ECLI:NL:CRVB:2018:1600

Uitspraak

17.301 PW, 17/6733 PW

Centrale Raad van Beroep

Meervoudige kamer

Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 24 november 2016, 16/1148 (aangevallen uitspraak)

Partijen:

[appellant] te [woonplaats] (appellant)

het college van burgemeester en wethouders van Den Haag (college)

Datum uitspraak: 6 juni 2018

PROCESVERLOOP

Namens appellant heeft mr. A. Bozbey, advocaat, hoger beroep ingesteld.

Het college heeft een verweerschrift en - op verzoek van de Raad - nadere stukken ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 september 2017. Appellant is, met bericht, niet verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. W. Punter.

Het onderzoek is heropend na de zitting omdat het onderzoek niet volledig is geweest. De Raad heeft partijen bericht dat het hangende beroep door het college genomen besluit van 17 maart 2016 (nader besluit) alsnog met toepassing van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in de beoordeling wordt betrokken en heeft appellant in de gelegenheid gesteld om beroepsgronden in te dienen tegen het nader besluit. Van deze gelegenheid heeft mr. Bozbey bij brief van 6 november 2017 gebruik gemaakt. Het college heeft een nader verweerschrift ingediend.

Een nader onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 maart 2018. Namens appellant is verschenen mr. Bozbey. Het college heeft zich wederom laten vertegenwoordigen door

mr. W. Punter.

OVERWEGINGEN

1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.

1.1.1.

Appellant ontving vanaf 6 maart 2014 bijstand, aanvankelijk op grond van de Wet werk en bijstand (WWB) en vanaf 1 januari 2015 op grond van de Participatiewet (PW).

1.1.2.

In de periode van 6 maart 2014 tot 1 januari 2015 ontving appellant bijstand naar

de norm voor een alleenstaande ouder, wat neerkomt op 90% van de bijstandsnorm

voor gehuwden (gehuwdennorm). In december 2014 bedroeg de bijstand € 1.223,54

(inclusief vakantietoeslag). Appellant deelt de woning met zijn partner [naam] (H), die

de Afghaanse nationaliteit heeft, en hun twee minderjarige kinderen, die de Nederlandse nationaliteit hebben. H werd ten tijde hier van belang door het college aangemerkt als

niet-rechthebbende partner, omdat zij niet rechtmatig verblijf in Nederland hield en in verband daarmee geen recht op bijstand had.

1.1.3.

Bij besluit van 31 december 2014 heeft het college appellant medegedeeld dat de aanvulling voor de kosten van de kinderen van appellant vervalt, dat hij vanaf 1 januari 2015 een hoger kindgebonden budget van de Belastingdienst ontvangt en dat hij per die datum van het college een lagere uitkering krijgt naar de norm voor een alleenstaande. Met ingang van

1 januari 2015 ontvangt appellant bijstand ter hoogte van 70% van de gehuwdennorm tot een bedrag van € 960,83 per maand (inclusief vakantietoeslag).

1.1.4.

Appellant kwam vanaf januari 2015 niet in aanmerking voor de verhoging van het kindgebonden budget in de vorm van een alleenstaande ouderkop (ALO-kop), omdat H werd beschouwd als zijn partner in de zin van artikel 3 van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (Awir). Vanaf januari 2015 kwam appellant ook niet in aanmerking voor het reguliere kindgebonden budget, omdat H, zijn toeslagpartner, niet rechtmatig in Nederland verbleef. Om dezelfde reden kwam appellant vanaf januari 2015 evenmin in aanmerking voor huurtoeslag en zorgtoeslag. H verbleef in de periode van 13 oktober 2015 tot 24 mei 2016 wel rechtmatig in Nederland, omdat de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag had beslist dat H de beslissing op haar bezwaar tegen de afwijzing van haar aanvraag om een verblijfsvergunning in Nederland mocht afwachten. In verband daarmee heeft appellant over die periode wel kindgebonden budget van de Belastingdienst ontvangen, maar niet de

ALO-kop. Ook ontving appellant toen huurtoeslag en zorgtoeslag. Door de uitspraak van

de voorzieningenrechter verkreeg H echter in die periode geen recht op bijstand.

1.2.

Bij besluit van 6 augustus 2015, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van

2 november 2015, heeft het college met toepassing van de kostendelersnorm de bijstand

van appellant met ingang van 1 juli 2015 verlaagd tot een bedrag van € 687,59 per maand (inclusief vakantietoeslag), zijnde 50% van de gehuwdennorm. Aan de besluitvorming ligt

ten grondslag dat H meetelt als kosten delende medebewoner.

1.3.

Op een daartoe strekkende aanvraag heeft het college appellant bij besluit van 31 augustus 2015 over de periode van 1 januari 2015 tot en met 31 december 2015 bijzondere bijstand verleend tot een bedrag van € 254,17 per maand ter compensatie van het gemis van de ALO-kop.

1.4.

Op een daartoe strekkende aanvraag heeft het college appellant bij besluit van

25 september 2016 over de periode van 1 juli 2015 tot en met 30 juni 2016 bijzondere bijstand verleend tot een bedrag van € 275,04 per maand, zijnde 20% van de gehuwdennorm, ter compensatie van de inkomensterugval als gevolg van de toepassing van de kostendelersnorm. Uit de onderliggende rapportage van 21 september 2015 blijkt dat

het college hierbij in aanmerking heeft genomen dat het voor H niet mogelijk is de inkomensterugval te compenseren, omdat H geen recht op enige uitkering heeft en ook

niet mag werken.

1.5.

Bij besluit van 18 januari 2016 (bestreden besluit) heeft het college, voor zover hier

van belang, het bezwaar tegen het besluit van 31 augustus 2015, gericht tegen de beperking

in tijd van de verleende bijzondere bijstand, ongegrond verklaard. Hiertoe heeft het college overwogen dat in overeenstemming met de ‘Haagse beleidsregels’, waarmee wordt

gedoeld op de ‘Werkinstructie Bijzondere Bijstand voor alleenstaande ouders met een

niet-rechthebbende partner’ (werkinstructie), de verleende bijzondere bijstand terecht in tijd

is beperkt tot 1 januari 2016.

1.6.

Hangende het beroep tegen het bestreden besluit heeft het college - ambtshalve - bij het nader besluit appellant ook over de periode van 1 januari 2016 tot en met 29 februari 2016 bijzondere bijstand verleend ter compensatie van het gemis van de ALO-kop.

1.7.

Hangende het beroep tegen het bestreden besluit heeft het college appellant voorts bij besluit van 22 juli 2016, op dezelfde grond als waarop het onder 1.4 weergegeven besluit van 25 september 2015 berust, met toepassing van artikel 18, eerste lid, van de PW met ingang van 1 juli 2016 een toeslag ter hoogte van 20% van de gehuwdennorm toegekend. Deze toeslag bedroeg per die datum € 279,19 per maand. Vanaf 1 juli 2016 ontving appellant aan bijstand in totaal € 977,16 per maand (inclusief vakantietoeslag).

1.8.

In het verweerschrift in beroep heeft het college zich op het standpunt gesteld dat de ALO-kop een aan de bijstand voorliggende toereikende en passende voorziening is als bedoeld in artikel 15, eerste lid, van de PW. In de voorliggende voorziening is in artikel 3

van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (Awir) de bewuste keuze gemaakt om de partner die geen rechtmatig verblijf houdt in Nederland in de zin van artikel 8, aanhef en onder a tot en met e en l, van de Vreemdelingenwet 2000 niet uit te sluiten van het partnerbegrip. Van zeer bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 16, eerste lid, van

de PW, op grond waarvan het noodzakelijk is om toch bijstand te verlenen aan appellant, is niet gebleken. De bescherming van de verdragsrechtelijke bepalingen waarop appellant zich beroept, dient te worden ingeroepen in het kader van de voorliggende voorzieningen, dus bij de Belastingdienst.

1.9.

In augustus 2017 heeft H een verblijfsvergunning gekregen. In verband daarmee ontvangt appellant sinds 11 augustus 2017 bijstand naar de norm voor gehuwden.

2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit

niet-ontvankelijk verklaard. Daartoe heeft de rechtbank het volgende overwogen. Appellant kan over de periode van 13 oktober 2015 tot en met 24 mei 2016 toen H rechtmatig verblijf had in Nederland - in elk geval fiscaal gezien - niet worden aangemerkt als alleenstaande, zodat dus ook geen recht kan zijn op een ALO-kop. Voor een vervangende toekenning van bijzondere bijstand was in deze periode dus evenmin aanleiding. Dat betekent dat, ook in geval het college de bijzondere bijstand zonder einddatum zou hebben toegekend, aan deze toekenning per 13 oktober 2015 een einde zou zijn gekomen. Van een automatisch herleven van het recht op betaling van de bijzondere bijstand kan geen sprake zijn. Onder deze omstandigheden heeft appellant geen procesbelang bij zijn beroep tegen de tijdelijkheid van de verstrekte uitkering.

3. Appellant heeft in hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak, kort weergegeven en voor zover hier van belang, aangevoerd dat hij wel procesbelang heeft bij de beoordeling van zijn beroep tegen het bestreden besluit en voorts dat de uitkomst van de besluitvorming onjuist is.

4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.

4.1.

Appellant komt vanaf 1 januari 2015 - onafgebroken - niet in aanmerking voor de

ALO-kop. Het college heeft hem hiervoor tijdelijk - aanvankelijk tot en met 31 december 2015 en vervolgens verlengd tot en met 29 februari 2016 - compensatie

geboden in de vorm van bijzondere bijstand. Door het wegvallen van deze compensatie is appellant er per 1 maart 2016 in inkomen 20% op achteruit gegaan en ontvangt hij bijstand naar de kostendelersnorm met een toeslag van 20% van het wettelijk minimumloon, wat gelijk is aan de bijstandsnorm voor een alleenstaande. Hiermee moet appellant voorzien in

de kosten van levensonderhoud van hemzelf en van zijn twee minderjarige kinderen. Met zijn beroep wilde appellant bewerkstelligen dat de hem tijdelijk geboden compensatie voor het gemis van de ALO-kop wordt voortgezet, in wat voor vorm dan ook.

4.2.

De omstandigheid dat H in de periode van 13 oktober 2015 tot en met 24 mei 2016 rechtmatig in Nederland verbleef en appellant om die reden kindgebonden budget heeft ontvangen, doet niet af aan wat onder 4.1 is overwogen, omdat appellant ook in die periode een toeslagpartner had, te weten H, en om die reden niet in aanmerking kwam voor de

ALO-kop, die hoger is dan het reguliere kindgebonden budget, terwijl H geen recht op bijstand had en niet mocht werken, en dus naar verwachting niet kon bijdragen in de kosten van de verzorging en opvoeding van de kinderen.

4.3.

Uit 4.1 en 4.2 volgt dat, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, appellant wel procesbelang heeft bij de beoordeling van zijn beroep. Gelet hierop heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard.

4.4.

De rechtbank heeft voorts niet onderkend dat het - ambtshalve genomen - nader besluit had moeten worden betrokken bij de beoordeling van het beroep. In wezen strekt dit besluit immers tot wijziging van de - periode van de - bij het op aanvraag en na bezwaar gehandhaafde besluit van 31 augustus 2015 aan appellant verleende bijzondere bijstand ter compensatie van het gemis van de ALO-kop en daarmee ook tot wijziging van de datum van beëindiging van die compensatie.

4.5.

Uit 4.1 tot en met 4.4 volgt dat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Uit oogpunt van finale geschilbeslechting zal de Raad, doende wat de rechtbank zou behoren

te doen, het beroep tegen het bestreden besluit, zoals gewijzigd bij het nader besluit (gewijzigd bestreden besluit), inhoudelijk beoordelen. Hierbij zij erop gewezen dat, zoals al

is vermeld onder het procesverloop, de Raad, doende wat de rechtbank zou behoren te doen, het nader besluit alsnog mede heeft betrokken in de beoordeling.

Regelgeving

4.6.1.

Op 1 januari 2015 is de Wet hervorming kindregelingen (Wet van 25 juni 2014,

Stb. 2014, 227, hierna: Whk) in werking getreden. Bij deze wet zijn de regelingen met betrekking tot de bijdrage van de Nederlandse overheid in de kosten van verzorging en opvoeding van kinderen herzien. Uit de memorie van toelichting (MvT) op de Whk blijkt dat de wetgever de in het totaal elf kindregelingen die tot 1 januari 2015 bestonden en invulling gaven aan twee hoofddoelen, te weten financiële ondersteuning in de kosten van kinderen en het stimuleren van de arbeidsparticipatie van (alleenstaande) ouders met minderjarige kinderen, wilde reduceren tot vier regelingen, twee voor inkomensondersteuning (1 en 2) en twee voor participatiebevordering (3 en 4), met elk een eigen logisch doel:

1. kinderbijslag als inkomensonafhankelijke tegemoetkoming in de kosten van kinderen;

2. kindgebonden budget als inkomensafhankelijke tegemoetkoming in de kosten van kinderen, gedifferentieerd naar huishoudtype;

3. combinatiekorting als fiscale tegemoetkoming voorde extra kosten door de combinatie van werk en zorg; en

4. kinderopvangtoeslag als specifieke compensatie voor de kosten van kinderopvang.
Hiermee beoogde de wetgever het stelsel te vereenvoudigen en te versoberen, de arbeidsparticipatie te verhogen en inkomensondersteuning te bieden daar waar deze het hardst nodig is (Kamerstukken II 2012/13, 33 716, nr. 3, blz. 1-3).

4.6.2.

Uit artikel VIII, onderdeel B, onder 2, van de Whk, in verbinding met artikel 21,

aanhef en onder a, van de PW, volgt dat met ingang van 1 januari 2015 de bijstandsnorm

voor een alleenstaande ouder van 90% van de gehuwdennorm is komen te vervallen en dat deze norm gelijk is gesteld aan de bijstandsnorm voor een alleenstaande ter hoogte van 70% van de gehuwdennorm.

4.6.3.

In een aanvullende inkomensondersteuning voor alleenstaande ouders is met ingang van 1 januari 2015 voorzien door middel van de alleenstaande ouder-kop (ALO-kop) bovenop het kindgebonden budget. De ALO-kop wordt als toeslag uitbetaald door de Belastingdienst. Deze toeslag is opgenomen in artikel 2, zesde lid, van de Wet op het kindgebonden budget (Wkgb), welk artikellid is ingevoerd bij artikel VII, onderdeel B, onder 5, van de Whk. De MvT op laatstgenoemde bepaling luidt als volgt (Kamerstukken II 2012/13, 33 716,

nr. 3, blz. 33):

“De alleenstaande-ouderkop binnen het kindgebonden budget komt in de plaats van de aanvulling in de minimumregelingen voor alleenstaande ouders en de (aanvullende) alleenstaande-ouderkorting in de inkomstenbelasting. De alleenstaande-ouderkop is vormgegeven als een verhoging van het kindgebonden budget, zoals die ook geldt voor kinderen die de leeftijd van 12 jaar hebben bereikt (vergelijk artikel 2, derde, vierde en

vijfde lid WKB). De WKB valt onder de reikwijdte van de Awir. Dit betekent dat het begrippenkader van de Awir, zoals het partnerbegrip dat is opgenomen in artikel 3 van

de Awir, van toepassing is. Aanspraak op de alleenstaande-ouderkop in het kindgebonden budget heeft derhalve een alleenstaande ouder, die geen partner in de zin van de Awir heeft.”

De ALO-kop bedroeg in 2015 op jaarbasis € 3.050,- wat neerkomt op € 254,17 per maand.

4.6.3.1. In het algemene gedeelte van de MvT is over de invoering van de ALO-kop onder meer het volgende opgemerkt (Kamerstukken II 2012/13, 33 716, nr. 3, blz. 2-7). Met de ALO-kop wordt de inkomensondersteuning voor alleenstaande ouders met lage inkomens geharmoniseerd. Deze inkomensondersteuning zal daarmee voortaan op eenzelfde, uniforme wijze worden vormgegeven. De Wkgb valt onder de reikwijdte van de Awir en de huidige voorwaarden voor het kindgebonden budget zullen ook gelden voor de ALO-kop. Voor de ALO-kop is het partnerbegrip in de Awir bepalend.

4.6.3.2. Voorts is in het algemene gedeelte van de MvT ingegaan op de reden dat in de Awir een ten opzichte van de minimumregelingen, waaronder de PW, afwijkend partnerbegrip wordt gehanteerd en de gevolgen van het hanteren van dat begrip (Kamerstukken II 2012/13, 33 716, nr. 3, blz. 9). Hierover staat onder het kopje ‘Criterium alleenstaande ouder’ het volgende vermeld:

“Het recht op de alleenstaande-ouderkop in het kindgebonden budget wordt afgeleid van het partnerbegrip in de Awir: heeft men geen partner, dan is men alleenstaande ouder. Dit criterium wijkt enigszins af van het begrip «alleenstaande ouder» in de minimumregelingen. Het belangrijkste verschil is dat in de minimumregelingen in het kader van behoefte en draagkracht de materiële omstandigheden doorslaggevend zijn, terwijl in de fiscaliteit en de Awir om uitvoeringstechnische redenen is gekozen voor objectieve criteria. Ook zijn de voorwaarden voor bijvoorbeeld meerderjarige inwonende bloedverwanten in de eerste graad verschillend. Dit leidt tot een verschuiving van de doelgroep ten opzichte van de huidige minimumregelingen voor alleenstaande ouders. Momenteel is er een groep van een paar duizend ouders die in de minimumregelingen als alleenstaande ouder wordt aangemerkt, maar die op grond van de Awir-definitie een partner heeft. Deze personen hebben thans recht op de aanvulling voor alleenstaande ouders op hun uitkering ter hoogte van 20 procent van het rml. Die aanvulling wordt afgeschaft en deze ouders komen, gelet op de aanwezigheid van een partner op grond van de Awir, niet in aanmerking voor de alleenstaande-ouderkop in het kindgebonden budget. Het gaat hier grotendeels om bijstandsgerechtigde alleenstaande ouders die ouder zijn dan 27 jaar èn een kind hebben onder de 18 jaar èn samenwonen met een bloedverwant in de eerste graad die eveneens ouder is dan 27 jaar.

De regering acht de gevolgen acceptabel, omdat deze personen de kosten voor levensonderhoud kunnen delen met een andere volwassene. De hoogte van de uitkering wordt voor hen gelijk aan de hoogte van de uitkering voor een vergelijkbaar huishoudtype: paren met kinderen in de bijstand.”

4.6.3.3. In de nota naar aanleiding van het verslag is onder meer gereageerd op vragen van VVD en D66 of de regering voornemens is het criterium voor alleenstaande ouder in de Awir en in de minimumregelingen op termijn samen te voegen en hoeveel mensen die nu - dat wil zeggen: ten tijde van de parlementaire behandeling van de Whk - in de minimumregelingen als alleenstaande ouder worden aangemerkt, straks door het andere partnerbegrip in de Awir niet in aanmerking komen voor de ALO-kop (Kamerstukken II 2013/14, 33 716, nr. 9,

blz. 15). De regering heeft deze vragen onder het kopje ‘Criterium alleenstaande ouder’ als volgt beantwoord:

“Voor het kindgebonden budget, waarvan de alleenstaande-ouderkop onderdeel gaat uitmaken, wordt aangesloten bij het partnerbegrip volgens de Awir. In het proces van Toeslagen is net als in de fiscaliteit gekozen voor zogenoemde objectieve criteria (bijvoorbeeld: gehuwd, samen een kind, een gedeelde pensioenregeling), omdat dit goed te automatiseren is. Bij de bijstand/minimumregelingen is de situatie anders. Daar kunnen naast objectieve criteria in het kader van behoefte en draagkracht ook de materiële omstandigheden bepalend zijn. Deze materiële omstandigheden worden beoordeeld aan de hand van het criterium «gezamenlijke huishouding». Er bestaan derhalve geen voornemens om de criteria van de Awir en de minimumregelingen samen te voegen. Er zijn naar verwachting een paar duizend ouders die in de minimumregelingen als alleenstaande ouder worden aangemerkt

en straks door het andere partnerbegrip niet in aanmerking komen voor de alleenstaande-ouderkop in het kindgebonden budget.”

4.6.3.4. Op verzoek van de Eerste Kamerfracties van ChristenUnie, GroenLinks en D66 heeft de regering in de memorie van antwoord (MvA) de Eerste Kamer geïnformeerd over hoe het wetsvoorstel Whk zich verhoudt met de kostendelersnorm, die wordt geïntroduceerd in de WWB (lees: PW), en een aantal andere wetten die bij de Eerste Kamer in behandeling zijn (Kamerstukken I 2013/14, 33 716, nr. D, blz. 6/7). De desbetreffende passages luiden als volgt:

“De verlaging van 90% naar 70% die met het onderhavige wetsvoorstel wordt voorgesteld, betreft niet de huidige gemeentelijke toeslag maar het afschaffen van de alleenstaande-oudernorm per 1 januari 2015. Daar staat tegenover dat per 1 januari 2015 de invoering van een alleenstaande-ouderkop is voorzien in het kindgebonden budget. Hiermee wordt de inkomensondersteuning voor alleenstaande ouders geharmoniseerd zodat alle ouders met een laag inkomen, ongeacht of zij werken of een uitkering ontvangen, gelijk worden behandeld. Het stelsel wordt daarmee logischer omdat de tegemoetkoming voor het onderhouden van een kind wordt gekoppeld aan draagkracht in plaats van aan het ontvangen van een uitkering. Voor het bepalen of iemand alleenstaand is wordt het partnerbegrip volgens de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (Awir) leidend. Op dat punt wordt in het kindgebonden budget hetzelfde partnerbegrip gebruikt als in andere toeslagen.”

[...]

De kostendelersnorm in de minimumregelingen heeft geen effect op het partnerbegrip van de Awir en vice versa. Beide regelingen - de Awir en de minimumregelingen - vergen een aparte beoordeling door afzonderlijke instanties op grond van eigen criteria. In de overgrote meerderheid van de gevallen zal het al dan niet hebben van een partner voor beide begrippen overlappen. Maar een alleenstaande ouder raakt de alleenstaande-ouderkop dus niet kwijt, enkel omdat de kostendelersnorm van toepassing wordt. Er is dus geen sprake van toename van frauderisico bij de alleenstaande-ouderkop in geval de kostendelersnorm van toepassing is. Wel kan het voorkomen dat een ouder die voor de bijstand als alleenstaande ouder wordt aangemerkt en die samenwoont met een andere volwassene zowel met de kostendelersnorm te maken krijgt alsmede - door het andere partnerbegrip in de Awir - met het feit dat hij of zij niet in aanmerking komt voor de alleenstaande-ouderkop. Voor deze specifieke en relatief beperkte groep van een paar duizend alleenstaande ouders in de bijstand heeft de Tweede Kamer via het amendement Hamer extra overgangsrecht van een jaar geïntroduceerd.

Het betreft mensen die vanwege het andere partnerbegrip dat geldt voor het kindgebonden budget (WKB) omdat het partnerbegrip uit de Awir daarop van toepassing is, per 1 januari 2015 niet in aanmerking komen voor de alleenstaande-ouderkop, en vervolgens vanaf 1 juli 2015 worden geconfronteerd met de kostendelersnorm. Voor de desbetreffende groep komt de 20%-aanvulling voor alleenstaande ouders een jaar later te vervallen, dus per 1 januari 2016 in plaats van 1 januari 2015. [...]

Samenvattend staan beide beoogde wetswijzigingen in beginsel los van elkaar en hebben een eigen doel. De kostendelersnorm in het wetsvoorstel WWB-maatregelen heeft betrekking op meerdere volwassenen in een huishouden, terwijl dit wetsvoorstel zich richt op harmonisatie van de inkomensondersteuning voor alleenstaande ouders met minderjarige kinderen; dit zijn twee verschillende dingen.”

4.6.3.5. Voorts heeft de regering in de MvA gereageerd op commentaren van de Landelijke Cliëntenraad (LCR), de VNG en op vragen van het CDA (Kamerstukken I 2013/14, 33 716, nr. D, blz. 23/24). Deze commentaren en vragen hadden betrekking op het afwijkende partnerbegrip in de WWB (lees: PW) en de gevolgen daarvan. De regering heeft hier als volgt op gereageerd:

“De LCR wijst verder op het afwijkende partnerbegrip in de Awir ten opzichte van dat in de WWB. De LCR geeft aan dat de regering deze ongelijkheid ten dele erkent maar geen reden ziet tot aanpassing. ook de leden van de CDA-fractie constateren dat diverse instanties, waaronder de VNG, het kabinet hebben gewezen op de onduidelijkheid over de definitie van het begrip «alleenstaande ouder», die in de diverse regelingen niet eensluidend zou zijn. Deze leden vragen of het kabinet kan ingaan op deze opvatting, en zo nodig het begrip «alleenstaande ouder» nader kan definiëren.

De regering heeft onderkend dat een groep van een paar duizend ouders die thans in de WWB als alleenstaande ouder worden gezien, straks vanwege het partnerbegrip dat geldt voor de toeslagen niet in aanmerking komt voor de alleenstaande-ouderkop van de WKB. De

Awir-criteria voor het vaststellen van partnerschap wijken namelijk enigszins af van die voor de bijstand en de andere minimumregelingen. In de memorie van toelichting wordt uitgelegd hoe dit komt: in de minimumregelingen zijn in het kader van behoefte en draagkracht de materiële omstandigheden doorslaggevend, terwijl in de fiscaliteit en de Awir is gekozen voor enkel objectieve, formele criteria (bijvoorbeeld: gehuwd, samen een kind, een gedeelde pensioenregeling) die in het uitvoeringsproces goed te automatiseren zijn. Ook zijn de voorwaarden voor bijvoorbeeld meerderjarige inwonende bloedverwanten in de eerste graad verschillend. Naar onze ramingen zal de groep alleenstaande ouders in de bijstand die ouder zijn dan 27 jaar èn een kind hebben onder de 18 jaar èn samenwonen met een bloedverwant in de eerste graad die eveneens ouder is dan 27 jaar het grootste deel van deze groep uitmaken. De stelling van de LCR dat de totale groep groter is een paar duizend ouders, onderschrijft de regering niet.”

[...]

Ten slotte geeft de LCR aan dat nu een deel van de sociale zekerheid wordt «gefiscaliseerd», WWB en Awir op elkaar aan zouden moeten sluiten en daarbij zouden, gezien het karakter van de WWB als laatste bestaansvoorziening, de definities van de sociale zekerheid leidend moeten zijn.

De regering acht de harmonisatie van de inkomensondersteuning voor alleenstaande ouders, ongeacht de bron van het inkomen (werk of uitkering), van groot belang. Deze hervorming kan alleen worden doorgevoerd door alle alleenstaande ouders met een lager inkomen aanspraak te laten maken op de alleenstaande-ouderkop in het kindgebonden budget. Het massale en grotendeels geautomatiseerde proces van Belastingdienst/toeslagen vereist dat gewerkt wordt met definities die geautomatiseerde toetsing van de criteria voor partnerschap mogelijk maken. De Belastingdienst/toeslagen kan niet het soort materiële toetsingen uitvoeren zoals de gemeenten dat voor de bijstand wel kunnen doen. Daarom gelden voor de alleenstaande-ouderkop de bestaande criteria van de Awir, die nu ook al bepalen of bij de draagkrachtbepaling in het kindgebonden budget rekening wordt gehouden met één of met twee inkomens. Hierdoor krijgen weliswaar enkele duizenden alleenstaande ouders in de WWB niet de alleenstaande-ouderkop, maar meestal geldt dat zij kosten van levensonderhoud kunnen delen met een andere volwassene.

De VNG heeft gevraagd om een harmonisatie van deze twee partnerbegrippen. Het kabinet is echter niet voornemens om de criteria van de Awir (en de fiscaliteit) en de minimumregelingen samen te voegen omdat het naar hun aard verschillende regelingen met verschillende uitvoeringsprocessen zijn.”

4.6.3.6. Aan het eind van de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel Whk heeft de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (Minister) de Voorzitter van de Eerste Kamer bij brief van 16 juni 2014 als volgt geïnformeerd over de omvang en de aard van de groep alleenstaande ouders die per 1 januari 2015 niet in aanmerking komen voor de

ALO-kop (Kamerstukken I 2013/14, 33 716, nr. H, blz. 1/2):

“Doordat het partnerbegrip voor toeslagen (zoals het kindgebonden budget) op punten afwijkt van het partnerbegrip in de uitkeringsregelingen, is er een groep van een paar duizend ouders die nu bij de bijstandsverlening worden aangemerkt als alleenstaande ouder en die per

1 januari 2015 niet in aanmerking komt voor de alleenstaande-ouderkop in het kindgebonden budget.

Als gevolg van het amendement van het Tweede Kamer-lid Hamer voorziet het wetsvoorstel voor naar schatting de helft van deze groep, namelijk voor ouders die ook met de kostendelersnorm in de Wet werk en bijstand (WWB) te maken krijgen, in extra overgangsrecht voor de duur van een jaar. Voor hen vervalt de 20%-aanvulling in de bijstand per 1 januari 2016 in plaats van 1 januari 2015. Dit geeft hen langer de tijd om zich op de inkomstenterugval voor te bereiden. [...]

De andere helft van de groep betreft ouders die formeel gehuwd zijn, maar om diverse redenen duurzaam gescheiden leven van hun echtgenoot en bij de bijstandverlening worden aangemerkt als alleenstaande ouder. Deze groep krijgt geen recht op de alleenstaande ouderkop. Hierbij kan de duur van afwezigheid van de partner sterk verschillen. De logica om hen wel of niet als alleenstaande te zien, is van geval tot geval anders. Ook de financiële situatie van deze gezinnen kan divers zijn.

Omdat het om een relatief kleine en pluriforme groep gaat zijn dit bij uitstek situaties die vragen om een beoordeling op basis van lokaal maatwerk. In voorkomende individuele gevallen kunnen de gemeenten aanvullende inkomensondersteuning bieden via de bijzondere bijstand.

[...]

Reactie inbreng Divosa

In de brief van Divosa aan uw Kamer worden kanttekeningen geplaatst bij het verlenen van inkomensondersteuning via bijzondere bijstand aan alleenstaande ouders die als gevolg van het wetsvoorstel een lagere uitkering krijgen. Ook heeft Divosa bedenkingen bij de invoering van de alleenstaande-ouderkop, waaronder fraudegevoeligheid.

Wat betreft de bijzondere bijstand is het zo dat deze na het jaar extra overgangsrecht een vangnet kan vormen voor de groep die gehuwd is maar duurzaam gescheiden leeft van zijn of haar echtgenoot. Dit is een verantwoorde oplossing voor alle burgers aan de onderkant van het inkomensgebouw. Het vereist een individuele beoordeling, hetgeen bij uitstek passend is gezien de pluriforme groep. [...]”

4.6.4.1. In artikel 2, eerste lid, aanhef en onder f, van de Awir is bepaald dat onder partner wordt verstaan: de persoon bedoeld in artikel 3.

4.6.4.2. Artikel 3, eerste lid, eerste volzin, van de Awir bepaalt dat partner van de belanghebbende is degene die ingevolge artikel 5a van de Algemene wet inzake rijksbelastingen (Awr) als partner wordt aangemerkt. Het tweede lid luidt als volgt:

“2 In aanvulling op het eerste lid wordt voor de toepassing van deze wet en de daarop berustende bepalingen onder partner mede verstaan degene die als ingezetene op hetzelfde woonadres is ingeschreven in de basisregistratie personen als de belanghebbende en:

a. uit wiens relatie met de belanghebbende een kind is geboren;

b. die een kind van de belanghebbende heeft erkend dan wel van wie een kind door de belanghebbende is erkend;

c. die voor de toepassing van een pensioenregeling als partner van de belanghebbende is aangemeld;

d. die samen met de belanghebbende een woning heeft, die hun anders dan tijdelijk als hoofdverblijf ter beschikking staat op grond van eigendom, waaronder begrepen economisch eigendom, of op grond van een recht van lidmaatschap van een coöperatie;

e. die evenals de belanghebbende meerderjarig is, waarbij op dat woonadres tevens een minderjarig kind van ten minste een van beiden staat ingeschreven, behoudens ingeval de belanghebbende door middel van een schriftelijke huurovereenkomst, waaraan bij ministeriële regeling nadere voorwaarden kunnen worden gesteld, doet blijken dat een van beiden op zakelijke gronden een gedeelte van de woning huurt van de ander;

f. voor de toepassing van de Wet inkomstenbelasting 2001 voor het berekeningsjaar wordt aangemerkt als partner van de belanghebbende, of

g. die in het aan het berekeningsjaar voorafgaande kalenderjaar reeds partner van de belanghebbende was.”

4.6.4.3. In artikel 5a, eerste lid, van de Awr is bepaald dat als partner wordt aangemerkt:

a. de echtgenoot;

b. de ongehuwd meerderjarige persoon waarmee de ongehuwde meerderjarige belastingplichtige een notarieel samenlevingscontract is aangegaan en met wie hij staat ingeschreven op hetzelfde woonadres in de basisadministratie personen of een daarmee naar aard en strekking overeenkomende registratie buiten Nederland.

4.6.4.4. Artikel 9, tweede lid, van de Awir bepaalt dat ingeval de partner van de belanghebbende een vreemdeling is die niet rechtmatig verblijf houdt in de zin van artikel 8 van de Vreemdelingenwet 2000, de belanghebbende geen aanspraak heeft op een tegemoetkoming. Onder tegemoetkoming wordt ingevolge artikel 1, aanhef en onder a, van de Awir verstaan: een financiële bijdrage van het Rijk op grond van een inkomensafhankelijke regeling.

4.6.5.1. Artikel 5 van de PW, voor zover van belang, bepaalt dat wordt verstaan onder:

“a. bijstand: algemene en bijzondere bijstand;

b. algemene bijstand: de bijstand ter voorziening in de algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan;

[...]

d. bijzondere bijstand: de bijstand, bedoeld in artikel 35, de individuele inkomenstoeslag, bedoeld in artikel 36, en de individuele studietoeslag, bedoeld in artikel 36b;

e. voorliggende voorziening: elke voorziening buiten deze wet waarop de belanghebbende of het gezin aanspraak kan maken, dan wel een beroep kan doen, ter verwerving van middelen of ter bekostiging van specifieke uitgaven.”

4.6.5.2. Artikel 15, eerste lid, van de PW luidt als volgt:

“Geen recht op bijstand bestaat voor zover een beroep kan worden gedaan op een voorliggende voorziening die, gezien haar aard en doel, wordt geacht voor de belanghebbende toereikend en passend te zijn. Het recht op bijstand strekt zich evenmin uit tot kosten die in de voorliggende voorziening als niet noodzakelijk worden aangemerkt.”

4.6.5.3. In artikel 18, eerste lid, van de PW is bepaald dat het college de bijstand en de daaraan verbonden verplichtingen afstemt op de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van de belanghebbende.

4.6.5.4. Ingevolge artikel 35, eerste lid, van de PW heeft de alleenstaande of het gezin recht op bijzondere bijstand voor zover de alleenstaande of het gezin niet beschikt over de middelen om te voorzien in de uit bijzondere omstandigheden voortvloeiende noodzakelijke kosten van het bestaan en deze kosten naar het oordeel van het college niet kunnen worden voldaan uit de bijstandsnorm, de individuele inkomenstoeslag, de individuele studietoeslag, het vermogen en het inkomen voor zover dit meer bedraagt dan de bijstandsnorm.

Geschil

4.7.1.

Vaststaat dat appellant vanaf 1 januari 2015 bijstand ontvangt naar de norm voor

een alleenstaande en niet in aanmerking komt voor de ALO-kop, omdat H, zijnde de

niet-rechthebbende partner van appellant, wordt aangemerkt als partner in de zin van artikel 3 van de Awir. Voorts staat vast dat het college appellant hiervoor tijdelijk compensatie heeft geboden tot en met 29 februari 2016. Tussen partijen is in geschil het antwoord op de vraag of grond bestaat voor de voortzetting van deze compensatie per 1 maart 2016.

4.7.2.

Het college stelt zich op het standpunt dat de PW geen grondslag biedt om ook

vanaf 1 maart 2016 nog compensatie te bieden voor het gemis van de ALO-kop, omdat de ALO-kop, die onderdeel is van het kindgebonden budget, evenals de huurtoeslag en de zorgtoeslag voor appellant een toereikende en passende voorliggende voorziening is, zodat artikel 15, eerste lid, van de PW in de weg staat aan de verlening van (bijzondere) bijstand. In dit verband wijst het college erop dat in de memorie van toelichting bij de Whk onder de kop ‘Criterium alleenstaande ouder’ de verslechtering voor een ouder met een niet-rechthebbende partner en kinderen onder ogen is gezien en is geaccepteerd en dat dus sprake is geweest van een bewuste keuze in de voorliggende voorziening. Het in de werkinstructie neergelegde buitenwettelijk begunstigend beleid is consistent toegepast. Het college is niet gehouden de buitenwettelijke verstrekking van bijzondere bijstand voor onbepaalde tijd te verlenen. Het was van meet af aan de bedoeling om slechts tijdelijk bijzondere bijstand te verstrekken ter compensatie van het gemis van de ALO-kop, in afwachting van een passende oplossing

van de kant van de Rijksoverheid voor de categorie alleenstaande ouders met een

niet-rechthebbende partner. Toen duidelijk werd dat die oplossing niet zou worden geboden, heeft het college besloten de tijdelijk verleende bijzondere bijstand niet voort te zetten. Hierbij is in aanmerking genomen dat het budget bijzondere bijstand over vele zaken moet worden verdeeld en dat het niet de bedoeling is om de bijzondere bijstand in te zetten voor het verstrekken van algemene bijstand.

4.7.3.

Appellant heeft in beroep en hoger beroep, kort weergegeven, het volgende aangevoerd. De beperking in tijd van de bijzondere bijstand ter compensatie van het gemis van de

ALO-kop is in strijd met de artikelen 5 en 35 van de PW. Voorts worden met deze beperking in tijd diverse bepalingen van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden en het daarbij behorende Eerste en Twaalfde Protocol, het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten en het Internationaal Verdrag inzake de rechten van het kind geschonden. Zijn bijstand is ten onrechte niet met toepassing van artikel 18, eerste lid, van de PW afgestemd op zijn individuele situatie. Hierbij is van belang dat de verlaging van de bijstand per 1 maart 2016 niet aanvaardbaar is, omdat hij samen met zijn kinderen vanaf dat moment moet leven van bijstand naar de bijstandsnorm voor een alleenstaande in plaats van de bijstandsnorm voor een alleenstaande ouder.

Voorliggende voorziening?

4.8.

Gelet op wat partijen over en weer naar voren hebben gebracht, ligt allereerst de vraag voor of de ALO-kop een aan de bijstand voorliggende voorziening is in de zin van artikel 15, eerste lid, in verbinding met artikel 5, aanhef en onder e, van de PW.

4.9.

Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 13 december 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BU8263), welke zijn gelding onder de PW heeft behouden, heeft

de PW, gelet op artikel 15, eerste lid, tweede volzin, geen functie indien binnen de voorliggende voorziening een bewuste beslissing is genomen over de noodzaak van vergoeding van bepaalde kostensoorten in het algemeen of in een specifieke situatie. Indien binnen de voorliggende voorziening die vergoeding in het algemeen of in een specifieke situatie niet noodzakelijk is geacht, dient daarbij voor de toepassing van de PW te worden aangesloten.

4.10.1.

Uit artikel 2, zesde lid, van de Wkgb en de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling, zoals weergegeven onder 4.6.3, volgt dat uitsluitend de ouder die geen partner heeft in de zin van artikel 3 van de Awir aanspraak kan maken op de ALO-kop. Hiermee heeft de wetgever tot uitdrukking gebracht dat geen noodzaak bestaat om de ouder die wel een zodanige partner heeft in aanmerking te laten komen voor de ALO-kop. De ratio hiervan is dat deze ouder geen extra inkomensondersteuning nodig heeft voor de kosten van verzorging en opvoeding van zijn/haar kind(eren) in aanvulling op het kindgebonden budget, omdat de partner inkomen kan genereren en dus kan bijdragen in deze kosten.

4.10.2.

Zoals blijkt uit het laatste gedeelte van het onder 4.6.3.2 weergegeven gedeelte van

de MvT, heeft de wetgever uitdrukkelijk onder ogen gezien dat er ouders zijn die onder de toentertijd vigerende WWB als alleenstaande ouder werden aangemerkt en uit dien hoofde bijstand naar de norm voor een alleenstaande ontvingen, maar op grond van artikel 3 van

de Awir een partner hebben, met als gevolg dat deze ouders met ingang van 1 januari 2015 niet in aanmerking komen voor de ALO-kop. De wetgever achtte deze gevolgen acceptabel vanuit de aanname dat het in hoofdzaak ging om alleenstaande ouders van 27 jaar en ouder, die een minderjarig kind hebben en samenwonen met een bloedverwant in de eerste graad die eveneens ouder is dan 27 jaar, en dat deze volwassenen de kosten met elkaar kunnen delen. Deze aanname van de wetgever is ook terug te vinden in de onder 4.6.3.5 weergegeven passage uit de MvA.

4.10.3.

Ook uit de onder 4.6.3.3 en 4.6.3.4 weergegeven passages uit onderscheidenlijk de nota van toelichting en de MvA blijkt dat de wetgever onder ogen heeft gezien dat door het hanteren van het partnerbegrip van de Awir een groep - “van enkele duizenden” - alleenstaande ouders niet in aanmerking zou komen voor de ALO-kop. Desalniettemin heeft de wetgever geen aanleiding gezien om het wetsvoorstel Whk hierop aan te passen, omdat, aldus de wetgever, enerzijds “het massale en grotendeels geautomatiseerde proces van Belastingdienst/toeslagen vereist dat gewerkt wordt met definities die geautomatiseerde toetsing van de criteria voor partnerschap mogelijk maken” en anderzijds deze alleenstaande ouders meestal de kosten van levensonderhoud kunnen delen met een andere volwassene. Dit laatste weer vanuit de aanname dat degene die als partner in de zin van artikel 3 van de Awir wordt aangemerkt een inkomen kan genereren en aldus kan bijdragen in de kosten van verzorging en opvoeding van kinderen. De wetgever achtte voor deze groep ouders een overgangstermijn van een jaar voldoende om zich voor te bereiden op de inkomensterugval, zo blijkt uit de onder 4.6.3.4 weergegeven passages uit de MvA en de onder 4.6.3.6 weergegeven passages brief van de Minister van 16 juni 2014. In deze brief heeft de Minister ook nog aandacht besteed aan de groep ouders die duurzaam gescheiden leven van hun echtgenoot en die, hoewel zij voor de verlening van bijstand worden aangemerkt als alleenstaande ouder, geen recht hebben op de alleenstaande ouderkop. De Minister wijst erop dat dit een relatief kleine en pluriforme groep betreft en dat de gemeenten voor die groep, in voorkomende individuele gevallen, aanvullende inkomensondersteuning kunnen bieden via de bijzondere bijstand.

4.11.1.

De wetgever heeft dus, ziende op deze relatief kleine en pluriforme groep, twee soorten ouders benoemd, namelijk de groep alleenstaande ouders van 27 jaar of ouder, samenwonend met bloedverwanten van 27 jaar of ouder, en de groep duurzaam gescheiden ouders. Daarmee zijn door de wetgever in ieder geval ook bedoeld de gehuwden met kinderen, waarvan één van de echtgenoten is opgenomen in een inrichting of in detentie verblijft of die met onbekende bestemming is vertrokken. Zie Handelingen I 2013-2014,

nr. 33, item 11, blz. 15 en 18 en item 15, blz. 18. Daarnaast bestaat nog een derde groep ouders die tot 1 januari 2015 bijstand ontvingen naar de norm voor een alleenstaande ouder, maar per die datum geen recht hebben op de ALO-kop, omdat zij een partner hebben in de zin van artikel 3 van de Awir. Dit betreft de groep ouders met een partner, die, zoals in het geval van appellant, niet rechtmatig in Nederland verblijft en daarom geen recht op bijstand heeft.

4.11.2.

Voor deze categorie niet‑rechthebbende partners is het meestal niet mogelijk bij te dragen in de kosten van verzorging en opvoeding van kinderen. Deze partners kunnen immers veelal geen arbeidsinkomen genereren, en aldus niet bijdragen aan het gezinsinkomen, aangezien zij wegens hun verblijfsstatus geen arbeid mogen verrichten. Dit betekent dat de onder 4.10.1 geduide ratio achter de visie van de wetgever, dat geen noodzaak bestaat om de ouder die een partner heeft in de zin van artikel 3 van de Awir in aanmerking te laten komen voor de ALO-kop, in ieder geval niet zonder meer opgaat voor de hier aan de orde zijnde groep ouders met een niet-rechthebbende partner. Uit de parlementaire geschiedenis van de totstandkoming van de Whk blijkt niet dat de wetgever zich er op enig moment van bewust is geweest dat deze laatste groep ouders een partner heeft die veelal niet kan bijdragen in de kosten van verzorging en opvoeding van de kinderen.

4.12.

Gelet op 4.10 en 4.11 is de conclusie gerechtvaardigd dat ten aanzien van de hier aan de orde zijnde groep (alleenstaande) ouders met een niet-rechthebbende partner, die geen rechtmatig verblijf in Nederland heeft, geen sprake is geweest van een bewuste beslissing als bedoeld onder 4.9 om deze groep ouders uit te sluiten van aanvullende inkomensondersteuning, in de vorm van de ALO-kop, ten behoeve van de kosten van verzorging en opvoeding van kinderen. In dit opzicht kan de ALO-kop, anders dan het college stelt, niet worden vergeleken met de huurtoeslag en de zorgtoeslag. Voor deze toeslagen geldt immers dat voor de situatie waarin sprake is van een partner die geen rechtmatig verblijf in Nederland heeft, in de betreffende voorliggende voorziening, in verband met en ter uitvoering van het in artikel 9, tweede lid, van de Awir neergelegde koppelingsbeginsel, de bewuste keuze is gemaakt om geen huur- en zorgtoeslag toe te kennen. Vergelijk de uitspraken van 13 september 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BT1740, en van 28 juli 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:2492. Zoals hiervoor al uiteen is gezet, is geen sprake geweest

van een bewuste beslissing van de wetgever om in verband met en ter uitvoering van het koppelingsbeginsel geen ALO-kop toe te kennen aan de groep ouders met een

niet-rechthebbende partner, die geen rechtmatig verblijf in Nederland heeft, maar veeleer

van een onbedoeld gevolg van het streven naar een eenvoudiger hanteerbaar en rechtvaardiger systeem van kindregelingen.

4.13.

Uit 4.12 volgt dat de ALO-kop voor de groep ouders met een niet rechtmatig in Nederland verblijvende partner niet is aan te merken als een aan de bijstand voorliggende voorziening in de zin van artikel 15, eerste lid, in verbinding met artikel 5, aanhef en onder e, van de PW. Dit betekent dat artikel 15, eerste lid, van de PW niet in de weg staat aan de verlening van (bijzondere) bijstand ter compensatie van het gemis van de ALO-kop.

Compensatie voor het gemis van de ALO-kop

4.14.

Vervolgens dient te worden bezien waartoe het onder 4.13 neergelegde oordeel moet leiden. In dit verband is van belang dat de wetgever, door de alleenstaande-oudernorm te laten vervallen en een bedrag ter grootte van de toeslag van 20% van de gehuwdennorm voor alleenstaande ouders toe te voegen aan de fiscale regeling van inkomensafhankelijke toeslagen, een leemte in de wetgeving heeft laten ontstaan voor de groep gezinnen, waarvan één van de ouders niet rechtmatig in Nederland verblijft. Uit wat is overwogen onder 4.10 en 4.11 blijkt dat de wetgever deze leemte niet onder ogen heeft gezien en hiervoor dus ook geen oplossing heeft geboden, bijvoorbeeld door aanpassing van het partnerbegrip in artikel 3 van de Awir, waarop tijdens de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel Whk door diverse Kamerfracties en belangenorganisaties was aangedrongen.

4.15.

Zoals blijkt uit wat is overwogen onder 4.10.3, achtte de wetgever een overgangstermijn van een jaar voldoende om ouders die voor de verlening van bijstand tot 1 januari 2015 bijstand naar de norm voor een alleenstaande ouder ontvingen, maar vanaf die datum niet in aanmerking kwamen voor de ALO-kop, omdat zij een partner hebben in de zin van artikel 3 van de Awir, de tijd te geven zich op de inkomensterugval voor te bereiden. Dit was echter, zoals eveneens onder 4.10.3 is overwogen, gebaseerd op de aanname dat deze ouders samenwonen met een andere volwassene die inkomen kan genereren en aldus kan bijdragen

in de kosten van verzorging en opvoeding van kinderen. Voor de groep ouders met een niet rechtmatig in Nederland verblijvende partner is deze overgangstermijn niet toereikend. Immers, na afloop van die termijn doet de situatie dat de niet rechtmatig in Nederland verblijvende partner van deze ouders veelal niet kan bijdragen in de kosten van de verzorging en opvoeding van hun kind(eren) en dat van overheidswege geen aanvullende inkomensondersteuning voor deze kosten wordt geboden, zich weer onverkort en onverminderd voor. Aldus wordt deze groep ouders na ommekomst van de overgangstermijn van een jaar geconfronteerd met een inkomensterugval van 20% van het inkomen, zonder dat deze ouders de mogelijkheid hebben te voorzien in aanvulling van hun inkomen. Ook voor appellant geldt dat hij daarmee is geconfronteerd na afloop van de door het college gedurende een periode van veertien maanden verleende bijzondere bijstand ter compensatie van het gemis van de ALO-kop.

4.16.

Het is aan de wetgever om de door hem zelf gecreëerde leemte in de wetgeving op te vullen, hetzij door aanpassing van de Wkgb en/of de Awir, hetzij door aanpassing van de PW. Dit neemt echter niet weg dat zolang de alleenstaande ouder met een niet rechtmatig in Nederland verblijvende partner geen recht heeft op aanvullende inkomensondersteuning van overheidswege, in de vorm van de ALO-kop, voor de kosten van verzorging en opvoeding van kinderen, aanleiding kan zijn om met toepassing van de PW te voorzien in deze kosten. De wetgever zelf heeft, zo blijkt uit de brief van de Minister van 16 juni 2014, voor de groep onder 4.11.1 als tweede groep ouders ook - in voorkomende individuele gevallen - gedacht aan een oplossing in de bijstandssfeer.

4.17.

De PW biedt in beginsel twee mogelijkheden om aanvullend bijstand te verlenen

voor de periodieke kosten van verzorging en opvoeding van kinderen: ofwel via verlening

- op aanvraag - van bijzondere bijstand met toepassing van artikel 35, eerste lid, van de PW, ofwel via afstemming van de bijstand met toepassing van artikel 18, eerste lid, van de PW.

4.18.

Zoals de Raad heeft overwogen in zijn uitspraak van 17 april 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:1418, wordt in de systematiek van de PW een strikt onderscheid gemaakt tussen algemene bijstand en bijzondere bijstand. Algemene bijstand is bedoeld om

te voorzien in de algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan, bijzondere bijstand om te voorzien in andere dan algemene bestaanskosten. De periodieke kosten van verzorging en opvoeding van kinderen zijn in wezen algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan van de tot het gezin van de alleenstaande ouder behorende kinderen. Om die reden is het verlenen van bijzondere bijstand voor deze kosten niet het geëigende instrument om aanvullende inkomensondersteuning te bieden voor deze kosten, nog daargelaten of sprake is van uit bijzondere omstandigheden voortvloeiende noodzakelijke bestaanskosten.

4.19.1.

Het college is op grond van artikel 18, eerste lid, van de PW gehouden de bijstand en de daaraan verbonden verplichtingen af te stemmen op de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van de belanghebbende. Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 28 juli 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:2492) is voor een dergelijke individuele afstemming in de vorm van een verlaging dan wel een verhoging van de bijstand slechts plaats in zeer bijzondere situaties.

4.19.2.

Onder de WWB ontvingen alleenstaande ouders tot 1 januari 2015 een toeslag van 20% van de gehuwdennorm bij wijze van inkomensondersteuning, om daarmee te kunnen voorzien in de kosten van verzorging en opvoeding van hun kind(eren). Deze toeslag strekte ertoe het bestaansminimum van alleenstaande ouders en in de bijstand begrepen minderjarige kinderen te waarborgen.

4.19.3.

Zoals is overwogen onder 4.15, is appellant na afloop van de periode waarover

het college hem bijzondere bijstand heeft verleend ter compensatie van het gemis van de ALO-kop, geconfronteerd met een inkomensterugval van 20% van zijn bijstandsinkomen, zonder dat hij de mogelijkheid heeft zijn inkomen aan te vullen om te kunnen voorzien in de kosten van verzorging en opvoeding van zijn minderjarige kinderen. Aldus moet het ervoor worden gehouden dat het bestaansminimum van appellant vanaf 1 maart 2016 niet langer gewaarborgd is, met alle mogelijke gevolgen voor (de ontwikkeling van) zijn kinderen van dien. Gelet hierop moet appellant per die datum worden geacht te verkeren in een zeer bijzondere situatie in de onder 4.19.1 bedoelde zin. Het college was daarom in beginsel gehouden tot afstemming van de bijstand van appellant vanaf 1 maart 2016, in de vorm van een verhoging van de bijstand, met toepassing van artikel 18, eerste lid, van de PW.

Wijze van afstemming

4.20.

Voor het afstemmen van de bijstand van appellant geldt het volgende. Het college dient H te beschouwen als ware zij per 1 maart 2016 niet de partner van appellant in de zin van artikel 3 van de Awir, voor zover het de ALO-kop betreft, en zal moeten beoordelen of appellant (ook) in die situatie de ALO-kop misloopt en, het onder 4.19 overwogene indachtig, daarvoor moet worden gecompenseerd. Hierbij dient aansluiting te worden gezocht bij het per die datum geldende bedrag van de ALO-kop. Indien H over in aanmerking te nemen middelen beschikt of gaat beschikken, zal het college dat bij de afstemming mogen betrekken.

Slotsom

4.21.

Uit 4.9 tot en met 4.20 volgt dat het gewijzigd bestreden besluit, voor zover daarbij

de einddatum van de verleende bijzondere bijstand ter compensatie van het gemis van de ALO-kop is bepaald op 29 februari 2016, is genomen in strijd met artikel 18, eerste lid, van de PW. Gelet hierop zal de Raad, doende wat de rechtbank zou behoren te doen, het beroep gegrond verklaren en het gewijzigd bestreden besluit in zoverre vernietigen wegens strijd met de wet. Gelet hierop behoeven de beroepsgronden die zien op schending van diverse verdragsrechtelijke bepalingen geen bespreking meer.

4.22.

Vervolgens moet worden bezien welk vervolg hieraan moet worden gegeven. In dit geval kunnen de rechtsgevolgen van het gewijzigd bestreden besluit niet in stand worden gelaten en kan de Raad, gelet op wat is overwogen onder 4.20, evenmin zelf in de zaak voorzien. Aangezien het college in het kader van de afstemming nader onderzoek zal moeten doen, is toepassing van de zogeheten bestuurlijke lus hier evenmin aangewezen. De Raad zal het college daarom opdracht geven om een nieuwe beslissing op het bezwaar te nemen met inachtneming van wat is overwogen onder 4.20 van deze uitspraak.

4.23.

Met het oog op een voortvarende afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen de door het college te nemen nieuwe beslissing op bezwaar slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld.

5. Aanleiding bestaat het college te veroordelen in de kosten van appellant Deze worden begroot op € 1.002,- in beroep en op € 1.002,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand, in totaal een bedrag van € 2.004,-.

BESLISSING

De Centrale Raad van Beroep

vernietigt de aangevallen uitspraak;
verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 18 januari 2016, zoals gewijzigd bij besluit van 17 maart 2016, voor zover daarbij de einddatum van de compensatie voor het gemis van de ALO-kop is bepaald op 29 februari 2016;
draagt het college op in zoverre opnieuw te beslissen op het bezwaar met inachtneming van wat onder 4.20 van deze uitspraak is overwogen;
bepaalt dat slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld;
veroordeelt het college in de kosten van appellant tot een bedrag van € 2.004,-;
bepaalt dat het college aan appellant het in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 170,- vergoedt.

Deze uitspraak is gedaan door O.L.H.W.I. Korte als voorzitter en W.F. Claessens en

A.M. Overbeeke als leden, in tegenwoordigheid van C.A.E. Bon als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 6 juni 2018.

(getekend) O.L.H.W.I. Korte

(getekend) C.A.E. Bon

Compensatie voor het gemis van de alleenstaande ouderkop voor ouders met een niet-rechthebbende partner

Uitspraak

17.301 PW, 17/6733 PW

OVERWEGINGEN

BESLISSING

LO