ECLI:NL:CBB:2025:38

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummers: 22/1382 en 22/1823

uitspraak van de meervoudige kamer van 28 januari 2025 in de zaken tussen

[naam 1] Melkveebedrijf V.O.F., te [woonplaats] (melkveehouderij)

(gemachtigde: mr. J.G. de Wit)

de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur

(gemachtigde: mr. E.M. Scheffer)

Als derde partij heeft aan het geding deelgenomen:

de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) (de Staat)

Procesverloop

Met het besluit van 5 augustus 2019 (last onder bestuursdwang) heeft de minister een last onder bestuursdwang opgelegd aan de melkveehouderij wegens overtreding van het Besluit houders van dieren (Bhd).

Met het besluit van 24 juni 2022 (bestreden besluit I) heeft de minister het bezwaar van de melkveehouderij tegen de last onder bestuursdwang ongegrond verklaard en de last gehandhaafd.

Met het besluit van 5 augustus 2019 (last onder dwangsom) heeft de minister een last onder dwangsom opgelegd aan de melkveehouderij wegens overtredingen van de Wet dieren en het Bhd.

Met het besluit van 5 december 2019 heeft de minister besloten tot invordering van een dwangsom van € 1.500,- (invorderingsbesluit).

Met het besluit van 5 augustus 2022 (bestreden besluit II) heeft de minister het bezwaar van de melkveehouderij tegen de last onder dwangsom deels gegrond verklaard, maar de last gehandhaafd. Omdat de melkveehouderij het invorderingsbesluit heeft betwist, heeft de minister het bezwaar van de melkveehouderij tegen de last onder dwangsom op grond van artikel 5:39 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) mede gericht geacht tegen het invorderingsbesluit. Het bezwaar tegen het invorderingsbesluit is vervolgens met bestreden besluit II ongegrond verklaard.

De melkveehouderij heeft tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld. Zaaknummer 22/1382 ziet op het bestreden besluit I en 22/1823 op het bestreden besluit II.

De minister heeft een verweerschrift ingediend.

De melkveehouderij heeft verzocht om vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mensen en de fundamentele vrijheden (EVRM). In verband met dit verzoek heeft het College de Staat in de procedure betrokken.

De zitting was op 6 november 2024. Aan de zitting hebben namens de melkveehouderij deelgenomen: haar gemachtigde, [naam 2] en [naam 4] , en namens de minister: zijn gemachtigde en [naam 5] .

Overwegingen

Inleiding

1.1

Twee toezichthouders van de Nederlandse Voedsel-en Warenautoriteit (NVWA) hebben op 25 april 2019 een inspectie gedaan bij de melkveehouderij. Zij hebben hun bevindingen neergelegd in een rapport van bevindingen van 9 mei 2019 (rapport I). Rapport I vermeldt, kort samengevat, dat diverse overtredingen van de Wet dieren en het Bhd zijn geconstateerd. Het rapport bevat, voor zover hier van belang, de volgende constateringen.

“
Bevindingen ligboxenstal[…]
Ik zag bij de afdeling melkkoeien dat er erg veel runderen kreupel liepen. Dit betrof onder andere de runderen met werknummer [nummer 1] - [nummer 2] - [nummer 3] - [nummer 4] - [nummer 5] - [nummer 6] - [nummer 7] - [nummer 8] - [nummer 9] - [nummer 10] . Ik zag diverse runderen met dikke hakken. Ik zag diverse runderen met ontstoken hakken. Ik zag diverse runderen die zich op drie poten voortbewogen. Ik zag diverse runderen strompelen en erg voorzichtig rondliepen op de roostervloer. Ik zag bij diverse runderen dat de klauwen erg lang waren.
Bij één rund met werknummer [nummer 11] zag ik aan de linker achterpoot een grote ontsteking zitten. Ik zag dat deze ontsteking rood van kleur was en erg opgezwollen. Ik zag dat onder deze ontsteking een open wond was geweest. Ik zag dat op de ontsteking een korst was gevormd.

[…]
Verder zag ik dat diverse runderen in de nek grote schoft bulten hadden. Ik zag bij enkele runderen dat dit heeft geleid tot een verdikking in de nek. Ik zag bij diverse runderen een eeltlaag op de nek zitten. Ik zag dat dit kwam doordat het voerhek te laag was geplaatst. Ik zag namelijk dat enkele runderen die de kop door het voerhek staken, veel te groot waren en hierdoor met de nek tegen de bovenkant van het hek drukten om bij het voer te komen.

[…]
Ik zag bij rund met werknummer [nummer 12] dat de horens tegen de kop waren aangegroeid. Ik heb met een stro touwtje geprobeerd of ik deze tussen de kop en de horens door kon halen. Dit lukte mij aan een kant wel (rechts) en aan de andere kant (links) niet. Ik zag even later dat overtreder […] hetzelfde probeerde. Ik zag dat het bij hem wel lukte (allebei de kanten) maar dat hij erg veel kracht moest uitoefenen (links) om het stro touwtje er door heen te halen. Verder zag ik het rund met werknummer [nummer 13] dat de horens vermoedelijk tegen de kop waren gegroeid. Dit rund heb ik niet kunnen testen met een stro touwtje omdat deze niet naar het voerhek kwam. Omdat er een vervaarlijke stier tussen de melkkoeien liep heb ik dit dier niet van dichtbij kunnen beoordelen.
[…]
Ik zag verder een mannelijk rund met werknummer [nummer 14] . Ik zag op de stallijst dat dit mannelijk rund ruim 5 jaar oud was. Ik zag dat dit mannelijk rund diende voor bevruchting van de runderen op het veehouderijbedrijf. Ik zag dat dit rund vervaarlijk door de stal liep. Dit was mij ook al vorig jaar opgevallen. Overtreder […] waarschuwde mij toen al om niet de wei in te gaan. Ik zag een melkkoe die vast stond aan het voerhek. Ik zag dat dit mannelijk rund inbeukte op deze melkkoe. Verder zag ik op drie visitebrieven van de dierenarts dat in het verleden (27 november 2017, 05 december 2017 en 23 maart 2019) ten minste drie noodslachtingen van runderen had plaatsgevonden die zeer waarschijnlijk aan de stier te wijten waren.
[…]
Ik zag in de ligboxenstal dat zowel bij de melkkoeien als het jongvee de vloer (ligboxen) niet comfortabel waren. Ik zag bij de melkkoeien dat de ligboxen minimaal waren ingestrooid. Ik zag bij de jongveeafdeling in de ligboxenstal alleen maar een kale betonnen vloer (ligboxen) waar de runderen op moesten gaan liggen. Ik zag dat deze vloer (ligboxen) niet was ingestrooid. In allebei de afdelingen, bij het jongvee, zag ik runderen op de rooservloer liggen in plaats van op de vloer (ligboxen). De runderen die op de vloer (ligboxen) lagen hadden moeite met opstaan omdat de ligplaatsen te kort waren voor de grootte van de runderen.
[…]

Bevindingen jongveestal

[…] Ik zag dat het rund met werknummer [nummer 15] erg kreupel was. Ik zag dat dit rund linksvoor kreupel was. Ik zag een ontstoken klauw. Ik zag dat deze verdikt was en opgezwollen.

[…]

Bevindingen Bedrijfsgezondheidsplan (BGP), bedriifsbehandelplan (BBP) en koekompas:
Ik zag dat het bedrijfsgezondheidsplan (BGP) opgesteld was op d.d. 15-02-2019. Ik las in het BGP onder "aandachtspunt" het volgende vermeld staan: "zorg voor regelmatig meer bekappen, zeker van koeien met afwijkende beenstand, kreupele koeien binnen 24 uur bekappen en koeien in algemeen tweejaarlijks bekappen".
Ik zag verder in het BGP bij "actiepunten 2019" het volgende staan: "meer aandacht voor kreupele en chronische kreupele koeien".
Ik zag dat het bedrijfsbehandelplan (BBP) opgesteld was op d.d. 15-02-2019. Ik zag in het BBP onder de diverse kopjes onder andere Tussenklauwontsteking, Stinkpoot & Mortellaro, Dik gewricht geen koorts, Gewrichtsontsteking (dik gewricht en koorts) en Bevangenheid hoe deze dieren dan behandeld dienen te worden door overtreder [naam 1] .
[…]
Ik zag dat het Koekompas opgesteld was op d.d. 19-03-2019. Ik las in het koekompas onder kopje "Conclusie en aanbevelingen dierenarts" het volgende vermeld staan: "Klauwgezondheid: zorg voor tijdige bekapping van alle koeien, liefst frequenter met een kleinere groep per keer eventueel. Zorg dat bij gewrichtsontstekingen koeien ook in de nek behandeld worden om de genezing zoveel mogelijk te ondersteunen. Overleg hier rustig met de dierenarts.
[…]
Ik zag op de uitdraai afkomstig van [systeem] dat overtreder [naam 1] de volgende medicijnen had afgenomen in de periode van februari 2017 tot en met 6 mei 2019:
• 1 flesje Procpen 30 registratie nummer [nummer 16] met een inhoud van 100cc.
• 2flesjes Depocilline registratie nummer [nummer 17] met een inhoud van 100 cc.
[…]
Indien een rund gewrichtsontsteking heeft moet dit rund behandeld worden met Procpen 3 tot 5 dagen met 1ml per 30 kilogram gewicht. Volgens het BBP zie bijlage 5. Dit betekent voor een volwassen rund van 600 kilogram die 5 dagen behandeld dient te worden dat hiervoor 100 ml nodig is. Dat is 1 flesje Procpen.”

1.2

Naar aanleiding van rapport I heeft de minister met afzonderlijke brieven van 2 juli 2019 het voornemen tot het opleggen van een last onder bestuursdwang en een last onder dwangsom toegezonden aan de melkveehouderij. Per e-mails van 18 juli 2019 heeft de melkveehouderij voor elk voornemen afzonderlijk een zienswijze ingediend.

1.3

Bij besluit van 5 augustus 2019 heeft de minister de melkveehouderij een last onder bestuursdwang opgelegd met de opdracht de volgende maatregel te nemen om de geconstateerde overtreding van artikel 1.7, aanhef en onder c, in samenhang met artikel 2.4, vijfde lid, van het Bhd op te heffen en opgeheven te houden:

“Zorg ervoor dat een dier dat ziek of gewond lijkt onmiddellijk op passende wijze wordt verzorgd. En zorg ervoor dat wanneer de zorg voor een ziek of gewond dier geen verbetering in de toestand van uw dier brengt, er zo spoedig mogelijk een dierenarts wordt geraadpleegd.”

De melkveehouderij moet deze maatregel nemen binnen vijf dagen na dagtekening van de last.

1.4

Daarnaast heeft de minister bij besluit van 5 augustus 2019 een last onder dwangsom aan de melkveehouderij opgelegd. Daarin is haar opgedragen de volgende maatregelen te nemen om de geconstateerde overtredingen (ook hierna genoemd) op te heffen en opgeheven te houden:

1: Zorg ervoor dat behuizingen, waaronder begrepen de vloer, waarin uw dieren verblijven en inrichtingen voor de beschutting voor uw dieren op zodanige wijze zijn ontworpen, gebouwd en onderhouden dat bij uw dieren geen letsel of pijn wordt veroorzaakt en dat het geen scherpe randen of uitsteeksels bevatten waaraan uw dieren zich kunnen verwonden. Deze maatregel ziet op overtreding van artikel 1.8, tweede lid, van het Bhd.

2: Zorg ervoor dat het toegediende voer en drinken alsmede de wijze van toediening uw dier geen onnodig lijden of letsel toebrengen. Dit betreft de overtreding van artikel 2.4, zevende lid, van het Bhd.

3: Zorg ervoor dat een aanvullend bedrijfsgezondheidsplan en een bedrijfsbehandelplan worden opgesteld. Het gaat hierbij om de overtreding van artikel 1.28, eerste lid, van het Bhd.

4: Zorg ervoor dat u overeenkomstig het bedrijfsgezondheidsplan en het bedrijfsbehandelplan handelt dat in overleg met u is opgesteld. Deze maatregel ziet op de overtreding van artikel 1.28, tweede lid, van het Bhd.

5: Zorg ervoor dat uw dieren de nodige verzorging wordt geboden door uw stier apart van andere runderen te huisvesten, zodat uw stier uw andere runderen niet langer kan verwonden. Dit betreft de overtreding van artikelen 2.2, achtste lid, van de Wet dieren en 1.17, eerste lid, van het Bhd.

De melkveehouderij moet maatregel 1 nemen per direct met betrekking tot het instrooien en binnen drie maanden met betrekking tot het aanpassen van de ligboxen, maatregel 2 binnen zeven dagen, maatregelen 3 en 4 binnen twee weken en maatregel 5 binnen twee dagen na dagtekening van de last. Per maatregel verbeurt de melkveehouderij een dwangsom van € 1.500,- per geconstateerde overtreding per controle, met een maximum van € 4.500,- per overtreding. De last onder dwangsom heeft een looptijd van één jaar.

1.5

Op 2 september 2019 hebben de toezichthouders van de NVWA een hercontrole uitgevoerd. De bevindingen van deze controle zijn vastgelegd in het rapport van bevindingen van 25 september 2019 (rapport II). Het rapport vermeldt, voor zover van belang, de volgende constateringen:

“Ik zag, aan de linkerkant van de ligboxenstal dat er 13 runderen waren gehuisvest in een hok. Ik zag, in dit hok dat de vloer (ligboxen) niet comfortabel was. Ik zag, in dit hok dat de ligboxen niet waren ingestrooid. Ik zag, in dit hok alleen maar een kale betonnen vloer (ligboxen) waar de runderen op moesten gaan liggen. Ik zag dat het rund met werknummer [nummer 18] op de roostervloer lag in plaats van op de vloer (ligboxen).
Ik zag dat er niet was voldaan aan punt 1 van de LOD:
[…]

Ik zag verder in de ligboxenstal dat het voerhek gedeeltelijk verhoogd was. Het achterste gedeelte van het voerhek was omhoog geplaatst. Het voorste gedeelte van het voerhek was niet omhoog geplaatst.

[…]
Omdat alle melkkoeien op moment van controle buiten in een weiland liepen kan er niet gehandhaafd worden op punt 2 van de LOD.[…]
Overtreder […] zal komende herfst/winterperiode het voerhek volledig op hoogte moeten brengen.”

Naar aanleiding hiervan heeft de minister met het invorderingsbesluit vastgesteld dat een dwangsom van € 1.500,- is verbeurd en dit bedrag ingevorderd, omdat de melkveehouderij niet heeft voldaan aan maatregel 1 van de last onder dwangsom.

1.6

De melkveehouderij is het niet eens met de bestreden besluiten en heeft daartegen beroep ingesteld.

Wettelijk kader

2 Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.

Beoordeling door het College

Volgorde van beoordeling van de beroepsgronden

3 Het College zal eerst de beroepsgronden tegen bestreden besluit I (de last onder bestuursdwang) beoordelen en daarna die tegen bestreden besluit II (de last onder dwangsom en het invorderingsbesluit). Enkele beroepsgronden zijn aangevoerd tegen al deze besluiten en hebben een meer algemeen karakter. Het College zal deze bespreken in het kader van de beoordeling van bestreden besluit I en voor zover mogelijk daarnaar verwijzen bij de beoordeling van bestreden besluit II.

Bestreden besluit I (de last onder bestuursdwang)

Herstelbrief

4.1

De melkveehouderij stelt dat zij de zogenoemde ‘herstelbrief’ van de NVWA van
4 september 2018 niet heeft ontvangen en dat deze brief haar niet kan worden tegengeworpen omdat zij zich daartegen niet heeft kunnen verweren. De brief vermeldt dat bij een inspectie in 2018 onder meer is geconstateerd dat de melkveehouderij een achterstand heeft wat betreft de verzorging van de klauwen bij de runderen, dat vijf met werknummer genoemde runderen niet tijdig zijn bekapt en dat in een weiland diverse runderen kreupel liepen. Volgens de brief zijn deze bevindingen in strijd met de Wet dieren en het Bhd. Met de melkveehouderij is afgesproken dat zij per direct een afspraak maakt met een klauwbekapper en geconstateerd is dat zij dat heeft gedaan. Ook is afgesproken dat, zodra de klauwbekapper is geweest, de melkveehouderij een overzicht stuurt welke runderen zijn behandeld en wat de klauwbekapper er aan heeft gedaan.

4.2

Het College stelt vast dat de brief slechts een bevestiging is van de bevindingen die tijdens genoemde inspectie zijn gedaan en dat de minister deze brief bij de bestreden besluiten niet heeft tegengeworpen aan de melkveehouderij. De minister heeft in het verweerschrift slechts gereageerd op de in 4.1 genoemde beroepsgrond over de brief. Daargelaten of de melkveehouderij de brief heeft ontvangen, heeft zij daar geen nadeel van ondervonden. Zoals ook uit de brief blijkt, is tijdens de inspectie namelijk ook met de melkveehouderij besproken dat de verzorging van de klauwen van de runderen niet in orde was. De melkveehouderij was hiervan dus op de hoogte. Het College volgt daarom het standpunt van de minister in het verweerschrift dat het nemen van maatregelen wat betreft de klauwverzorging naar aanleiding van de controle in 2019 voor de melkveehouderij niet als een verrassing kan zijn gekomen. Deze beroepsgrond slaagt niet.

Algemene betwisting van de juistheid van rapport I en rapport II

5.1

De melkveehouderij heeft in het algemeen de inhoud van de rapporten I en II betwist en gesteld dat bij de minister sprake is van een onjuiste voorstelling van zaken van de feiten en omstandigheden. Het College hanteert bij de beoordeling van de bevindingen in toezichtrapporten, zoals de rapporten I en II, het volgende kader.

5.2

Volgens rechtspraak van het College, waaronder de uitspraak van het College van 19 september 2023 (ECLI:NL:CBB:2023:514 onder 5.2) mag een bestuursorgaan, onverminderd de eigen verantwoordelijkheid ten aanzien van het bewijs, in beginsel uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door (een) hiertoe bevoegde toezichthouder(s) en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Als de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarneming en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarneming waarderende elementen kent. Als het rapport van bevindingen, zoals in dit geval, niet op ambtseed of ambtsbelofte is opgemaakt, komt aan de in het rapport vermelde feiten en omstandigheden daarmee minder bewijskracht toe dan wanneer deze zouden zijn opgenomen in een op ambtseed dan wel ambtsbelofte opgemaakt proces-verbaal. Dit betekent evenwel niet dat het bestuursorgaan zijn besluit niet (uitsluitend) op het rapport van bevindingen mag baseren. Het College betrekt hierbij dat dit rapport is opgesteld door opgeleide toezichthouders, van wie niet is gebleken dat deze een belang hebben bij het onjuist vermelden van hetgeen zij hebben waargenomen.

5.3

Wat de melkveehouderij in het algemeen heeft aangevoerd tegen de rapporten I en II geeft geen aanleiding voor zodanige twijfel aan de daarin neergelegde concrete bevindingen dat deze niet aan de vastgestelde overtredingen ten grondslag kunnen worden gelegd. Voor zover de melkveehouderij concrete bevindingen uit rapport I en rapport II heeft betwist, zal het College die beroepsgronden hierna apart beoordelen.

Bedrijfsbeoordeling [naam 6]

6 De melkveehouderij voert aan dat er op 23 april 2019 – twee dagen voor de controle door de NVWA – een reguliere bedrijfsbeoordeling door [naam 6] ten behoeve van de kwaliteitsborging heeft plaatsgevonden. Dit betrof een steekproef en het resultaat was akkoord. Nog los van de betekenis van deze controle, heeft de melkveehouderij haar stellingen over deze bedrijfsbeoordeling niet onderbouwd. Het College gaat daarom aan deze stellingen voorbij en de beroepsgrond slaagt dus niet.

Vertrouwensloket

7.1

De melkveehouderij stelt dat zij het Vertrouwensloket heeft ingeschakeld. Dit heeft ertoe geleid dat twee medewerkers van dit loket, onder wie een dierenarts, de melkveehouderij hebben bezocht. Volgens de melkveehouderij heeft de dierenarts haar dieren als gezond en in goede conditie beoordeeld. De dierenarts heeft geen ernstig kreupele of wrakke dieren gezien. Volgens de dierenarts was ook het jongvee goed ontwikkeld, zag het er goed uit en had het een goede conditie. Ook op de stallen hadden de medewerkers van het Vertrouwensloket niets aan te merken.

7.2

Het College stelt vast dat de melkveehouderij ook deze stellingen op geen enkele manier heeft onderbouwd. Deze beroepsgrond slaagt niet.

Moest de minister het rapport van [naam 7] betrekken bij het opleggen van de last onder bestuursdwang?

8 De melkveehouderij stelt dat de minister bij de oplegging van de last onder bestuursdwang ten onrechte voorbij is gegaan aan het rapport van de door haar ingeschakelde deskundige, [naam 7] van de Gezondheidsdienst voor Dieren B.V., die het bedrijf op 18 juli 2019 heeft bezocht. In het naar aanleiding van dit bezoek door hem opgestelde rapport bespreekt hij de maten van de ligboxen, de toestand van de boxvloeren en de hoogte van het voerhek. Omdat de maatregel in de last onder bestuursdwang alleen ziet op de verzorging van de zieke of gewonde runderen is dit rapport naar het oordeel van het College niet relevant voor de beoordeling van de last onder bestuursdwang. De minister heeft daar terecht geen acht op geslagen bij het opleggen van de last onder bestuursdwang. De beroepsgrond slaagt niet.

Klauwbevangenheid en IBR-besmetting / Had de NVWA een vervolgcontrole moeten uitvoeren?

9.1

De melkveehouderij stelt dat de dierenwelzijnsproblemen het gevolg waren van een onjuist rantsoenadvies van een nutritionist. Op basis van dat advies werden er teveel voederbieten gevoerd, waardoor er (vermoedelijk) bij een aantal dieren klauwbevangenheid is ontstaan en er IBR-besmetting is opgetreden. Dit is volgens de melkveehouderij de oorzaak van de kreupelheid en ontstoken klauwen en/of poten. De melkveehouderij heeft hierop juist gehandeld door na afstemming met de dierenarts te starten met het vaccineren van haar dieren. Daarnaast heeft zij na ontdekking direct het voer aangepast en de dieren die hierdoor problemen hadden gekregen, bekapt.

9.2

De melkveehouderij heeft verder aangevoerd dat zij al in haar zienswijze over het voornemen tot het opleggen van de last onder bestuursdwang heeft aangegeven dat – na de controle op 25 april 2019 – de dierenarts op het bedrijf is geweest en dat er ook dieren zijn behandeld. Daarop heeft de minister ten onrechte niet gereageerd in de last onder bestuursdwang en de minister heeft hierover ook geen nadere informatie ingewonnen. Ook is de minister in de tussenliggende periode vanaf 25 april 2019 tot aan het moment van het opleggen van de lasten op 5 augustus 2019 niet bij de melkveehouderij geweest om vast te stellen of er nog aanleiding bestond de last onder bestuursdwang op te leggen. Volgens de melkveehouderij had het in de rede gelegen dat de minister voorafgaande aan de last eerst nog een controle op het bedrijf had laten uitvoeren naar de actuele situatie, waarbij de conclusies van door de melkveehouderij ingeschakelde deskundigen konden worden betrokken.

9.3

Het College stelt voorop dat de minister in beginsel niet is gehouden om vlak voor het opleggen van een herstelsanctie (een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom), een vervolgcontrole te laten doen naar de actuele situatie wat betreft de naleving van de bij of krachtens de Wet dieren gestelde voorschriften, maar dat daartoe in bepaalde gevallen wel aanleiding kan bestaan. Alleen het feit dat er langere tijd is verstreken tussen de controle die toezichthouders hebben uitgevoerd met het oog op mogelijke handhaving met een herstelsanctie en de uiteindelijke oplegging van die sanctie door de minister, is daarvoor onvoldoende. Wel moet de minister rekening houden met wat de belanghebbende in zijn zienswijze over het voornemen om een sanctie op te leggen naar voren brengt. In bepaalde gevallen kan dit betekenen dat de minister daarin aanleiding moet vinden om toch een vervolgcontrole te laten verrichten, zodat het besluit tot het opleggen van een herstelsanctie kan worden genomen op basis van de relevante en actuele feiten en omstandigheden. In het voorliggende geval heeft de minister in de zienswijze van de melkveehouderij terecht geen aanleiding gezien om een vervolgcontrole te laten uitvoeren, voordat hij het bestuursdwangbesluit nam. Het College licht dit als volgt toe.

9.4

In de last onder bestuursdwang staat dat er ontstekingen zijn geconstateerd bij de runderen. Dit blijkt onder meer uit de navolgende passage:

“De inspecteurs zagen dat in de ligboxenstal op de afdeling melkkoeien, waar 49 melkkoeien en 1 stier werden gehuisvest, veel runderen kreupel liepen. De inspecteurs constateerden verder dat er diverse runderen met dikke en/of ontstoken hakken liepen. Ook zagen zij dat diverse runderen zich voortbewogen op drie poten, diverse runderen strompelden en dat de dieren erg voorzichtig op de roostervloer rondliepen. Tevens zagen zij op deze afdeling dat het rund met werknummer [nummer 11] aan de linker achterpoot een grote ontsteking had.
In de jongveestal, waar 7 runderen waren gehuisvest in twee hokken, zagen de inspecteurs dat het rund met werknummer [nummer 15] linksvoor erg kreupel was. Het dier had een ontstoken klauw, die verdikt en opgezwollen was.”

Dit komt overeen met de bevindingen hierover in rapport I. De melkveehouderij heeft deze bevindingen niet weersproken.

9.5

De minister heeft in de last onder bestuursdwang aangegeven dat alleen bekapping van de runderen niet voldoende was, maar dat er ook behandeling van de kreupele runderen en runderen met dikke en/of ontstoken hakken, dan wel inschakeling van een dierenarts nodig was. De melkveehouderij heeft in de zienswijze over het voornemen om een last onder bestuursdwang op te leggen slechts gesteld dat het rund met werknummer [nummer 15] is bekapt en wordt behandeld en dat alle runderen op 16 mei 2019 zijn bekapt. De melkveehouderij heeft daarin dus niet naar voren gebracht dat genoemd rund is onderzocht en behandeld door een dierenarts, bijvoorbeeld met medicatie. Evenmin is gesteld dat andere ernstig kreupele runderen zijn onderzocht en behandeld door een dierenarts. Gezien de aard en ernst van de verwondingen bij de hiervoor genoemde kreupele dieren met werknummers [nummer 11] en [nummer 15] acht het College aannemelijk dat het behandelen van de runderen uitsluitend door middel van bekapping onvoldoende is.

9.6

Dat alleen het bekappen van de runderen niet voldoende was, blijkt verder uit de veterinaire verklaring van de toezichthoudend dierenarts van 6 september 2019, die onderdeel is van rapport II. Daaruit komt naar voren dat er bij de controle op 2 september 2019 nog steeds ernstig kreupele runderen waren, die niet waren behandeld en onderzocht door een dierenarts. Het College wijst op de volgende bevindingen:

“Tijdens de controle lag het grootste deel van de melkkoeien in de wei ( telde ik circa 53 melkkoeien). We hebben alle melkkoeien op de wei op laten staan om een idee te krijgen over de mobiliteit van de dieren. Hoewel veel minder ernstig dan in april zag ik nog steeds een groot aantal kreupele en stijve tot kramperige koeien die niet normaal en gezond konden lopen. Ik noteerde volgende werknummers:
[nummer 19] RV ontlasten,
[nummer 20] kreupel
[nummer 4] RA (en RV knie verdikt)
[nummer 5] LA verdikte kroonrand, kreupel
[nummer 9] RA kreupel
[nummer 21] LA ernstig kreupel, mindere voedingsconditie
[nummer 22] RA ernstig kreupel, open wonde thv de koot, sterk vervormd/ verdikt pijpbeen. De wonde heeft afgeronde zijden met korstvorming en de verdikking rond het pijpbeen wijst op een proces dat al langer gaande is (weken tot maanden).
[nummer 23] stijf, loopt erg voorzichtig, als op eieren
[nummer 6] stijf, loopt erg voorzichtig, als op eieren
[nummer 24] stijf, loopt erg voorzichtig, als op eieren
Ik zag in het medisch logboek van de veehouder en in de visitebrieven van de dierenarts dat geen van deze runderen behandeld was dan wel door de dierenarts onderzocht.”_
[…]
Vaarzen en jongvee op de weiIk zag hier een vermagerde en ernstig kreupele stier, werknummer [nummer 25] . Ik zag dat deze stier ondanks onze aanwezigheid bleef liggen en pas na enig aandringen op stond. Ik zag dat de stier zowel rechtsvoor, als links en rechtsachter ernstig kreupel was. Ter hoogte van de koot, rechtsvoor, had de stier een sinaasappel groot abces. Ik zag dat linksachter licht verdikt was. Ik zag wondjes ter hoogte van de hak aan de linker en rechter achterpoot. Ik zag op de linker bil en heup plekjes waar het haar afgeschuurd was. Dit soort ligplekjes ontstaan wanneer runderen erg veel liggen. Het was duidelijk dat de stier erg veel pijn had en hierdoor veel lag en minder at, met de vermagering tot gevolg. Dit was duidelijk een reeds langer spelend proces (minimaal meerdere weken, tot meer dan een maand). Uit het logboek van de veehouder bleek dat hij de stier op 2, 3 en 4 augustus behandeld had met antibiotica. De stier was niet behandeld met pijnstiller/ ontstekingsremmer en uit de visitebrieven bleek dat de dierenarts niet was ingeschakeld voor dit rund, ondanks het feit dat het dier niet beter was geworden van de behandeling begin augustus. De veehouder had de dierenarts voor dit rund moeten inschakelen, toen begin van de maand bleek dat de behandeling niet/ onvoldoende aansloeg. Dit was niet gebeurd.”

Deze bevindingen bevestigen dat de bij de controle op 25 april 2019 door de toezichthouders geconstateerde problematiek van ernstig kreupele dieren serieus en niet incidenteel van aard was. Hieruit leidt het College af dat redelijkerwijs niet te verwachten was dat de situatie anders zou zijn geweest als die zou zijn onderzocht bij een door de melkveehouderij nodig geachte vervolgcontrole na de controle door de toezichthouders op 25 april 2019 en voorafgaand aan de last onder bestuursdwang.

9.7

Dit betekent dat deze beroepsgronden niet slagen.

Is de last onder bestuursdwang voldoende duidelijk?

10.1

Volgens de melkveehouderij was voor haar en haar dierenarts onvoldoende duidelijk wat de last onder bestuursdwang feitelijk inhield en wat er concreet van de melkveehouderij werd verwacht.

10.2

Het College ziet geen grond voor het oordeel dat voor de melkveehouderij onduidelijk was wat van haar werd verwacht om de geconstateerde overtreding van artikel 2.4, vijfde lid, van het Bhd te beëindigen. Uit de in de last onder bestuursdwang gegeven toelichting blijkt duidelijk dat de maatregel gaat over de verzorging van ernstig kreupele dieren met dikke en/ of ontstoken hakken of poten. Bovendien staat in de bij rapport I behorende veterinaire verklaring van de toezichthoudend dierenarts van 9 mei 2019 op bladzijde 19 dat de ernstig kreupele runderen zo snel mogelijk door de dierenarts moeten worden onderzocht en behandeld. Volgens het voornemen tot het opleggen van een last onder bestuursdwang is rapport I als bijlage bij dit voornemen gevoegd, zodat het College ervan uitgaat dat de melkveehouderij hiervan tijdig op de hoogte kon zijn.

Tussenconclusie

11 Het College ziet in wat de melkveehouderij met de hiervoor besproken beroepsgronden heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat de minister de overtreding van artikel 1.7, aanhef en onder c, in verbinding met artikel 2.4, vijfde lid, van het Bhd (verzorging zieke of gewonden dieren) ten onrechte heeft vastgesteld. De minister was dus bevoegd om wegens deze overtreding een last onder bestuursdwang op te leggen. Anders dan de melkveehouderij heeft geconcludeerd, leiden genoemde beroepsgronden niet tot het oordeel dat het bestreden besluit onzorgvuldig is voorbereid of gebrekkig is gemotiveerd. Hierna beoordeelt het College nog of de minister gebruik heeft mogen maken van de hiervoor genoemde bevoegdheid.

Schade

12.1

De melkveehouderij stelt dat zij schade heeft geleden als gevolg van de besluitvorming door de minister en het handelen van de NVWA. Het handhavingstraject heeft haar uiteindelijk opgebroken en haar doen besluiten om de melkveehouderij te staken. De schade bestaat onder meer uit inkomensderving, het tegen een lagere waarde verkopen van een groot deel van de runderen, aanpassingskosten in de stallen en extra veterinaire kosten.

12.2

Het College begrijpt deze beroepsgrond aldus dat de melkveehouderij stelt dat zij onevenredig nadeel heeft ondervonden van de opgelegde last onder bestuursdwang. Het College ziet in de door de melkveehouderij niet nader onderbouwde stellingen onvoldoende grond voor het oordeel dat de minister bij afweging van dit nadeel tegen het met de last beoogde doel van handhaving geen gebruik heeft mogen maken van de bevoegdheid tot het opleggen van de last. De beroepsgrond slaagt niet.

Eindconclusie

13 Het beroep tegen bestreden besluit I zal ongegrond worden verklaard.

Bestreden besluit II (last onder dwangsom)

Herstelbrief, algemene betwisting rapporten I en II, bedrijfsbeoordeling [naam 6] , Vertrouwensloket

14 De melkveehouderij heeft tegen bestreden besluit II wat betreft de herstelbrief, de algemene betwisting van de juistheid van de rapporten I en II, de bedrijfsbeoordeling [naam 6] en het vertrouwensloket dezelfde beroepsgronden aangevoerd als tegen besluit I. Voor de beoordeling hiervan verwijst het College naar wat het daarover hiervoor heeft overwogen. Gelet op die overwegingen slagen deze beroepsgronden tegen het bestreden besluit II evenmin.

Had de NVWA een vervolgcontrole moeten uitvoeren?

15 Het College stelt vast dat de melkveehouderij deze beroepsgrond weliswaar ook expliciet heeft aangevoerd tegen het bestreden besluit II, maar dat zij dit niet met op dat besluit toegespitste argumenten nader heeft onderbouwd. Alleen al daarom slaagt deze beroepsgrond niet.

Vaststelling van de overtredingen

16 De melkveehouderij stelt dat zij de overtredingen waarop maatregelen 1 tot en met 5 van de last onder dwangsom zijn gebaseerd, niet heeft begaan. Daartoe betwist zij (concreet) de juistheid van de bevindingen van de toezichthouders in rapport I en rapport II. Het College zal de beroepsgronden die gaan over de vaststelling van de overtredingen hierna per maatregel beoordelen.

Maatregel 1 (inrichting stallen / instrooien van de ligboxen)

17.1

De melkveehouderij stelt dat maatregel 1 ten onrechte is opgelegd, omdat uit het rapport van [naam 7] blijkt dat er geen noodzaak was tot het direct nemen van maatregelen aan de stalinrichting op grond van de Wet dieren en het Bhd. Verder strooien de melkveehouders voldoende zaagsel in de ligboxen. Dit is een onderdeel van de dagelijkse routine. Dat blijkt ook uit het feit dat dit door de deskundige is geconstateerd, alsook uit de foto’s in rapport 1 waaruit blijkt dat de dieren er schoon uitzagen.

17.2

Het College stelt vast dat de minister in het bestreden besluit II het bezwaar van de melkveehouderij wat betreft het deel van maatregel 1 dat ziet op de inrichting van de stal gegrond heeft verklaard en de last onder dwangsom wat betreft dit onderdeel heeft herroepen. De minister heeft op de zitting toegelicht dat dit betekent dat de last onder dwangsom in zoverre ten onrechte is opgelegd, omdat bij de last onder dwangsom ten onrechte voorbij is gegaan aan het rapport van [naam 7] . Dit betekent dat wat de melkveehouderij heeft aangevoerd over dit onderdeel van maatregel 1 en de daaraan ten grondslag gelegde overtreding geen beoordeling behoeft.

17.3

In het bestreden besluit II heeft de minister het tweede onderdeel van maatregel 1 en de daaraan ten grondslag gelegde overtreding wel gehandhaafd. Dat heeft de minister op de zitting ook bevestigd. Dit onderdeel gaat over het verwijt aan de melkveehouderij dat de ligboxen niet comfortabel waren, omdat de vloer onvoldoende was ingestrooid. In rapport I staat dat een toezichthouder heeft gezien dat bij de melkkoeien de ligboxen minimaal waren ingestrooid en dat hij bij de jongveeafdeling bij de ligboxen alleen maar een kale betonnen vloer zag, die niet was ingestrooid. Deze bevindingen komen overeen met die welke de toezichthoudend dierenarts heeft beschreven in de veterinaire verklaring. De stelling van de melkveehouderij dat het instrooien van de vloer dagelijkse routine was, is naar het oordeel van het College onvoldoende om te twijfelen aan de juistheid van deze bevindingen van de toezichthouders. Dat [naam 7] op 18 juli 2019 heeft geconstateerd dat de boxvloer bij de melkkoeien schoon en droog was en was voorzien van ruim voldoende zaagsel, zegt niets over de toestand van de vloer in de ligboxen bij de controle op 25 april 2019. Die constatering is voor het College dus ook geen reden voor twijfel aan de juistheid van de bevindingen van de toezichthouders. Dit betekent dat de minister terecht heeft vastgesteld dat sprake was van een overtreding. Wat de melkveehouderij heeft aangevoerd over dit onderdeel van maatregel 1 en de daaraan ten grondslag gelegde overtreding slaagt dan ook niet.

Maatregel 2 (hoogte voerhek)

18.1

Ten aanzien van maatregel 2 stelt de melkveehouderij dat er geen sprake is van een overtreding, omdat het voerhek direct is verhoogd na de controle op 25 april 2019. Tussen deze controle en het opleggen van de last onder dwangsom heeft geen controle meer plaatsgevonden, waardoor deze maatregel ten onrechte is opgelegd. Als die controle wel had plaatsgevonden dan had de NVWA kunnen zien dat het voerhek inmiddels op de gewenste hoogte was afgesteld.

18.2

Het College stelt vast dat in rapport I is geconstateerd dat diverse runderen bulten en verdikkingen in hun nek hadden. De toezichthouders zagen ook dat enkele runderen die hun kop door het voerhek staken veel te groot waren en hierdoor met de nek tegen de bovenkant van het hek drukten om bij het voer te komen. Hieruit concludeerden de toezichthouders dat het voerhek te laag was geplaatst. De melkveehouderij heeft deze bevindingen niet betwist. Tijdens de hercontrole op 2 september 2019 heeft een toezichthouder vastgesteld dat het voerhek gedeeltelijk, namelijk het achterste gedeelte, was verhoogd, maar dat het voorste gedeelte niet omhoog was geplaatst. Omdat de runderen op dat moment buiten liepen en dus geen gebruik maakten van het voerhek, kon toen niet worden vastgesteld dat sprake was van overtreding van artikel 2.4, zevende lid, van het Bhd. Er is echter door de toezichthouders wel aangegeven dat de hoogte van het voerhek een probleem oplevert in de winter, omdat de dieren dan weer binnen eten. Dat op 2 september 2019 geen overtreding is geconstateerd, neemt niet weg dat het voerhek te laag was afgesteld, zowel op 25 april 2019 als op 2 september 2019. De minister heeft in de last onder dwangsom dan ook terecht vastgesteld dat genoemd voorschrift was overtreden. Deze beroepsgrond slaagt niet.

Maatregel 3 (opstellen Bedrijfsbehandelplan (BBP) en Bedrijfsgezondheidsplan (BGP))

19.1

De melkveehouderij stelt dat het BBP en het BGP jaarlijks op deugdelijke wijze werden opgesteld, waardoor ook deze maatregel onterecht is opgelegd. Duidelijk was dat er tijdelijke gezondheidsproblemen bij de dieren waren opgetreden als gevolg van een IBR-besmetting en klauwbevangenheid. De oorzaak hiervan was een onjuist rantsoenadvies van een nutrionist, waardoor het aandeel voederbieten in het rantsoen te hoog bleek, althans dat daarbij onvoldoende rekenschap was gegeven van het suikergehalte in de voederbieten in relatie tot de gras- en maiskuilen van de melkveehouderij. De melkveehouderij heeft na constatering van deze problemen wel degelijk gehandeld door na afstemming met de dierenarts te starten met het vaccineren van de dieren. De dierenarts is om een aanvulling van beide plannen verzocht, maar dit bracht feitelijk geen verandering in de wijze waarop de genoemde diergezondheidsproblemen behandeld konden worden en ook al werden behandeld.

19.2

In de last onder dwangsom is bij maatregel 3 toegelicht dat het terugdringen van het door de toezichthouders geconstateerde hoge sterftepercentage van runderen ouder dan één jaar op het bedrijf (17%, terwijl de zogenaamde KWIN-norm van Wageningen Universiteit op 2% ligt) niet is opgenomen in het BBP en het BGP. In de veterinaire verklaring van de toezichthoudend dierenarts van 9 mei 2019 staat dat de melkveehouderij het hoge sterftecijfer moet bespreken met de praktiserend dierenarts en dat dit moet worden betrokken in het plan van aanpak. De toezichthoudend dierenarts wijst er in dit verband op dat de veehouder bij een dergelijke hoge sterfte zeer gealarmeerd zou moeten zijn en hiertegen actie zou moeten ondernemen door met zijn dierenarts de oorzaken te achterhalen en een plan van aanpak te maken en uit te voeren. Op de zitting heeft de minister nog toegelicht dat een dierenarts hierbij betrokken moet worden die met een brede, integrale blik kijkt naar de situatie wat betreft het hoge sterftepercentage.

19.3

In het bij rapport I gevoegde BGP van dierenarts [naam 8] van 15 februari 2019 is weliswaar vermeld dat de sterfte van melkvee te hoog is, maar is volstaan met het advies om eerder contact op te nemen met de dierenarts. Dit is, gelet op wat de toezichthoudend dierenarts in de veterinaire verklaring heeft opgemerkt over de aanpak van het hoge sterftecijfer, naar het oordeel van het College ontoereikend. De melkveehouderij heeft gewezen op een plan van aanpak van Voergroep Zuid van 1 augustus 2019, maar dat doet hieraan niet af. Dit plan wijst op het hiervoor genoemde hoge sterftepercentage en geeft aan dat de melkveehouderij wel bezig was met het terugdringen daarvan, maar dit plan houdt geen aanpassing in van het BBP en het BGP. Vanwege het belang van het BBP en het BGP en de aard van de problematiek heft dat plan de geconstateerde overtreding van artikel 1.28, eerste lid, van het Bhd daarmee niet op. Op basis van dit plan van aanpak heeft de minister de melkveehouderij wel uitstel verleend voor het aanvullen van beide plannen, maar ook dat betekent niet dat de overtreding is beëindigd. Gelet op het vorenstaande is het College van oordeel dat de minister de genoemde overtreding terecht heeft vastgesteld.

Maatregel 4 (handelen volgens BBP en BGP)

20.1

De melkveehouderij stelt dat er ten tijde van het opleggen van de last onder dwangsom werd gehandeld volgens het BBP en het BGP en er dus geen sprake was van een overtreding van artikel 1:28, tweede lid, van het Bhd. De behandelingen, zoals geadviseerd door de dierenarts en neergelegd in het BBP en het BGP, waren al in gang gezet. Het neemt echter tijd in beslag voordat een en ander onder controle is. In de zienswijze is al aangegeven dat de dierenarts op het bedrijf is geweest en dat de behandelingen in gang zijn gezet. De minister heeft daar ten onrechte niet op gereageerd.

20.2

Uit de toelichting bij deze maatregel in de last onder dwangsom blijkt dat de overtreding hieruit bestaat dat er sinds 11 september 2018 geen klauwbekapper meer op het bedrijf is geweest, terwijl in het BGP staat dat de runderen frequenter, minstens twee keer per jaar, moeten worden bekapt en dat dit al in maart 2019 had moeten gebeuren. Evenmin is volgens de minister uitvoering gegeven aan wat in het BGP is opgenomen over de aandacht voor (chronisch) kreupele koeien, de behandeling van de dieren per aandoening en het feit dat daarin ook staat dat de runderen bij gewrichtsontstekingen ook in de nek moeten worden behandeld. Ook blijkt volgens de minister uit de constateringen in rapport I dat er veel kreupele runderen waren, er sinds 23 mei 2018 geen antibiotica is geleverd aan het bedrijf, er geen dierenarts is geconsulteerd tot in ieder geval eind april 2019 en de melkveehouderij zelf heeft verklaard dat zij de runderen niet heeft behandeld in de nek.

20.3

Het College stelt vast dat vorengenoemde constateringen zijn terug te vinden in rapport I en met name ook in de daarbij horende veterinaire verklaring van de toezichthoudend dierenarts (op bladzijde 15). Met wat de melkveehouderij heeft aangevoerd heeft zij onvoldoende twijfel gezaaid aan de juistheid van de bevindingen van de toezichthouders. Op 25 april 2019 is geconstateerd dat het bekappen niet voldoende was. Dat wordt ook niet door de melkveehouderij weersproken. De melkveehouderij voert echter aan dat alle runderen voor het opleggen van de last onder dwangsom nogmaals zijn bekapt en daarnaast dat de runderen, waarbij dat nodig was, individueel door de melkveehouder zijn bekapt. Dit wordt ook niet door de minister weersproken. Ondanks dat er voor het opleggen van de maatregel is bekapt, is dat niet toereikend om te kunnen voldoen aan het BBP en het BGP. Daarvoor is nodig dat er tijdig zodanig maatwerk wordt geleverd dat zich geen problemen meer voordoen met de klauwen vanwege het onvoldoende bekappen. Daarvan was gezien de problematiek aan de kuiten en de klauwen van de runderen op 25 april 2019 en 2 september 2019 onvoldoende sprake. Wat betreft de volgens het BGP noodzakelijke behandeling van ontstekingen, is het College van oordeel dat de melkveehouderij niet aannemelijk heeft gemaakt dat dit op adequate wijze is gebeurd. Het voorgaande betekent dat de minister terecht heeft vastgesteld dat artikel 1:28, tweede lid, van het Bhd was overtreden.

Maatregel 5 (gevaarlijke stier)

21.1

De melkveehouderij stelt dat de stier geen gevaar vormde voor de andere runderen. Wat in rapport I is opgenomen door de inspecteurs klopt niet. Slechts om de minister ter wille te zijn heeft de melkveehouderij nog voor de oplegging van de last onder dwangsom de stier afgevoerd. Doordat de vermeende overtreding voor het opleggen van de last was opgeheven is de maatregel ten onrechte opgelegd.

21.2

Het College overweegt dat de bevindingen in rapport I over de stier met werknummer [nummer 14] niet per definitie afdoende zijn voor de vaststelling dat sprake is van overtreding van artikel 2.2, achtste lid, van de Wet dieren of artikel 1.17, eerste lid, van het Bhd. De melkveehouderij heeft die bevindingen, waaronder de waarneming van de toezichthouder dat de stier vervaarlijk door de stal liep en inbeukte op een melkkoe, niet concreet weersproken, waardoor ze in elk geval wel bij de overwegingen kunnen worden betrokken. Bij de bevindingen in rapport I komt verder dat de toezichthoudend dierenarts in de bij het rapport horende veterinaire verklaring gedetailleerd het volgende heeft opgenomen:

“Ik zag tussen deze melkkoeien een stier lopen. Ik zag dat deze stier links achter kreupel was en een verdikte en ontstoken klauw/ kroonrand had. Ik zag en hoorde aan het gedrag van deze stier dat het een agressieve stier was. Dit werd bevestigd door de inspecteur die de stier tijdens de vorige controle reeds gezien had. En tevens werd dit bevestigd door de veehouder.
De veehouder gaf aan dat hij het voerhek graag wat lager had, zodat hij er gemakkelijk overheen kon springen als hij tussen de koeien aan het werk was en plots voor de stier moet vluchten. Even later hoorde ik de veehouder ons vertellen dat hij zelf ook al een keer aangevallen was geweest door de stier, en daarbij omver gelopen, maar dat hij zich toch nog had kunnen redden. Ook vertelde hij over een buurman die door een stier om het leven gebracht was en dat hij zelf begin 2019 ernstig ziek was geweest, maar vanwege de stier tussen de koeien de agrarische bedrijfshulp hem pas kon helpen toen hij dit dier er zelf uitgehaald had, ondanks zijn ziekte. Dit in verband met het "stierenprotocol" die het de agrarische bedrijfshulp verbied met volwassen stieren te werken, in verband met de veiligheid. De veehouder had hier ook alle begrip voor. Op mijn vraag waarom hij dan in vredesnaam zo'n gevaarlijk dier tussen de koeien wilde behouden, en niet gewoon liet insemineren door de KI of desnoods een nieuwe, niet zo agressieve vervanger er tussen zette, gaf hij aan dat hij veel moeite had gedaan om een stier die hoornloos vererft te krijgen.
Vanuit zijn omgeving was hem eveneens aangeraden deze stier weg te doen. Tijdens de controle zelf zag ik hoe deze agressieve stier niet alleen richting mensen agressief was, maar ook agressief naar de koeien toe was. Ik zag hoe hij meermaals tegen een koe aan beukte die vast stond in het voerhek. De veehouder heeft vervolgens het voerhek lost gedaan, zodat de koe kon ontsnappen.”

Al met al ziet het College in wat de melkveehouderij heeft aangevoerd onvoldoende grond voor twijfel aan de juistheid van de bevindingen in rapport I en in de veterinaire verklaring. De minister heeft dan ook terecht vastgesteld dat sprake was van vorengenoemde overtreding.

Is de last onder dwangsom voldoende duidelijk?

22.1

Volgens de melkveehouderij was onvoldoende duidelijk wat de maatregelen 1 tot en met 3 van de last onder dwangsom feitelijk inhielden en wat er concreet van de melkveehouderij werd verwacht. Het College volgt de melkveehouderij hierin niet en licht dit als volgt toe.

22.2

Wat betreft maatregel 1 van de last onder dwangsom heeft de veehouderij alleen aangevoerd dat deze maatregel tot aanpassing van de stalinrichting onduidelijk was, omdat niet is vermeld wat daaraan concreet moet worden aangepast en op welke wijze. Omdat de minister dit deel van de maatregel bij het bestreden besluit II heeft herroepen, behoeft deze beroepsgrond geen bespreking. De melkveehouderij heeft niet gesteld dat maatregel 1 wat betreft het instrooien onduidelijk was.

22.3

Maatregel 2 is volgens de melkveehouderij onduidelijk, omdat uit de last niet blijkt met welke hoogte en over welke lengte het voerhek moest worden aangepast. Het College wijst erop dat uit de toelichting op deze maatregel duidelijk is dat het voerhek te laag was voor te grote runderen die hun kop door het hek staken om te eten. Gebleken is dat de melkveehouderij deels uitvoering heeft gegeven aan deze maatregel en de helft van het hek op adequate wijze heeft verhoogd. Tot zover was de maatregel zonder meer duidelijk. Als voor de melkveehouderij onduidelijk was dat en hoe zij de andere helft moesten verhogen, mocht van haar als onderneming verwacht worden dat zij zelf kon inschatten op welke hoogte het voerhek moest worden afgesteld, rekening houdend met de grootte van haar runderen die hun kop door het hek moeten kunnen steken zonder daardoor schoftbulten en verdikkingen te krijgen. Als de melkveehouderij die inschatting niet kon maken, had van haar mogen worden verwacht dat zij daarover contact had opgenomen met de NVWA.

22.4

De melkveehouderij stelt dat maatregel 3 van de last onduidelijk was, omdat er al een bedrijfsgezondheidsplan en bedrijfsbehandelplan op haar bedrijf aanwezig waren en voor haar en haar dierenarts onduidelijk was welke aanvullingen hierop nodig waren. Deze beroepsgrond slaagt niet. Dat volgt uit wat het College hiervoor onder 19.2 en 19.3 heeft overwogen.

Tussenconclusie

23 Het College ziet in wat de melkveehouderij met de hiervoor besproken beroepsgronden heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat de minister de in de last onder dwangsom geconstateerde overtredingen ten onrechte heeft vastgesteld. De minister was dus bevoegd om wegens deze overtredingen een last onder dwangsom op te leggen. De maatregelen 1 tot met 3 waren niet onduidelijk. De tegen de beide bestreden besluiten aangevoerde meer algemene beroepsgronden leiden niet tot het oordeel dat het bestreden besluit II onzorgvuldig is voorbereid of gebrekkig is gemotiveerd. Hierna beoordeelt het College nog of de minister gebruik heeft mogen maken van zijn bevoegdheid om een last onder dwangsom op te leggen.

Schade

24 Ook tegen het bestreden besluit II heeft de melkveehouderij aangevoerd dat zij schade heeft geleden met dezelfde argumenten als tegen het bestreden besluit I. Deze beroepsgrond slaagt wat betreft het bestreden besluit II evenmin. Het College verwijst daartoe naar wat zij daarover heeft overwogen bij de beoordeling van het bestreden besluit I. Het College ziet dan ook onvoldoende grond voor het oordeel dat de minister bij afweging van het nadeel dat de melkveehouderij stelt te ondervinden van de last onder dwangsom tegen het met de last beoogde doel van handhaving geen gebruik heeft mogen maken van de bevoegdheid tot het opleggen van de last.

Het invorderingsbesluit

25.1

Het College stelt vast dat de minister met het invorderingsbesluit heeft geconstateerd dat de melkveehouderij van rechtswege een dwangsom van € 1.500,- heeft verbeurd, omdat zij niet tijdig heeft voldaan aan maatregel 1 van de last onder dwangsom en deze dwangsom bij haar heeft ingevorderd. Met het bestreden besluit II heeft de minister ook het bezwaar van de melkveehouderij tegen het invorderingsbesluit ongegrond verklaard.

25.2

De melkveehouderij heeft tegen het invorderingsbesluit concreet aangevoerd dat zij betwist dat zij niet heeft voldaan aan maatregel 1. Verder stelt zij ook in verband met dit besluit dat zij schade heeft geleden. Zij concludeert dat, gelet op wat zij heeft aangevoerd tegen het bestreden besluit II, ook het invorderingsbesluit onzorgvuldig is voorbereid, onvoldoende is gemotiveerd en dat het besluit ten onrechte is genomen.

25.3

Het is voor het College onduidelijk gebleven hoe het de verwijzing naar alle tegen het bestreden besluit II aangevoerde beroepsgronden moet opvatten. Duidelijk is wel dat de maatregelen 2 tot en met 5 niet relevant zijn voor de beoordeling van het invorderingsbesluit. Voor het overige had van de melkveehouderij mogen worden verwacht dat zij zou beargumenteren waarom de tegen het bestreden besluit II aangevoerde beroepsgronden ook betekenis hebben voor het invorderingsbesluit. Omdat de melkveehouderij dat niet heeft gedaan, zal het College hierna alleen beoordelen of de minister terecht heeft vastgesteld dat de melkveehouderij geen uitvoering heeft gegeven aan maatregel 1 en ingaan op wat zij heeft aangevoerd over de door haar gestelde schade.

25.4

In rapport II heeft een toezichthouder geconstateerd dat de ligboxen in het hok waarin dertien runderen aan de linkerkant van de ligboxenstal waren gehuisvest, niet waren ingestrooid en dat hij alleen maar een kale vloer zag. Ook de toezichthoudend dierenarts heeft dit in de bij dat rapport behorende veterinaire verklaring van 6 september 2019 geconstateerd. In de stelling van de melkveehouderij dat het instrooien van de vloer dagelijkse routine is en haar beroep op de constatering van [naam 7] op 18 juli 2019 over het zaagsel op de boxvloer ziet het College geen grond voor twijfel aan de juistheid van deze constateringen van de toezichthouders. Het College verwijst naar wat daarover hiervoor is overwogen bij maatregel 1. De minister heeft terecht vastgesteld dat de melkveehouderij geen uitvoering heeft gegeven aan maatregel 1, zodat de dwangsom is verbeurd.

25.5

Zoals het College heeft overwogen in de uitspraak van 12 maart 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:99) moet bij een besluit tot invordering van een verbeurde dwangsom aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien. Het College ziet geen grond om het nadeel dat de melkveehouderij in verband met haar stellingen over geleden schade heeft aangevoerd aan te merken als een dergelijke bijzondere omstandigheid.

Eindconclusie

26 Het beroep tegen bestreden besluit II zal ongegrond worden verklaard.

Verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding redelijke termijn

27.1

Over het verzoek van de melkveehouderij om immateriële schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn overweegt het College het volgende. In deze zaken geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn maximaal twee jaar is. Daarbij is een termijn van zes maanden voor de behandeling van het bezwaar en een termijn van anderhalf jaar voor de behandeling van het beroep redelijk. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Hiervan is echter geen sprake. Uitgangspunt voor vergoeding van immateriële schade is een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond. De te beoordelen periode vangt aan met de datum waarop het bezwaarschrift door de minister is ontvangen en loopt door tot de datum waarop het College uitspraak heeft gedaan.

27.2

In dit geval is sprake van twee zaken van één belanghebbende die beide betrekking hebben op een handhavingsbesluit van 5 augustus 2019. Er bestaat aanleiding om de totale omvang van de schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn niet te bepalen aan de hand van twee als afzonderlijke procedures te beschouwen zaken, maar als parallelle procedures, waarbij in één procedure kan worden volstaan met de vaststelling dat de redelijke termijn door de bestuursrechter is geschonden. Hoewel het hier gaat om twee afzonderlijke besluiten, staan de onderwerpen van de procedures niet in een zo ver verwijderd verband tot elkaar, dat aannemelijk is dat door de tweede procedure extra spanning en frustratie bij de melkveehouders is veroorzaakt. De omstandigheid dat in de procedure omtrent de last onder dwangsom ook een invorderingsbesluit is betrokken voegt daar niets aan toe. Beide zaken zijn ook in beroep gezamenlijk behandeld. Daarom hanteert het College in deze twee zaken gezamenlijk slechts eenmaal het tarief van € 500,- per half jaar overschrijding. Zie de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 29 maart 2018 (ECLI:NL:CRVB:2018:910 onder 5.8) en 30 juni 2020 (ECLI:NL:CRVB:2020:1320 onder 4.3).

27.3

Het eerste bezwaarschrift van de melkveehouderij is op 14 september 2019 door de minister ontvangen. De minister heeft op 24 juni 2022 op het bezwaar over de last onder bestuursdwang beslist en op 5 augustus 2022 op het bezwaar over de last onder dwangsom beslist. Het College gaat daarbij uit van het laatst door de minister genomen besluit op bezwaar, te weten bestreden besluit II. Op dat moment is de onzekerheid ten aanzien van de bezwaarprocedures voor de melkveehouderij ten einde gekomen. Met de uitspraak van vandaag is de procedure vervolgens geëindigd en is de redelijke termijn overschreden met (naar boven afgerond) 41 maanden. Dit betekent dat de melkveehouderij recht heeft op € 3.500,- schadevergoeding. De behandeling van de bezwaarschriften heeft meer dan een half jaar in beslag genomen en de behandeling van de beroepen heeft meer dan anderhalf jaar geduurd. De overschrijding van de redelijke termijn is dus zowel aan de minister als aan het College toe te rekenen.

27.4

Voor de berekening van het bedrag aan schadevergoeding dat voor rekening komt van de minister en van de Staat wordt de methode gevolgd in het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016 (ECLI:NL:HR:2016:252) en de uitspraak van het College van 7 januari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:1). Van de overschrijding is na afronden een periode van 29 maanden toe te rekenen aan de bezwaarfase. Het restant wordt toegerekend aan de beroepsfase. Het College zal daarom op grond van artikel 8:88 van de Awb de minister veroordelen tot betaling van een bedrag van € 2.475,61 (29/41 x 3.500,-) en de Staat veroordelen tot betaling van een bedrag van € 1.024,39 (12/41 x 3.500,-).

27.5

In de overschrijding van de redelijke termijn ziet het College aanleiding de minister en de Staat te veroordelen in de kosten van de melkveehouderij in verband met het verzoek om schadevergoeding vanwege de overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 453,50 (1 punt voor het verzoek om schadevergoeding, met een waarde van € 907,- en een wegingsfactor 0,5). Nu de overschrijding van de redelijke termijn zowel aan de minister als aan het College is toe te rekenen, zullen de minister en de Staat ieder voor de helft in de proceskosten van de melkveehouderij worden veroordeeld. Voor een verdergaande vergoeding van gemaakte proceskosten (waaronder de reiskosten van de beide vennoten) ziet het College, gelet op de ongegrondverklaring van de beroepen, geen aanleiding.

Beslissing

Het College:

verklaart de beroepen ongegrond;
veroordeelt de minister tot betaling van een immateriële schadevergoeding van
veroordeelt de Staat tot betaling van een immateriële schadevergoeding van € 1.024,39 aan de melkveehouderij;
veroordeelt de minister in de proceskosten van de melkveehouderij tot een bedrag van € 453,50;
veroordeelt de Staat in de proceskosten van de melkveehouderij tot een bedrag van € 453,50.

Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L.W. Aerts, mr. S.C. Stuldreher en mr. M.M. Smorenburg, in aanwezigheid van mr. B.W.N. van den Oever, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 28 januari 2025.

w.g. J.L.W. Aerts w.g. B.W.N. van den Oever

Bijlage

Algemene wet bestuursrecht

Artikel 5:39

1. Het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de last onder dwangsom heeft mede betrekking op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist.

[…]

Wet Dieren

Artikel 2.2 Houden van dieren

[…]

8. Het is houders van dieren verboden aan deze dieren de nodige verzorging te onthouden.

Artikel 8.5 Bestuursdwang

Onze Minister is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang ter handhaving van het bepaalde bij of krachtens deze wet.

Besluit houders van dieren

Artikel 1.7 Verzorging van dieren

Degene die een dier houdt, draagt er zorg voor dat een dier:

[…]

c. dat ziek of gewond lijkt onmiddellijk op passende wijze wordt verzorgd;

Artikel 1.8. Behuizing

[…]

2. Behuizingen, waaronder begrepen de vloer, waarin een dier verblijft en inrichtingen voor de beschutting voor een dier zijn op zodanige wijze ontworpen, gebouwd en onderhouden dat bij de dieren geen letsel of pijn wordt veroorzaakt en bevatten geen scherpe randen of uitsteeksel waaraan het dier zich kan verworden.

Artikel 1.17 Voortplantingstechnieken

1. Voortplantingstechnieken worden toegepast op zodanige wijze dat bij het dier niet onnodig pijn, letsel, stress of ander ongerief wordt veroorzaakt.

[…]

Artikel 1.28 Bedrijfsgezondheidsplan en bedrijfsbehandelplan

1. Een houder van dieren draagt er in bij ministeriële regeling aan te wijzen gevallen zorg voor dat er overeenkomstig artikel 5.9, eerste lid, van het Besluit diergeneeskundigen een bedrijfsgezondheidsplan en een bedrijfsbehandelplan worden opgesteld.

2. Een houder van dieren handelt overeenkomstig het bedrijfsgezondheidsplan en het bedrijfsbehandelplan dat in overleg met hem is opgesteld, tenzij een diergeneeskundige noodzaak vereist dat hiervan wordt afgeweken.

[…]

Artikel 2.4. Verzorging van productiedieren

[…]

5. Wanneer de zorg, bedoeld in artikel 1.7, aanhef en onderdeel c, geen verbetering in de toestand van het dier brengt, wordt zo spoedig mogelijk een dierenarts geraadpleegd.

[…]

7. Het toegediende voer en drinken alsmede de wijze van toediening brengen het dier geen onnodig lijden of letsel toe.