ECLI:NL:CRVB:2018:1618

Uitspraak

16/2517 PW, 17/2985 PW, 17/2987 PW

Centrale Raad van Beroep

Meervoudige kamer

Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraken van de rechtbank Den Haag van

15 maart 2016, 15/7826 (aangevallen uitspraak 1) en 4 april 2017, 16/7190 en 16/10074 (aangevallen uitspraak 2)

Partijen:

[appellante] te [woonplaats] (appellante)

het college van burgemeester en wethouders van Den Haag (college)

Datum uitspraak: 6 juni 2018

PROCESVERLOOP

Namens appellante heeft mr. W.G. Fischer, advocaat, hoger beroep ingesteld tegen de aangevallen uitspraak 1 en mr. J.H. Kruseman, advocaat, tegen aangevallen uitspraak 2.

Het college heeft in beide zaken een verweerschrift ingediend.

Appellante heeft nadere stukken ingediend.

Het onderzoek ter zitting in beide zaken heeft gevoegd plaatsgevonden op 6 december 2017. Voor appellante is, daartoe opgeroepen, mr. Kruseman verschenen, tevens ter waarneming van haar kantoorgenoot mr. Fischer. Het college, eveneens daartoe opgeroepen, heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. L. Catakli.

OVERWEGINGEN

1. De Raad gaat uit van de volgende in deze gedingen van belang zijnde feiten en omstandigheden.

1.1.

Appellante ontving van het college vanaf 17 mei 2010 bijstand op grond van de Wet werk en bijstand (WWB) naar de norm voor een alleenstaande ouder, die 90% bedroeg van de bijstandsnorm voor gehuwden, inclusief vakantiegeld (gehuwdennorm). Zij deelde ten tijde hier van belang de woning met haar kinderen, van wie één minderjarig, en haar echtgenoot

[naam] (B). B hield niet rechtmatig verblijf in Nederland en had in verband daarmee geen recht op bijstand (niet-rechthebbende) en het was hem niet toegestaan om in Nederland te werken.

1.2.

Met ingang van 1 januari 2015 ontving appellante de bijstand op grond van de Participatiewet (PW) naar de norm voor een alleenstaande ouder, welke norm 70% van de gehuwdennorm bedroeg. Het college heeft de norm tot 1 januari 2016 verhoogd met € 254,17 per maand. De reden hiervan was dat appellante met ingang van 1 januari 2015 niet in aanmerking kwam voor verhoging van het kindgebonden budget in de vorm van een zogenoemde alleenstaande ouder-kop (ALO-kop), omdat voor de regeling van de ALO-kop B werd beschouwd als haar partner. De ALO-kop bedroeg in 2015 € 3.050,- per jaar (254,17 per maand)

1.3.

Bij besluit van 1 juni 2015, in samenhang met de uitkeringsspecificatie van 23 juli 2015, (besluit 1), heeft het college met toepassing van de kostendelersnorm de bijstand van appellante met ingang van 1 juli 2015 verlaagd tot een bedrag van € 687,59 per maand, zijnde 50% van de gehuwdennorm. Aan de besluitvorming ligt ten grondslag dat B meetelt als kosten delende medebewoner.

1.4.

Bij besluit van 5 oktober 2015 heeft het college over de periode van 1 juli 2015 tot en met 30 juni 2016 aan appellante bijzondere bijstand toegekend ter hoogte van een bedrag van 20% van de gehuwdennorm, op 1 juli 2015 een bedrag € 275,04 per maand, ter compensatie van de inkomensterugval als gevolg van het toepassen van de kostendelersnorm. Daarbij heeft het college in aanmerking genomen dat appellante de woonkosten feitelijk niet kan delen doordat zij de woning deelt met een niet-rechthebbende echtgenoot, die zelf in verband met zijn verblijfsstatus geen uitkering heeft en niet met arbeid een inkomen kan verdienen.

1.5.

Bij besluit van 19 oktober 2015 (bestreden besluit 1) heeft het college het bezwaar tegen besluit 1 ongegrond verklaard. Het college heeft daaraan ten grondslag gelegd dat in de situatie van appellante de kostendelersnorm als bedoeld in artikel 22a, eerste lid, van de PW van toepassing is en dat de uitzondering genoemd in het derde lid, onder a, van dit artikel, zoals dat gold tot 1 januari 2016, niet van toepassing is, omdat B geen recht heeft op bijstand. Ook heeft het college in bestreden besluit 1 gewezen op de bij het besluit van 5 oktober 2015 toegekende compensatie van de inkomensterugval als gevolg van de toepassing van de kostendelersnorm.

1.6.

In februari 2016 heeft het college appellante schriftelijk meegedeeld dat het aan appellante over de maanden januari 2016 en februari 2016 nog éénmaal een financiële bijdrage verstrekt ter compensatie van het gemis van de ALO-kop en dat met ingang van

1 maart 2016 deze toeslag van 20% van de gehuwdennorm zal komen te vervallen.

1.7.

Op 4 februari 2016 heeft appellante bij het college een aanvraag om bijzondere bijstand ingediend ter compensatie van het gemis van de ALO-kop.

1.8.

Bij besluit van 17 maart 2016 (besluit 2) heeft het college de aanvraag van 4 februari 2016 afgewezen op de grond dat het college vanaf 1 maart 2016 geen verdere compensatie meer verstrekt.

1.9.

Bij brief van 4 mei 2016 heeft appellante het college verzocht de gevolgen van de inkomensterugval als gevolg van de toepassing van de kostendelersnorm te compenseren. Zij heeft daarnaast verzocht om bijzondere bijstand ter aanvulling van de toepasselijke norm tot de gehuwdennorm dan wel ter compensatie van het gemis van fiscale toeslagen.

1.10.

Bij besluit van 28 juni 2016 (besluit 3) heeft het college de aanvraag om bijzondere bijstand ter compensatie van de inkomensterugval als gevolg van de toepassing van de kostendelersnorm afgewezen. Het college heeft aan dit besluit ten grondslag gelegd dat de gevraagde bijstand niet kan worden verleend omdat B niet rechtmatig in Nederland verblijft. Tevens heeft het college daarbij geweigerd om compensatie te bieden voor het gemis van fiscale toeslagen in de vorm van bijzondere bijstand.

1.11.

Bij besluit van 22 juli 2016 (besluit 4) heeft het college met toepassing van artikel 18, eerste lid, van de PW aan appellante met ingang van 1 juli 2016 en zonder einddatum een toeslag op de bijstand tot een bedrag van 20% van de gehuwdennorm toegekend ter aanvulling op de voor haar geldende kostendelersnorm. Hierbij heeft het college in aanmerking genomen dat appellante door de toepassing van de kostendelersnorm een inkomensterugval lijdt terwijl zij feitelijk de kosten niet kan delen met haar niet-rechthebbende echtgenoot.

1.12.

Bij besluit van 1 augustus 2016 (bestreden besluit 2) heeft het college het bezwaar tegen besluit 2 ongegrond verklaard. Het college heeft daaraan ten grondslag gelegd dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 35 van de PW die de toekenning van bijzondere bijstand met ingang van 1 maart 2016 rechtvaardigen.

1.13.

Bij besluit van 21 november 2016 (bestreden besluit 3) heeft het college het bezwaar tegen besluit 3 voor zover dit besluit ziet op bijzondere bijstand ter compensatie van de inkomensterugval als gevolg van de toepassing van de kostendelersnorm niet-ontvankelijk verklaard op de grond dat enig procesbelang ontbreekt. Voor zover besluit 3 ziet op het niet toekennen van bijzondere bijstand wegens het gemis van fiscale toeslagen heeft het college het bezwaar daartegen ongegrond verklaard. Het college heeft hieraan ten grondslag gelegd dat appellante geen aanspraak kan maken op de verzochte bijzondere bijstand, omdat een voorliggende voorziening als bedoeld in artikel 15, eerste lid, van de PW daaraan in de weg staat. Tevens heeft het college bij bestreden besluit 3 het bezwaar tegen besluit 4 ongegrond verklaard. Daaraan heeft het college ten grondslag gelegd dat geen aanleiding bestaat om de bijstandsnorm met toepassing van artikel 18, eerste lid, van de PW verder te verhogen ter compensatie van het gemis van de ALO-kop en fiscale toeslagen.

2.1.

Bij aangevallen uitspraak 1 heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 1 niet-ontvankelijk verklaard wegens het ontbreken van procesbelang bij een inhoudelijke beoordeling van het beroep. De rechtbank heeft aan dit oordeel ten grondslag gelegd dat het inkomensniveau van appellante door het ontvangen van bijzondere bijstand met ingang van

1 juli 2015 niet is gewijzigd. Voorts heeft de rechtbank in dit verband overwogen dat met ingang van 1 januari 2016 artikel 22a, derde lid, onderdeel a, van de PW en artikel 24 van de PW zijn gewijzigd met een overgangsrecht van zes maanden. Tegen een besluit tot aanpassing van de bijstandsnorm met ingang van 1 juli 2016 staan appellante alsdan rechtsmiddelen ter beschikking.

2.2.

Bij aangevallen uitspraak 2 heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 2 gegrond verklaard en dat besluit vernietigd met instandlating van de rechtsgevolgen daarvan. De rechtbank heeft daartoe overwogen dat het college zich in beroep terecht nader op het standpunt heeft gesteld dat de ALO-kop een voorliggende toereikende en passende voorziening is, zodat artikel 15, eerste lid, van de PW aan de afwijzing van de aanvraag om bijzondere bijstand in de weg staat. Voorts zijn geen zeer dringende redenen aanwezig om met toepassing van artikel 16, eerste lid van de PW de verzochte bijzondere bijstand toe te kennen. Het beroep tegen bestreden besluit 3 heeft de rechtbank ongegrond verklaard op de grond dat appellante geen zeer bijzondere omstandigheden aannemelijk heeft gemaakt die tot afstemming van de bijstand met toepassing van artikel 18, eerste lid, van de PW nopen.

3. De uitkomst van de onder 1 genoemde besluitvorming en de onder 2 genoemde uitspraken betekende voor appellante dat zij vanaf 1 januari 2015 tot en met 29 februari 2016 heeft kunnen beschikken over middelen ter hoogte van 90% van de norm voor gehuwden en dat zij vanaf 1 maart 2016 beschikt over middelen ter hoogte van 70% van de norm voor gehuwden. Voor, tijdens en na deze periode heeft appellante geen zorg-, huur- of kindertoeslagen van de Belastingdienst/Toeslagen ontvangen in verband met de omstandigheid dat B haar partner is en/of dat B geen rechtmatig verblijf in Nederland heeft.

4. Appellante heeft zich in hoger beroep op de hierna te bespreken gronden gekeerd tegen aangevallen uitspraak 1. Tevens heeft zij zich op hierna te bespreken gronden gekeerd tegen aangevallen uitspraak 2 voor zover daarbij de rechtsgevolgen van bestreden besluit 2 in stand zijn gelaten en voor zover daarbij is geoordeeld over bestreden besluit 3 voor zover dat de compensatie van het gemis van de ALO-kop betreft. Voor zover besluit 3 de afwijzing behelst van het verzoek om bijzondere bijstand ter compensatie van de inkomensterugval als gevolg van de invoering van de kostendelersnorm is dat besluit niet in geding. Het college heeft bij besluit 4 alsnog compensatie daarvoor geboden. Appellante wil in dit geding bereiken dat het college haar, op welke wijze dan ook, namelijk hetzij via bijzondere bijstand, hetzij door afstemming, compensatie biedt voor het geval dat zij met ingang van 1 maart 2016 met minder inkomen dan de norm voor gehuwden moet rondkomen.

5. De rechtbank heeft bij uitspraak van 31 augustus 2017 het beroep van appellante tegen het besluit van de Belastingdienst/Toeslagen tot afwijzing van haar verzoek om toekenning van onder meer een kindgebonden budget, waaronder de ALO-kop, ongegrond verklaard. Bij uitspraak van heden (ECLI:NL:RVS:2018:1645), heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS) deze uitspraak van de rechtbank bevestigd. Hieraan ligt ten grondslag dat appellante de woning deelt met een partner in de zin van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (Awir). Met deze uitspraak van de ABRS is de inkomensterugval zoals bedoeld onder 4, laatste zin, komen vast te staan.
6. De Raad komt tot de volgende beoordeling.

Regelgeving

6.1.

Voor een weergave van de toepasselijke wettelijke bepalingen verwijst de Raad naar zijn uitspraak van heden in de zaak 17/301 PW e.v.(ECLI:NL:CRVB:2018:1600) onder 4.6.1 tot en met 4.6.5.4. Hij volstaat hier met het volgende.

6.2.

Vanaf 1 januari 2015 is de bijstandsnorm voor een alleenstaande ouder gewijzigd van 90% van de gehuwdennorm naar 70% van de gehuwdennorm. Daarmee is de alleenstaande oudertoeslag van 20% van de gehuwdennorm komen te vervallen en is de bijstandsnorm voor een alleenstaande ouder gelijkgesteld aan de norm voor een alleenstaande. Zoals de Raad eerder heeft overwogen (uitspraak 11 juli 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:2496), zijn in de norm voor een alleenstaande de kosten van levensonderhoud van de in het gezin aanwezige kinderen begrepen. De alleenstaande oudertoeslag strekte ertoe het bestaansminimum van alleenstaande ouders en hun in de bijstand begrepen minderjarige kinderen te waarborgen.

6.3.

De onder 6.2 genoemde wijziging hield verband met de invoering van de Wet hervorming kindregelingen (Wet van 25 juni 2014, Stb. 2014, 227) (Whk), die op 1 januari 2015 in werking is getreden. Met de Whk is met ingang van diezelfde datum in een aanvullende inkomensondersteuning voor alleenstaande ouders voorzien op een voor alle alleenstaande ouders gelijke wijze, namelijk door invoering van de ALO-kop op het kindgebonden budget. Deze is geregeld in artikel 2, zesde lid, van de Wet op het kindgebonden budget (Wkgb) als verhoging van het kindgebonden budget.

6.4.

Artikel 2, zesde lid, van de Wkgb is ingevoerd bij artikel VII, onderdeel B, onder 5, van de Whk. Het is de Belastingdienst/Toeslagen die een eventuele verhoging van het kindgebonden budget in de vorm van de ALO-kop toepast en uitbetaalt. Doordat de ALO-kop is geregeld als aanvulling op het kindgebonden budget wordt de ouder die de woning deelt met een partner die – kort gezegd – niet rechtmatig verblijf in Nederland houdt, niet aangemerkt als alleenstaande ouder en komt die ouder om die reden niet voor de ALO-kop in aanmerking. Dit volgt uit artikel 2, eerste lid, aanhef en onder f, van de Awir in samenhang met artikel 3, eerste lid, eerste volzin, en tweede lid van de Awir en artikel 5a, eerste lid, van de Algemene wet inzake rijksbelastingen, in verbinding met artikel 9, tweede lid en artikel 1, aanhef en onder a, van de Awir.

6.5.

Voor de achtergrond van de invoering van de ALO-kop in het kindgebonden budget en de bedoeling van de wetgever daarmee verwijst de Raad naar de parlementaire geschiedenis zoals weergegeven in de onder 6.1 bedoelde uitspraak (Kamerstukken II 2012/13, 33 716, nr. 3, blz. 1-7, 9 en 33, kamerstukken II 2013/14 nr. 9, blz. 15, nr. D, blz. 23-24, nr. H, blz. 1-2 en nr. D, blz. 6-7). Daaruit volgt – verkort weergegeven – het volgende.

6.6.

De wetgever beoogde blijkens de memorie van toelichting (MvT) bij de Whk met de stelselherziening van de kindregelingen te voorzien in een aanvullende inkomensondersteuning voor alleenstaande ouders op een voor alle alleenstaande ouders gelijke wijze. Het doel was om de beschikbare middelen op een rechtvaardige en effectieve manier in te zetten voor inkomensondersteuning aan ouders en om arbeidsparticipatie van alleenstaande ouders met minderjarige kinderen te bevorderen. Daarnaast vormde een overweging dat met de hervorming van de kindregelingen een bijdrage zou worden geleverd aan het op orde brengen van de overheidsfinanciën. Verder heeft de wetgever in aanmerking genomen dat de uitvoeringspraktijk is gediend met zogenoemde objectieve criteria (bijvoorbeeld: gehuwd, samen een kind, een gedeelde pensioenregeling), omdat dit goed te automatiseren is. Met de stelselherziening beoogde de wetgever enkel het stelsel te vereenvoudigen, te harmoniseren en te versoberen, de arbeidsparticipatie te verhogen en inkomensondersteuning te bieden daar waar deze het hardst nodig is.

6.7.

De wetgever heeft zich daarbij gerealiseerd dat het feit dat op de regeling van de ALO-kop het partnerbegrip, zoals neergelegd in artikel 3 van de Awir, van toepassing is, met zich brengt dat voor de ALO-kop enkel in aanmerking komt de alleenstaande ouder die geen partner in de zin van de Awir heeft (Kamerstukken II 2012/13, 33 716, nr. 3, blz. 33). De regering heeft in de MvT hierover onder meer het volgende opgemerkt. “Het gaat hier grotendeels om bijstandsgerechtigde alleenstaande ouders die ouder zijn dan 27 jaar èn een kind hebben onder de 18 jaar èn samenwonen met een bloedverwant in de eerste graad die eveneens ouder is dan 27 jaar. De regering acht de gevolgen acceptabel, omdat deze personen de kosten voor levensonderhoud kunnen delen met een andere volwassene.” (Kamerstukken II 2012/13, 33 716, nr. 3, blz. 9). In de nota naar aanleiding van het verslag heeft de regering voorts opgemerkt “Er zijn naar verwachting een paar duizend ouders die in de minimumregelingen als alleenstaande ouder worden aangemerkt en straks door het andere partnerbegrip niet in aanmerking komen voor de alleenstaande-ouderkop in het kindgebonden budget.”(Kamerstukken II 2013/14, 33 716, nr. 9, blz. 15) en in de memorie van antwoord (MvA): “In de minimumregelingen zijn in het kader van behoefte en draagkracht de materiële omstandigheden doorslaggevend, terwijl in de fiscaliteit en de Awir is gekozen voor enkel objectieve, formele criteria (bijvoorbeeld: gehuwd, samen een kind, een gedeelde pensioenregeling) die in het uitvoeringsproces goed te automatiseren zijn.(…) De regering acht de harmonisatie van de inkomensondersteuning voor alleenstaande ouders, ongeacht de bron van het inkomen (werk of uitkering), van groot belang (…) De Belastingdienst/toeslagen kan niet het soort materiële toetsingen uitvoeren zoals de gemeenten dat voor de bijstand wel kunnen doen. Daarom gelden voor de alleenstaande-ouderkop de bestaande criteria van de Awir, die nu ook al bepalen of bij de draagkrachtbepaling in het kindgebonden budget rekening wordt gehouden met één of met twee inkomens. Hierdoor krijgen weliswaar enkele duizenden alleenstaande ouders in de WWB niet de alleenstaande-ouderkop, maar meestal geldt dat zij kosten van levensonderhoud kunnen delen met een andere volwassene.” (Kamerstukken I 2013/14, 33 716, nr. D, blz. 23/24).

6.8.

In de MvA bij de Whk heeft de regering over de samenloop van de invoering van de ALO-kop en van de kostendelersnorm opgemerkt dat het kan voorkomen dat een ouder die voor de bijstand als alleenstaande ouder wordt aangemerkt en die samenwoont met een andere volwassene zowel met de kostendelersnorm te maken krijgt als - door het andere partnerbegrip in de Awir – met het feit dat hij of zij niet in aanmerking komt voor de ALO-kop. Voor deze specifieke en relatief beperkte groep van volgens de regering een paar duizend alleenstaande ouders in de bijstand is extra overgangsrecht van een jaar geïntroduceerd. Voor de desbetreffende groep komt de 20%-aanvulling voor alleenstaande ouders een jaar later te vervallen, dus per 1 januari 2016 in plaats van 1 januari 2015. (Kamerstukken I 2013/14, 33 716, nr. D, blz. 6/7). Dit geeft hen, aldus de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid in een brief van 16 juni 2014 aan de Voorzitter van de Eerste Kamer, langer de tijd om zich op de inkomstenterugval voor te bereiden. (Kamerstukken I 2013/14, 33 716, nr. H, blz. 1/2).

6.9.

De onder 6.8 bedoelde samenloop betekende voor een bijstandsgerechtigde in de situatie als die van appellante dat de bijstandsnorm, gelet op het overgangsrecht en op artikel 22a, derde lid, onderdeel a, van de PW, zoals dit luidde tot 1 januari 2016, met ingang van 1 juli 2015 50% van de gehuwdennorm bedroeg, Met ingang van 1 januari 2016 bedroeg die bijstandsnorm ingevolge artikel 24 van de PW eveneens 50% van de gehuwdennorm.

Aangevallen uitspraak 1

Bestreden besluit 1: ontvankelijkheid van het beroep

6.10.

Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 19 juni 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:2061) is pas sprake van voldoende procesbelang als het resultaat dat de indiener van een bezwaar- of (hoger) beroepschrift met het maken van bezwaar of het instellen van (hoger) beroep nastreeft, daadwerkelijk kan worden bereikt en het bereiken van dat resultaat voor deze indiener feitelijke betekenis kan hebben.

6.11.

Appellante heeft aangevoerd dat de rechtbank bij aangevallen uitspraak 1 het beroep tegen bestreden besluit 1 ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard wegens het ontbreken van voldoende procesbelang. Zij heeft er daarbij op gewezen dat de met ingang van 1 juli 2015 geboden compensatie slechts van tijdelijke aard is. Appellante wenst voorts een aanvulling op de bijstand tot 100% van de gehuwdennorm.

6.12.

Zoals onder 1.4 en 1.11 is overwogen, heeft het college met toepassing van artikel 18, eerste lid, van de PW aan appellante in eerste instantie over de periode van 1 juli 2015 tot en met 30 juni 2016 en vervolgens met ingang van 1 juli 2016 voor onbepaalde tijd een toeslag toegekend ter compensatie van de gevolgen van de toepassing van de kostendelersnorm. Dat wat appellante met het hoger beroep in zoverre beoogt te bereiken, te weten dat haar beroep ontvankelijk wordt verklaard teneinde een inhoudelijk oordeel te verkrijgen over de weigering van het college om haar een compensatie te bieden zonder beperking in tijd, is dus al met het besluit 4 bereikt. Appellante heeft dan ook in zoverre geen belang bij een oordeel van de Raad over de niet-ontvankelijkverklaring van het beroep.

6.13.

Appellante heeft verder betoogd dat zij nog belang heeft bij beoordeling van bestreden besluit 1, omdat daarbij de bijstandsnorm niet is verhoogd naar 100% van de gehuwdennorm. Dit betoog treft geen doel. Bestreden besluit 1 ziet niet op een verzoek om de bijstandsnorm te verhogen naar 100% van de gehuwdennorm. Een verhoging van de bijstand in die zin is daarom geen onderwerp van dit geding. Het doel dat appellante met het hoger beroep in zoverre beoogt kan zij met een beoordeling van het hoger beroep over bestreden besluit 1 dan ook niet daadwerkelijk bereiken.

6.14.

Uit 6.12 en 6.13 volgt dat appellante onvoldoende procesbelang heeft bij een oordeel over de uitspraak van de rechtbank over bestreden besluit 1. Dit brengt mee dat het hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 1 niet ontvankelijk is.

Aangevallen uitspraak 2

6.15.

Aangevallen uitspraak 2 ziet op bestreden besluit 2 en betreft de afwijzing van het verzoek om bijzondere bijstand ter compensatie van het gemis van de ALO-kop met ingang van 1 maart 2016. Verder ziet deze uitspraak op bestreden besluit 3. Dat besluit heeft – voor zover nu nog van belang – betrekking op de afwijzing van het verzoek om bijzondere bijstand ter compensatie van het gemis van fiscale toeslagen. Ook heeft bestreden besluit 3 betrekking op de afwijzing van het verzoek om verhoging van de bijstand met toepassing van artikel 18, eerste lid, van de PW ter compensatie van het gemis van de ALO-kop tot 90% van de norm voor gehuwden en vervolgens in verband met gemis aan fiscale toeslagen tot 100% van de norm voor gehuwden. De besluitvorming in geding betreft dus dezelfde compensatie, die appellante of door verlening van bijzondere bijstand, of door afstemming wil bereiken.

Bestreden besluit 2: afwijzing van bijzondere bijstand vanaf 1 maart 2016 ter compensatie van het gemis van de ALO-kop

6.16.

Bestreden besluit 2 betreft de afwijzing van het verzoek van appellante om bijzondere bijstand vanaf 1 maart 2016 in de kosten van levensonderhoud van haar minderjarige kind, voor wie zij met ingang van die datum geen toeslag op de bijstand meer ontvangt. Het college heeft het verzoek afgewezen op de grond dat de ALO-kop als voorliggende voorziening aan de verstrekking van de verzochte bijstand in de weg staat. Appellante heeft aangevoerd dat het college daarmee een onjuist standpunt heeft ingenomen. In dit verband wordt het volgende overwogen.

Voorliggende voorziening

6.17.

Ingevolge artikel 15, eerste lid, van de PW bestaat geen recht op bijstand voor zover een beroep kan worden gedaan op een voorliggende voorziening die, gezien haar aard en doel, wordt geacht voor de belanghebbende toereikend en passend te zijn. Het recht op bijstand strekt zich evenmin uit tot kosten die in de voorliggende voorziening als niet noodzakelijk worden aangemerkt.

6.18.

Volgens vaste rechtspraak over de WWB (uitspraak van 13 december 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BU8263), die zijn gelding onder de PW heeft behouden, heeft de PW, gelet op artikel 15, eerste lid, tweede volzin, geen functie indien binnen de voorliggende voorziening een bewuste beslissing is genomen over de noodzaak van vergoeding van bepaalde kostensoorten in het algemeen of in een specifieke situatie. Indien binnen de voorliggende voorziening die vergoeding in het algemeen of in een specifieke situatie niet noodzakelijk is geacht, dient daarbij voor de toepassing van de PW te worden aangesloten.

6.19.

Met de onder 5 bedoelde uitspraak van heden van de ABRS in de zaak van appellante tegen de Belastingdienst/Toeslagen is in rechte komen vast te staan dat appellante geen aanspraak heeft op de ALO-kop. Gelet op 6.17 en 6.18 brengt dit echter niet vanzelf mee dat de ALO-kop niet als voorliggende voorziening is aan te merken.

6.20.

Uit artikel 2, zesde lid, van de Wkgb en de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling volgt dat uitsluitend de ouder die geen partner heeft in de zin van artikel 3 van de Awir aanspraak kan maken op de ALO-kop. Zoals de Raad in zijn onder 6.1 bedoelde uitspraak van heden heeft overwogen, heeft de wetgever tot uitdrukking gebracht dat geen noodzaak bestaat om de ouder die wel een zodanige partner heeft in aanmerking te laten komen voor de ALO-kop. De ratio hiervan is dat deze ouder geen extra inkomensondersteuning nodig heeft voor de kosten van verzorging en opvoeding van zijn/haar kind(eren) in aanvulling op het kindgebonden budget, omdat de partner inkomen kan genereren en dus kan bijdragen in deze kosten.

6.21.

Uit de geschiedenis van totstandkoming van deze bepaling en van de Whk volgt echter, zoals de Raad eveneens in voormelde uitspraak heeft overwogen, dat dat ten aanzien van de hier aan de orde zijnde groep (alleenstaande) ouders, namelijk die met een niet-rechthebbende partner die geen rechtmatig verblijf in Nederland heeft, geen sprake is geweest van een bewuste beslissing om deze groep ouders uit te sluiten van aanvullende inkomensondersteuning ten behoeve van de kosten van verzorging en opvoeding van kinderen in de vorm van de ALO-kop.

6.22.

Uit 6.18 tot en met 6.21 volgt dat de ALO-kop voor de groep ouders met een niet- rechtmatig in Nederland verblijvende partner niet is aan te merken als een aan de bijstand voorliggende voorziening in de zin van artikel 15, eerste lid, van de PW, zoals ook in de onder 6.1 bedoelde uitspraak is geoordeeld. Dit betekent dat deze bepaling niet in de weg staat aan de verlening van bijstand aan appellante ter compensatie van het gemis van de ALO-kop.

6.23.

Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het college zich ten onrechte bij bestreden besluit 2 op het standpunt heeft gesteld dat artikel 2, zesde lid, van de Wkgb moet worden aangemerkt als een voorliggende voorziening in de zin van artikel 15, eerste lid, van de PW, die aan de toekenning van bijzondere bijstand ter compensatie van het gemis van de ALO-kop in de weg staat. De rechtbank heeft dit niet onderkend.

6.24.

Uit 6.23 volgt dat het hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 2 slaagt voor zover dat ziet op bestreden besluit 2. Aangevallen uitspraak 2 moet in zoverre toch niet worden vernietigd. Zoals de Raad heeft overwogen in zijn uitspraak van 17 april 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:1418, wordt in de systematiek van de PW een strikt onderscheid gemaakt tussen algemene bijstand en bijzondere bijstand. Algemene bijstand is bedoeld om te voorzien in de algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan, bijzondere bijstand om te voorzien in andere dan algemene bestaanskosten. De periodieke kosten van verzorging en opvoeding van kinderen zijn in wezen algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan van de tot het gezin van de alleenstaande ouder behorende kinderen. Om die reden is het verlenen van bijzondere bijstand voor deze kosten niet het geëigende instrument om aanvullende inkomensondersteuning te bieden voor deze kosten, nog daargelaten of sprake is van uit bijzondere omstandigheden voortvloeiende noodzakelijke bestaanskosten. Voor zover appellante compensatie moet worden geboden voor het gemis van de ALO-kop is afstemming met toepassing van artikel 18, eerste lid, van de PW het geëigende middel. Vergelijk de onder 6.1 genoemde uitspraak van heden. Daarom heeft het college terecht, maar op onjuiste grondslag, geen bijzondere bijstand als compensatie voor het gemis van de ALO-kop toegekend. De rechtbank heeft in zoverre terecht, maar op onjuiste wettelijke grondslag, die hierbij verbeterd wordt, bestreden besluit 2 vernietigd en de rechtsgevolgen van dit vernietigde bestreden besluit 2 in stand gelaten.

Besteden besluit 3 met betrekking tot :bijzondere bijstand ter compensatie van het gemis van fiscale toeslagen

6.25.

Aan de afwijzing van het verzoek om bijzondere bijstand ter compensatie van het gemis aan fiscale toeslagen, in het bijzonder huur- en zorgtoeslag, heeft het college ten grondslag gelegd dat deze toeslagen op grond van de Awir als een voorliggende voorziening als bedoeld in artikel 15, eerste lid, van de PW moeten worden beschouwd. Appellante heeft aangevoerd dat dit standpunt onjuist is en dat de weigering van de verzochte bijstand in strijd is met diverse verdragsrechtelijke bepalingen.

6.26.

Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat de regeling van de fiscale toeslagen, waaronder de huur- en de zorgtoeslag, in de Awir als een voorliggende voorziening als bedoeld in artikel 15, eerste lid, van de PW moet worden aangemerkt. Zoals de Raad eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld de uitspraak van 28 juli 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:2492), heeft de wetgever er bewust voor gekozen om degene met een partner die geen rechtmatig verblijf in Nederland heeft niet in aanmerking te brengen voor huur- of zorgtoeslag op grond van de Awir. Die keuze is neergelegd in artikel 9, tweede lid, van de Awir, waarmee toepassing is gegeven aan het zogenoemde koppelingsbeginsel. Gelet op 6.17 en 6.18 komt appellante daarom niet in aanmerking voor bijstand ter compensatie van het gemis van huur- en zorgtoeslag en andere fiscale toeslagen. Wat appellante heeft aangevoerd met betrekking tot de schending van diverse verdragsrechtelijke bepalingen blijft in dit verband in het midden en dient te worden besproken in het kader van procedures die zijn gericht tegen de weigering om huurtoeslag en zorgtoeslag te verstrekken. Vergelijk de hiervoor vermelde uitspraak van 28 juli 2015.

6.27.

Uit 6.25 en 6.26 volgt dat het hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 2 niet slaagt voor zover dit is gericht tegen het oordeel van de rechtbank over de afwijzing van het verzoek om bijzondere bijstand ter compensatie van het gemis van fiscale toeslagen.

Hieruit en uit 6.24 volgt dat aangevallen uitspraak zal worden bevestigd.

Bestreden besluit 3 met betrekking tot: algemene bijstand ter compensatie van het gemis van de ALO-kop en fiscale toeslagen.

6.28.

Het college heeft het verzoek van appellante om de inkomensterugval als gevolg van het gemis van de ALO-kop en de fiscale toeslagen met toepassing van artikel 18, eerste lid, van de PW te compenseren, afgewezen.

6.29.

Appellante heeft – samengevat – aangevoerd dat artikel 18, eerste lid, van de PW de meest aangewezen weg is om die inkomensterugval te compenseren. Zij heeft betoogd dat het college de bijstand moet aanvullen tot een bedrag van 90% dan wel 100% van de gehuwdennorm. Appellante heeft in dit verband gewezen op de parlementaire geschiedenis van de Whk. Zij heeft zich voorts beroepen op diverse verdragsrechtelijke bepalingen. Deze beroepsgrond slaagt gedeeltelijk.

6.30.

Ingevolge artikel 18, eerste lid, van de PW stemt het college de bijstand en de daaraan verbonden verplichtingen af op de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van de belanghebbende. Voor deze afstemming is volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 28 juli 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:2492) slechts plaats in zeer bijzondere omstandigheden. Het is aan degene die zich beroept op deze afstemmingsmogelijkheid om de zeer bijzondere omstandigheden aannemelijk te maken. Appellante is daarin geslaagd.

6.31.

Zoals volgt uit de onder 6.5 tot en met 6.9 besproken geschiedenis van totstandkoming van de Whk, heeft de wetgever bij de afschaffing van de alleenstaande oudernorm en de toevoeging van de ALO-kop aan het door de Belastingdienst/Toeslagen uitgevoerde kindgebonden budget onderkend dat de hier toepasselijke definitie van het begrip partner in de Awir tot gevolg heeft dat een groep ouders die in de minimumregelingen als alleenstaande ouders werden aangemerkt niet voor de ALO-kop in aanmerking komen. De wetgever heeft, zoals in de onder 6.1 bedoelde uitspraak uitvoerig is overwogen, dit gevolg acceptabel geacht, omdat enerzijds het massale en grotendeels geautomatiseerde proces van Belastingdienst/Toeslagen vereist dat gewerkt wordt met definities die geautomatiseerde toetsing van de criteria voor partnerschap mogelijk maken en anderzijds vanuit de gedachte dat het in hoofdzaak ging om alleenstaande ouders die de kosten van levensonderhoud, waaronder begrepen de kosten van verzorging en opvoeding van de tot het gezin gehorende kinderen, kunnen delen met een andere volwassene. In lijn hiermee heeft de ABRS in de onder 5 bedoelde uitspraak overwogen, dat de ALO-kop als gedeelte van het kindgebonden budget het karakter heeft van een aanvullende financiële ondersteuning in de kosten van kinderen en niet dat van een waarborg van het bestaansminimum.

6.32.

De gedachte dat deze alleenstaande ouders meestal de kosten van levensonderhoud kunnen delen met een andere volwassene heeft de wetgever gevormd vanuit de aanname dat degene die als partner in de zin van artikel 3 van de Awir wordt aangemerkt een inkomen kan genereren en aldus kan bijdragen in de kosten van verzorging en opvoeding van kinderen. De wetgever heeft daarbij echter niet in aanmerking genomen dat een bijstandsgerechtigde in een situatie als die van appellante, waarbij de partner niet rechtmatig in Nederland verblijft, meestal juist niet de kosten kan delen. Die partner kan vanwege zijn verblijfsstatus immers in beginsel niet financieel bijdragen aan de verzorging en opvoeding van de kinderen.

6.33.

Uit 6:31 en 6:32 volgt dat het niet de bedoeling van de wetgever is geweest om met de stelselherziening bijstandsgerechtigden in een positie zoals die van appellante in een financieel slechtere positie te brengen. Dat appellante toch haar inkomen, dat was toegesneden op het bestaansminimum van een alleenstaande ouder, met ingang van 1 maart 2016 verlaagd ziet met 20% van de gehuwdennorm is een onbedoeld gevolg van de wens van de wetgever om de kindregelingen te harmoniseren en te vereenvoudigen en om de uitvoeringspraktijk te dienen door hantering van één partnerbegrip voor alle fiscale toeslagenregelingen.

6.34.

Zoals de Raad heeft overwogen in de onder 6.1 bedoelde uitspraak, heeft de wetgever, door de alleenstaande-oudernorm in de bijstandswetgeving te laten vervallen en de alleenstaande oudertoeslag toe te voegen aan de fiscale regeling van inkomensafhankelijke toeslagen, een leemte in de wetgeving laten ontstaan voor de groep ouders met een niet rechtmatig in Nederland verblijvende partner en deze leemte niet onder ogen gezien. Het is aan de wetgever om deze leemte op te vullen.

6.35.

De wetgever heeft, zoals de Raad eveneens in de onder 6.1 bedoelde uitspraak heeft overwogen, voor degenen die voorheen bijstand naar de norm voor een alleenstaande ouder ontvingen een overgangstermijn van een jaar voldoende geacht om zich in te stellen op de nieuwe financiële situatie. Die termijn biedt echter geen toereikende oplossing voor de groep ouders met een niet rechtmatig in Nederland verblijvende partner aangezien deze groep ouders na ommekomst van de overgangstermijn van een jaar alsnog worden geconfronteerd met de inkomensterugval.

Afstemming

6.36.

De hiervoor bedoelde, door de wetgever kennelijk niet gewilde en door de overgangstermijn van een jaar niet afdoende gevulde leemte vormde voor appellante een zeer bijzondere omstandigheid als bedoeld onder 6.30. De alleenstaande oudertoeslag strekte er, anders dan de ALO-kop, zoals volgt uit 6.31, immers toe het bestaansminimum van alleenstaande ouders te waarborgen. Appellante is na afloop van de periode waarover het college haar bijzondere bijstand heeft verleend ter compensatie van het gemis van de ALO-kop met ingang van 1 maart 2016 alsnog geconfronteerd met een inkomensterugval van 20% van de gehuwdennorm, zonder dat B de mogelijkheid had haar inkomen aan te vullen om te kunnen voorzien in de kosten van verzorging en opvoeding van haar minderjarige kind. Aldus moet het ervoor worden gehouden dat het bestaansminimum van appellante vanaf 1 maart 2016 niet langer gewaarborgd is, met alle mogelijke gevolgen voor (de ontwikkeling van) haar kind van dien. Gelet hierop moet appellante per die datum worden geacht te verkeren in een zeer bijzondere situatie in de onder 6.30 bedoelde zin. Het college was daarom in beginsel gehouden tot afstemming van de bijstand van appellante vanaf 1 maart 2016, in de vorm van een verhoging van de bijstand met toepassing van artikel 18, eerste lid, van de PW.

6.37.

Uit 6.30 tot en met 6.36 volgt dat bestreden besluit 3, voor zover het college daarbij afstemming van de bijstand op het gemis van de ALO-kop heeft geweigerd, in rechte geen stand houdt wegens strijd met artikel 18, eerste lid, van de PW.

6.38.

Voor verhoging van de bijstandsnorm tot 100% van de gehuwdennorm wegens het gemis van fiscale toeslagen, zoals appellante heeft verzocht, bestaat evenwel geen grond al omdat, zoals onder 6.26 is overwogen de Awir als een voorliggende voorziening in de zin van artikel 15, eerste lid, van de PW moet worden aangemerkt. Daarom is geen sprake van zeer bijzondere omstandigheden als onder 6.30 bedoeld. Dit brengt mee dat de weigering tot afstemming van de bijstand op het gemis van fiscale toeslagen heeft gehandhaafd, in rechte stand houdt.

6.39.

Wat onder 6.37 is overwogen heeft de rechtbank niet onderkend. Het hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 2 slaagt dan ook voor zover dit is gericht tegen het oordeel van de rechtbank over bestreden besluit 3 met betrekking tot besluit 4 voor zover dat ziet op de weigering compensatie te bieden voor het gemis van de ALO-kop. Bestreden besluit 3 dient daarom in zoverre te worden vernietigd. Aangevallen uitspraak 2 dient tevens in zoverre te worden vernietigd. De Raad ziet aanleiding om, doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zelf in de zaak te voorzien door het beroep tegen bestreden besluit 3 gegrond te verklaren voor zover het is gericht tegen besluit 4 en bestreden besluit 3 in zoverre te vernietigen wegens strijd met de wet.

6.40.

Gelet hierop behoeven de beroepsgronden die zien op schending van diverse verdragsrechtelijke bepalingen geen bespreking meer.

6.41.

Bezien moet worden welk vervolg 6.39 moet worden gegeven. In dit geval kunnen de rechtsgevolgen van het te vernietigen deel van bestreden besluit 3 niet in stand worden gelaten en kan de Raad evenmin zelf in de zaak voorzien. Aangezien het college in het kader van de afstemming met toepassing van artikel 18, eerste lid, van de PW nader onderzoek zal moeten doen, is toepassing van de zogeheten bestuurlijke lus hier evenmin aangewezen. De Raad zal het college daarom opdracht geven om een nieuwe beslissing op het bezwaar tegen besluit 4 te nemen met inachtneming van wat is overwogen onder 6.30 tot en met 6.38 van deze uitspraak en met inachtneming van wat hierna onder 6.42, zoals ook in de onder 6.1 bedoelde uitspraak, is overwogen.

Wijze van afstemmen

6.42.

Bij de beoordeling van de vraag op welke wijze de bijstand van appellante moet worden afgestemd dient het college B te beschouwen als ware hij per 1 maart 2016 niet de partner van appellante in de zin van artikel 3 van de Awir voor zover het de ALO-kop betreft. Daarvan uitgaande zal het college moeten beoordelen of appellante (ook) in die situatie geen andere partner in de zin van artikel 3 van de Awir heeft en dus de ALO-kop misloopt, en daarvoor moet worden gecompenseerd gelet op wat onder 6.30 tot en met 6.38 is overwogen. Bij de hoogte van de eventuele compensatie voor het gemis van de ALO-kop op deze wijze dient aansluiting te worden gezocht bij het per die datum geldende bedrag van de ALO-kop. Vergelijk de onder 6.1 genoemde uitspraak van heden.

Slot

6.43.

Met het oog op een voortvarende afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat tegen de door het college te nemen nieuwe beslissing op bezwaar slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld.

6. Aanleiding bestaat het college te veroordelen in de kosten van appellante tot een bedrag van € 1.002,- in beroep en € 1.002,- in hoger beroep, in totaal € 2.004,-.

BESLISSING

De Centrale Raad van Beroep

verklaart het hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak van 15 maart 2016 niet ontvankelijk;
vernietigt de aangevallen uitspraak van 4 april 2017 voor zover die ziet op het besluit van

21 november 2016;

verklaart het beroep tegen het besluit van 21 november 2016 gegrond en vernietigt dat besluit voor zover daarbij is beslist op het bezwaar tegen het besluit van 22 juli 2016;
draagt het college op een nieuwe beslissing te nemen op het bezwaar tegen het besluit van 22 juli 2016 met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen onder 6.30 tot en met 6.42;
bevestigt de aangevallen uitspraak van 4 april 2017 voor het overige;
veroordeelt het college in de kosten van appellante tot een bedrag van € 2.004,-;
bepaalt dat het college het door appellante betaalde griffierecht van in totaal € 170,-

vergoedt.

Deze uitspraak is gedaan door F. Hoogendijk als voorzitter en M. Hillen en M. Schoneveld als leden, in tegenwoordigheid van C.A.E. Bon als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 6 juni 2018.

(getekend) F. Hoogendijk

(getekend) C.A.E. Bon

Hoger beroep inzake bijstandsverlening aan alleenstaande ouder met niet-rechmatig verblijvende partner

Uitspraak

OVERWEGINGEN

BESLISSING