Uitspraak
16/1880 PW-T
Datum uitspraak: 20 december 2016
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Tussenuitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 9 februari 2016, 15/2788 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[Appellant] , zonder vaste woon- of verblijfplaats (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Utrecht (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. J.J. Weldam, advocaat, hoger beroep ingesteld en een nader stuk ingediend.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 oktober 2016. Appellant is, met bericht, niet verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. P.C. van der Voorn.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellant ontvangt - met onderbrekingen in verband met detentie - bijstand, laatstelijk op grond van de Participatiewet (PW). Na een periode van dakloosheid heeft appellant in maart 2014 een huurwoning in [plaatsnaam] betrokken. Bij besluit van 25 september 2014 heeft het college appellant bijzondere bijstand verleend voor de doorbetaling van huur tijdens de detentie van appellant van 23 juli 2014 tot en met 10 september 2014.
1.2.
Op 16 februari 2015 heeft [naam A] namens appellant bijzondere bijstand op grond van de PW aangevraagd voor doorbetaling van woonkosten gedurende de detentie van appellant. Hierbij heeft [naam A] vermeld dat sprake is van betalingsonmacht en van een huurachterstand. Bij e-mailbericht van 20 februari 2015 heeft [naam A] het college bericht dat de detentie is aangevangen op 25 november 2014 en eindigt op 20 april 2015, met het verzoek de aanvraag te wijzigen in die zin dat de periode van de gevraagde doorbetaling van woonkosten wordt verruimd tot en met april 2015.
1.3.
Bij besluit van 24 februari 2015 (afwijzingsbesluit) heeft het college de aanvraag om doorbetaling van woonkosten tijdens de detentie van appellant van 25 november 2014 tot en met 20 april 2015 afgewezen. Aan dit besluit heeft het college ten grondslag gelegd dat appellant in het voorgaande jaar al bijzondere bijstand heeft ontvangen voor de doorbetaling van huur tijdens detentie en dat bijstand voor een huurachterstand niet mogelijk is.
1.4.
Bij faxbericht van 16 maart 2015 (faxbericht) heeft [naam A] namens appellant leenbijstand aangevraagd voor het voldoen van de huurachterstand van appellant over de periode van november 2014 tot en met maart 2015 aan de Stichting Mitros. In reactie hierop heeft een medewerker van de gemeente Utrecht [naam A] bij e-mailbericht van 18 maart 2015 (e-mailbericht) meegedeeld dat leenbijstand voor een huurachterstand niet mogelijk is en dat de afwijzing van de aanvraag, zoals vastgelegd in het afwijzingsbesluit, gehandhaafd blijft.
1.5.
Namens appellant heeft [naam A] bezwaar gemaakt tegen zowel het afwijzingsbesluit als het e-mailbericht.
1.6.
Bij besluit van 13 april 2015 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar tegen het afwijzingsbesluit ongegrond verklaard en het bezwaar tegen het e-mailbericht
niet-ontvankelijk verklaard.
1.6.1.
Aan de ongegrondverklaring van het bezwaar tegen het afwijzingsbesluit heeft het college het volgende ten grondslag gelegd. Op grond van artikel 13, eerste lid, aanhef en onder a, van de PW bestaat in principe geen recht op bijstand jegens gedetineerden. Van zeer dringende redenen als bedoeld in artikel 16, eerste lid, van de PW om in afwijking daarvan toch bijzondere bijstand te verlenen, is geen sprake. Er zijn geen redenen om bijzondere bijstand met terugwerkende kracht te verlenen over de periode van 25 november 2014 tot en met 15 februari 2015. Wat betreft de periode van 16 februari 2015 tot en met 20 april 2015 is niet voldaan aan de voorwaarden van het door het college opgestelde buitenwettelijk begunstigend beleid om bij kortdurende detentie bijzondere bijstand voor doorbetaling van huur mogelijk te maken, omdat in het voorgaande jaar al bijzondere bijstand voor dezelfde kosten is verleend.
1.6.2.
Aan de niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar tegen het e-mailbericht heeft het college ten grondslag gelegd dat geen sprake is van een publiekrechtelijke rechtshandeling. Het e-mailbericht bevat een mededeling van algemene aard.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
2.1.
Ten aanzien van het gehandhaafde afwijzingsbesluit heeft de rechtbank, kort weergegeven, geoordeeld dat geen sprake is van zeer dringende redenen als bedoeld in
artikel 16, eerste lid, van de PW, dat het door het college gehanteerde buitenwettelijk begunstigend beleid consistent is toegepast en dat de vraag of het college in afwijking van dit beleid aan appellant bijzondere bijstand had moeten verlenen buiten de toetsing van consistente uitvoering van het beleid ligt en dus in dit geding niet aan de orde kan komen.
2.2.
Ten aanzien van de niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar tegen het e-mailbericht heeft de rechtbank geoordeeld dat dit e-emailbericht niet op rechtsgevolg is gericht. Het faxbericht ziet slechts op de vorm waarin de bijstand moet worden verleend, maar heeft betrekking op dezelfde kosten als waarvoor op 16 februari 2015 bijzondere bijstand was aangevraagd. Aangezien het college bij het afwijzingsbesluit de aanvraag om bijzondere bijstand voor die kosten al had afgewezen, is met het e-mailbericht daarom geen nieuw rechtsgevolg in het leven geroepen ten opzichte van het afwijzingsbesluit.
3. Appellant heeft zich in hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
3.1.
Ten aanzien van het afwijzingsbesluit heeft appellant aangevoerd dat het door het college gehanteerde buitenwettelijk begunstigend beleid er niet aan in de weg staat dat er ook nog ander beleid is op grond waarvan bijzondere bijstand kan worden verleend voor huurdoorbetaling. Appellant heeft in dit verband, onder verwijzing naar de door hem overgelegde ‘Monitor Plan van Aanpak Maatschappelijke Opvang, rapportage 2013/’14: Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht’ van het Trimbos instituut (preventiebeleid), het volgende naar voren gebracht. Appellant behoort tot de doelgroep van fase 1 van het preventiebeleid, waarin ten doel wordt gesteld om deze groep uit de hulpverlening te halen en aan onderdak te helpen. Bij appellant heeft dit ertoe geleid dat hij na een jarenlang zwervend bestaan een woning heeft kunnen betrekken. Met fase 2 van het preventiebeleid wordt getracht te voorkomen dat deze doelgroep opnieuw dakloos wordt. Het college was gehouden het preventiebeleid in zijn besluitvorming te betrekken.
3.2.
Ten aanzien van de niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar tegen het e-mailbericht heeft appellant aangevoerd dat het e-mailbericht moet worden beschouwd als een afwijzende beslissing op de aanvraag van 16 maart 2015 en dus als een als besluit in de zin van artikel 1:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Het afwijzingsbesluit
4.1.1.
Appellant heeft het oordeel van de rechtbank dat geen sprake is van zeer dringende redenen als bedoeld in artikel 16, eerste lid, van de PW en dat het door het college gehanteerde buitenwettelijk begunstigend beleid consistent is toegepast, niet bestreden. Gelet op wat appellant in hoger beroep heeft aangevoerd, is uitsluitend in geschil of er ruimte is om te beoordelen of het college, in afwijking van het hier van toepassing zijnde beleid, appellant met toepassing van het door hem genoemde preventiebeleid bijzondere bijstand had moeten verlenen voor de kosten van doorbetaling van huur tijdens zijn detentie van 25 november 2014 tot en met 20 april 2015.
4.1.2.
Evenals de rechtbank beantwoordt de Raad deze vraag ontkennend. Niet in geschil is dat het beleid dat het college hanteert ten aanzien van kosten als waarvoor appellant bijzondere bijstand heeft aangevraagd, moet worden gekwalificeerd als buitenwettelijk begunstigend beleid. Zoals de rechtbank terecht, onder verwijzing naar vaste rechtspraak (uitspraak van 20 september 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BT2086), heeft overwogen, wordt de aanwezigheid en de toepassing van buitenwettelijk begunstigend beleid als een gegeven aanvaard, met dien verstande dat wordt getoetst of het op consistente wijze is toegepast. Nu dat hier het geval is, bestaat geen ruimte om te beoordelen of appellant mogelijk op basis van het door hem ingeroepen preventiebeleid, dat geheel los staat van het hier van toepassing zijnde buitenwettelijk begunstigend beleid, recht op bijzondere bijstand heeft. Het in 3.1 weergegeven betoog slaagt daarom niet.
De niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar tegen het e-mailbericht
4.2.
Niet in geschil is dat het faxbericht een aanvraag is als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb. Het e-mailbericht moet, gelet op de redactie daarvan, worden beschouwd als een afwijzing van die aanvraag. Dat met het faxbericht bijzondere bijstand is aangevraagd voor dezelfde kosten als waarvoor op 16 februari 2015 bijzondere bijstand was aangevraagd, doet er niet aan af dat het e-mailbericht een beschikking is als bedoeld in artikel 1:3, tweede lid, van de Awb en dus een voor beroep vatbaar besluit. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
4.3.1.
Uit 4.2 volgt het college het bezwaar tegen dit besluit ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard en ten onrechte geen inhoudelijke beslissing op de aanvraag heeft gegeven. Om te kunnen komen tot een definitieve beslechting van het geschil is er aanleiding om met toepassing van artikel 8:51d van de Awb het college opdracht te geven dit gebrek te herstellen door - alsnog - een inhoudelijke beslissing te geven op de aanvraag. Met het oog daarop wordt het volgende overwogen.
4.3.2.
Met het faxbericht is bijzondere bijstand aangevraagd voor dezelfde kosten als waarvoor op 16 februari 2015 al bijzondere bijstand was aangevraagd. Het moet daarom worden beschouwd als een nieuwe (herhaalde) aanvraag als bedoeld in artikel 4:6, eerste lid, van de Awb. Dat daarin is verzocht om een andere vorm van bijstand dan oorspronkelijk verzocht (leenbijstand in plaats van bijstand om niet), maakt dit niet anders.
4.3.3.
Bij uitspraak van 23 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3131, heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) haar rechtspraak over de toetsing door de bestuursrechter van besluiten op een herhaalde aanvraag of een verzoek om terug te komen van een besluit gewijzigd. De Raad onderschrijft de uitspraak van de Afdeling en neemt de daarin onder 3.2 tot en met 3.7 gegeven overwegingen over. Dit betekent dat ook de Raad met onmiddellijke ingang de in de overwegingen 3.2 tot en met 3.6 van de uitspraak van de Afdeling weergegeven nieuwe lijn hanteert.
4.3.4.
Uitgangspunt is aldus dat een bestuursorgaan in het algemeen bevoegd is om een herhaalde aanvraag inhoudelijk te behandelen en daarbij het oorspronkelijke besluit in volle omvang te heroverwegen, ook als de rechtzoekende aan de herhaalde aanvraag geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden ten grondslag heeft gelegd. Het bestuursorgaan kan er ook voor kiezen om, als er volgens hem geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn, met toepassing van artikel 4:6, tweede lid, van de Awb de herhaalde aanvraag af te wijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende besluit. Voor het
- nieuwe - toetsingskader is van belang welke keuze het college in het voorliggende geval maakt.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep draagt het college op binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek in het besluit van 13 april 2015 te herstellen met inachtneming van wat de Raad heeft overwogen.
Deze uitspraak is gedaan door E.C.R. Schut als voorzitter en W.F. Claessens en
J.H.M. van de Ven als leden, in tegenwoordigheid van M.S. Spek als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 20 december 2016.
(getekend) E.C.R. Schut
(getekend) M.S. Spek