Uitspraak
16/1135 PW
Datum uitspraak: 1 november 2016
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van
5 januari 2016, 15/4450 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[Appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. A.L.M. Vreeswijk, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 augustus 2016. Appellante en
mr. Vreeswijk zijn met bericht niet verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. drs. J.M. Boegborn.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellante ontvangt bijstand naar de norm voor een alleenstaande ouder op grond van de Participatiewet (PW), tot 1 juli 2015 met een gemeentelijke toeslag van 10%, omdat zij samen met haar minderjarig kind in één woning woont met haar meerderjarige broer en haar ouders. Op 16 februari 2015 heeft appellante een kostgangersovereenkomst met haar moeder gesloten, waarbij is overeengekomen dat appellante één kamer in de woning huurt tegen een kostprijs van € 300,- per maand all-in.
1.2.
Bij besluit van 17 april 2015, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 3 juni 2015 (bestreden besluit), heeft het college met toepassing van de in artikel 22a, eerste lid, van de PW opgenomen kostendelersnorm de bijstand van appellante met ingang van 1 juli 2015 verlaagd tot een bedrag van € 549,05, zijnde 40% van de gehuwdennorm. Hieraan heeft het college ten grondslag gelegd dat appellante haar hoofdverblijf heeft in dezelfde woning als haar ouders en haar broer zodat bij de toepassing van de kostendelersnorm rekening wordt gehouden met drie kosten delende medebewoners.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
3. Appellante heeft zich in hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. Daarbij heeft zij aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte voorbij is gegaan aan de beroepsgrond dat de verlaging van haar bijstand in strijd is met het discriminatieverbod, opgenomen in artikel 26 van Pro het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR). Appellante heeft daarbij haar in bezwaar en beroep ingenomen standpunt herhaald dat, wat betreft de uitzondering van artikel 22a, vierde lid, aanhef en onder b, van de PW, een ongerechtvaardigd onderscheid wordt gemaakt tussen familieleden en niet familieleden.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
ontvankelijkheidsverweer van het college
4.1.
De Raad volgt niet het standpunt van het college, zoals in het verweerschrift is verwoord en ter zitting nader toegelicht, dat het hoger beroep van appellante niet-ontvankelijk moet worden verklaard omdat het hoger beroepschrift geen concrete beroepsgronden bevat. Naar vaste rechtspraak worden in het algemeen geen hoge eisen gesteld aan de motivering van een bezwaar- of beroepschrift (uitspraak van 22 augustus 2001, ECLI:NL:CRVB:2001:AD3946, en 15 maart 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BP8123). Dit brengt mee dat in de regel ook bij een summiere motivering van het beroep zal kunnen worden aangenomen dat daarmee is voldaan aan het vereiste dat een beroepschrift gronden moet bevatten, zoals opgenomen in artikel 6:5, eerste lid, aanhef en onder d, van de Algemene wet bestuursrecht. Gelet op de in 3 vermelde gronden van het hoger beroep heeft appellante voldoende duidelijk gemaakt waarom zij zich niet kan verenigen met de aangevallen uitspraak.
het hoger beroep van appellante
4.2.
Met ingang van 1 januari 2015 is de PW in de plaats gekomen van de Wet werk en bijstand en is met artikel 22a van de PW de “Kostendelersnorm” ingevoerd. In deze zaak is van toepassing de tekst van deze bepaling zoals die luidde tot 1 januari 2016. Volgens het eerste lid van deze bepaling is, indien de belanghebbende met een of meer meerderjarige personen in dezelfde woning zijn hoofdverblijf heeft, de norm per kalendermaand voor de belanghebbende, behoudens de uitzonderingssituaties zoals genoemd in het derde en
vierde lid:
((40% + A × 30%) / A) × B
Hierbij staat A voor het totaal aantal meerderjarige personen dat in dezelfde woning zijn hoofdverblijf heeft en B voor de rekennorm als bedoeld in het tweede lid.
4.3.
Het vierde lid, aanhef en onder b, van artikel 22a van de PW luidde tot 1 januari 2016 als volgt:
“Tot de personen, bedoeld in het eerste lid, worden niet gerekend:
b. de persoon, niet zijnde een bloed- of aanverwant in de eerste of tweede graad van belanghebbende, die op basis van een schriftelijke overeenkomst met de belanghebbende, waarbij een commerciële prijs is overeengekomen, als verhuurder, huurder, onderverhuurder, onderhuurder, kostgever of kostganger in dezelfde woning als de belanghebbende zijn hoofdverblijf heeft.”
4.4.
Over deze uitzondering heeft de wetgever in de memorie van toelichting op artikel 22a van de PW slechts het volgende opgemerkt (Kamerstukken II, 2013/14, 33 801, nr. 3, blz. 60):
“ Bij deze uitzonderingen op de kostendelersnorm kan het alleen gaan om personen die geen bloed- of aanverwant in de eerste of tweede graad zijn. Dit betekent dat indien de belanghebbende huurt of verhuurt van respectievelijk aan een bloed- of aanverwant in de eerste of tweede graad, dan wel indien hij de kost geeft aan of in de kost is bij een dergelijk familielid, de kostendelersnorm van toepassing is, zelfs indien er een commerciële prijs is afgesproken. Uitgangspunt hierbij is dat de relatie tussen dergelijke bloed- en aanverwanten nimmer een zakelijke kan zijn.”
In het vervolg van de parlementaire behandeling heeft de wetgever kenbaar gemaakt dat (ook) ter voorkoming van fraude bloed- en aanverwanten in de eerste of tweede graad zijn uitgezonderd van de in artikel 22a, vierde lid, aanhef en onder b, van de PW opgenomen uitzondering. Zo heeft de regering in de nota naar aanleiding van het verslag als volgt gereageerd op vragen van diverse fracties over de mogelijkheid van fraude bij zakelijke relaties (Kamerstukken II, 2013/14, 33 801, nr. 19, blz. 13-14):
“De regering is niet bang dat de uitzondering van de commerciële relatie fraude in de hand werkt. Ook nu moet de bijstandsgerechtigde, in het kader van de vraag of de belanghebbende een gezamenlijke huishouding voert met een ander, als hij stelt dat sprake is van een commerciële relatie, zoals bij onderhuurderschap of kostgangerschap, dit bewijzen. Daaraan zijn duidelijke voorwaarden verbonden. […] Verder is in het wetsartikel opgenomen dat het niet mogelijk is dat bloedverwanten in de eerste graad (ouder/kind) en bloed verwanten in de tweede graad (grootouder/kleinkind, broer/zus) een commerciële relatie kunnen hebben.”
In de memorie van antwoord heeft de regering hierover nog het volgende opgemerkt (Kamerstukken I, 2013/14, 33 801, nr. C, blz. 13-14):
“Bij de uitzondering van de commerciële relatie is zoveel mogelijk aangesloten op de huidige uitvoeringspraktijk en jurisprudentie. Wel zijn extra waarborgen (eisen) in de wet opgenomen om te voorkomen dat mensen oneigenlijk aangeven dat sprake is van een «commerciële relatie». Zo is bijvoorbeeld wettelijk vastgelegd in welke gevallen en onder welke voorwaarden sprake is van een commerciële relatie en is expliciet bepaald dat bloed- en aanverwanten in de eerste en tweede graad geen commerciële relatie kunnen aangaan.”
4.5.
Vaststaat dat de in artikel 22a, vierde lid, aanhef en onder b, van de PW opgenomen uitzondering in het geval van appellante niet van toepassing is, omdat appellante met haar moeder een kostgangersovereenkomst heeft gesloten. Voorts is niet in geschil dat het bij het bestreden besluit gehandhaafde besluit van 17 april 2015, waarbij toepassing is gegeven aan de kostendelersnorm, in overeenstemming is met artikel 22a van de PW en met het toepasselijke overgangsrecht. In geschil is uitsluitend of artikel 22a, vierde lid, aanhef en onder b, van de PW, voor zover het betreft de zinsnede “niet zijnde een bloed- of aanverwant in de eerste of tweede graad van belanghebbende”, buiten toepassing moet worden gelaten wegens strijd met het verbod van discriminatie van artikel 26 van Pro het IVBPR.
4.6.
Artikel 26 van Pro het IVBPR luidt in de Nederlandse vertaling als volgt:
“Allen zijn gelijk voor de wet en hebben zonder discriminatie aanspraak op gelijke bescherming door de wet. In dit verband verbiedt de wet discriminatie van welke aard ook en garandeert een ieder gelijke en doelmatige bescherming tegen discriminatie op welke grond ook, zoals ras, huidskleur, geslacht, taal, godsdienst, politieke of andere overtuiging, nationale of maatschappelijke afkomst, eigendom, geboorte of andere status.”
4.7.1.
Zoals de Raad eerder heeft overwogen (uitspraak van 30 januari 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:227) zijn de in artikel 26 van Pro het IVBPR opgenomen discriminatieverboden in hoofdzaak gelijk aan het discriminatieverbod van artikel 14 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Voorts heeft de Raad eerder overwogen (uitspraak van 12 december 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:4180) dat volgens vaste rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens een verschil in behandeling voor de toepassing van artikel 14 van Pro
het EVRM, discriminerend is als het niet objectief gerechtvaardigd is. Dit wil zeggen als met het onderscheid geen gerechtvaardigd doel wordt nagestreefd of als de gehanteerde middelen niet in een redelijke proportionaliteitsrelatie staan tot het nagestreefde doel. De verdragsstaten beschikken over een zekere beoordelingsmarge bij de vaststelling of en in welke mate verschillen in - overigens gelijksoortige - situaties een verschil in behandeling rechtvaardigen. De omvang van deze beoordelingsmarge is primair afhankelijk van de aard van het gemaakte onderscheid. Zoals de Raad ook al eerder heeft overwogen (uitspraak van 11 maart 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:1070), is er voor de rechterlijke toetsing aan het verbod van discriminatie dat is opgenomen in artikel 26 van Pro het IVBPR geen grond om andere, strengere maatstaven aan te leggen dan bij de toetsing aan artikel 14 van Pro het EVRM worden gehanteerd.
4.7.2.
Het ongerechtvaardigde onderscheid waarop appellante doelt, betreft de beperking van de in artikel 22a, vierde lid, aanhef en onder b, van de PW opgenomen uitzondering op de toepassing van de kostendelersnorm. De persoon die geen bloed- of aanverwant in de eerste of tweede graad van belanghebbende is, in dezelfde woning als de belanghebbende woont en die met de belanghebbende een (onder)huur- of kostgangersovereenkomst heeft gesloten, blijft buiten de in artikel 22a, eerste lid, van de PW bedoelde berekening van de norm voor de belanghebbende. De persoon die een bloed- of aanverwant in de eerste of tweede graad van belanghebbende is, in dezelfde woning als de belanghebbende woont en die met de belanghebbende een (onder)huur- of kostgangersovereenkomst heeft gesloten, telt wel mee bij de in het eerste lid van artikel 22a van de PW bedoelde berekening.
4.7.3.
Dit onderscheid is geen ‘verdacht’ onderscheid, wat met zich brengt dat ten aanzien van een dergelijk onderscheid de verdragsstaat een ruime “margin of appreciation” toekomt. Dit geldt temeer in dit geval, waar het gaat om een maatregel op het terrein van de sociale zekerheid (vergelijk de uitspraak van 17 mei 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:1882).
4.8.
Zo al kan worden aangenomen dat sprake is van ongelijke behandeling van vergelijkbare gevallen, bestaat voor het gemaakte onderscheid een objectieve rechtvaardiging en is het een proportioneel middel. Uit de in 4.4 opgenomen passages uit de wetsgeschiedenis van
artikel 22a, vierde lid, aanhef en onder b, van de PW, volgt dat de wetgever met de in deze bepaling opgenomen uitzondering het oog heeft gehad op zuiver zakelijke (onder)huur- of kostgangersrelaties. Vanwege fraudegevoeligheid en het tegengaan van schijnconstructies in de sfeer van familierelaties heeft de wetgever een zuiver zakelijke relatie tussen de belanghebbende en een medebewoner die in een eerste- of tweedegraads bloedverwantschap tot de belanghebbende staat buiten deze uitzondering gehouden. Dit is te begrijpen vanuit de gedachte dat een dergelijke nauwe familieband een vaststaand gegeven is en doorgaans een zodanige invloed kan hebben dat het in overwegende mate de totstandkoming, inhoud en naleving van een (onder)huur- of kostgangersovereenkomst bepaalt. Gelet hierop moet worden aangenomen dat in die situatie geen sprake meer kan zijn van een zuiver zakelijke relatie zoals de wetgever met de in artikel 22a, vierde lid, aanhef en onder b, van de PW opgenomen uitzondering voor ogen heeft gestaan.
4.9.
Uit 4.8 volgt dat de beperking van de in artikel 22a, vierde lid, aanhef en onder b, van de PW opgenomen uitzondering, zoals die bepaling luidde tot 1 januari 2016, niet in strijd is met het discriminatieverbod van artikel 26 van Pro het IVBPR. Het hoger beroep slaagt dus niet, zodat de aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door O.L.H.W.I. Korte als voorzitter en A.B.J. van der Ham en
W.F. Claessens als leden, in tegenwoordigheid van A.M.C. de Vries als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 1 november 2016.
(getekend) O.L.H.W.I. Korte
(getekend) A.M.C. de Vries