Uitspraak
12/1256 AW, 12/1751 AW, 12/6630 AW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraak van de rechtbank 's‑Gravenhage van 14 februari 2012, 11/1826 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
de Minister van Veiligheid en Justitie (minister)
[betrokkene] te Zwitserland (betrokkene)
PROCESVERLOOP
De Raad heeft op 10 oktober 2013 een tussenuitspraak gedaan (ECLI:NL:CRVB:2013:2007).
Ter uitvoering van de tussenuitspraak heeft de minister op 11 juli 2014 een nieuw besluit genomen.
Partijen hebben over en weer gereageerd.
Het nadere onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 januari 2015. Betrokkene is verschenen met bijstand van mr. I.L. Gerrits, advocaat. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J.A. Bijker en G. Verkaik.
OVERWEGINGEN
1. Voor de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden wordt verwezen naar de tussenuitspraak.
2. Uit de tussenuitspraak volgt dat de rechtbank het bestreden besluit van 17 januari 2011 terecht heeft vernietigd en dat de hoger beroepen geen doel treffen. De aangevallen uitspraak zal worden bevestigd.
3. Uit de tussenuitspraak volgt verder dat het ter uitvoering van die uitspraak genomen besluit van 20 november 2012 voor vernietiging in aanmerking komt. De Raad overwoog dat dit besluit berust op een rapport van de psychiater dr. E. van der Meulen van 16 juli 2012. Daarin is echter slechts antwoord gegeven op de vraag of betrokkene lijdt aan een psychische aandoening en, zo ja, sinds wanneer. Met beantwoording van die vraag is nog onvoldoende duidelijkheid verkregen over het causale verband tussen het geconstateerde ziektebeeld en de gedragingen die hebben geleid tot het door de minister aan betrokkene verleende ontslag wegens ongeschiktheid voor het door hem beklede ambt, anders dan op grond van ziels of lichaamsgebreken. Aan de minister is opgedragen dit aan het besluit van 20 november 2012 klevende gebrek te herstellen.
4. Ter uitvoering van deze opdracht heeft de minister psychiater Van der Meulen een nader rapport laten uitbrengen. Uit dit rapport, gedateerd 24 juni 2014, heeft de minister geconcludeerd dat geen causaal verband is aan te tonen en dat het tekortschietend integriteitsbesef van betrokkene niet in zodanige mate aan zijn psychische gesteldheid is toe te schrijven dat de hem verweten gedragingen hem niet zijn toe te rekenen. Bij het nieuwe besluit van 11 juli 2014 heeft de minister de motivering van het besluit van 20 november 2012 aangevuld en het ontslag opnieuw gehandhaafd.
5. Het nieuwe besluit van 11 juli 2014 wordt met toepassing van de artikelen 6:18 en 6:19 (oud) in samenhang met artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bij het geding betrokken.
De Raad komt tot de volgende beoordeling.
5.1.
De minister heeft ter zitting naar voren gebracht dat de vraag moet worden beantwoord of de gedragingen die tot het ontslag hebben geleid aan betrokkene zijn toe te rekenen. Deze door de minister bepleite maatstaf is echter niet de juiste. Het besluit betreft niet een strafontslag wegens plichtsverzuim, maar een ontslag op grond van ongeschiktheid voor het ambt als bedoeld in artikel 98, eerste lid, aanhef en onder g, van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR). Geoordeeld is dat betrokkene met zijn gedragingen het doen van onjuiste mededelingen over salaris en werkniveau bij een voorgenomen overplaatsing, het permanent stallen van een motorfiets in de parkeergarage en het opgeven van een onjuist adres bij het aanvragen van een parkeerkaart blijk heeft gegeven van een gebrek aan integriteitsbesef dat wijst op ongeschiktheid voor de uitoefening van zijn functie. Thans staat ter beoordeling of de ongeschiktheid haar grond vindt in ziels of lichaamsgebreken. In de uitspraak van de rechtbank van 9 oktober 2008 is dit tot uitdrukking gebracht onder 4.3, waar de rechtbank overweegt dat de minister had moeten uitsluiten dat het tekortschietend integriteitsbesef is te verklaren door of mede zijn oorzaak vindt in een ziektebeeld waaraan betrokkene lijdt. De wat ongelukkige toevoeging "en waardoor [betrokkenes] tekortschieten hem niet of in verminderde mate is toe te rekenen" heeft daarnaast geen zelfstandige betekenis. Dat de uitspraak van 9 oktober 2008 in rechte vast staat, kan reeds daarom niet leiden tot een ander beoordelingskader dan hiervóór en in de tussenuitspraak is geschetst.
5.2.
Betrokkene wordt niet gevolgd in zijn betoog dat moet worden teruggekomen van het in de tussenuitspraak neergelegde oordeel dat van de juistheid van het oordeel van de rechtbank over het uit zijn gedragingen blijkende tekortschietend integriteitsbesef moet worden uitgegaan. De Raad verwijst naar hetgeen in de tussenuitspraak onder 4.1 is overwogen over de bindende kracht van de uitspraak van de rechtbank van 9 oktober 2008. De door betrokkene aangehaalde uitspraak van 30 juli 2014 (ECLI:NL:CRVB:2014:2799) doet daaraan niet af, nu deze niet ging over bindende kracht in dezelfde procedure, maar over bewijskracht in een procedure over een ander primair besluit.
5.3.
Ook psychiater Van der Meulen heeft vraagtekens geplaatst bij het kwalificeren van de gedragingen als blijk van onvoldoende integriteitsbesef. Die kwalificatie is echter wat er verder van zij in dit verband niet doorslaggevend. In ieder geval moet worden aangenomen dat het gaat om gedragingen waarvan betrokkene zich als voor de uitoefening van zijn functie geschikte ambtenaar had behoren te onthouden. Zo heeft Van der Meulen het kennelijk ook opgevat. Uit haar nadere rapport komt naar voren dat zij een voldoende duidelijk beeld had van de strekking van de aan betrokkene gemaakte verwijten om de haar voorgelegde vraag naar het causaal verband tussen de ongeschiktheid en de eerder door haar vastgestelde psychiatrische aandoening te kunnen beantwoorden.
5.4.
Ook overigens bieden de rapporten van Van der Meulen voldoende basis voor de hier aan de orde zijnde beoordeling. Zij geven blijk van een zorgvuldig onderzoek en zijn voldoende inzichtelijk en consistent. De minister kan niet staande houden dat uit de rapporten volgt dat de ongeschiktheid voor de functie niet aan ziekte of gebrek is toe te schrijven. Van der Meulen maakt duidelijk dat betrokkene ten tijde hier van belang leed aan een intermitterende depressieve stoornis met daartussen een dysthyme stoornis, als gevolg waarvan in ernstige mate sprake was van somberheid, concentratieproblemen, vergeetachtigheid, paniekgevoelens, een laag zelfbeeld, vermoeidheidsklachten, slecht slapen, anhedonie en ernstig gewichtsverlies. Aldus zijn er voldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat betrokkene te kampen had met een psychische aandoening waaruit het bij hem geconstateerde integriteitsgebrek in overwegende mate kan worden verklaard. Dat Van der Meulen de opstelling van betrokkene bij de overplaatsing heeft betiteld als normaal gedrag bij een sollicitatie, maakt dit niet anders. Ook van deze gedraging moet de onjuistheid worden aangenomen, maar is aannemelijk dat zij moet worden toegeschreven aan desinteresse en gebrek aan oordeelsvermogen, zoals door Van der Meulen beschreven.
5.5.
Het vorenstaande betekent dat bij betrokkene weliswaar sprake is (geweest) van ongeschiktheid, maar niet van ongeschiktheid anders dan wegens ziels of lichaamsgebreken in de zin van artikel 98, eerste lid, aanhef en onder g, van het ARAR. De minister was dus niet bevoegd om betrokkene op deze grond te ontslaan. Ook het nieuwe besluit van
11 juli 2014 kan om die reden niet in stand blijven. Er zal een nadere bepaling van de rechtsverhouding tussen partijen moeten plaatsvinden op basis van onderling overleg en/of nadere besluitvorming door de minister. De Raad zal zich daarom beperken tot het herroepen van het primaire ontslagbesluit van 27 februari 2007. Verdergaande mogelijkheden tot geschilbeslechting ziet hij thans niet binnen zijn bereik.
6. Betrokkene heeft verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
6.1.
Of die redelijke termijn is overschreden, moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Uit de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) volgt dat daarbij van belang zijn de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van betrokkene gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van betrokkene.
6.2.
De redelijke termijn is voor een procedure in drie instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar heeft geduurd (uitspraak van 26 januari 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BH1009). De behandeling van het bezwaar mag ten hoogste een half jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar duren, terwijl doorgaans geen sprake is van een te lange behandelingsduur in de rechterlijke fase in haar geheel als deze niet meer dan drie en een half jaar heeft geduurd. De omstandigheden van het geval kunnen aanleiding geven een langere behandelingsduur te rechtvaardigen.
6.3.
In een geval als dit, waarin een vernietiging door de rechtbank van een beslissing op bezwaar leidt tot een hernieuwde behandeling van het bezwaar en een herhaalde behandeling door de rechter, wordt de overschrijding van de redelijke termijn in beginsel volledig aan het bestuursorgaan toegerekend (CRvB 15 april 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BI2044). Indien echter in de loop van de hele procedure een of meer keren sprake is (geweest) van een langere behandelingsduur bij een rechterlijke instantie dan gerechtvaardigd, dan komt de periode waarmee de behandelingsduur is overschreden niet voor rekening van het bestuursorgaan maar voor rekening van de Staat.
6.4.
Indien eerst na een tussenuitspraak einduitspraak wordt gedaan, geldt eveneens dat de overschrijding van de redelijke termijn in beginsel in zijn geheel aan het bestuursorgaan wordt toegerekend. Indien echter in de loop van de procedure een of meer keren sprake is (geweest) van een langere behandelingsduur bij een rechterlijke instantie dan gerechtvaardigd, dan komt de periode waarmee die rechterlijke instantie de behandelingsduur heeft overschreden, niet voor rekening van het bestuursorgaan maar van de Staat. Van een te lange behandelingsduur bij de rechter is geen sprake als de periode van het instellen van beroep bij de rechtbank tot de tussenuitspraak van de hoger beroepsrechter ten hoogste drie en een half jaar heeft geduurd en de hoger beroepsrechter vervolgens binnen één jaar na ontvangst van de mededeling van het bestuursorgaan van de wijze waarop de in de tussenuitspraak geconstateerde gebreken zijn hersteld, einduitspraak doet (uitspraak van 7 maart 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:2978).
6.5.
Het bezwaarschrift van betrokkene tegen het ontslagbesluit is door de minister op 13 maart 2007 per fax ontvangen. Vanaf die datum tot aan deze uitspraak zijn zeven jaar en elf maanden verstreken. Dit betekent in beginsel een overschrijding met drie jaar en elf maanden.
6.6.
De eerste beslissing op bezwaar dateert van 9 mei 2007. Tot aan de uitspraak van de rechtbank van 9 oktober 2008 is minder dan anderhalf jaar verstreken. Bij die uitspraak heeft de rechtbank het besluit vernietigd. De minister heeft opnieuw op het bezwaar beslist bij het thans bestreden besluit van 17 januari 2011. De rechtbank heeft daarover wederom binnen anderhalf jaar uitspraak gedaan, namelijk bij de aangevallen uitspraak van 14 februari 2012. Daarbij is het bestreden besluit vernietigd, waarna de minister bij het besluit van
20 november 2012 voor de derde keer op het bezwaar heeft beslist. De Raad heeft op 10 oktober 2013, dus binnen drie en een half jaar na het beroep tegen het bestreden besluit, de tussenuitspraak gedaan. Ter uitvoering van de tussenuitspraak heeft de minister op
11 juli 2014 beslist. Vervolgens heeft de Raad binnen een jaar de onderhavige einduitspraak gedaan.
6.7.
Het vorenstaande betekent dat in geen van de rechterlijke fasen sprake is geweest van overschrijding van de toegestane behandelingsduur. Zoals reeds in de tussenuitspraak is overwogen, neemt de minister de periode van 9 oktober 2008 tot 17 januari 2011 voor zijn rekening, zonder aftrek voor een eventueel aandeel van betrokkene daarin. Ook wat betreft andere tijdvakken is er geen grond om te oordelen dat vertraging is opgetreden die in redelijkheid niet aan de minister maar aan betrokkene moet worden toegerekend. De overschrijding van de redelijke termijn komt daarmee volledig voor rekening van de minister.
6.8.
In beginsel is een vergoeding gepast van € 500,- per half jaar of gedeelte daarvan waarmee de redelijke termijn is overschreden (CRvB 26 januari 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BH1009). Er is geen aanleiding om daarover in dit geval anders te oordelen. De overschrijding met drie jaar en elf maanden leidt derhalve tot een schadevergoeding van € 4.000,. De Raad zal de minister daartoe veroordelen.
7. Er is aanleiding om de minister met toepassing van artikel 8:75 van de Awb te veroordelen in de proceskosten van betrokkene in hoger beroep. Deze worden met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht begroot op 3,5 procespunt à € 490,, derhalve op
€ 1.715,-, wegens beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep tegen de besluiten van 20 november 2012 en 11 juli 2014 gegrond en
vernietigt deze besluiten;
- herroept het ontslagbesluit van 27 februari 2007 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats
treedt van de vernietigde besluiten;
- veroordeelt de minister tot betaling aan betrokkene van een vergoeding van schade tot een
bedrag van € 4.000,;
- bepaalt dat van de minister een griffierecht van € 466,- wordt geheven;
- bepaalt dat de minister aan betrokkene het door hem in hoger beroep betaalde griffierecht
van € 232,- vergoedt;
- veroordeelt de minister in de proceskosten van betrokkene tot een bedrag van € 1.715,-.
Deze uitspraak is gedaan door N.J. van Vulpen-Grootjans als voorzitter en R. Kooper en W. van den Brink als leden, in tegenwoordigheid van C.A.W. Zijlstra als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 26 februari 2015.
(getekend) N.J. van Vulpen-Grootjans
(getekend) C.A.W. Zijlstra