Uitspraak
16.2843 PW, 17/4952 PW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraken van de rechtbank Rotterdam van 19 februari 2016, 15/4710 (aangevallen uitspraak 1), en van 7 juli 2017, 16/6885 (aangevallen uitspraak 2)
Partijen:
[Appellante] te [woonplaats] (appellante)
het Drechtstedenbestuur (bestuur)
Datum uitspraak: 17 april 2018
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. B.J. Manspeaker, advocaat, hoger beroepen ingesteld.
Het bestuur heeft verweerschriften ingediend.
Appellante heeft nadere stukken ingezonden.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 maart 2018. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Manspeaker en haar zoon, [naam zoon] (P). Het bestuur heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. L.H.T. Hagebols en mr. E.J. van Zwieten.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in deze gedingen van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellante ontvangt bijstand naar de norm voor een alleenstaande, laatstelijk op grond van de Participatiewet (PW). Zij woont samen met haar meerderjarige zoon P, die een uitkering ingevolge de Wet werk en arbeidsondersteuning jonggehandicapten (Wajong) ontvangt. Appellante en P zijn elkaars mantelzorgers.
1.2.
Bij besluit van 3 maart 2015 heeft het bestuur appellante medegedeeld dat haar bijstand met ingang van 1 juli 2015 wordt aangepast aan de kostendelersnorm, dat rekening zal worden gehouden met twee kostendelers en dat de bijstand per die datum 50% van het wettelijk minimumloon bedraagt, wat ongeveer € 680,- per maand is. Bij besluit van 7 mei 2015 heeft het bestuur het bezwaar van appellante tegen het besluit van 3 maart 2015 ongegrond verklaard.
1.3.
Op 9 juni 2015 heeft appellante bijzondere bijstand aangevraagd voor de kosten van levensonderhoud per 1 juli 2015, met als reden dat op die datum de kostendelersnorm voor haar ingaat en dat haar bijstand hierdoor onder het wettelijk bestaansminimum komt. Bij besluit van 24 juni 2015, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 23 juli 2015 (bestreden besluit 1), heeft het bestuur die aanvraag afgewezen op de grond dat geen sprake is van uit bijzondere omstandigheden voortvloeiende noodzakelijke kosten van het bestaan.
1.4.
Bij uitspraak van 15 juli 2016, 15/3052, heeft de rechtbank het beroep tegen het besluit van 7 mei 2015 gegrond verklaard, dit besluit vernietigd en het bestuur opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van haar uitspraak. De rechtbank heeft hiertoe overwogen dat het bestuur in het besluit van 7 mei 2015 slechts is ingegaan op de vraag of de kostendelersnorm op de situatie van appellante moet worden toegepast en niet heeft onderzocht of sprake is van omstandigheden op grond waarvan appellante voor haar dalende inkomsten kan worden gecompenseerd. Het besluit van 7 mei 2015 is in zoverre onvoldoende gemotiveerd. Het bestuur dient alsnog te onderzoeken of appellante in aanmerking komt voor een compensatie op grond van artikel 18 van de PW dan wel anderszins.
1.5.
In het kader van het onderzoek waartoe de rechtbank het bestuur had opgedragen, heeft het bestuur appellante bij brief van 18 juli 2016 verzocht de volgende stukken toe te zenden:
- controleerbare en verifieerbare bewijsstukken waaruit blijkt dat appellante als gevolg van medische klachten hogere kosten heeft dan algemeen gebruikelijk;
- controleerbare en verifieerbare bewijsstukken waaruit blijkt dat appellante in de huidige inkomenssituatie onvoldoende inkomsten heeft om de algemeen noodzakelijke bestaanskosten te voorzien en
- eventuele andere controleerbare en verifieerbare bewijsstukken waaruit blijkt dat in de situatie van appellante sprake is van bijzondere individuele omstandigheden die ertoe leiden dat het bestuur genoodzaakt is de bijstand op een hoger bedrag vast te stellen.
1.6.
Bij brief van 28 juli 2016 heeft appellante financiële gegevens ingezonden, waaronder een financieel overzicht en transactieoverzichten van twee bankrekeningen op naam van appellante en van een bankrekening op naam van P, en een aantal medische verklaringen.
1.7.
Een medewerker van het bestuur heeft op basis van de door appellante verstrekte gegevens beoordeeld of aanleiding bestaat om de bijstand van appellante af te stemmen met toepassing van artikel 18, eerste lid, van de PW. De bevindingen hiervan zijn neergelegd in een rapportage van 25 augustus 2016. In deze rapportage wordt geconcludeerd dat geen bijzondere omstandigheden naar voren zijn gekomen om de bijstand met toepassing van genoemde bepaling te verhogen. Hierbij is in aanmerking genomen dat de situatie waarin appellante verkeert niet verschilt van soortgelijke woon-/leefsituaties en dat als appellante met medische rapportages kan aantonen dat zij bijzondere noodzakelijke kosten heeft, voor die kosten - op aanvraag - bijzondere bijstand kan worden verleend.
1.8.
Ter uitvoering van de onder 1.4 genoemde uitspraak van de rechtbank en onder verwijzing naar de onder 1.7 genoemde rapportage, heeft het bestuur appellante bij besluit van 25 augustus 2016, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 18 oktober 2016 (bestreden besluit 2), medegedeeld dat de aan appellante toegekende bijstand voor de algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan ongewijzigd wordt gecontinueerd. Het bestuur heeft aan deze besluitvorming ten grondslag gelegd dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden die moeten leiden tot compensatie op grond van artikel 18 van de PW dan wel anderszins.
2. Bij de aangevallen uitspraken heeft de rechtbank de beroepen tegen de bestreden besluiten 1 en 2 ongegrond verklaard.
3. Appellante heeft zich op hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraken gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Afwijzing aanvraag bijzondere bijstand (16/2843 PW)
4.1.1.
Artikel 5, aanhef en onder a, b en d, van de PW is bepaald dat in de PW wordt verstaan onder:
a. bijstand: algemene en bijzondere bijstand;
b. algemene bijstand: de bijstand ter voorziening in de algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan;
d. bijzondere bijstand: de bijstand, bedoeld in artikel 35, de individuele inkomenstoeslag, bedoeld in artikel 36, en de individuele studietoeslag, bedoeld in artikel 36b.
4.1.2.
In hoofdstuk 3 van de PW (‘Algemene bijstand’) zijn onder meer de voorwaarden voor de verlening van algemene bijstand en de bijstandsnormen opgenomen.
4.1.3.
Artikel 35, eerste lid, van de PW, dat is opgenomen in hoofdstuk 4 van de PW (‘Aanvullende inkomensondersteuning en aanpassing bedragen’), bepaalt dat, onverminderd paragraaf 2.2, de alleenstaande of het gezin recht op bijzondere bijstand heeft voor zover de alleenstaande of het gezin niet beschikt over de middelen om te voorzien in de uit bijzondere omstandigheden voortvloeiende noodzakelijke kosten van het bestaan en deze naar het oordeel van het college niet kunnen worden voldaan uit de bijstandsnorm, de individuele inkomenstoeslag, de individuele studietoeslag, het vermogen en het inkomen voor zover dit meer bedraagt dan de bijstandsnorm, waarbij artikel 31, tweede lid, en artikel 34, tweede lid, niet van toepassing zijn.
4.2.
Met haar aanvraag van 9 juni 2015 beoogde appellante bijzondere bijstand te verkrijgen ter compensatie van de inkomensterugval door de toepassing van de kostendelersnorm per 1 juli 2015. Deze aanvraag was dus in wezen gericht op het verkrijgen van bijstand ter voorziening in de algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan. Appellante voert, kort weergegeven, aan dat zij recht heeft op bijzondere bijstand voor dat doel, omdat in haar geval sprake is van een schrijnende situatie waarin compensatie is geboden.
4.3.
Zoals blijkt uit 4.1, wordt in de systematiek van de PW een strikt onderscheid gemaakt tussen algemene bijstand en bijzondere bijstand. Algemene bijstand is bedoeld om te voorzien in de algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan, bijzondere bijstand om te voorzien in andere dan algemene bestaanskosten (zie voor dit laatste de uitspraak van 1 november 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:3876). Alleen al om die reden heeft appellante geen recht op de door haar aangevraagde bijzondere bijstand. De toepassing van de kostendelersnorm per 1 juli 2015, met als gevolg een inkomensterugval, maakt dit niet anders.
4.4.
Uit 4.3 volgt dat het bestuur de aanvraag van appellante terecht heeft afgewezen. Gelet hierop slaagt het hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 1 niet, zodat deze uitspraak moet worden bevestigd.
Toepassing kostendelersnorm, geen afstemming (17/4952 PW)
4.5.
Ter zitting van de Raad heeft het bestuur bevestigd dat het bestreden besluit zo moet worden gelezen dat daarbij de toepassing van de kostendelersnorm per 1 juli 2015 onverkort wordt gehandhaafd en geen aanleiding wordt gezien voor afstemming met toepassing van artikel 18, eerste lid, van de PW.
4.6.1.
Met ingang van 1 januari 2015 is met artikel 22a van de PW de kostendelersnorm ingevoerd. Volgens het eerste lid van deze bepaling, zoals deze luidde tot 1 januari 2016, is, indien de belanghebbende met één of meer meerderjarige personen in dezelfde woning zijn hoofdverblijf heeft, de norm per kalendermaand voor de belanghebbende:
((40% + A × 30%) / A) × B. Hierbij staat A voor het totaal aantal meerderjarige personen
dat in dezelfde woning zijn hoofdverblijf heeft en B voor de rekennorm als bedoeld in het tweede lid.
4.6.2.
Aan de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 22a van de PW (Kamerstukken II 2013/14, 33 801, nr. 3, blz. 3 t/m 8) ontleent de Raad, zoals eerder overwogen (uitspraak van 1 november 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:3869), dat de wetgever met de introductie van de kostendelersnorm heeft beoogd dat bij de vaststelling van de toepasselijke bijstandsnorm direct rekening wordt gehouden met de voordelen van het kunnen delen van de kosten met één of meer personen die in dezelfde woning hun hoofdverblijf hebben. Daarbij heeft de wetgever rekening willen houden met de schaalvoordelen, die groter zijn naarmate er meer kosten delende medebewoners zijn.
4.6.3.
Bij toepassing van de kostendelersnorm speelt, zoals de Raad ook in de onder 4.6.2 vermelde uitspraak van 1 november 2016 heeft overwogen, de aard van het inkomen van elk van de kosten delende medebewoners geen rol. Evenmin is relevant de vraag of die medebewoners de kosten feitelijk delen en of elk van hen daadwerkelijk bijdraagt in die kosten. Voorts is in de wetsgeschiedenis nadrukkelijk overwogen dat de voordelen waarmee de kostendelersnorm rekening houdt, los staan van de redenen waarom men de woning deelt (Kamerstukken II 2013/14, 33 801, nr. 19, blz. 15-16).
4.7.
Appellante heeft aangevoerd dat de kostendelersnorm niet op haar mag worden toegepast, omdat zij zich bevindt in een situatie die als schrijnend moet worden aangemerkt. Aangezien het bestuur in zijn beleid, zoals geformuleerd in de Raadsinformatiebrief van 7 juli 2016, niet duidelijk heeft gemaakt aan welke voorwaarden moet zijn voldaan om te worden aangemerkt als schrijnend geval, valt niet te controleren of dit beleid op de juiste wijze is toegepast en is in zoverre sprake van willekeur. Deze beroepsgrond slaagt niet.
4.8.1.
In de door appellante genoemde Raadsinformatiebrief staat dat het bestuur tot compensatie wil overgaan in schrijnende situaties, dat een schrijnende situatie aan de orde is wanneer één of meer medebewoners geen inkomen heeft of kan verkrijgen en dat in andere situaties alleen door middel van maatwerk en dus na een individuele toetsing compensatie kan worden geboden voor de toepassing van de kostendelersnorm. Als dergelijke andere situaties worden in de brief vermeld de situatie dat mantelzorg wordt verleend en de situatie dat sprake is van thuiswonende meerderjarige kinderen met een Wajong-uitkering. Over eerstgenoemde situatie is vermeld dat deze nadrukkelijk bij de parlementaire behandeling aan de orde is geweest, maar niet heeft geleid tot een wettelijke uitzonderingsgrond, en dat het bestuur het waardeert dat mensen elkaar deze intensieve steun bieden, maar dat de PW geen grondslag biedt deze steun te vergoeden. Over de als tweede genoemde situatie is opgemerkt: “In deze situatie kunnen er hoge zorgkosten spelen, bestaat mogelijk wel recht op bijzondere bijstand of WMO-voorzieningen. Maar er is wel sprake van een inkomen waaruit de kosten gedeeld kan worden”.
4.8.2.
Vaststaat dat in het geval van appellante geen sprake is van een schrijnende situatie zoals in de Raadsinformatiebrief beschreven zin. Ook staat vast dat appellante valt onder de als tweede genoemde andere situatie waarin na een individuele toetsing compensatie kan worden geboden voor de toepassing van de kostendelersnorm en dat die toetsing in haar geval - door middel van het in juli 2016 uitgevoerde onderzoek - uiteindelijk ook heeft plaatsgevonden. Verder blijkt uit de onder 1.5 genoemde brief van 18 juli 2016 welke gegevens het bestuur van belang vindt voor de beoordeling of compensatie moet worden geboden en is in de onder 1.7 genoemde rapportage van 25 augustus 2016 uitvoerig toegelicht dat en waarom de door appellante verstrekte gegevens geen aanleiding geven voor een dergelijke compensatie. Daarbij heeft het bestuur aandacht besteed aan de door appellante gestelde kosten, zoals de premie van de zorgverzekering, de gestelde meerkosten wegens suikerziekte en COPD, de verleende mantelzorg, de kosten van extra kleding en bewassing, waarvoor appellante bijzondere bijstand ontvangt, de vergoeding voor de eigen bijdrage voor ontvangen maatwerkvoorzieningen in het kader van de WMO en de eigen bijdrage voor kosten die voorheen door het CAK werden vergoed en waarvoor appellante ook bijzondere bijstand ontvangt. Gelet hierop kan niet worden gezegd, anders dan appellante stelt, dat het bestuur heeft gehandeld in strijd met het verbod op willekeur.
4.9.
Verder heeft appellante aangevoerd dat het bestuur in de bijzondere omstandigheden van haar geval, gelegen in de medische problematiek, de geleverde mantelzorg en de onmogelijkheid om de inkomsten te verhogen doordat zij en P arbeidsongeschikt zijn, aanleiding had moeten zien om met toepassing van artikel 18, eerste lid, van de PW haar bijstand met ingang van 1 juli 2015 hoger vast te stellen.
4.10.
Deze beroepsgrond slaagt niet. Het bestuur is op grond van artikel 18, eerste lid, van de PW gehouden de bijstand en de daaraan verbonden verplichtingen af te stemmen op de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van de belanghebbende. Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 28 juli 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:2492) is voor een dergelijke individuele afstemming in de vorm van een verlaging dan wel een verhoging van de bijstand slechts plaats in zeer bijzondere situaties. De door appellante naar voren gebrachte omstandigheden leveren geen zeer bijzondere situatie op als hiervoor bedoeld. Vaststaat dat het gezamenlijke inkomen van appellante en P per 1 juli 2015 ruim boven de gehuwdennorm lag en dat appellante volgens haar mededeling ook geen schulden heeft. Appellante ontving naast de algemene bijstand ter hoogte van 50% van de gehuwdennorm ook maandelijks bijzondere bijstand ter compensatie van de intrekking van de Wet tegemoetkoming chronisch zieken en gehandicapten, bijzondere bijstand voor extra kleding en bewassing en een persoonlijk minimumbudget, terwijl P een Wajong-uitkering ontvangt van omstreeks € 900,- per maand. Daarnaast heeft appellante met de door haar in juli 2016 verstrekte gegevens niet aannemelijk gemaakt dat zij zodanige bijzondere kostenposten heeft dat zij met de haar verleende algemene bijstand niet in haar levensonderhoud kan voorzien en voor die kostenposten verlening van bijzondere bijstand dan wel een andere vorm van inkomensondersteuning niet mogelijk is.
4.11.
Ten slotte heeft appellante aangevoerd dat sprake is van discriminatie op grond van leeftijd, nu bij AOW-gerechtigden de kostendelersnorm niet wordt toegepast en bij haar wel. Ook een persoon als appellante heeft namelijk geen uitzicht meer op betaalde arbeid.
4.12.
Deze beroepsgrond slaagt niet. Immers, volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 27 februari 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:548) kan in het geval van de PW en de Algemene ouderdomswet (AOW) niet gesproken worden van ongelijke behandeling van gelijke gevallen, omdat sprake is van wetten met verschillende doelstellingen. Daarbij is van belang geacht dat de PW een voorziening is en de AOW een volksverzekering en dat de wetgever in dit fundamenteel verschillende karakter van beide wetten grond heeft gezien het AOW-pensioen buiten de toepassing van de kostendelersnorm te laten en de bijstand op grond van de PW niet. Dat appellante, net als veel AOW-gerechtigden, geen uitzicht meer heeft op het verkrijgen van betaalde arbeid, maakt dit niet anders.
4.13.
Uit 4.8, 4.10 en 4.12 volgt dat het hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 2 niet slaagt, zodat ook deze uitspraak moet worden bevestigd.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraken.
Deze uitspraak is gedaan door O.L.H.W.I. Korte als voorzitter en J.N.A. Bootsma en W.F. Claessens als leden, in tegenwoordigheid van F. Dinleyici als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 17 april 2018.
(getekend) O.L.H.W.I. Korte
(getekend) F. Dinleyici