Uitspraak
13/205 MPW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank 's‑Gravenhage van 28 november 2012, 11/8637 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[Appellant] te [woonplaats] (appellant)
de Minister van Defensie (minister)
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. M. Smid hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
Op 18 december 2012 heeft de minister een nieuw besluit genomen.
De Raad heeft de minister schriftelijk enkele vragen voorgelegd. Partijen hebben op deze vragen gereageerd.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 2 oktober 2014. Voor appellant is mr. Smid verschenen. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M.H.J. Geldof van Doorn.
OVERWEGINGEN
1.1.
Appellant is in 1979 en 1980 als militair uitgezonden geweest naar Libanon. In januari 2011 heeft hij verzocht om toekenning van een militair invaliditeitspensioen op grond van psychische klachten. Naar aanleiding hiervan is hij onderworpen aan een militair geneeskundig onderzoek, waarvan op 18 juli 2011 door de verzekeringsarts H.A. van der Kreek rapport is uitgebracht.
1.2.
Bij besluit van 22 juli 2011 heeft de minister appellant een militair invaliditeitspensioen toegekend naar een mate van invaliditeit met dienstverband van 35%. Het hiertegen gerichte bezwaar van appellant is bij besluit van 29 september 2011 (bestreden besluit) ongegrond verklaard.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van appellant ongegrond verklaard.
3. Bij het nieuwe besluit van 18 december 2012 heeft de minister het invaliditeitspercentage nader vastgesteld op 40%. Met dit besluit is niet geheel aan het hoger beroep van appellant tegemoet gekomen. Het wordt daarom met toepassing van de artikelen 6:18 en 6:19 (oud) van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bij het geding betrokken.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
In artikel 13, eerste lid, van het Besluit procedure geneeskundig onderzoek blijvende dienstongeschiktheid en pensioenkeuring militairen (Stb. 1997, 67, Besluit) is bepaald dat bij de vaststelling van de mate van invaliditeit met dienstverband wordt uitgegaan van de War Pensions Committee-schaal (WPC-schaal). Ingevolge het tweede lid kan de minister in bepaalde gevallen afwijken van de WPC-schaal dan wel aanwijzingen geven ter nadere invulling van de toepassing ervan.
4.2.
Op 1 juli 2008 is in werking getreden de ministeriële regeling van 27 juni 2008
(Stcrt. 2009, 11661, Regeling). Bij besluit van 10 februari 2012 (Stcrt. 2012, 3183) is de Regeling met terugwerkende kracht tot 1 juli 2008 gewijzigd. Op grond van artikel 1 van de Regeling worden, voor zover hier van belang, bij de vaststelling van de mate van invaliditeit met dienstverband ter nadere invulling van de WPC-schaal de volgende protocollen gehanteerd:
a. het protocol voor de beoordeling van arbeidsongeschiktheid, dienstverband en invaliditeit bij militairen (WIA/IP Protocol), bij de Regeling gevoegd als bijlage 1;
b. het protocol voor de beoordeling van arbeidsongeschiktheid, dienstverband en invaliditeit bij militairen met een posttraumatische stressstoornis (PTSS Protocol), bij de Regeling gevoegd als bijlage 2.
Het PTSS Protocol in algemene zin
4.3.
Appellant heeft kort samengevat betoogd dat het PTSS Protocol in zijn totaliteit onverbindend is, althans buiten toepassing moet worden gelaten. Het PTSS Protocol vindt onvoldoende grondslag in hogere regelgeving. In de praktijk is gebleken dat toepassing van het protocol stelselmatig leidt tot lagere invaliditeitspercentages dan voorheen. In ieder geval zou een correctiefactor moeten worden gehanteerd, aldus appellant.
4.4.
Het PTSS Protocol is als bijlage bij de Regeling een algemeen verbindend voorschrift, niet zijnde een wet in formele zin. Appellant kan niet worden gevolgd in het standpunt dat het voorschrijven van het PTSS Protocol onvoldoende grondslag vindt in artikel 13, tweede lid, van het Besluit. Vast staat dat de WPC‑schaal, die uit 1953 dateert, geen maatstaven bevat die rechtstreeks van toepassing zijn op de aandoening PTSS. Als de meest in aanmerking komende WPC-code geldt meestal 0712, betrekking hebbende op psychoneurosen en neurosen, waaronder angstreacties. Onder 0712 is echter aangegeven dat het niet mogelijk of raadzaam is gebleken hiervoor een schaal op te maken en dat ieder geval als een afzonderlijk probleem moet worden beoordeeld. De praktijk behielp zich daarom onder meer met het vergelijkenderwijs toepassen van andere codes, die op zichzelf niet voor PTSS waren bedoeld. Door psychiaters en verzekeringsgeneeskundigen werd dit algemeen als een onwerkbare situatie ervaren. Op het punt van PTSS vertoonde de WPC-schaal dus een duidelijke lacune, die de regelgever met het PTSS Protocol heeft willen opvullen. Het PTSS Protocol blijft daarmee binnen de grenzen van een nadere invulling van de toepassing van de WPC‑schaal, in de zin van artikel 13, tweede lid, van het Besluit. Mede gezien het toegenomen belang van de diagnose PTSS bij militairen, heeft de regelgever zich op het standpunt kunnen stellen dat er voor deze nadere invulling zwaarwegende redenen waren zoals in de toelichting op dit artikellid bedoeld.
4.5.
Ook het beroep van appellant op artikel 3, derde lid, van de Kaderwet militaire pensioenen treft geen doel. Dit artikellid ziet op de omzetting (conversie) van individuele aanspraken bij de overgang naar een nieuw militair pensioenstelsel op privaatrechtelijke basis per 1 juni 2001. Die conversie is hier niet aan de orde. De in artikel 3, derde lid, neergelegde voorwaarden en de daarin neergelegde garantie van gelijkwaardigheid van aanspraken strekken niet zo ver dat ook na de conversie te allen tijde een eventueel tot aanpassing nopende vergelijking kan worden geëist met de pensioenuitkering zoals deze zou hebben gegolden als het publiekrechtelijke militaire pensioenstelsel zou zijn gehandhaafd (CRvB 16 december 2004, ECLI:NL:CRVB:2004:AR7829). In het verlengde hiervan kan dit artikellid evenmin worden ingeroepen tegen een al dan niet structurele verlaging van invaliditeitspercentages ten gevolge van de invoering van het PTSS Protocol, zo daarvan al sprake zou zijn.
4.6.
Wat betreft de bedenkingen van appellant tegen de inhoud van het PTSS Protocol en de uitkomsten waar dit toe leidt, moet worden vooropgesteld dat de rechter een wet in materiële zin wel kan beoordelen, maar daarbij de ter zake in ons staatsbestel passende terughoudendheid in acht dient te nemen. De rechter zal het resultaat van de afweging van alle betrokken belangen door de materiële wetgever in beginsel moeten respecteren. Dit lijdt uitzondering als aan de inhoud of wijze van totstandkoming van het voorschrift zodanige ernstige feilen kleven dat dit voorschrift niet als grondslag kan dienen voor daarop in concrete gevallen te baseren besluiten (CRvB 9 juli 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BJ3439).
4.7.
Voor het oordeel dat laatstbedoelde situatie zich hier voordoet zijn onvoldoende aanknopingspunten gevonden. Het PTSS Protocol is ingevoerd met instemming van de centrales van overheidspersoneel. Het is ontwikkeld door een groep van medische deskundigen onder externe begeleiding van een hoogleraar psychiatrie en een hoogleraar sociale verzekeringsgeneeskunde. Uit de brief van de minister aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 30 september 2013 (Kamerstukken II, 30 139, nr. 122, p. 13) komt naar voren dat de gebruikte methodiek is getoetst door de Gezondheidsraad en positief is beoordeeld door de Raad voor civiel-militaire Zorg en Onderzoek. Daarmee waren voldoende waarborgen aanwezig dat het nieuwe stelsel van invaliditeitsbeoordeling in overeenstemming is met de geldende stand van de medische wetenschap. De enkele stelling dat het niveau van de toegekende invaliditeitspercentages sinds de invoering van het PTSS Protocol is gedaald, kan wat er overigens van zij niet tot een ander oordeel leiden. Van een gegarandeerd niveau is geen sprake. Bovendien ontbreekt een algemeen aanvaarde standaard voor invaliditeitsbeoordelingen waaraan het protocol kan worden getoetst. De oude WPC‑schaal kan in ieder geval niet als zodanig worden aangemerkt. Daarbij wordt nog opgemerkt dat de minister na de invoering van het PTSS Protocol een proces van evaluatie in gang heeft gezet. Dit heeft reeds een aantal onderzoeksrapporten opgeleverd en het evaluatieproces duurt nog steeds voort. Waar nodig zal het, in overleg met de centrales, moeten leiden tot aanpassing van het PTSS Protocol voor de toekomst.
4.8.
Het vorenstaande in aanmerking genomen, kan niet worden geoordeeld dat het PTSS Protocol over het geheel genomen dusdanige gebreken vertoont dat het niet of slechts onder toepassing van een correctiefactor aan het bestreden besluit ten grondslag had mogen worden gelegd. Het protocol als zodanig kan de onder 4.6 omschreven terughoudende rechterlijke toetsing doorstaan. Daarmee is overigens niet gezegd dat dit ook geldt voor ieder afzonderlijk onderdeel van deze veelomvattende en gedetailleerde schattingsmethodiek. De aanvaardbaarheid op onderdelen dient met de meerbedoelde terughoudendheid in voorkomende gevallen nader te worden bezien.
Arbeidsvermogen
4.9.
Appellant heeft aangevoerd dat in het PTSS Protocol het verlies van arbeidsvermogen afzonderlijk had moeten worden meegewogen. De Raad begrijpt deze stelling aldus, dat in het PTSS Protocol een aparte rubriek of subrubriek had moeten worden opgenomen waarin het verlies aan arbeidsvermogen tot uitdrukking wordt gebracht. Deze beroepsgrond faalt. Voor de vaststelling van de mate van invaliditeit met dienstverband is doorslaggevend tot welke beperkingen de desbetreffende aandoening leidt in het dagelijks functioneren ten opzichte van de vergelijkbare gezonde persoon. Beperkingen kunnen zich in verschillende verschijningsvormen uiten in verschillende aspecten van het dagelijks leven, waaronder arbeid. Voor het afzonderlijk in aanmerking nemen van arbeidsbeperkingen in de door appellant bepleite zin is geen plaats (CRvB 1 mei 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:1520).
Subrubriek seksuele functie
4.10.
Wat betreft de subrubriek seksuele functie (4) van de bij het PTSS Protocol behorende beoordelingslijst, is de minister in het geval van appellant uitgegaan van een score 0. Daaraan ligt ten grondslag dat bij deze subrubriek is aangegeven dat het gaat om nauwelijks objectiveerbare gegevens en dat alleen kan worden gescoord indien duidelijk uit eerdere verslaglegging blijkt dat voor dit probleem (verlies aan functioneren op seksueel gebied) specifieke behandeling/hulp is gezocht bij een professioneel deskundige. Aan deze eis is volgens de minister niet voldaan.
4.11.
Appellant verzet zich tegen het stellen van die eis in het PTSS Protocol. Hij erkent dat medische beperkingen geobjectiveerd moeten worden, maar acht het in strijd met de geldende definitie van invaliditeit om een beperking pas te aanvaarden wanneer daarvoor gerichte hulp is gezocht. Wat betreft zijn eigen situatie, is hij van mening dat uit het rapport van de psychiater R.J. van den Bosch voldoende naar voren komt dat sprake is van een verminderde seksuele frequentie die een score 1 rechtvaardigt.
4.12.
De minister heeft ter zitting uiteengezet dat de objectiveerbaarheid niet zozeer betrekking heeft op het feitelijk vaststellen van de beperkingen vergelijkbare problemen kunnen zich ook in andere subrubrieken voordoen als wel op het bij uitstek persoonlijke karakter van de beleving en waardering van seksualiteit. Wat de één ervaart als een hoogst problematisch functieverlies, is voor een ander van geen enkele betekenis. De meer relationele aspecten van seksueel functieverlies komen reeds tot uitdrukking in andere subrubrieken. Het vereiste in het PTSS Protocol moet ook niet zo strikt worden opgevat dat specifieke en gerichte behandeling door een seksuoloog moet hebben plaatsgevonden. Voldoende is reeds dat de seksuele problematiek door bijvoorbeeld de behandelend psychiater als een afzonderlijk probleem is gesignaleerd.
4.13.
Met het onder 4.12 vermelde betoog van de minister wordt aan het PTSS Protocol een redelijke en juiste uitleg gegeven. Het hier aan de orde zijnde vereiste is niet in strijd met hogere wet of regelgeving en kan de onder 4.6 omschreven terughoudende rechterlijke toetsing doorstaan.
4.14.
Uit het rapport van de verzekeringsarts Van der Kreek (pagina 8) komt naar voren dat appellant vanwege zijn slaapproblemen apart slaapt en dat de seksualiteit op een laag pitje staat. De psychiater Van den Bosch kent in zijn rapport aan de seksuele functie de score 1 toe, met als motivering dat deze functie niet optimaal is. Uit de beschikbare medische gegevens kan echter niet worden afgeleid dat het verminderd seksueel functioneren op enig moment als een afzonderlijk, van de (overige) PTSS‑problematiek onderscheiden probleem is aangemerkt. De score 0 houdt dus in rechte stand.
Overige rubrieken
4.15.
Appellant keert zich verder tegen de scores die hem zijn toegekend in de subrubrieken mobiliteit (2), structuur aanbrengen (8), huiselijke activiteiten (9) en adaptatie stressvolle gebeurtenissen (10). In al deze gevallen is zijn algemene grief dat de verzekeringsarts de keuze voor een bepaalde score (klasse) niet voldoende heeft gemotiveerd. Appellant verlangt niet alleen dat de beperkingen op inzichtelijke en herleidbare wijze ontleend worden aan de onderliggende medische rapportage, maar ook dat, wanneer de beperkingen niet naadloos in één van de klassen passen, de keuze aan de hand van de onderlinge cruciale verschillen tussen de klassen moet worden gemotiveerd.
4.16.
Met de minister moet worden geoordeeld dat een zo ver gaande motiveringsplicht als door appellant bepleit niet als algemene regel kan worden aanvaard. In veel gevallen zal de keuze van de verzekeringsarts al voldoende verklaarbaar zijn door de beoordelingslijst van het PTSS Protocol te vergelijken met de onderliggende medische rapportage. Dit laat onverlet dat, wanneer die keuze in bezwaar gericht wordt bestreden, de verzekeringsarts zijn beweegredenen zo nodig nader zal moeten toelichten. In (hoger) beroep zal de bestuursrechter beoordelen of de toegekende scores alle medische gegevens in aanmerking genomen deugdelijk, consistent en inzichtelijk zijn onderbouwd.
4.17.
Met name gelet op de rapportages van Van der Kreek, Van den Bosch en de verzekeringsarts M. Levy, komt de Raad dan tot het volgende oordeel over de door appellant bestreden scores.
4.18.
Wat betreft de subrubriek mobiliteit (2), wordt het oordeel van de rechtbank onderschreven dat uit de medische gegevens, ook uit het rapport van Van den Bosch, niet kan worden afgeleid dat appellant zo zwaar is beperkt dat hij voldoet aan de criteria voor klasse 3. Appellant is niet ten onrechte ingedeeld in de klasse 2.
4.19.
Wat betreft de subrubriek structuur aanbrengen (8), onderschrijft de Raad het oordeel van de rechtbank dat uit de medische gegevens niet kan worden afgeleid dat appellant complexe taken zonder hulp niet aan kan, noch ook dat hij gestructureerd voortdurend bij bepaalde activiteiten hulp nodig heeft. Aan de criteria voor klasse 3 wordt niet voldaan. De klasse 2 is niet ten onrechte toegekend.
4.20.
Wat betreft de subrubriek huiselijke activiteiten (9), geldt evenzeer dat niet blijkt dat appellant gestructureerd voortdurend bij bepaalde activiteiten hulp nodig heeft. Dat hij het huishouden in de praktijk aan zijn partner overlaat, is onvoldoende om tot de conclusie te komen dat aan klasse 3 wordt voldaan. Appellant is niet ten onrechte ingedeeld in klasse 2.
4.21.
Wat betreft de subrubriek adaptatie stressvolle gebeurtenissen (10), kan de Raad zich vinden in het oordeel van de rechtbank dat niet is gebleken dat appellant dagelijks door spanning van alledaagse stress niet in staat is verplichtingen tot een goed einde te brengen en hulpbehoevend is in de zin van klasse 3. Dat hij wel dagelijks moeite heeft met stress en verplichtingen en gemakkelijk langdurig van slag raakt, kwalificeert hem voor de toegekende klasse 2, maar niet voor klasse 3. Klasse 2 is niet ten onrechte toegekend.
Afronding percentage, nieuw besluit van 18 december 2012
4.22.
Wat betreft de subrubriek sociale activiteiten (6), heeft de rechtbank geoordeeld dat op de beoordelingslijst ten onrechte de score 2 is vermeld, nu voldoende blijkt dat de verzekeringsarts in werkelijkheid een score 3 heeft bedoeld. Deze score 3 is niet in geschil. De rechtbank heeft in de foutieve vermelding echter geen aanleiding gezien om het beroep gegrond te verklaren. Zij was kort gezegd van oordeel dat, ook indien van een score 3 zou zijn uitgegaan, appellant niet in een hogere invaliditeitsklasse was terecht gekomen.
4.23.
Bij het nieuwe besluit heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat appellant aanspraak heeft op rekenkundige afronding. Toekenning van het door de rechtbank bedoelde extra punt brengt het invaliditeitspercentage van 37,08% op 38,75%. Bij rekenkundige afronding dus van 35% naar 40%. Om deze reden heeft de minister appellant alsnog 40% toegekend. Dit betekent dat het bestreden besluit niet langer wordt gehandhaafd.
Conclusie
4.24.
Gelet op hetgeen onder 4.23 is overwogen, komt het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking, evenals de aangevallen uitspraak waarbij dat besluit in stand is gelaten. Nu voor het overige de beroepsgronden van appellant geen doel treffen, dient het beroep tegen het nieuwe besluit ongegrond te worden verklaard.
5. De Raad acht termen aanwezig om de minister met toepassing van artikel 8:75 van de Awb te veroordelen in de proceskosten van appellant in beroep en hoger beroep tot een bedrag groot € 1.948, wegens beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
BESLISSINGw
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 29 september 2011 gegrond en vernietigt dit
besluit;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 18 december 2012 ongegrond;
- veroordeelt de minister in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 1.948,;
- bepaalt dat de minister aan appellant het door hem in beroep en in hoger beroep betaalde
griffierecht van in totaal € 156, vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door A. Beuker-Tilstra als voorzitter en R. Kooper en
B.J. van de Griend als leden, in tegenwoordigheid van E. Heemsbergen als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 13 november 2014.
(getekend) A. Beuker-Tilstra
(getekend) E. Heemsbergen