de Raad op de avond voor de zitting via het digitale loket meegedeeld niet te verschijnen ter zitting en heeft in dit bericht tevens nieuwe stellingen betrokken. Voor zover dit bericht ziet op deze nieuwe stellingen, laat de Raad dit bericht op grond van artikel 8:58 van de Awb buiten beschouwing.
3.2.
Volgens vaste rechtspraak van de Raad (uitspraak van 8 februari 2007, ECLI:NL:CRVB:2007:AZ8746) hoeft de bestuursrechter niet op alle aangevoerde gronden in te gaan, maar kan hij zich beperken tot de kern daarvan.
3.3.
In geschil is allereerst of de rechtbank de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit terecht in stand heeft gelaten.
3.4.
Met verwijzing naar de uitspraken van 19 november 2015 en 29 juni 2017 (ECLI:NL:CRVB:2015:4117 en ECLI:NL:CRVB:2017:2266) is de Raad met de rechtbank van oordeel dat de invulling van het begrip boven de norm binnen de voormalige politieregio Fryslân niet onredelijk is en dat niet gebleken is dat de ondernemingsraad niet met het beoordelingsbeleid heeft ingestemd. Van strijd met het vereiste van een eerlijk proces als bedoeld in artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) is naar het oordeel van de Raad geen sprake. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak eerst geoordeeld dat het bestreden besluit moet worden vernietigd op de grond dat niet is gebleken van een inzichtelijke heroverweging op de grondslag van het bezwaar en heeft vervolgens uitvoerig en aan de hand van de door appellant aangevoerde gronden gemotiveerd waarom de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand worden gelaten. Dat appellant zich niet kan vinden in het oordeel van de rechtbank, betekent niet dat van een eerlijk proces geen sprake is geweest.
3.5.
Vaste rechtspraak is dat de toetsing van de inhoud van een beoordeling is beperkt tot de vraag of die beoordeling op voldoende gronden berust. Bij negatieve oordelen moet het bestuursorgaan dit met concrete feiten onderbouwen (uitspraak van 13 maart 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:905). Niet doorslaggevend is dan of elk feit juist is vastgesteld of geduid; het gaat erom of het totale beeld van de beoordeling deze toetsing doorstaat. De bewijslast bij betwisting van een positieve beoordeling, zoals in het onderhavige geval, ligt bij de betrokkene. Dat de beoordeling niet goed genoeg is voor bevordering naar de functie van senior GGP levert geen grond op om de bewijslast bij de korpschef te leggen (uitspraak van 20 juli 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:2547).
3.6.
Met de rechtbank is de Raad van oordeel dat de beoordeling op voldoende gronden berust en de terughoudende toets kan doorstaan. Dat appellant zich met de toegekende scores niet kan verenigen en meent voor hogere scores in aanmerking te komen, maakt dit niet anders. De rechtbank heeft terecht en op goede gronden geoordeeld dat appellant niet aannemelijk heeft gemaakt dat de scores hoger hadden moeten zijn. Dat de beoordelaar zich in de toelichting op diverse competenties positief heeft uitgelaten over het functioneren van appellant betekent niet dat is voldaan aan het binnen de voormalige politieregio Fryslân gestelde vereiste van een beoordeling boven de norm en evenmin dat de toegekende scores op deze competenties inconsistent en daarmee onhoudbaar zijn. Daarbij is van belang dat het gaat om een beoordeling van de competenties in de functie van generalist GGP. Aan de door appellant overgelegde verklaringen en referenties, die vooral zien op het functioneren als praktijkcoach en groepscommandant van de Mobiele Eenheid, komt dan ook niet de betekenis toe die appellant daaraan toegekend wenst te zien.
3.7.
De Raad is met de rechtbank en de korpschef, en anders dan appellant, van oordeel dat, nu het niet voldoen aan het vereiste van een beoordeling boven de norm al tot afwijzing van het verzoek om bevordering leidt, er geen advies over de verwachte geschiktheid hoefde te worden opgemaakt. Het enkele feit dat de Raad hierover in een andere zaak uitspraak heeft gedaan (uitspraak van 19 november 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:4117) nadat het onderzoek
ter zitting bij de rechtbank in de zaak van appellant al was gesloten, betekent, anders dan appellant meent, niet dat de rechtbank voor haar oordeel niet naar die uitspraak heeft mogen verwijzen.
3.8.
Het standpunt van appellant dat de rechtbank de rechtsgevolgen van het bestreden besluit ten onrechte in stand heeft gelaten omdat de korpschef niet heeft bezien of het advies van de BAC vrij van gebreken was volgt de Raad niet. Het advies van de BAC is door de korpschef overgenomen, behoudens de in het bestreden besluit genoemde onderdelen. Hiermee heeft de korpschef het advies als voldoende deugdelijk beschouwd en mogen beschouwen om aan het bestreden besluit ten grondslag te kunnen leggen.
3.9.
De rechtbank heeft gelet op wat in 3.4 tot en met 3.8 is overwogen terecht geoordeeld dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand kunnen blijven.
3.10.
Appellant betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de redelijke termijn met afgerond zes maanden is overschreden.
3.11.1.
Of de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM is overschreden moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Uit de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens volgt dat daarbij van belang zijn de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van betrokkene gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van betrokkene (uitspraak van
26 januari 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BH1009).
3.11.2.
In zaken zoals deze is de redelijke termijn voor een procedure in twee instanties in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan twee jaar in beslag heeft genomen. Daarbij geldt dat in beginsel het bezwaar binnen een half jaar en het beroep binnen anderhalf jaar zouden moeten worden afgehandeld (uitspraak van 9 april 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BI2179). Anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, heeft de Raad noch in de zaken zelf, noch in de opstelling van appellant aanknopingspunten gevonden voor het oordeel dat de bezwaarprocedure en de beroepsprocedure in totaal meer dan twee jaren hadden mogen bedragen.
3.11.3.
In dit geval is sprake van twee bezwaarschriften. Nu deze twee zaken betrekking hebben op hetzelfde onderwerp en in de rechterlijke fase gezamenlijk zijn behandeld wordt slechts eenmaal het tarief van € 500,- per half jaar gehanteerd (zie ook de uitspraak van
16 november 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:3989). Uitgaande van de ontvangst van het oudste bezwaarschrift op 1 juli 2013 tot de datum van de aangevallen uitspraak heeft de procedure twee jaar, zes maanden en 28 dagen geduurd en daarmee is de redelijke termijn met, afgerond naar boven, zeven maanden overschreden. Van deze overschrijding is, afgerond naar boven, één maand toe te rekenen aan de bezwaarfase. Het restant wordt toegerekend aan de beroepsfase.
16 november 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:3989). Uitgaande van de ontvangst van het oudste bezwaarschrift op 1 juli 2013 tot de datum van de aangevallen uitspraak heeft de procedure twee jaar, zes maanden en 28 dagen geduurd en daarmee is de redelijke termijn met, afgerond naar boven, zeven maanden overschreden. Van deze overschrijding is, afgerond naar boven, één maand toe te rekenen aan de bezwaarfase. Het restant wordt toegerekend aan de beroepsfase.
3.11.4.
Appellant heeft aangevoerd dat de vergoeding voor de overschrijding van de redelijke termijn op een hoger bedrag dan € 500,- per half jaar of deel daarvan zou moeten worden gesteld. Ter ondersteuning van zijn betoog heeft appellant verwezen naar onder meer het arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) van 26 oktober 2000, 30210/96, ECLI:NL:XX:2000:AD5181, Kudla tegen Polen. De Raad volgt appellant hier niet in. Zoals al eerder is overwogen (uitspraak van 6 april 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:1314), kan uit dit arrest niet worden afgeleid dat het door de Raad en de andere hoogste bestuursrechters toegepaste standaardtarief van € 500,- voor elke zes maanden dat de redelijke termijn is overschreden, met een afronding naar boven, niet in overeenstemming is met de rechtspraak van het EHRM. Er bestaat geen aanleiding in dit geval van dit standaardtarief af te wijken.
3.11.5.
Uit 3.11.3 en 3.11.4 volgt dat de overschrijding van de redelijke termijn leidt tot een schadevergoeding van € 1.000,-. De aangevallen uitspraak dient op dit punt te worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de korpschef worden veroordeeld tot betaling aan appellant van een bedrag van € 142,86 (1/7 deel). De Staat der Nederlanden zal worden veroordeeld tot betaling van het resterende bedrag, € 857,14.
4. Aanleiding bestaat om de korpschef en de Staat der Nederlanden - ieder voor de helft -
te veroordelen in de proceskosten van appellant in hoger beroep met betrekking tot de schadevergoeding. Deze kosten worden begroot op een bedrag van € 125,25 voor zowel de korpschef als de Staat der Nederlanden, samen € 250,50 (1 punt voor het hoger beroepschrift, met een waarde per punt van € 501,- en met een wegingsfactor 0,5). Ook bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:114, tweede lid, van de Awb te bepalen dat het door appellant in hoger beroep betaalde griffierecht door de griffier aan hem wordt vergoed.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover die betrekking heeft op de schadevergoeding;
- veroordeelt de korpschef tot betaling aan appellant van een vergoeding van schade tot een bedrag van € 142,86;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (Ministerie van en Justitie en Veiligheid) tot betaling aan appellant van een vergoeding van schade tot een bedrag van € 857,14;
- bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige voor zover aangevochten;
- veroordeelt de korpschef in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 125,25;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (Ministerie van Justitie en Veiligheid) in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 125,25;
- bepaalt dat de griffier van de Raad het door appellant in hoger beroep betaalde griffierecht van € 251,- aan hem vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door E.J.M. Heijs, in tegenwoordigheid van A. Mansourova als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 22 maart 2018.
(getekend) E.J.M. Heijs
(getekend) A. Mansourova