Uitspraak
15/294 WWB, 15/4310 WWB
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraken van de rechtbank Overijssel van 17 december 2014, 14/2438 (aangevallen uitspraak 1) en 19 mei 2015, 15/195 (aangevallen uitspraak 2)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Almelo (college)
Datum uitspraak: 12 september 2017
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. R. Küçükünal, advocaat, hoger beroepen ingesteld en nadere stukken ingediend.
Het college heeft verweerschriften ingediend en een nader stuk ingediend. Tevens heeft het college vragen van de Raad beantwoord en stukken ingezonden.
Het onderzoek ter zitting heeft gevoegd met de zaken 15/4311 WWB, 15/4313 WWB, 15/6506 WWB en 15/6509 WWB plaatsgevonden op 23 mei 2017. Appellante, daartoe opgeroepen, heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Küçükünal. Het college heeft zich, eveneens daartoe opgeroepen, laten vertegenwoordigen door N.H. Wichard en heeft tevens de heer J. Minkenberg van Bureau Buitenland ter zitting meegebracht. Ter zitting waren tevens aanwezig de tolken A. Kabaktepe en E. Battaloglu. In de zaken 15/4311 WWB,
15/4313 WWB, 15/6506 WWB en 15/6509 WWB wordt heden afzonderlijk uitspraak gedaan.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in deze gedingen van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Vanwege de verstrekking van een meerjarige aanvullende uitkering door de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid zijn door het college met het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid afspraken gemaakt met betrekking tot handhaving. Een van deze afspraken betreft het jaarlijks uitvoeren van vier themacontroles. Een van deze themacontroles betreft het onderzoeken van vermogen in het buitenland van bijstandsgerechtigden (themacontrole).
1.2.
In het kader van de themacontrole heeft het college een doelgroep vastgesteld. Deze doelgroep betrof bijstandsgerechtigden die zelf, of waarvan de ouders, een buitenlandse nationaliteit hebben en/of die in het buitenland zijn geboren en/of hebben gewoond. Vervolgens heeft verfijning plaatsgevonden naar vakantiegedrag en/of een fraudesignaal. Uit de hieruit voortgevloeide groslijst heeft het college zich in eerste instantie gericht op 238 personen die een band met Turkije hebben. Van deze groep hadden - volgens de door het college bij brief van 3 april 2017 gegeven toelichting - 66 personen de Turkse nationaliteit en 172 de Nederlandse nationaliteit. Uiteindelijk heeft het voorgaande geleid tot een nader onderzoek naar vermogen in Turkije van twintig bijstandsgerechtigden met de Turkse nationaliteit.
1.3.
Appellante behoorde tot de onder 1.2 genoemde groep van twintig personen. Om die reden heeft de sociale recherche Twente (sociale recherche) een onderzoek ingesteld naar de rechtmatigheid van de aan appellante sinds 20 januari 1989 verleende bijstand. De sociale recherche heeft daarbij gebruik gemaakt van de bevindingen van Bureau Buitenland en de door dit bureau ingeschakelde diensten van het Turkse advocatenkantoor Gürdal Law Office, zoals neergelegd in een rapportage van 25 december 2013. Uit het door dit advocatenkantoor uitgevoerde onderzoek is naar voren gekomen dat appellante in het digitale register van het Kadaster Register van het district [district] sinds 14 december 2004 als eigenaar staat geregistreerd van een woning op het adres [adres] (woning). Een lokale makelaar heeft de actuele waarde van de woning op 23 december 2013 getaxeerd op 110.000 TL (omgerekend
€ 39.000,-). De sociale recherche heeft appellante op 26 maart 2014 over deze bevindingen gehoord. Bij die gelegenheid heeft appellante verklaard dat de woning sinds 14 december 2004 op haar naam staat.
1.4.
De onderzoeksresultaten zijn voor het college aanleiding geweest om bij besluit van
1 april 2014, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 8 augustus 2014 (bestreden besluit 1), de bijstand van appellante met ingang van 26 maart 2014 in te trekken en de over de periode van 26 maart 2014 tot en met 31 maart 2014 gemaakte kosten van bijstand tot een bedrag van € 174,33 van haar terug te vorderen.
1.5.
Op 17 juni 2014 heeft appellante opnieuw bijstand aangevraagd. In de door appellante in het kader van deze aanvraag ingeleverde bewijsstukken, bestaande uit de eigendomsakte
(tapu senedi) en de verkoopakte (resmi senet) van de woning, is vermeld dat appellante op
25 maart 2014 de woning heeft verkocht aan haar zoon voor een bedrag van 91.000 TL (omgerekend € 31.784,-) en dat zij deze koopsom contant en volledig heeft ontvangen.
1.6.
Bij besluit van 5 augustus 2014, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 21 november 2014 (bestreden besluit 2), heeft het college de aanvraag van appellante van 17 juni 2014 afgewezen op de grond dat zij door de verkoop van de woning op 25 maart 2014 beschikt over middelen boven de voor haar geldende vermogensgrens en geen recht op bijstand heeft.
2. Bij de aangevallen uitspraken heeft de rechtbank de beroepen tegen de bestreden besluiten ongegrond verklaard. Daartoe heeft de rechtbank, samengevat en voor zover hier van belang, overwogen dat het door het college uitgevoerde onderzoek geen strijd oplevert met het discriminatieverbod van artikel 14 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en artikel 1 van Pro Protocol 12 bij het EVRM. De onderzoeksresultaten zijn niet onrechtmatig verkregen en het college heeft dan ook de bestreden besluiten (mede) kunnen baseren op de gegevens verkregen uit dit onderzoek.
3. Appellante heeft zich in hoger beroep op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraken gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Intrekking en terugvordering (15/294 WWB)
4.1.
De meest vergaande grond van appellante richt zich tegen het oordeel van de rechtbank dat het onderzoek van het college geen strijd oplevert met het discriminatieverbod, zoals dat is neergelegd in de door de rechtbank genoemde bepalingen. Appellante meent dat wel sprake is van strijd met dat verbod. Zij voert daartoe aan dat de door het college gehanteerde selectiecriteria ten aanzien van de in het kader van de themacontrole onderzochte groep bijstandsgerechtigden onduidelijk zijn en dat de themacontrole zich alleen richt op bijstandsgerechtigden van Turkse nationaliteit of afkomst. Wat uit het onderzoek naar voren is gekomen dient te worden aangemerkt als onrechtmatig verkregen bewijs dat niet aan de besluitvorming ten grondslag kan worden gelegd.
4.2.
Ingevolge artikel 53a van de Wet werk en bijstand (WWB) is het college bevoegd onderzoek in te stellen naar de juistheid en volledigheid van verstrekte gegevens en zo nodig naar andere gegevens die noodzakelijk zijn voor de verlening dan wel de voortzetting van de bijstand. Bij de uitoefening van de in dit artikel neergelegde bevoegdheid mag niet in strijd gehandeld worden met het discriminatieverbod zoals onder meer opgenomen in artikel 14 van Pro het EVRM en artikel 1 van Pro Protocol 12 bij het EVRM.
4.3.
Artikel 1 van Pro Protocol 12 bij het EVRM luidt in de Nederlandse vertaling:
“1. Het genot van elk in de wet neergelegd recht moet worden verzekerd zonder enige discriminatie op welke grond dan ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status.
2. Niemand mag worden gediscrimineerd door enig openbaar gezag op met name een van de in het eerste lid vermelde gronden.”
4.4.
Zoals de Raad eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van 12 december 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:4180), is volgens constante rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) een verschil in behandeling voor de toepassing van artikel 14 van Pro het EVRM en daarmee voor toepassing van de onder 4.3 geciteerde bepaling discriminerend als het niet objectief gerechtvaardigd is, dat wil zeggen als met het onderscheid geen gerechtvaardigd doel wordt nagestreefd of als de gehanteerde middelen niet in een redelijke proportionaliteitsrelatie staan tot het nagestreefde doel. De verdragsstaten beschikken over een zekere beoordelingsmarge bij de vaststelling of en in welke mate verschillen in overigens gelijksoortige situaties een verschil in behandeling rechtvaardigen. De omvang van deze beoordelingsmarge is primair afhankelijk van de aard van het gemaakte onderscheid. Het onderscheid naar woonplaats is, zo volgt uit genoemde uitspraak van de Raad, geen “verdacht” onderscheid, zodat ten aanzien van een dergelijk onderscheid de verdragsstaat een ruime “margin of appreciation” toekomt. Dit geldt temeer in dit geval waar het gaat om een maatregel op het terrein van de sociale zekerheid. Volgens constante rechtspraak van het EHRM is verschil in behandeling uitsluitend op grond van nationaliteit alleen dan toegelaten als daarvoor zeer zwaarwegende redenen (“very weighty reasons”) bestaan (arrest Andrejeva v. Latvia [GC], 18 februari 2009, no. 55707/00, § 87, ECHR 2009).
4.5.
De Raad heeft voorafgaand aan de zitting en ter zitting vragen gesteld aan het college over de onder 1.2 genoemde criteria die als uitgangspunt hebben gegolden voor de themacontrole en over de uitkomsten daarvan. Het college heeft daarover noch in zijn schriftelijke reactie op die vragen, noch ter zitting van de Raad duidelijkheid kunnen verschaffen over het aantal personen van welke nationaliteit op grond van het criterium "(ouders) die buitenlandse nationaliteit hebben en/of in het buitenland zijn geboren en/of hebben gewoond" naar voren zijn gekomen. De in de loop van de procedure door het college gegeven toelichtingen zijn op dit punt ook niet eenduidig. Dat op de groslijst, die tot stand is gekomen naar aanleiding van de verdere verfijning op grond van vakantiegedrag en/of een fraudesignaal, in totaal 238 personen staan met alleen de Turkse nationaliteit of de Nederlandse nationaliteit is niet waarschijnlijk, gelet op het uitgangspunt om te selecteren op basis van "(ouders) die een buitenlandse nationaliteit hebben en/of buitenlandse nationaliteit en/of in het buitenland zijn geboren en/of hebben gewoond". Het college heeft niet duidelijk kunnen maken welke aantallen bijstandsgerechtigden van welke nationaliteit er bij welke stap overbleven. Wat wel duidelijk is, is dat het onderzoek van het college zich (uiteindelijk) alleen gericht heeft op personen die een band met Turkije hebben, op grond van afkomst, dan wel op grond van nationaliteit. Deze (uiteindelijke) keuze is volgens het college pragmatisch geweest. Hieraan heeft ten grondslag gelegen dat het college in Turkije beschikt over een betrouwbare partner die aldaar de benodigde onderzoekshandelingen kan verrichten. Voorts woont in Almelo een substantieel aantal Turkse bijstandsgerechtigden. Uit eerdere onderzoeken is naar voren gekomen dat bij bijstandsgerechtigden die een band met Turkije hebben relatief vaker sprake was van verzwegen vermogensbestanddelen in Turkije.
4.6.
Volgens vaste rechtspraak (zie bijvoorbeeld de uitspraken van 14 april 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:1229 en ECLI:NL:CRVB:2015:1231) is een bijstandverlenend orgaan in beginsel bevoegd om met het oog op effectiviteit, efficiëntie en kostenbesparing, en vanwege het grote belang van bestrijding van onjuist gebruik van sociale voorzieningen, bij het toepassen van de onder 4.2 vermelde algemene onderzoeksbevoegdheid risicoprofielen toe te passen. Zoals de Raad in die uitspraken heeft uiteengezet, kunnen ervaringen met groepen bijstandsgerechtigden en criteria die objectief een risicoprofiel voor niet gemeld vermogen in het buitenland vormen, rechtvaardigen dat de algemene onderzoeksbevoegdheid ten aanzien van alle bijstandsgerechtigden met een niet-Nederlandse herkomst, een bepaalde leeftijd en een bepaald vakantiegedrag wel wordt ingezet, en niet ten aanzien van de overige bijstandsgerechtigden. Indien, zoals in dit geval, niet duidelijk tot uitdrukking komt op basis van welke objectieve criteria er op welk moment is geselecteerd en wat de uitkomsten daarvan zijn en alleen onderzoek heeft plaatsgevonden naar bijstandsgerechtigden van Turkse afkomst, of met de Turkse nationaliteit, dan gaat het om een onderscheid, dat volgens de onder 4.4 genoemde rechtspraak van het EHRM als “verdacht” is aan te merken. Een zodanig onderscheid dient te worden gerechtvaardigd door “zeer gewichtige redenen”.
4.7.
Dat volgens het college om verschillende redenen in andere landen dan Turkije een onderzoek naar bezit van onroerende zaken niet goed mogelijk is, kan in dit geval niet dienen als een dergelijke zeer gewichtige reden om het onderzoek slechts te richten op bijstandsgerechtigden van Turkse afkomst. Wil het onderscheid naar nationaliteit verenigbaar zijn met artikel 14 van Pro het EVRM dan moet het college het bewijs leveren dat er zeer gewichtige redenen zijn die het gemaakte onderscheid rechtvaardigen. Zie de uitspraak van
13 juni 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:2481. De enkele stellingen dat alleen in Turkije onderzoek naar bezit van onroerende zaken goed mogelijk is en dat een substantieel aantal bijstandsgerechtigden in de gemeente Almelo van Turkse afkomst is, zijn daartoe onvoldoende. Dat alleen in Turkije onderzoek naar bezit van onroerend goed mogelijk is betreft slechts een niet onderbouwde aanname van het college. Dat volgens het college een substantieel aantal bijstandsgerechtigden in de gemeente Almelo van Turkse afkomst is, daargelaten of daarvan sprake is, gaat voorbij aan het feit dat het bestand bijstandsgerechtigden van de gemeente Almelo, zo blijkt uit het door het college verstrekte overzicht, ook vele andere (groepen) nationaliteiten kent. Een rechtvaardiging om alleen onderzoek te doen naar personen met een Turkse afkomst is daarmee niet gegeven. Tot slot is niet gebleken dat, zoals het college stelt, in een later stadium ook onderzoek is verricht naar personen met een band met andere landen. Ter zitting is naar voren gekomen dat dit onderzoek niet heeft plaatsgevonden binnen de nu aan de orde zijnde themacontrole. Dit leidt tot de conclusie dat het college, door het onderzoek te beperken tot een twintigtal bijstandsgerechtigden van Turkse afkomst of nationaliteit, waaronder appellante, heeft gehandeld in strijd met het discriminatieverbod. Hieruit volgt dat de beroepsgrond van appellante slaagt. Dit betekent dat de bevindingen uit het in Turkije verrichte onderzoek niet als bewijs aan de besluitvorming ten grondslag mogen worden gelegd. Aangezien het vervolgonderzoek van de sociale recherche, in de vorm van een gesprek met appellante, uitsluitend een vervolg is op en onlosmakelijk is verweven met de bevindingen van het onrechtmatige onderzoek naar vermogen van appellante in Turkije, mogen ook de bevindingen uit dat nader onderzoek niet als bewijs aan de besluitvorming ten grondslag worden gelegd. Gelet hierop behoeven de overige beroepsgronden van appellante hier geen bespreking meer.
4.8.
Uit 4.7 volgt dat bestreden besluit 1 niet op een voldoende feitelijke grondslag berust. De rechtbank heeft dit niet onderkend, zodat aangevallen uitspraak 1 dient te worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep tegen bestreden
besluit 1 gegrond verklaren en dit besluit wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht vernietigen. Met het oog op definitieve geschillenbeslechting zal de Raad vervolgens bezien of aanleiding bestaat om de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten. Daartoe wordt als volgt overwogen.
4.9.
De te beoordelen periode loopt van 26 maart 2014 tot en met 1 april 2014.
4.10.
Het besluit tot intrekking van bijstand is een voor de betrokkene belastend besluit, waarbij het aan het bijstandverlenend orgaan is om de nodige kennis over de relevante feiten te vergaren. Dat betekent dat de last om aannemelijk te maken dat aan de voorwaarden voor intrekking is voldaan in beginsel op het bijstandverlenend orgaan rust.
4.11.
Ingevolge artikel 17, eerste lid, van de WWB, voor zover hier van belang, doet de belanghebbende aan het college op verzoek of onverwijld uit eigener beweging mededeling van alle feiten en omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op het recht van bijstand.
4.12.
Gegevens over eigendom van onroerende zaken zijn feiten en omstandigheden als bedoeld in artikel 17, eerste lid, van de WWB. Uit deze gegevens kan immers naar voren komen dat appellante de beschikking heeft over een vermogen boven de grens van de voor haar geldende vermogensgrens, wat een beletsel vormt voor de voortzetting van bijstand.
4.13.
Appellante heeft bij haar aanvraag van 17 juni 2014 een eigendomsakte en een verkoopakte overgelegd, waaruit blijkt dat de woning op haar naam was geregistreerd en dat zij de woning op 25 maart 2014 aan haar zoon heeft verkocht en hiervoor een bedrag van omgerekend € 31.784,- contant heeft ontvangen. Deze stukken kunnen, anders dan appellante heeft betoogd, niet worden aangemerkt als bewijsstukken die zijn verkregen als het uitsluitend en rechtstreeks gevolg van het hiervoor genoemde onderzoek in Turkije. Om die reden kunnen deze bewijzen bij de verdere beoordeling worden betrokken.
4.14.
Appellante heeft niet met objectieve en verifieerbare gegevens aannemelijk gemaakt dat zij op en na 25 maart 2014 niet (langer) de beschikking had over het in 4.13 genoemde verkoopbedrag. Daarom heeft het college terecht geoordeeld dat appellante in de te beoordelen periode de beschikking had over vermogen boven de voor haar geldende vermogensgrens. Dit levert een rechtsgrond op voor het college om de bijstand vanaf 26 maart 2014 in trekken. Om die reden zal de Raad de rechtsgevolgen van het te vernietigen beschreden besluit 1 in stand laten.
Nieuwe aanvraag (15/4310 WWB)
4.15.
De te beoordelen periode loopt van 17 juni 2014 tot en met 5 augustus 2014.
4.16.
Het gaat in dit geding om een besluit tot afwijzing van een aanvraag om bijstand. Een aanvrager moet in het algemeen de feiten en omstandigheden aannemelijk maken die nopen tot inwilliging van die aanvraag. In dat kader dient de aanvrager de nodige duidelijkheid te verschaffen en volledige openheid van zaken te geven.
4.17.
Gelet op 4.14 en in aanmerking genomen dat appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij ook in de thans te beoordelen periode niet (meer) de beschikking had over het onder 4.13 genoemde verkoopbedrag, heeft het college terecht de aanvraag van appellante van
17 juni 2014 afgewezen op de grond dat zij beschikte over vermogen boven de voor haar geldende vermogensgrens.
4.18.
De Raad gaat voorbij aan de door appellante ook in deze zaak aangevoerde gronden, erop neerkomend dat het college onbevoegd was om in Turkije onderzoek te doen en het onderzoek strijd oplevert met het verbod op discriminatie. Uit 4.13 blijkt dat de door het college aan de besluitvorming ten grondslag gelegde stukken niet worden aangemerkt als bewijsstukken die zijn verkregen als het uitsluitend en rechtstreeks gevolg van het hiervoor genoemde onderzoek in Turkije.
4.19.
Uit 4.17 en 4.18 volgt dat het hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 2 niet slaagt. Deze uitspraak zal daarom worden bevestigd.
5.1.
Aanleiding bestaat het college in zaak 15/294 WWB te veroordelen in de kosten van appellante. Deze kosten worden begroot op € 990,- in beroep voor verleende rechtsbijstand. Voor de zes zaken die ter zitting van de Raad gevoegd zijn behandeld, waaronder de zaken van appellante, gaat de Raad uit van samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3, tweede lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb), zodat deze zaken voor de toepassing van artikel 2, eerste lid, onder a, van het Bpb in hoger beroep worden beschouwd als één zaak. Voorts is bij deze berekening de wegingsfactor 1,5 toegepast, die gehanteerd wordt bij vier of meer samenhangende zaken. De kosten in hoger beroep worden begroot op in totaal € 1.485,- in hoger beroep (1 punt voor de indiening van hoger beroepschriften, 1 punt voor het bijwonen van de zitting, wegingsfactor 1,5, waarde per punt € 495,-), wat per zaak € 247,50 voor in hoger beroep verleende rechtsbijstand is. Het totaalbedrag in deze zaak bedraagt dus € 1.237,50.
5.2.
Voor een veroordeling in de proceskosten in zaak 15/4310 WWB bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt aangevallen uitspraak 1;
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 8 augustus 2014;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
- bevestigt aangevallen uitspraak 2;
- veroordeelt het college in zaak 15/294 WWB in de proceskosten van appellante tot een
bedrag van € 1.237,50;
- bepaalt dat het college aan appellante het in zaak 15/294 WWB in beroep en hoger beroep
betaalde griffierecht van € 168,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door O.L.H.W.I. Korte als voorzitter en W.F. Claessens en
P.W. van Straalen als leden, in tegenwoordigheid van J. Tuit als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 12 september 2017.
(getekend) O.L.H.W.I. Korte
(getekend) J. Tuit