Uitspraak
RECHTBANK 'S-GRAVENHAGE
Sector bestuursrecht
Afdeling 1, enkelvoudige kamer
Reg.nr.: AWB 08/5634 WW
UITSPRAAK ingevolge artikel 8:77 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
in het geding tussen
[A], wonende te [plaats], eiser,
en
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen, verweerder.
I PROCESVERLOOP
Bij besluit van 21 december 2005 heeft verweerder geweigerd aan eiser per 27 december 2004 een uitkering krachtens de Werkloosheidswet (WW) toe te kennen. Verweerder heeft dit besluit in zijn beslissing op bezwaar van 30 maart 2006 gehandhaafd.
Bij uitspraak van 8 september 2006 in de zaak AWB 06/3080 WW heeft de rechtbank het door eiser ingestelde beroep met toepassing van artikel 8:54 van de Awb gegrond verklaard, het besluit van 30 maart 2006 vernietigd en aan verweerder opgedragen om een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen.
Bij besluit van 15 november 2006 heeft verweerder het bezwaar van eiser opnieuw ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 12 december 2007 in de zaak AWB 06/9261 WW heeft de rechtbank het door eiser ingestelde beroep wederom gegrond verklaard, het besluit van 15 november 2006 vernietigd en aan verweerder opgedragen om een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen.
Op 15 juli 2008 heeft verweerder een nieuw besluit op bezwaar genomen, waarbij hij zijn weigering om aan eiser per 27 december 2004 een WW-uitkering toe te kennen opnieuw heeft gehandhaafd.
Tegen dit besluit heeft eiser bij brief van 19 juli 2008, ingekomen bij de rechtbank op 22 juli 2008, beroep ingesteld.
Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en een verweerschrift ingediend.
Het beroep is op 18 juni 2009 ter zitting behandeld.
Eiser is niet verschenen.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door [B].
II OVERWEGINGEN
Feiten
Eiser was als zelfstandige werkzaam in de tuinbouw. Nadat hij zijn onderneming wegens arbeidsongeschiktheid had verkocht, ontving eiser sinds 1 februari 1999 een uitkering krachtens de Wet arbeidsongeschiktheidsverzekering zelfstandigen (WAZ) naar een mate van arbeidsongeschiktheid van 80-100%. Daarnaast werkte eiser als zelfstandig bemiddelaar tussen tuinders en consumenten. Tevens verrichtte hij tot eind 2004 werkzaamheden bij v.o.f. [C], het bedrijf van zijn buurman. Nadat [C] eiser in december 2004 te kennen had gegeven niet langer van zijn diensten gebruik te willen maken, heeft eiser in december 2005 een WW-uitkering aangevraagd.
Wettelijk kader en beleid
Ingevolge artikel 15 WW heeft de werknemer die werkloos is, met inachtneming van de artikelen 16 tot en met 21 en de daarop berustende bepalingen, recht op een WW-uitkering.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, WW wordt onder werknemer verstaan de natuurlijke persoon die in privaatrechtelijke of publiekrechtelijke dienstbetrekking staat.
Voor het aannemen van een privaatrechtelijke dienstbetrekking moet zijn voldaan aan drie voorwaarden, te weten de verplichting van de werkgever om loon te betalen, de verplichting van de werknemer om arbeid te verrichten en het bestaan van een gezagsverhouding. Bij de beoordeling van deze factoren is de feitelijke situatie van belang.
Ingevolge vaste jurisprudentie is voor het bestaan van een gezagsverhouding doorslaggevend of degene die de arbeid verricht, gehouden is opdrachten en aanwijzingen op te volgen omtrent de wijze waarop de werkzaamheden dienen te worden uitgevoerd. Niet vereist is dat daadwerkelijk opdrachten en aanwijzingen worden gegeven.
In lijn met deze jurisprudentie heeft verweerder beleidsregels vastgesteld waarin is vastgelegd dat de beantwoording van de vraag of in een bepaald geval sprake is van een privaatrechtelijke dienstbetrekking, plaatsvindt aan de hand van de feiten en omstandigheden van de te beoordelen concrete situatie. In dat kader heeft verweerder in de beleidsregels onder meer opgenomen dat uit jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep naar voren komt dat het niet goed voorstelbaar is dat er geen sprake is van gezag als het gaat om werkzaamheden die een wezenlijk onderdeel van de bedrijfsvoering vormen.
Standpunten van partijen
Verweerder heeft de aanvraag afgewezen op de grond dat eiser niet als werknemer in de zin van de WW kan worden beschouwd, omdat hij bij [C] geen verzekeringsplichtige arbeid heeft verricht. Bij drie achtereenvolgende beslissingen op bezwaar heeft verweerder dit oordeel gehandhaafd.
Eiser is van mening dat hij wel als werknemer in de zin van artikel 3 WW is te beschouwen. Daartoe heeft hij aangevoerd dat hij meer dan 7 jaar elke dag arbeid heeft verricht voor [C]. Op maandag moest eiser voor [C] naar de veiling om contacten te leggen en informatie op te doen en van dinsdag tot en met vrijdag voerde eiser alle door [C] opgedragen werkzaamheden uit op zijn bedrijf. Alle uren die hij maandelijks bij [C] werkte zijn terug te vinden op een maandelijkse nota. Hieruit kan ook worden afgeleid dat eiser een 36-urige werkweek had, waardoor hij niet voor andere kwekers nog werkzaamheden kon verrichten. Over al de jaren dat hij bij [C] heeft gewerkt heeft eiser een urenregistratie bijgehouden.
Eiser heeft er in zijn beroepschrift op gewezen dat verweerder al 4 jaar bezig is de zaak te vertragen zonder dat er een serieus antwoord komt. Mede omdat hij zelf denkt dat hij onredelijk is behandeld, zou eiser hierover graag een antwoord van de rechtbank willen.
Beoordeling
Tussen partijen is in geschil of verweerder terecht heeft aangenomen dat eiser niet voldoet aan de in artikel 3 WW gestelde definitie van werknemer, in het bijzonder omdat niet wordt voldaan aan het hierboven genoemde vereiste van een gezagsverhouding.
In haar vorige uitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat verweerder onvoldoende onderzoek heeft verricht naar de feitelijke situatie. Daartoe heeft zij overwogen dat nu de rechtsvorm van de onderneming van eiser niet zonder meer bepalend is voor een oordeel over de feitelijke situatie, verweerder niet had kunnen volstaan met een onderzoek naar de accountantsverslagen en het doen van navraag bij de Belastingdienst. De rechtbank heeft aan verweerder opgedragen om het onderzoek, dat hij volgens zijn beleidsregels dient in te stellen, alsnog uit te voeren en heeft daarbij aangegeven wat dit onderzoek moet inhouden, namelijk het horen van [C] en mogelijk ook (andere) werknemers van [C]. Nu verweerder geen hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank heeft ingesteld, heeft dit oordeel gezag van gewijsde gekregen. De rechtbank heeft verweerder opgedragen opnieuw te beslissen met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen als bedoeld in artikel 8:72, vierde lid, Awb.
De rechtbank stelt vast dat verweerder het in de vorige uitspraak opgedragen onderzoek niet heeft uitgevoerd. Hoewel in het bestreden besluit is gesteld dat eiser tijdens de hoorzitting "met het verhaal van de heer [C] is geconfronteerd", blijkt dit in het geheel niet uit het verslag van die hoorzitting. Verweerder heeft hierover ter zitting geen duidelijkheid kunnen verschaffen, terwijl ook uit de stukken niet is gebleken dat de heer [C] of andere werknemers nader zijn gehoord over de werkzaamheden die eiser bij [C] heeft uitgevoerd. Dit onderzoek heeft dan ook kennelijk niet plaatsgevonden. Verweerder heeft dan ook in strijd met artikel 8:72 vierde lid, Awb niet met inachtneming van hetgeen in de vorige uitspraak is overwogen beslist.
Verweerder heeft zich desondanks in het thans bestreden besluit wederom op het standpunt gesteld dat geen sprake is van een privaatrechtelijke dienstbetrekking, respectievelijk van een werknemerschap in de zin van de WW. Daarbij heeft verweerder aansluiting gezocht bij het vonnis van de rechtbank, sector kanton, van 1 maart 2006, gewezen in de zaak van eiser tegen (onder meer en voor zover thans relevant) [C], waarin kort gezegd de loonvordering van eiser tegen [C] is afgewezen, omdat hij zijn stellingen omtrent het bestaan van een dienstverband onvoldoende had weten te onderbouwen. Ter zitting heeft de gemachtigde van verweerder bevestigd dat dit vonnis de reden is geweest om het eerder ingenomen standpunt te handhaven.
De rechtbank moet het standpunt van verweerder, mede gelet op het verhandelde ter zitting, aldus begrijpen dat het vonnis als novum moet worden gezien, waardoor een uitzondering kan worden gemaakt op het gezag van gewijsde van de hiervoor genoemde overwegingen van de rechtbank en tevens valt te rechtvaardigen dat is beslist zonder de uitspraak van de rechtbank in acht te nemen in de zin van artikel 8:72, vierde lid, Awb. Dit standpunt faalt. Volgens bestendige jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep kan een vonnis van de kantonrechter op zichzelf niet als een nieuw feit of nieuwe omstandigheid worden aangemerkt. Bovendien is in dit vonnis niet geoordeeld dat geen sprake is van een dienstverband bij [C], maar dat eiser onvoldoende heeft gesteld om aannemelijk te maken dat hij een dienstverband bij [C] had en slechts incidenteel voor andere opdrachtgevers dan [C] heeft gewerkt. Hoewel de rechtsvraag in de civiele procedure, gelet op artikel 3 van de WW, wellicht nog geacht kan worden samen te vallen met de rechtsvraag in de onderhavige procedure, is die rechtsvraag in dit geval niet inhoudelijk door de civiele rechter beantwoord, maar heeft de kantonrechter zijn oordeel gebaseerd op de verdeling van de bewijslast en stelplicht volgens de regels van het civiele procesrecht, waarbij de kantonrechter kennelijk met name het oog heeft gehad op de artikelen 149 en 150 van het Wetboek van Burgerlijke rechtsvordering (Rv). Die bepalingen gelden niet in het bestuursprocesrecht, gelet op de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 13 maart 2007, LJN BA0605. Bovendien had dit vonnis, gelet op de datum waarop het is gewezen, in ieder geval al bij de vorige beslissing op bezwaar betrokken kunnen worden. Deze civiele procedure was namelijk al in december 2005 door de raadsman van [C] onder de aandacht van verweerder gebracht. Kennelijk heeft verweerder destijds verzuimd eiser hiernaar te vragen, hoewel de onderzoeksplicht van artikel 3:2 Awb dat wel meebrengt.
Ter zitting heeft verweerder erkend dat er anderszins geen nieuwe feiten of omstandigheden zijn die een uitzondering kunnen rechtvaardigen op het gezag van gewijsde van de vorige uitspraak of op artikel 8:72, vierde lid, Awb. Overigens heeft verweerder ook geen relevante nieuwe feiten of omstandigheden aan zijn besluit ten grondslag gelegd.
Verweerder heeft pas twee weken voor de zitting bij brief van 3 juni 2009 aanhouding van de zaak verzocht omdat hij nader onderzoek wilde gaan doen naar de vraag of eiser verzekerde werknemer was of niet. Dit was, gelet op de inhoud van deze brief en de ter zitting gegeven toelichting, niet het onderzoek dat de rechtbank in haar vorige uitspraak had opgedragen. Verweerder heeft ook geen deugdelijke verklaring gegeven waarom hij pas twee weken voor de zitting alsnog een onderzoek wilde instellen.
Het beroep is dus opnieuw gegrond en ook dit bestreden besluit is in strijd met artikel 3:2 Awb.
De rechtbank vat de klacht van eiser omtrent de duur van de procedure als geheel op, gelet op artikel 8:69, tweede lid, Awb, als een klacht over schending van het vereiste van vaststelling van, in dit geval, zijn recht op een werkloosheidsuitkering binnen een redelijke termijn zoals beschermd door artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag inzake de Rechten van de Mens (EVRM).
Verweerder heeft hiertegen geen verweer gevoerd, naar ter zitting is gebleken omdat hij de klacht niet als zodanig had herkend. Dat komt voor zijn rekening.
De klacht is gegrond. De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 4 juni 2009, LJN BI8665 en ontleent daaraan het volgende.
De vraag of de redelijke termijn is overschreden, moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van appellant gedurende de gehele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van appellant, zoals ook uit de jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) naar voren komt.
Zoals de Centrale Raad van Beroep heeft overwogen in zijn uitspraak van 26 januari 2009 (LJN BH1009) is in zaken zoals deze in beginsel een totale lengte van de procedure van ten hoogste vier jaar redelijk. Daarbij mag, zoals de Centrale Raad van Beroep voorts in die uitspraak heeft overwogen, de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar duren, terwijl doorgaans geen sprake zal zijn van een te lange behandelingsduur in de rechterlijke fase in haar geheel als deze niet meer dan drie en een half jaar heeft geduurd. De hiervoor bedoelde criteria kunnen onder omstandigheden aanleiding geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten.
Onder verwijzing naar zijn uitspraak van 15 april 2009 (LJN BI2044) heeft de Centrale Raad van Beroep in zijn uitspraak van 4 juni 2009 geoordeeld dat in een geval waarin een vernietiging door de rechtbank van een besluit op bezwaar leidt tot een hernieuwde behandeling van het bezwaar en eventueel een herhaalde behandeling door de rechter, de overschrijding van de redelijke termijn in beginsel volledig aan het bestuursorgaan moet worden toegerekend. De rechtbank moet in dat geval uitgaan van een redelijke termijn van twee jaar voor de procedure als geheel.
In dit geval is zelfs sprake van twee vernietigingen van beslissingen op bezwaar door de rechtbank gevolgd door hernieuwde behandeling. Gerekend vanaf het indienen van het bezwaarschrift op 24 december 2005 zijn drieëneenhalf jaar verstreken. De huidige behandeling bij de rechtbank is binnen één jaar voltooid. De overschrijding van de redelijke behandelingsduur met anderhalf jaar komt dan ook geheel voor rekening van verweerder.
Gesteld noch gebleken is dat zich bijzondere omstandigheden hebben voorgedaan die in dit geval de langere behandelduur kunnen rechtvaardigen; integendeel is deze te wijten aan de nalatigheid van verweerder deugdelijk onderzoek als bedoeld in artikel 3:2 Awb te verrichten.
Hieraan verbindt de rechtbank de volgende consequenties.
Ingevolge artikel 13 EVRM dient de (bestuurs-)rechter effectieve rechtsbescherming te bieden tegen schending van de in het EVRM gewaarborgde rechten, waaronder ook het recht op behandeling binnen een redelijke termijn. Gelet op het arrest van het EHRM van 19 maart 1997, zaak 18357/91 (Hornsby/Griekenland) behoort daartoe ook dat in bestuursrechtelijke geschillen moet zijn gewaarborgd dat een rechterlijk oordeel door het bestuur wordt nageleefd. Dat is in dit geval tot tweemaal toe niet gebeurd.
De rechtbank is van oordeel dat het in strijd is met de strekking van de aangehaalde verdragsbepalingen om verweerder nu weer, voor de derde keer, een herkansing te bieden. Integendeel oordeelt de rechtbank dat nu moet worden uitgegaan van de feiten zoals eiser die heeft gesteld, waaraan voorshands, behoudens weerlegging door verweerder, de gevolgtrekking valt te verbinden dat hij in een gezagsverhouding stond met [C]. De feiten die eiser met betrekking tot zijn dienstverband bij [C] heeft gesteld zijn niet door verweerder weerlegd, terwijl verweerder er evenmin in is geslaagd zijn eigen, andersluidende standpunt deugdelijk te onderbouwen. Dat brengt de rechtbank ertoe uitdrukkelijk en zonder voorbehoud te oordelen dat het standpunt van verweerder kennelijk onhoudbaar is respectievelijk dat het standpunt van eiser voor juist moet worden gehouden.
Het voorgaande betekent dat eiser als verzekerde werknemer moet worden aangemerkt. Verweerder heeft immers in geen enkel stadium van de gehele procedure andere argumenten aangevoerd waarom eiser dat niet zou zijn. Evenmin heeft verweerder op enig tijdstip andere gronden aangevoerd dat eiser niet zou voldoen aan de voorwaarden voor het recht op een uitkering krachtens de WW. De rechtbank overweegt hierbij dat zij verweerder niet verwijt dat hij niet direct bij het primaire besluit andere mogelijke weigeringsgronden heeft gehanteerd. Of dat al bij de eerste beslissing op bezwaar wel had moeten worden gedaan kan in het midden blijven, omdat het verweerder in ieder geval valt tegen te werpen dat hij bij inmiddels zijn vierde besluit in deze zaak, en ondanks de inmiddels veel te lange duur van de behandeling, nog niet heeft onderzocht of zich andere weigeringsgronden voordeden. Aangezien de redelijke behandelduur is overschreden acht de rechtbank het ook niet meer aangewezen daartoe verweerder thans uit te nodigen (via een zogenoemde "bestuurlijke lus"), te minder nu verweerder ter zitting uitdrukkelijk te kennen heeft gegeven zich niet neer te willen leggen bij een hernieuwde gegrondverklaring van het beroep en vernietiging van het bestreden besluit. De rechtbank oordeelt daarom uitdrukkelijk en zonder voorbehoud dat eiser aan de voorwaarden als bedoeld in hoofdstuk II, paragraaf 1 voldoet.
Verweerder kan derhalve bij het nemen van een nieuwe beslissing op bezwaar nog slechts beoordelen of, en onder welke modaliteiten, eiser zijn uitkeringsrecht geldend kan maken.
Verweerder wordt daarom opgedragen met inachtneming van dit rechtsoordeel opnieuw te beslissen.
Verder veroordeelt de rechtbank verweerder tot betaling van € 1.500,-- immateriële schadevergoeding wegens de overschrijding van de redelijke behandelingsduur met anderhalf jaar. Weliswaar heeft eiser niet uitdrukkelijk om schadevergoeding gevraagd, maar naar het oordeel van de rechtbank kan van een juridisch ongeschoolde burger die geen rechtsbijstand heeft niet worden verwacht dat hij op de hoogte is van de relevante recente jurisprudentie van de diverse rechters, zowel de bestuursrechter als de civiele rechter (de rechtbank verwijst naar de arresten van het gerechtshof 's-Gravenhage van 24 februari 2009, LJN BH3856 en vier andere). Daarom werpt zij het eiser niet tegen dat hij er niet van op de hoogte is dat hij, op z'n minst genomen buitenwettelijk, aanspraak heeft op smartengeld bij een te lange behandelduur noch dat hij daarom in zaken waarin de Centrale Raad van Beroep de hoogste rechter is uitdrukkelijk moet verzoeken, terwijl hij dat gelet op de uitspraak van 24 december 2008. LJN BG8294 niet zou hoeven als de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State de hoogste rechterlijke instantie was. Het onderscheid in soort zaken tussen deze twee instanties is naar het oordeel van de rechtbank geen rechtvaardiging voor dit verschil in uitwerking van de artikelen 6 en 13 EVRM. Uit de door eiser gebezigde bewoordingen begrijpt de rechtbank bovendien dat hij zich in ieder geval gefrustreerd voelt door de handelwijze van verweerder, zodat hij ook daadwerkelijk "stress and aggravation" heeft ondervonden.
Slotsom
Het beroep van eiser is gegrond. Het bestreden besluit wordt vernietigd wegens strijd met artikel 3:2 Awb, 8:72, vierde lid, Awb en artikel 3 WW. Verweerder wordt opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. De rechtbank zal hiervoor een termijn van acht weken stellen. Gelet op artikel 19 Beroepswet gaat die termijn pas lopen als deze uitspraak onherroepelijk is geworden.
Nu niet is gebleken van kosten die daarvoor in aanmerking komen, bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
III BESLISSING
De rechtbank 's-Gravenhage,
RECHT DOENDE:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit van 15 juli 2008;
draagt verweerder op binnen acht weken na het onherroepelijk worden van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
veroordeelt het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen de immateriële schade die eiser heeft geleden ten bedrage van € 1.500,-- aan hem te vergoeden;
bepaalt dat Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen aan eiser het door hem betaalde griffierecht, te weten € 39,-, vergoedt;
Aldus vastgesteld door mr. J.L. Verbeek, in tegenwoordigheid van de griffier
M. van Vlodrop.
Uitgesproken in het openbaar op 1 juli 2009.
RECHTSMIDDEL
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.