Uitspraak
16.4369 AWBZ, 16/4744 AWBZ
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van
6 juni 2016, 15/4541 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
Zilveren Kruis Zorgkantoor N.V. (Zorgkantoor)
Datum uitspraak: 16 augustus 2017
PROCESVERLOOP
Zowel betrokkene als het Zorgkantoor hebben hoger beroep ingesteld. Namens betrokkene treedt mr. R. Küçükünal, advocaat, als gemachtigde op.
Beide partijen hebben een verweerschrift ingediend.
Het Zorgkantoor heeft een nader stuk ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 mei 2017. Namens betrokkene is
mr. Küçükünal verschenen. Het Zorgkantoor heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. S. Gezer.
mr. Küçükünal verschenen. Het Zorgkantoor heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. S. Gezer.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1.
Betrokkene, geboren in 1933, is op grond van het bepaalde bij en krachtens de Algemene
Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) geïndiceerd voor Persoonlijke Verzorging (klasse 4).
1.2.
Bij besluit van 17 december 2011 heeft het Zorgkantoor aan betrokkene op grond
van de Regeling Subsidies AWBZ (Rsa) een persoonsgebonden budget (pgb) verleend van
€ 12.606,- (netto) voor het jaar 2012.
1.3.
Bij besluit van 23 maart 2013 heeft het Zorgkantoor het pgb voor het jaar 2012 overeenkomstig de verlening vastgesteld.
1.4.
Bij besluiten van 10 december 2012 en 3 september 2013 heeft het Zorgkantoor aan betrokkene op grond van de Rsa een pgb verleend van € 12.410,99 (netto) voor het jaar 2013.
1.5.
Bij besluit van 21 mei 2014 heeft het Zorgkantoor het pgb voor het jaar 2013 overeenkomstig de verlening vastgesteld.
1.6.
Bij besluiten van 23 december 2013 en 31 juli 2014 heeft het Zorgkantoor aan betrokkene op grond van de Rsa een pgb verleend van respectievelijk € 11.809,05 (netto) en € 11.859,07 (netto) voor het jaar 2014.
1.7.
Bij besluit van 15 oktober 2014 heeft het Zorgkantoor het pgb per 1 januari 2012 ingetrokken omdat betrokkene niet heeft voldaan aan haar verantwoordingsplicht. De onverschuldigd betaalde bedragen van in totaal € 33.886,92 (2012: € 12.606,-; 2013:
€ 12.410,99; € 2014: 8.869,93) zijn teruggevorderd.
1.8.
Bij besluit van 18 juni 2015 (bestreden besluit) heeft het Zorgkantoor het bezwaar van betrokkene tegen het besluit van 15 oktober 2014 ongegrond verklaard. De in bezwaar alsnog overgelegde stukken, bestaande uit onder meer een zorgovereenkomst van 22 mei 2008, een zorgplan 2012, een (ongedateerd) overzicht van de verleende zorg en facturen van 2012, brengen volgens het Zorgkantoor niet mee dat betrokkene alsnog aan de aan het pgb verbonden verplichtingen heeft voldaan. Ten aanzien van het jaar 2012 is in strijd met het bepaalde in artikel 2.6.9, eerste lid, aanhef en onder j, van de Rsa contant aan de zorgverleners betaald en door de onvolledige zorgovereenkomst valt niet te controleren of de facturen in overeenstemming met de zorgovereenkomst zijn opgesteld. De pgb-administratie over de overige jaren ontbreekt nog steeds. De door het Zorgkantoor gemaakte belangenafweging op grond van artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) leidt niet tot een verdere correctie van het besluit.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit voor zover dat betrekking heeft op het jaar 2014 ongegrond verklaard en voor zover dat betrekking heeft op de jaren 2012 en 2013 gegrond verklaard. Het bestreden besluit is voor zover dat ziet op de jaren 2012 en 2013 vernietigd wegens strijd met artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb. De rechtbank heeft – nu niet gebleken is dat enig ander in artikel 4:49, eerste lid, van de Awb genoemde intrekkingsgrond van toepassing zou kunnen zijn – zelf voorzien door het primaire besluit van 15 oktober 2014 te herroepen voor zover het betreft de intrekking en terugvordering van het pgb over 2012 en 2013.
3. Partijen hebben zich in hoger beroep gemotiveerd tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
3.1.
Het hoger beroep van betrokkene beperkt zich tot het oordeel van de rechtbank over de intrekking van het voor 2014 verleende pgb. Betrokkene heeft zich op het standpunt gesteld dat zij aan haar verantwoordingsplicht heeft voldaan en dat het Zorgkantoor niet heeft kunnen concluderen dat het pgb niet is aangewend voor het doel waarvoor het pgb is bestemd. Volgens betrokkene kan de intrekking van de verlening niet enkel worden gebaseerd op het niet doen van girale betalingen en heeft het Zorgkantoor ten onrechte de omstandigheid dat zij analfabeet is en geen internet tot haar beschikking niet in ogenschouw genomen. Verder heeft betrokkene aangevoerd dat zij door het bestreden besluit in financiële nood is geraakt.
3.2.
Het hoger beroep van het Zorgkantoor richt zich tegen het oordeel van de rechtbank dat het Zorgkantoor niet bevoegd was de subsidievaststelling over 2012 en 2013 in te trekken. Ten tijde van de vaststellingen kon het Zorgkantoor redelijkerwijs niet op de hoogte zijn van de gebreken in de pgb-administratie. Bij de globale controle die op basis van de ingediende verantwoordingsformulieren plaatsvindt, komt dit immers niet aan het licht. De aanleiding voor het nadere onderzoek was de vermeende fraude bij de vaststelling van het pgb van de (overleden) echtgenoot van betrokkene.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.1.
In artikel 2.6.9, eerste lid, van de Rsa is opgenomen welke verplichtingen aan de verzekerde bij de verlening van een pgb worden opgelegd.
4.1.2.
Ingevolge artikel 4:48, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb kan het bestuursorgaan zolang de subsidie niet is vastgesteld de subsidieverlening intrekken, indien de subsidie-ontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen.
4.1.3.
Ingevolge artikel 2.6.12, tweede lid, aanhef en onder a, van de Rsa kan de verleningsbeschikking worden ingetrokken met ingang van de dag waarop de verzekerde de bij of krachtens artikel 2.6.9 van de Rsa opgelegde overige verplichtingen niet nakomt.
4.1.4.
Op grond van artikel 4:95, vierde lid, tweede volzin, van de Awb kunnen onverschuldigd betaalde voorschotten worden teruggevorderd.
4.1.5.
Op grond van artikel 4:49, eerste lid, van de Awb kan het bestuursorgaan de subsidievaststelling intrekken:
a. op grond van feiten of omstandigheden waarvan het bij de vaststelling redelijkerwijs niet op de hoogte kon zijn en op grond waarvan de subsidie lager dan overeenkomstig de subsidieverlening zou zijn vastgesteld;
b. indien de subsidievaststelling onjuist was en de subsidie-ontvanger dit wist of behoorde te weten, of
c. indien de subsidie-ontvanger na de subsidievaststelling niet heeft voldaan aan aan de subsidie verbonden verplichtingen.
4.1.6.
Op grond van artikel 4:57 van de Awb kan het bestuursorgaan onverschuldigd betaalde subsidiebedragen terugvorderen.
4.2.1.
Nu het pgb voor de jaren 2012 en 2013 reeds was vastgesteld, dient het bestreden besluit voor die jaren te worden aangemerkt als een intrekkingsbesluit als bedoeld in artikel 4:49 van de Awb. Dit besluit dient voor deze jaren tevens te worden aangemerkt als terugvorderingsbesluit als bedoeld in artikel 4:57 van de Awb.
4.2.2.
Het bestreden besluit wordt voor zover dat betrekking heeft op het jaar 2014, waarvoor het pgb nog niet is vastgesteld, aangemerkt als intrekkingsbesluit als bedoeld in artikel 4:48 van de Awb en artikel 2.6.12 van de Rsa. Dit besluit dient voor dit jaar tevens te worden aangemerkt als terugvorderingsbesluit als bedoeld in artikel 4:95, vierde lid, van de Awb.
4.3.
Tussen partijen is in geschil of het Zorgkantoor de subsidievaststellingen over 2012 en 2013 en de subsidieverlening voor 2014 heeft kunnen intrekken en de betaalde bedragen aan (voorschotten) pgb heeft kunnen terugvorderen.
Intrekking subsidievaststellingen 2012 en 2013
4.4.1.
De beroepsgrond van het Zorgkantoor die er – kort gezegd – op neerkomt dat hij op grond van artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb bevoegd is de subsidievaststellingen over 2012 en 2013 in te trekken, omdat het Zorgkantoor bij de vaststellingsbesluiten redelijkerwijs niet op de hoogte had kunnen zijn van de gebreken in de pgb-administratie en op grond waarvan de subsidie lager dan overeenkomstig de subsidieverlening zou zijn vastgesteld, treft geen doel.
4.4.2.
In de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 4:49 van de Awb is het volgende te lezen:
“Omdat de beschikking tot subsidievaststelling een definitieve aanspraak op financiële middelen vestigt, dient zij in beperktere mate intrekbaar te zijn dan de beschikking tot subsidieverlening. Aan intrekking bestaat ook minder behoefte, omdat de vaststelling veelal na afloop plaatsvindt. Dat betekent, dat ten tijde van de vaststelling reeds kan worden beoordeeld of de activiteiten hebben plaatsgevonden, de verplichtingen zijn nagekomen e.d.” (Kamerstukken II 1993/94, 23 700, nr. 3, blz. 77). “Bij de bepalingen over lagere vaststelling dan wel intrekking of wijziging met terugwerkende kracht (…) spelen twee uitgangspunten, al dan niet in combinatie, een rol. (…) Het tweede uitgangspunt is, dat de mate waarin de burger op de juistheid van een subsidiebeschikking mag vertrouwen, groter wordt naarmate het subsidieproces vordert. (…) Met het tweede uitgangspunt hangt bijvoorbeeld samen dat de subsidievaststelling niet meer kan worden ingetrokken of gewijzigd wanneer het bestuursorgaan nadien ontdekt dat het bij de vaststelling over het hoofd heeft gezien dat de ontvanger zijn verplichtingen niet volledig is nagekomen, terwijl de subsidie-ontvanger in redelijkheid kon menen dat het bestuursorgaan hierin geen aanleiding had gezien de subsidie op een lager bedrag vast te stellen.” (Kamerstukken II 1994/95, 23 700, nr. 5, blz. 30)”.
4.4.3.
Onder de door het Zorgkantoor genoemde omstandigheden wordt, mede gelet op de bedoeling van de wetgever zoals vermeld in 4.4.2 niet voldaan aan artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb. Betrokkene is op grond van artikel 2.6.9, eerste lid, aanhef en onder d, van de Rsa verplicht haar pgb-administratie ter beschikking van het Zorgkantoor te stellen. Het Zorgkantoor heeft zelf de keuze gemaakt om deze stukken voorafgaand aan de subsidievaststellingen over 2012 en 2013 niet ter controle op te vragen en te volstaan met een globale controle van de verantwoordingsformulieren. Hierdoor kan niet worden geoordeeld dat het Zorgkantoor bij de vaststelling redelijkerwijs niet op de hoogte kon zijn van de gebreken in de pgb-administratie. De door het Zorgkantoor naar voren gebrachte aanleiding voor nader onderzoek maakt het voorgaande niet anders.
4.4.4.
Nu het Zorgkantoor ter zitting heeft medegedeeld dat het bepaalde in artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder b en c, van de Awb zich niet voordoet, heeft de rechtbank terecht vastgesteld dat er in dit geval geen wettelijke grondslag is aan te wijzen voor de intrekking van de subsidievaststellingen over 2012 en 2013.
Intrekking subsidieverlening 2014 en terugvordering
4.5.
Niet bestreden is dat betrokkene geen declaraties en betaalbewijzen over de in 2014 verleende zorg heeft overgelegd en dat zij haar zorgverleners gedeeltelijk contant heeft betaald. Daardoor heeft betrokkene niet voldaan aan de haar opgelegde verplichtingen als bedoeld in artikel 2.6.9, eerste lid, van de Rsa en was het Zorgkantoor op grond van artikel 2.6.12, tweede lid, aanhef en onder a, van de Rsa en artikel 4:48, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb bevoegd het voor 2014 verleende pgb in te trekken.
4.6.1.
Zoals de Raad eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld de uitspraak van 2 november 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:4165, dient het Zorgkantoor de bevoegdheid om pgb’s in te trekken uit te oefenen met inachtneming van het geschreven en het ongeschreven recht, daaronder begrepen de in artikel 3:4 van de Awb neergelegde verplichting tot evenredige belangenafweging.
4.6.2.
Uit de gedingstukken kan niet worden afgeleid dat de zorg waarvoor het pgb is verstrekt, ook daadwerkelijk aan betrokkene is verleend en betaald. De verantwoording van de besteding van het pgb is de eigen verantwoordelijkheid van betrokkene. Betrokkene is ook gewezen op de verplichting om verantwoording af te leggen. Dat betrokkene analfabeet is en geen internet heeft waardoor zij niet kan voldoen aan de eis van girale betalingen en het bijhouden van een juiste administratie, komt voor haar rekening en risico. Betrokkene had hulp kunnen zoeken of kunnen kiezen voor zorg in natura. Onder deze omstandigheden kan niet worden geoordeeld dat het Zorgkantoor niet in redelijkheid tot de gemaakte belangenafweging heeft kunnen komen.
4.7.
Nu het Zorgkantoor in redelijkheid van zijn bevoegdheid tot intrekking van het verleende pgb over 2014 gebruik heeft gemaakt, zijn onverschuldigd voorschotten betaald en was het Zorgkantoor op grond van artikel 4:95, vierde lid, van de Awb bevoegd deze voorschotten van betrokkene terug te vorderen. De omstandigheid dat betrokkene door het bestreden besluit in financiële nood is geraakt en niet in staat is het bedrag van € 8.869,93 te betalen, brengt niet mee dat het Zorgkantoor niet in redelijkheid van de bevoegdheid tot terugvordering gebruik heeft kunnen maken Het Zorgkantoor heeft benadrukt dat er een mogelijkheid bestaat een betalingsregeling te treffen.
4.8.
Uit het voorgaande volgt dat de hoger beroepen niet slagen en dat de aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
5. Er is geen aanleiding voor een veroordeling in de proceskosten.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt de aangevallen uitspraak;
- bepaalt dat van het Zorgkantoor een griffierecht wordt geheven van € 503,- .
- bepaalt dat van het Zorgkantoor een griffierecht wordt geheven van € 503,- .
Deze uitspraak is gedaan door H.J. de Mooij als voorzitter en D.S. de Vries en L.M. Tobé als leden, in tegenwoordigheid van M. Gayir als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 16 augustus 2017.