Uitspraak
12/1256 AW-T, 12/1751 AW-T, 12/6630 AW-T
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Tussenuitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraak van de rechtbank ’s-Gravenhage van 14 februari 2012, 11/1826 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
de Minister van Veiligheid en Justitie (minister)
[A. te B.] (betrokkene)
PROCESVERLOOP
Beide partijen hebben hoger beroep ingesteld. Zij hebben over en weer een verweerschrift ingediend.
Op 20 november 2012 heeft de minister een nieuw besluit op bezwaar genomen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 september 2013. Betrokkene is verschenen met bijstand van mr. I.L. Gerrits, advocaat. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J.A. Bijker en G. Verkaik.
OVERWEGINGEN
1.
De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Betrokkene was werkzaam als [functie] bij destijds het ministerie van Justitie. Bij besluit van 27 februari 2007 is hem per 15 maart 2007 ontslag verleend wegens ongeschiktheid voor het door hem beklede ambt, anders dan op grond van ziels of lichaamsgebreken. Bij besluit van 9 mei 2007 is het hiertegen gerichte bezwaar van betrokkene ongegrond verklaard.
1.2.
Bij uitspraak van 9 oktober 2008 heeft de rechtbank het beroep van betrokkene gegrond verklaard, het besluit van 9 mei 2007 vernietigd en de minister opgedragen een nieuw besluit op het bezwaar te nemen. De rechtbank overwoog kort samengevat dat is gebleken dat het integriteitsbesef van betrokkene tekortschiet voor de uitoefening van zijn functie, maar dat de minister ten onrechte niet heeft uitgesloten dat dit is te verklaren door of mede zijn oorzaak vindt in een ziektebeeld waaraan betrokkene lijdt en waardoor zijn tekortschieten hem niet of in verminderde mate is toe te rekenen. De rechtbank achtte het niet aangewezen dat de minister zich nogmaals voor medische advisering tot de bedrijfsgeneeskundige dienst zou wenden. Zij overwoog dat eerst het advies van een onafhankelijke externe psychiater diende te worden ingewonnen.
1.3.
Tegen de uitspraak van 9 oktober 2008 heeft betrokkene hoger beroep ingesteld. Dit is door de Raad bij uitspraak van 29 april 2009, 08/6686, niet-ontvankelijk verklaard wegens het niet betalen van het griffierecht.
1.4.
Bij besluit van 17 januari 2011 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar opnieuw ongegrond verklaard. Daaraan is ten grondslag gelegd dat betrokkene een psychiatrisch onderzoek zou hebben ondergaan, maar de resultaten daarvan niet aan de minister kenbaar heeft willen maken.
2.
Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van betrokkene gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en de minister opgedragen een nieuw besluit te nemen. Zij overwoog dat de minister een traject heeft geïnitieerd bij de HSK Groep (HSK). In het kader daarvan heeft betrokkene contact gehad met psychologen en niet, zoals door de rechtbank was opgedragen, met een psychiater.
3.
Bij het al genoemde nieuwe besluit van 20 november 2012 heeft de minister het bezwaar opnieuw ongegrond verklaard. Daartoe is overwogen dat betrokkene inmiddels is onderzocht door een psychiater van het Psychiatrisch Expertise Collectief (PEC) en dat de bedrijfsarts R. Buise op basis van het rapport van het PEC tot de conclusie is gekomen dat het
tekortschietend integriteitsbesef van betrokkene niet (mede) door zijn ziekte is te verklaren.
4.
Naar aanleiding van hetgeen partijen in hoger beroep hebben aangevoerd, overweegt de Raad als volgt.
4.1.
Betrokkene heeft opnieuw bestreden dat hij blijk heeft gegeven van een gebrek aan integriteitsbesef dat hem ongeschikt maakt voor zijn functie. De aanwezigheid van dit gebrek staat echter niet meer ter discussie. In haar onder 1.2 genoemde uitspraak van 9 oktober 2008 heeft de rechtbank uitdrukkelijk overwogen dat uit de door de minister aan het ontslag ten grondslag gelegde gebeurtenissen het doen van onjuiste mededelingen over salaris en werkniveau bij een voorgenomen overplaatsing, het permanent stallen van een motorfiets in de parkeergarage en het opgeven van een onjuist adres bij het aanvragen van een parkeerkaart blijkt dat betrokkenes integriteitsbesef tekortschiet voor de uitoefening van zijn functie. Dit oordeel van de rechtbank is stellig en zonder voorbehoud gegeven. Dat het beknopt is gemotiveerd maakt dit niet anders. Nu tegen de uitspraak van 9 oktober 2008 geen ontvankelijk hoger beroep is ingesteld, moet van de juistheid ervan worden uitgegaan. Voor de stelling van betrokkene dat de minister zelf tot heroverweging van het feitencomplex is overgegaan, heeft de Raad geen aanknopingspunten gevonden.
4.2.
Het geschil in hoger beroep spitst zich dan toe op de vraag of de ongeschiktheid van betrokkene haar grond vindt in ziels of lichaamsgebreken als bedoeld in artikel 98, eerste lid, aanhef en onder g, van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR). Betrokkene stelt zich op het standpunt dat de gebeurtenissen die tot het ontslag hebben geleid zijn toe te schrijven aan zijn psychische gesteldheid.
4.3.
Voor het verrichten van de door de rechtbank in haar uitspraak van 9 oktober 2008 opgedragen onafhankelijke expertise heeft de minister het bureau HSK ingeschakeld. Aannemelijk is geworden dat betrokkene bij HSK is onderzocht door psychologen en niet door een psychiater. Om die reden heeft betrokkene gebruik gemaakt van zijn blokkeringsrecht: hij heeft HSK verboden zijn rapportage aan de minister toe te zenden. De Raad kan deze handelwijze van betrokkene niet voor onjuist houden, nu de rechtbank expliciet het advies van een externe psychiater had voorgeschreven.
4.4.
Dat de minister door die handelwijze in een ongelukkige processuele positie terecht is gekomen, te meer nu HSK ook geen inlichtingen heeft willen verstrekken over de gang van zaken rond het onderzoek, dient voor rekening van de minister te blijven. Het is immers de minister die voor een externe psychiatrische expertise moest zorgen en die daartoe HSK heeft aangezocht en geïnstrueerd. Daarmee draagt de minister in beginsel het risico van het handelen en nalaten van HSK. Hieronder vallen ook de misverstanden die, naar de minister vermoedt, de werkwijze van HSK bij betrokkene kan hebben opgeroepen. Vastgesteld moet worden dat de minister het hem door de rechtbank voorgeschreven resultaat een onafhankelijke psychiatrische expertise niet heeft bereikt. Er zijn geen aanwijzingen dat daarvan aan betrokkene een wezenlijk verwijt kan worden gemaakt.
4.5.
Onder deze omstandigheden kon de minister het bezwaar van betrokkene niet ongegrond verklaren vanwege het ontbreken van inzicht in de onderzoeksresultaten van HSK. Terecht heeft de rechtbank om die reden het bestreden besluit vernietigd. Het hoger beroep van de minister treft dus geen doel.
4.6.
Aan de andere kant kan betrokkene niet worden gevolgd in zijn stelling dat de rechtbank de zaak finaal had moeten afdoen omdat de minister er voor de tweede keer niet in was geslaagd een draagkrachtig gemotiveerd besluit te nemen. Er waren onvoldoende medische gegevens beschikbaar om tot een inhoudelijk verantwoorde afdoening te kunnen komen. Niet kan worden staande gehouden dat het tijdsverloop sedert de gebeurtenissen eraan in de weg stond om alsnog een psychiatrische expertise te laten uitbrengen. Ook voor het overige was er geen aanleiding om anders te beslissen dan de rechtbank heeft gedaan. Het hoger beroep van betrokkene treft dus evenmin doel.
5.
Het nieuwe besluit van 20 november 2012 wordt op grond van de artikelen 6:18 en 6:19 (oud) in samenhang met artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bij het geding in hoger beroep betrokken.
5.1.
Dit besluit berust op een rapport van de aan het PEC verbonden psychiater dr. E. van der Meulen van 16 juli 2012. Betrokkene heeft slechts ingestemd met kennisneming van het rapport door een gemachtigde van de minister die advocaat of arts is. Het rapport is voor advies in handen gesteld van de bedrijfsarts Buise. Deze heeft aangegeven dat in het rapport en de daaraan mede ten grondslag gelegde behandelgegevens uit Zwitserland geen aanknopingspunt valt te ontdekken voor het bestaan van een causale relatie, hoe dun ook, tussen de aangeduide gedragingen en enig vastgesteld ziektebeeld. Vervolgens heeft een andere bedrijfsarts, M. Winters, de minister geadviseerd dat het toerekeningsvatbaar zijn van betrokkene ten aanzien van de integriteitsschendingen niet tot de expertise/competentie van een bedrijfsarts maar van een psychiater behoort, en dat hij niet kan beoordelen of hierover door de psychiater opmerkingen zijn gemaakt omdat hij slechts een korte samenvatting van het rapport heeft ontvangen. Betrokkene heeft van zijn kant een rapport ingebracht van de verzekeringsarts T. den Daas, waarin deze op basis van het rapport van Van der Meulen concludeert dat niet is uit te sluiten sterker nog, dat er duidelijke aanwijzingen zijn voor een verband tussen het geconstateerde ziektebeeld, de daaruit voortvloeiende beperkingen en de integriteitsschendingen.
5.2.
De Raad heeft met toepassing van artikel 8:32 van de Awb bepaald dat aan de zijde van de minister alleen een advocaat of arts (de samenvatting van) het rapport van Van der Meulen mag inzien. Zelf heeft hij van het gehele rapport kennis genomen. Hij stelt vast dat het rapport van Van der Meulen uitsluitend de vaststelling van diagnoses betreft. Blijkens het rapport is Van der Meulen uitgegaan van één onderzoeksvraag: “Lijdt de heer[betrokkene] aan een psychische aandoening en zo ja sinds wanneer”. Met beantwoording van die vraag is nog onvoldoende duidelijkheid verkregen over het causale verband tussen het geconstateerde ziektebeeld en de gedragingen die tot het ongeschiktheidsontslag hebben geleid. De minister heeft ter zitting aangegeven dat de opdracht aan het PEC, naast de door Van der Meulen beantwoorde vraag, nog een tweede vraag omvatte, die op dit causale verband betrekking had. Onduidelijk is of deze tweede vraag Van der Meulen heeft bereikt. Wat daarvan zij, ook hier betreft het een tekortkoming die voor rekening en risico komt van de minister, als opdrachtgever tot het psychiatrisch onderzoek. Onder deze omstandigheden bood het rapport van Van der Meulen onvoldoende grondslag voor het nieuwe besluit. Hetzelfde geldt voor het rapport van Buise, dat niet is gemotiveerd en voorbij gaat aan de (te) beperkte strekking van de beschikbare psychiatrische expertise. Het nieuwe besluit is daarom, in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb, onvoldoende zorgvuldig voorbereid en niet draagkrachtig gemotiveerd.
5.3.
De Raad zal de minister met toepassing van artikel 8:51d van de Awb opdragen het geconstateerde gebrek te herstellen. Naar de huidige stand van zaken zal dit herstel moeten geschieden door een nieuw besluit te nemen nadat Van der Meulen alsnog de vraag heeft beantwoord welke invloed het door haar vastgestelde ziektebeeld heeft gehad op het integriteitsbesef van betrokkene en, meer in het bijzonder, op de drie onder 4.1 omschreven gedragingen die aan de ongeschiktheid voor zijn ambt ten grondslag zijn gelegd.
6.
Betrokkene heeft verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Op dit verzoek zal de Raad bij de einduitspraak beslissen. Ter zitting heeft de minister zich alvast bereid verklaard de overschrijding in de periode tussen de uitspraak van de rechtbank van 9 oktober 2008 en het bestreden besluit van 17 januari 2011 geheel voor zijn rekening te nemen, zonder aftrek voor een eventueel aandeel van betrokkene zelf hierin.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep draagt de minister op om binnen acht weken na de verzending van deze tussenuitspraak het gebrek in het besluit van 20 november 2012 te herstellen met inachtneming van hetgeen de Raad heeft overwogen.
Deze uitspraak is gedaan door N.J. van Vulpen-Grootjans als voorzitter en R. Kooper en G.P.A.M. Garvelink-Jonkers als leden, in tegenwoordigheid van B. Rikhof als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 10 oktober 2013.
(getekend) N.J. van Vulpen-Grootjans
(getekend) B. Rikhof