Uitspraak
10/3833 WMO
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 10 juni 2010, 09/2770 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[A. te B.]
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam (college)
Datum uitspraak 26 oktober 2012.
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. E.C. Cerezo-Weijsenfeld, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 juni 2012. Appellante is vertegenwoordigd door mr. W.G. Fischer, kantoorgenoot van mr. Cerezo-Weijsenfeld. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. F.G. Veldstra.
OVERWEGINGEN
1.1. Appellante, geboren in 1965, is afkomstig uit Nigeria en woont sedert 1995 in Amsterdam. In mei 2006 is appellante gedetineerd. Haar kinderen zijn ondergebracht in een pleeggezin en Bureau Jeugdzorg (BJAA) is belast met het tijdelijke gezag over de kinderen. Na haar detentie is appellante nog enige tijd in vreemdelingenbewaring geweest maar deze is op 19 juni 2008 opgeheven. Zij is vervolgens teruggekeerd naar Amsterdam, waar zij tijdelijk heeft ingewoond bij een kennis. De kinderen bleven in het pleeggezin omdat appellante geen eigen woning en inkomsten heeft. Bij beschikking van 28 januari 2009 heeft de rechtbank appellante met de uitoefening van het gezag over haar kinderen belast. De rechtbank heeft in haar oordeel meegewogen dat appellante, die een veelvuldig contact heeft met haar kinderen door ze dagelijks van school op te halen en ze 's avonds weer bij de pleegouders terug te brengen, heeft verklaard dat zij de kinderen vrijwillig zal laten verblijven in het pleeggezin tot zij een woonplek heeft gevonden.
De Raad ontleent aan de aangevallen uitspraak voorts de volgende feiten en omstandigheden, waarbij voor eiseres appellante en voor verweerder het college moet worden gelezen.
1.2. Eiseres had aanvankelijk een vergunning om in Nederland te verblijven, maar deze is in 2005 of 2006 door omstandigheden niet verlengd waardoor zij haar legale verblijfsstatus heeft verloren. De twee kinderen van eiseres zijn in Nederland geboren en minderjarig. De kinderen verblijven rechtmatig in Nederland met een reguliere verblijfsvergunning.
1.3. Verweerder heeft bij besluit van 24 september 2008 de eerdere aanvraag van eiseres van 8 augustus 2008 om toelating tot de maatschappelijke opvang geweigerd. Eiseres heeft hiertegen bezwaar, beroep en hoger beroep ingesteld.
1.4. De Centrale Raad van Beroep (CRvB) heeft in hoger beroep beslist dat verweerder de aanvraag van 8 augustus 2008 op goede gronden heeft afgewezen. Omtrent het beroep van eiseres op schending van artikel 8 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en fundamentele vrijheden (EVRM), heeft de CRvB overwogen dat eiseres toendertijd weliswaar slechts een beperkt gezinsleven kon uitoefenen omdat zij vanwege haar verblijfsstatus geen middelen had om met haar kinderen in een huis te wonen, maar dat niettemin niet kan worden gezegd dat door de weigering van verweerder om aan eiseres de door haar gewenste maatschappelijke opvang aan te bieden, de normale ontwikkeling van het privé- en gezinsleven van eisers en de kinderen onmogelijk werd gemaakt. De CRvB heeft hierbij van belang geacht dat eiseres het gezag heeft over haar kinderen en dat toen dagelijks langdurig contact met hen had zodat zij een - zij het beperkt - gezinsleven met haar kinderen kon voeren. Volgens de CRvB is daardoor geen sprake van een zodanige aantasting van de “very essence” van het EVRM dat dit zou moeten leiden tot de positieve verplichting van de staat om maatschappelijke opvang te bieden. Naar het oordeel van de CRvB kon in die omstandigheden in redelijkheid niet worden volgehouden dat de weigering van maatschappelijke opvang op grond van de verblijfsstatus van eiseres geen blijk gaf van een “fair balance” tussen de publieke belangen betrokken bij de weigering van bijstand en de particuliere belangen van eiseres. Naar het oordeel van de CRvB was in die situatie dan ook geen sprake van een ongerechtvaardige schending van artikel 8 van Pro het EVRM (zie de uitspraak van 15 april 2010 te vinden op www.rechtspraak.nl onder LJ-nummer BM3583).”
1.5. Op 24 oktober 2008 heeft appellante wederom een verzoek om toegang tot de maatschappelijke opvang ingevolge de WMO ingediend. Bij besluit van 11 december 2008 heeft het college de aanvraag niet in behandeling genomen omdat appellante niet beschikte over een geldige verblijfsstatus. Bij besluit op bezwaar van 13 mei 2009 heeft het college de motivering aangevuld met artikel 4:6 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en, bij afwezigheid van nova, het bezwaar ongegrond verklaard.
1.6. Hangende het beroep heeft appellante de rechtbank op 17 mei 2010 bericht dat aan haar een vergunning tot verblijf is verstrekt en dat aan haar kinderen een uitkering ingevolge de Wet werk en bijstand (WWB) is toegekend. Een toelating tot de maatschappelijke opvang is niet meer nodig. Appellante heeft verzocht om vergoeding van de door haar geleden immateriële schade en in verband daarmee om een oordeel over de rechtmatigheid van het bestreden besluit. Appellante heeft aan haar verzoek om schadevergoeding ten grondslag gelegd dat sprake is van schending van artikel 8 van Pro het EVRM. Totdat het arrest van het gerechtshof Amsterdam van 9 november 2009 is gewezen, waarin is geoordeeld dat appellante en haar beide kinderen samen moeten verblijven, is een inbreuk gemaakt op artikel 8 van Pro het EVRM en dit komt voor rekening van de gemeente.
2.1. Bij de aangevallen uitspraak is de rechtbank tot het oordeel gekomen dat het bestreden besluit geen stand kan houden. Dat appellante niet rechtmatig in Nederland verbleef, maakt niet dat haar aanvraag ongenoegzaam of onvolledig is zoals bedoeld in artikel 4:5, eerste lid van de Awb. De grond dat sprake is van een aanvraag als bedoeld in artikel 4:6 van Pro de Awb kan evenmin stand houden. Bij een aanvraag als de onderhavige, welke vooraf is gegaan door een eerdere aanvraag, kan niet worden gesproken van een herhaalde aanvraag als bedoeld in artikel 4:6 van Pro de Awb. Het bestreden besluit is onrechtmatig. De rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd, het besluit van 11 december 2008 herroepen en de aanvraag afgewezen omdat appellante had verklaard geen belang meer te hebben bij toelating tot de maatschappelijke opvang, met bepalingen omtrent proceskosten en griffierecht.
2.2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank voorts het verzoek om schadevergoeding afgewezen. De rechtbank is van oordeel dat geen sprake is van een ongerechtvaardigde inbreuk op artikel 8 van Pro het EVRM. De rechtbank verwijst naar de uitspraak van de Raad van 15 april 2010, LJN BM3583, waarin is uitgegaan van dezelfde feiten en omstandigheden en waarin de Raad heeft geoordeeld dat geen sprake is van een inbreuk op artikel 8 van Pro het EVRM. De rechtbank ziet geen aanknopingspunten om in de onderhavige zaak tot een ander oordeel te komen. Voor zover appellante de uitspraak van het gerechtshof Amsterdam van 9 november 2009 en de brief van Bureau Jeugdzorg Agglomeratie Amsterdam van 14 januari 2009 als een onderbouwing van de inbreuk op artikel 8 van Pro het EVRM ziet, heeft de rechtbank verwezen naar haar uitspraak van 8 juni 2009 (09/4932 WWB) waarin is geoordeeld dat deze stukken niet tot de conclusie leiden dat sprake is van een schending van artikel 8 van Pro het EVRM.
3. Appellante heeft in hoger beroep gesteld dat in verband met de uitspraak van de Raad van 15 april 2010 een klacht is ingediend bij het EHRM. Voorts heeft appellante gesteld dat de redenering van de rechtbank onjuist is. Het staat vast dat sprake is van een inbreuk op het familieleven, neergelegd in artikel 8 van Pro het EVRM. Het gezag van de moeder was aangetast. Bureau Jeugdzorg had de tijdelijke voogdij en bepaalde waar de kinderen verbleven. Er was sprake van een scheiding van moeder en kinderen tegen hun wil. Er werd ook een uithuisplaatsing uitgesproken.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1. Volgens vaste rechtspraak van de Raad dient in het kader van het bestuursrecht voor de beantwoording van de vraag of er voldoende aanleiding bestaat om schadevergoeding toe te kennen, zoveel mogelijk aansluiting te worden gezocht bij het civielrechtelijke schadevergoedingsrecht. Voor nadeel dat niet in vermogensschade bestaat, heeft een benadeelde overeenkomstig artikel 6:106, eerste lid, aanhef en onder b, van het BW recht op een naar billijkheid vast te stellen schadevergoeding indien de benadeelde lichamelijk letsel heeft opgelopen, in zijn eer of goede naam is geschaad of op andere wijze in zijn persoon is aangetast. De wetgever heeft bij de laatste categorie het oog gehad op ernstige inbreuken op de persoonlijke levenssfeer alsook op persoonlijkheidsrechten van de betrokkene (CRvB 5 januari 2010, LJN BL0342). In het licht hiervan is voor vergoeding van immateriële schade onvoldoende dat sprake is van een meer of minder sterk psychisch onbehagen en van een zich gekwetst voelen door het onrechtmatig gebleken besluit (CRvB 27 augustus 2008, LJN BF1067).
De Raad heeft in zijn rechtspraak overwogen dat ook een ingrijpende aantasting van een fundamenteel recht kan worden aangemerkt als een aantasting in de persoon in de zin van artikel 6:106, eerste lid, aanhef en onder b, van het BW, zonder dat nodig is dat geestelijk letsel is vastgesteld (CRvB 5 juni 2012, LJN BW7531). De vraag of sprake is van feitelijk letsel is daarbij niet van belang (CRvB 8 juni 2010, LJN BM8044 onder verwijzing naar de arresten van de Hoge Raad van 9 juli 2004, LJN AO7721 en 18 maart 2005, LJN AR5213).
4.2. Appellante heeft aan haar verzoek om immateriële schadevergoeding de onrechtmatigheid van het bestreden besluit ten grondslag gelegd en gesteld dat sprake is van schending van artikel 8 van Pro het EVRM. Doordat haar verzoek om toegang tot de maatschappelijke opvang ingevolge de WMO niet werd toegewezen, werd een inbreuk gemaakt op de persoonlijke levenssfeer van appellante en haar kinderen. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak geoordeeld dat het bestreden besluit onrechtmatig is doch niet wegens schending van artikel 8 van Pro het EVRM.
4.3. De Raad ziet zich gesteld voor de vraag of sprake is van een inbreuk op de persoonlijke levenssfeer en daarmee mogelijk ook van een aantasting in de persoon van artikel 6:106, eerste lid, aanhef en onder b, van het BW. De Raad ziet met de rechtbank geen aanknopingspunten om - in afwijking van hetgeen de Raad heeft geoordeeld in zijn uitspraak van 15 april 2010 - thans tot het oordeel te komen dat sprake is van een ongerechtvaardigde inbreuk op artikel 8 van Pro het EVRM. In de uitspraak van 11 juni 2009, LJN BI9325, inzake een afgewezen aanvraag van appellante uit juli 2008 om een uitkering ingevolge de WWB is de Raad eveneens tot het oordeel gekomen dat geen sprake was van een ongerechtvaardigde inbreuk op artikel 8 van Pro het EVRM. Appellante heeft onvoldoende onderbouwd dat de feiten en omstandigheden die aan de orde zijn in het huidige geschil, in betekenende mate zijn gewijzigd ten opzichte van feiten en omstandigheden die ten grondslag lagen aan de uitspraak van 15 april 2010 of anders moeten worden beoordeeld dan in die uitspraak is gedaan.
Ter zitting heeft de gemachtigde van appellante meegedeeld dat de bij het EHRM ingediende klacht niet ontvankelijk is verklaard. Tot een oordeel van het EHRM inzake de gestelde schending van artikel 8 van Pro het EVRM zal het dus niet komen.
4.4. Daarbij komt dat de beslissingen van de rechtbank, het gerechtshof en Bureau Jeugdzorg Agglomeratie Amsterdam inzake het ouderlijk gezag en uithuisplaatsing van de kinderen hun oorsprong vinden in de detentie van appellante, in de daardoor veroorzaakte scheiding van haar kinderen en daarmee in haar onvermogen in adequate opvang en verzorging van haar kinderen te voorzien. Het door appellante gestelde gebrek aan voortvarendheid in het herstel van het ouderlijk gezag en het herstel van het volle gezinsleven door deze instanties na haar detentie, kan niet aan het college worden toegerekend. Het college noch de gemeente Amsterdam heeft een doorslaggevende rol gehad bij het tot stand komen van deze beslissingen.
4.5. Uit hetgeen onder 4.1 tot en met 4.4 is overwogen volgt dat het hoger beroep niet slaagt. De aangevallen uitspraak komt voor bevestiging in aanmerking.
5. De Raad ziet geen aanleiding voor een veroordeling in de proceskosten.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door M.M. van der Kade als voorzitter en T.L. de Vries en E.E.V. Lenos als leden, in tegenwoordigheid van G.J. van Gendt als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 26 oktober 2012.
(getekend) M.M. van der Kade
(getekend) G.J. van Gendt
JL