Uitspraak
05/4529 NABW
06/1798 NABW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op de hoger beroepen van:
[appellante], wonende te [woonplaats], (hierna appellante) en
[appellant], wonende te [woonplaats], (hierna: appellant)
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 31 mei 2005, 04/702 (hierna: aangevallen uitspraak I) respectievelijk
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 13 februari 2006, 04/703 (hierna: aangevallen uitspraak II)
in de gedingen tussen:
appellanten
en
het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam (hierna: College)
Datum uitspraak: 13 maart 2007
I. PROCESVERLOOP
Namens appellanten heeft mr. M. Amrani, advocaat te Amsterdam, hoger beroep ingesteld.
Het College heeft verweerschriften ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft in beide - gevoegde - zaken plaatsgevonden op
30 januari 2007. Appellanten zijn verschenen, bijgestaan door mr. Amrani. Het College heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. B. Bos, werkzaam bij de gemeente Amsterdam.
II. OVERWEGINGEN
De Raad gaat uit van de volgende in deze gedingen van belang zijnde feiten en omstandigheden.
Appellanten zijn met elkaar gehuwd geweest van 17 oktober 1988 tot 3 november 1992 en hebben tijdens hun huwelijk twee kinderen gekregen.
Appellante ontving vanaf oktober 1991 een bijstandsuitkering, laatstelijk op grond van de Algemene bijstandswet (Abw) naar de norm voor een alleenstaande ouder. Appellant ontving vanaf oktober 1991 - met onderbrekingen - tot 1 februari 1999 in aanvulling op zijn inkomsten een bijstandsuitkering naar de norm voor een alleenstaande.
Bij besluit van 27 september 1999 heeft het College de bijstand van appellante met ingang van 27 september 1999 beëindigd omdat zij vanaf die datum met appellant is gaan samenwonen en appellant een inkomen heeft dat ten minste zo hoog is als appellantes uitkering.
Naar aanleiding van een anonieme melding van 20 september 1999, dat appellanten al jaren samenwonen en appellant inkomsten uit werkzaamheden heeft, heeft de sociale recherche van de gemeente Amsterdam een onderzoek ingesteld naar de rechtmatigheid van de aan appellanten verleende bijstand. In dat kader is dossieronderzoek gedaan, is diverse instanties om inlichtingen verzocht en zijn getuigen gehoord. Tevens zijn appellanten op 7 en 8 februari 2000 gehoord. De bevindingen van dat onderzoek zijn neergelegd in een rapport van 25 mei 2000.
De onderzoeksresultaten zijn voor het College aanleiding geweest om bij besluit van
28 augustus 2001 de bijstand van appellant over de periode van 1 oktober 1991 tot en met 31 januari 1999 te herzien (lees: in te trekken) en de over de periode van
1 september 1996 tot en met 31 januari 1999 gemaakte kosten van bijstand - rekening houdend met de vervaltermijn van artikel 87 Abw Pro oud - terug te vorderen tot een bedrag van € 6.596,95 bruto. Bij dit besluit is tevens de bijstand van appellante over de periode van 11 oktober 1991 tot en met 26 september 1999 herzien (lees: ingetrokken) en zijn de over de periode van 1 september 1996 tot en met 26 september 1999 gemaakte kosten van bijstand teruggevorderd tot een bedrag van € 38.580,25 bruto. Tevens zijn appellanten hoofdelijk aansprakelijk gesteld voor de volledige terugbetaling. De besluitvorming berust op de overweging dat appellanten geen dan wel onjuiste inlichtingen hebben verstrekt over hun samenwoning, het feitelijk woonadres van appellant en de inkomsten van appellant uit werkzaamheden.
Bij vonnissen van 17 januari 2002 van de meervoudige strafkamer van de rechtbank Amsterdam zijn appellanten veroordeeld tot een werkstraf voor de duur van 200 uren en tot een voorwaardelijke gevangenisstraf voor de duur van drie maanden. Hierbij is - kort samengevat - bewezen verklaard dat appellanten in de periode van 1 januari 1997 tot en met 26 september 1999 gegevens hebben verzwegen over samenwoning en/of inkomsten. Voor zover het de periode vóór 1 januari 1997 betreft zijn appellanten vrijgesproken van het hen ten laste gelegde.
Bij besluit van 6 januari 2004 heeft het College het bezwaar van appellante tegen het besluit van 28 augustus 2001 ongegrond verklaard. Daarbij is het College, gelet op artikel 188 van Pro het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering (Rv), voor de periode van
1 januari 1997 tot met 26 september 1999 afgegaan op het vonnis van 17 januari 2002. Voorts is overwogen dat over de periode tot 1 juli 1997 ten onrechte is herzien omdat de Abw die mogelijkheid tot 1 juli 1997 nog niet kende en is de grond van terugvordering voor de periode van 1 september 1996 tot 1 juli 1997 gewijzigd in artikel 81, eerste lid, Abw oud.
Bij besluit van eveneens 6 januari 2004 heeft het College het bezwaar van appellant tegen het besluit van 28 augustus 2001 gedeeltelijk gegrond verklaard en de terugvorderingsperiode, voor zover betrekking hebbend op de hoofdelijke aansprakelijkstelling voor de terugbetaling van de ten onrechte aan appellante betaalde uitkering, beperkt tot de periode van 1 januari 1999 tot en met 26 september 1999. Het terug te vorderen bedrag is daardoor gewijzigd in € 17.117,30. Voor het overige is het besluit van 28 augustus 2001, eveneens onder verwijzing naar artikel 188 Rv Pro, gehandhaafd met dien verstande dat het College overweegt dat over de periode tot
1 juli 1997 ten onrechte is herzien omdat de Abw die mogelijkheid tot 1 juli 1997 nog niet kende en is de grond voor terugvordering voor de periode van 1 september 1996 tot
1 juli 1997 gewijzigd in artikel 81, eerste lid, Abw oud.
Bij de aangevallen uitspraken heeft de rechtbank de beroepen van appellanten ongegrond verklaard.
Appellanten hebben zich in hoger beroep tegen deze uitspraken gekeerd. Daartoe is in de eerste plaats aangevoerd dat voor de periode van 1 september 1996 tot en met
31 december 1996 ten onrechte geen doorslaggevende betekenis is toegekend aan de vrijspraak door de strafrechter. Voorts had het ontbreken van een wettelijke basis voor herziening van bijstandsuitkering over de periode tot 1 juli 1997 tot gegrondverklaring van het bezwaar moeten leiden en tot een nieuw primair besluit met inachtneming van een andere verjaringstermijn. Ten slotte is aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het College de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) niet heeft overschreden.
De Raad komt tot de volgende beoordeling.
De Raad stelt voorop dat de bezwaren tegen het besluit van 28 augustus 2001 dateren van vóór 1 januari 2004. Uit artikel 21, eerste lid, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Wet werk en bijstand (IWWB) volgt dat met toepassing van de Abw op de bezwaren dient te worden beslist.
De Raad stelt voorts vast dat de rechtbank, in navolging van het College, met betrekking tot het tijdvak van 1 januari 1997 tot en met 26 september 1999 dwingende bewijskracht heeft toegekend aan de vonnissen van de strafrechter van 17 januari 2002. Naar vaste rechtspraak van de Raad is de bestuursrechter in de vaststelling van en het oordeel over het hem voorgelegde geschil in het algemeen echter niet gebonden aan hetgeen in een strafrechtelijk geding door de desbetreffende rechter is geoordeeld, te minder nu in een strafrechtelijke procedure een andere rechtsvraag voorligt en een ander procesrecht van toepassing is. De Raad ziet in deze gedingen geen grond voor een andersluidend oordeel en overweegt daartoe het volgende.
Artikel 161(188 oud) Rv bepaalt dat een in kracht van gewijsde gegaan, op tegenspraak gewezen vonnis, waarbij de Nederlandse strafrechter bewezen heeft verklaard dat iemand een feit heeft begaan, dwingend bewijs oplevert van dat feit. Artikel 151 (178 oud) Rv bepaalt dat dwingend bewijs inhoudt, dat de rechter verplicht is de inhoud van bepaalde bewijsmiddelen als waar aan te nemen dan wel verplicht is de bewijskracht te erkennen die de wet aan bepaalde gegevens verbindt. Het gaat hier om bepalingen van bewijsrecht die zich slechts richten tot de rechter in een burgerrechtelijk geding en welke overigens de mogelijkheid van (aanvaarding van) tegenbewijs, ook tegen dwingend bewijs, openlaten ten aanzien van vonnissen als bedoeld in artikel 161 Rv Pro (zie HR 12 december 2003, LJN AK8281 en CRvB 14 februari 2006, LJN AV1956).
Uit het voorgaande volgt dat de rechtbank en het College ten onrechte dwingende bewijskracht hebben toegekend aan de vonnissen van de strafrechter van 17 januari 2002. Het door de gemachtigde van het College ter zitting gedane beroep op het arrest van de HR van 16 oktober 1998, LJN ZC2739 slaagt niet. Dit arrest is immers nog gewezen onder de vigeur van het tot 1 juli 1997 geldende (proces)recht op grond waarvan de burgerlijke rechter bevoegd was inzake procedures over terugvordering van kosten van bijstand.
Hieruit volgt dat de aangevallen uitspraken voor vernietiging in aanmerking komen.
De besluiten van 6 januari 2004 berusten, gelet op het hiervoor overwogene, niet op een deugdelijke motivering. De Raad zal, doende wat de rechtbank zou behoren te doen, de beroepen tegen deze besluiten gegrond verklaren en deze besluiten vernietigen, voor zover deze betrekking hebben op de terugvordering over het tijdvak 1 januari 1997 tot
1 juli 1997 en de intrekking over de periode van 1 juli 1997 tot en met
26 september 1999.
De Raad is evenwel van oordeel dat de rechtsgevolgen van de te vernietigen gedeelten van de besluiten van 6 januari 2004 in stand dienen te blijven. Hij overweegt daartoe het volgende.
Op grond van artikel 3 van Pro de Abw (zoals dit tot en vanaf 1 januari 1998 luidde) is sprake van een gezamenlijke huishouding indien twee personen hun hoofdverblijf in dezelfde woning hebben en zij blijk geven zorg te dragen voor elkaar door middel van het leveren van een bijdrage in de kosten van de huishouding dan wel anderszins. Een gezamenlijke huishouding wordt in ieder geval aanwezig geacht, indien de belanghebbenden hun hoofdverblijf hebben in dezelfde woning en uit hun relatie een kind is geboren.
Aangezien vaststaat dat uit de relatie van appellanten kinderen zijn geboren is voor de beantwoording van de vraag of ten tijde in geding sprake was van een gezamenlijke huishouding bepalend of zij hun hoofdverblijf in dezelfde woning hadden. De vraag waar iemand zijn hoofdverblijf heeft, dient te worden beantwoord aan de hand van concrete feiten en omstandigheden. Daarbij hoeft het aanhouden van afzonderlijke adressen niet aan het hebben van hoofdverblijf in dezelfde woning in de weg te staan.
Naar het oordeel van de Raad bieden de gedingstukken een toereikende grondslag voor de conclusie dat appellanten ten tijde van belang hoofdverblijf in dezelfde woning hadden. Hierbij heeft de Raad doorslaggevende betekenis toegekend aan de verklaringen van appellanten waaruit moet worden afgeleid dat appellant (vrijwel) dagelijks bij appellante en hun kinderen verbleef, de verklaringen van buren van het adres [adres 1] en aan het feit dat appellant aldoor van 1 april 1991 tot en met 28 februari 1999 een parkeerplaats in de [adres 2] huurde. Daar komt bij dat appellanten met name ten aanzien van de periode na 1 januari 1997 niets hebben aangevoerd op grond waarvan tot een andere conclusie kan worden gekomen. Dit betekent dat appellanten voor de toepassing van de Abw een gezamenlijke huishouding voerden. Om die reden kunnen appellanten niet worden beschouwd als zelfstandige subjecten van bijstand en hadden zij geen recht op (aanvullende) bijstand naar de norm voor een alleenstaande ouder respectievelijk naar de norm voor een alleenstaande. Appellanten hebben het College van het voeren van de gezamenlijke huishouding niet op de hoogte gesteld, zodat zij de op grond van artikel 65, eerste lid (tekst tot en vanaf 1 juli 1997) van de Abw op hen rustende inlichtingenverplichting hebben geschonden. Als gevolg daarvan is aan appellant over de periode van 1 januari 1997 tot en met 31 januari 1999 en aan appellante over de periode van 1 januari 1997 tot en met 26 september 1999 ten onrechte bijstand verleend.
Ten aanzien van de periode van 1 januari 1997 tot 1 juli 1997 was het College dan ook op grond van artikel 81, eerste lid, (oud) van de Abw gehouden de gemaakte kosten van bijstand van appellanten terug te vorderen. In hetgeen appellanten hebben aangevoerd ziet de Raad geen dringende redenen in de zin van artikel 78, derde lid, van de Abw om geheel of gedeeltelijk van terugvordering af te zien.
Ten aanzien van de perioden van 1 juli 1997 tot en met 31 januari 1999 respectievelijk van 1 juli 1997 tot en met 26 september 1999 was het College voorts gehouden de bijstand van appellant respectievelijk appellante in te trekken met toepassing van artikel 69, derde lid, aanhef en onder a van de Abw. In hetgeen appellanten naar voren hebben gebracht ziet de Raad geen dringende redenen als bedoeld in artikel 69, vijfde lid, van de Abw.
Uit het vorenstaande vloeit voort dat over de periode van 1 januari 1997 tot met
31 januari 1999 respectievelijk tot en met 26 september 1999 is voldaan aan de voorwaarden voor toepassing van artikel 81, eerste lid (tekst tot en vanaf 1 juli 1997) van de Abw zodat het College gehouden was om de over die perioden gemaakte kosten van de aan appellante respectievelijk appellant verleende bijstand van hen terug te vorderen.
Met betrekking tot de periode van 1 september 1996 tot 1 januari 1997 komt de Raad met het College en de rechtbank tot de conclusie dat aan de in de vonnissen van 17 januari 2002 neergelegde vrijspraak voor de beoordeling door de bestuursrechter in dit geschil geen overwegende betekenis kan worden toegekend. De Raad verwijst naar hetgeen hieromtrent reeds eerder in deze uitspraak is overwogen. De Raad is voorts van oordeel, op de hiervoor weergegeven gronden op dat punt, dat de gedingstukken eveneens een toereikende grondslag bieden voor het standpunt van het College dat appellanten ook in deze periode een gezamenlijke huishouding hebben gevoerd. Dat betekent dat het College op grond van artikel 81, eerste lid, (oud) van de Abw gehouden was de over deze periode gemaakte kosten van bijstand van appellanten terug te vorderen. In hetgeen door appellanten is aangevoerd ziet de Raad geen dringende redenen in de zin van artikel 78, derde lid, van de Abw om geheel of gedeeltelijk van terugvordering over deze periode af te zien.
De grief van appellanten dat het ontbreken van een wettelijke basis voor herziening van de bijstandsuitkering over de periode tot 1 juli 1997 had moeten leiden tot het gegrond verklaren van de bezwaren en een nieuw primair besluit, volgt de Raad niet. Artikel 7:11 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) staat er niet aan in de weg dat het primair besluit na bezwaar wordt gehandhaafd op een andere grond of motivering dan die waarop het primaire besluit steunt, aangezien de bezwaarprocedure bedoeld is voor een volledige heroverweging. Voorts merkt de Raad op dat een gegrond bezwaar tegen een primair besluit, waarin een eerste terugvorderingshandeling is opgenomen, niet afdoet aan het feitelijk karakter van de mededeling dat hetgeen onverschuldigd is betaald wordt teruggevorderd. Hiermee wordt niet ongedaan gemaakt dat het College binnen de geldende (verjarings)termijn een terugvorderingsbesluit heeft genomen.
Met betrekking tot de medeterugvordering van de kosten van bijstand overweegt de Raad dat de besluiten van 6 januari 2004 in overeenstemming zijn met artikel 84, tweede lid van de Awb.
Met betrekking tot de gestelde overschrijding van de redelijke termijn constateert de Raad dat vanaf de indiening van de bezwaarschriften tot aan de datum van deze uitspraak vijf jaren en ongeveer vijf maanden zijn verstreken. Met appellanten is de Raad van oordeel dat daarmee de op grond van artikel 6 van Pro het EVRM bedoelde redelijke termijn is overschreden. Anders dan de rechtbank concludeert de Raad, in het licht van het aandeel van het College in de duur van de overschrijding, dat appellanten in de bezwaarfase onredelijk lang zijn afgehouden van de toegang tot de rechter. De Raad neemt daarbij in aanmerking dat noch in de zaken zelf, noch in de opstelling van appellanten een rechtvaardiging is aangetroffen voor de lange duur van de procedure. Deze overschrijding brengt echter niet mee dat het College, gelet op de ter zake geldende dwingendrechtelijke bepalingen, niet langer verplicht kan worden geacht tot handhaving van de terugvordering van de ten onrechte gemaakte kosten van bijstand.
Ter zitting hebben appellanten tevens verzocht om vergoeding van de door appellanten als gevolg van de lange duur van de bezwaarprocedure geleden (im)materiële schade.
Zoals de Raad bij uitspraak van 22 september 2006, LJN AY8871, heeft overwogen wordt in het geval van schending van de redelijke termijn daadwerkelijke spanning en frustratie voorondersteld. Slechts wanneer het bestuursorgaan concrete omstandigheden aandraagt die aanleiding vormen om te twijfelen aan de aanwezigheid van spanning en frustratie, of wanneer de rechter zelf dergelijke omstandigheden onderkent, zal de rechter op dit punt onderzoek moeten verrichten. Nu het College omstandigheden als hier bedoeld niet heeft aangevoerd en de Raad ook zelf dergelijke omstandigheden niet aanwezig acht, ziet de Raad aanleiding aan appellanten ten laste van de gemeente Amsterdam een vergoeding toe te kennen voor immateriële schade en deze vast te stellen op een bedrag van € 2000,-- voor elk van appellanten afzonderlijk. Van materiële schade is de Raad niet gebleken.
De Raad ziet ten slotte aanleiding om het College te veroordelen in de proceskosten van appellanten. Deze kosten worden begroot op € 966,-- in beroep en op € 966,-- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraken;
Verklaart de beroepen gegrond;
Vernietigt de besluiten van 6 januari 2004 voor zover deze betrekking hebben op de terugvordering over de periode van
1 januari 1997 tot 1 juli 1997 en de intrekking;
Bepaalt dat de rechtsgevolgen van de vernietigde gedeelten van de besluiten van 6 januari 2004 in stand blijven;
Veroordeelt de gemeente Amsterdam tot vergoeding van schade aan ieder van appellanten ten bedrage van € 2000,--;
Veroordeelt het College in de proceskosten van appellanten tot een bedrag van in totaal
€ 1932,-- te betalen door de gemeente Amsterdam;
Bepaalt dat de gemeente Amsterdam aan appellanten het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal
€ 270,-- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door A.B.J. van der Ham als voorzitter en C. van Viegen en J.J.A. Kooijman als leden. De beslissing is, in tegenwoordigheid van A.H. Polderman-Eelderink als griffier, uitgesproken in het openbaar op 13 maart 2007.
(get.) A.B.J. van der Ham.
(get.) A.H. Polderman-Eelderink.