ECLI:NL:RBZWB:2021:2940

Uitspraak

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT

Bestuursrecht

zaaknummer: BRE 20/7429 WET

uitspraak van 10 juni 2021 van de meervoudige kamer in de zaak tussen

[bedrijf eiseres] , te [plaatsnaam] , eiseres,

gemachtigde: mr. J.A.J.M. van Houtum,

de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder.

Procesverloop

Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 2 juni 2020 (bestreden besluit) van de minister inzake de aan haar opgelegde boete in het kader van de Meststoffenwet (Msw).

De minister heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 29 april 2021.

Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door [vertegenwoordiger1] , [vertegenwoordiger2] en haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door [vertegenwoordiger verweerder] .

Overwegingen

1.
Feiten

Eiseres exploiteert een melkveebedrijf aan [adres] in [plaatsnaam] . [vertegenwoordiger1] is vennoot en bedrijfsleider van eiseres. [vertegenwoordiger2] van [naam B.V.] . is adviseur van eiseres en regelt de mestboekhouding.

De Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) heeft eind 2017 een onderzoek ingesteld naar de naleving van de Msw bij eiseres. Tijdens dit onderzoek is geconstateerd dat eiseres in 2016 niet heeft voldaan aan haar mestverwerkingsplicht op grond van artikel 33a van de Msw. De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in een rapport van 13 maart 2018.

In een brief van 2 oktober 2018 heeft de minister kenbaar gemaakt dat hij voornemens is een bestuurlijke boete aan eiseres op te leggen, (onder meer) omdat zij niet zou hebben voldaan aan haar mestverwerkingsplicht in 2016.

Op 25 oktober 2018 heeft een zienswijzegesprek plaatsgevonden.

Op 27 mei 2019 heeft de minister het voornemen van 2 oktober 2018 ingetrokken.

Op 12 december 2019 heeft de minister een gewijzigd voornemen tot het opleggen van een bestuurlijke boete van € 10.692,- aan eiseres gestuurd, omdat zij niet zou hebben voldaan aan haar mestverwerkingsplicht in 2016.

Op 7 januari 2020 heeft eiseres een schriftelijke zienswijze ingediend tegen dit voornemen.

In een besluit van 19 februari 2020 (primaire besluit) heeft de minister, onder weerlegging van de zienswijze, een (gematigde) bestuurlijke boete van € 9.622,80 aan eiseres opgelegd wegens het niet voldoen aan haar mestverwerkingsplicht in 2016. Eiseres heeft 972 kilogram fosfaat te weinig verwerkt, waardoor het in de Msw opgenomen verbod om dierlijke meststoffen te produceren volgens de minister is overtreden.

Het boetebedrag is (conform intern beleid) met 10% gematigd wegens het overschrijden van de redelijke termijn van 13 weken.

Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit. Eiseres heeft afgezien van de mogelijkheid haar bezwaar nader toe te lichten tijdens een hoorzitting.

In een brief van 12 mei 2020 heeft de minister aan eiseres bericht dat de beslistermijn met zes weken zal worden verlengd.

In het bestreden besluit heeft de minister het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.

2.
Beroepsgronden

Eiseres betwist niet dat zij in 2016 niet heeft voldaan aan haar mestverwerkingsplicht, maar stelt dat sprake is van een vergissing die haar niet of nauwelijks financieel voordeel heeft opgeleverd. Ter zitting heeft eiseres aangevoerd dat het betreffende gebied feitelijk geen concentratiegebied is. Gelet op deze omstandigheden is het boetebedrag volgens eiseres disproportioneel hoog.

3.
Wettelijk kader

De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.

4.
Beoordeling

Overtreding

4.1

Tussen partijen is niet in geschil dat eiseres in 2016 niet heeft voldaan aan haar mestverwerkingsplicht. Vast staat dat het perceel van eiseres, [adres] in [plaatsnaam], gelegen is in concentratiegebied Zuid, waarvoor een mestverwerkingsplicht van 55% geldt. Eiseres is ten onrechte uitgegaan van een verwerkingsplicht van 10% en dientengevolge heeft zij 972 kilogram fosfaat te weinig verwerkt in 2016. Het in artikel 33a, eerste lid, van de Msw opgenomen verbod om dierlijke meststoffen te produceren is daarmee overtreden.

Vast staat dus dat eiseres een in beginsel beboetbare overtreding heeft begaan.

Verwijtbaarheid

4.2

Eiseres stelt zich op het standpunt dat sprake is van een vergissing. De adviseur van eiseres heeft ter zitting toegelicht dat hij er gelet op de feitelijke situatie ter plaatse, waarin geen sprake is van een mestprobleem, vanuit is gegaan dat het bedrijf van eiseres gelegen was buiten het concentratiegebied en dat hij nooit de intentie heeft gehad om dit verkeerd in te vullen.

4.3

De minister stelt zich op het standpunt dat de omstandigheid dat mogelijk sprake is van een vergissing niet af doet aan het feit dat sprake is van een overtreding. Dat de overtreding niet opzettelijk is begaan, is volgens de minister niet relevant, omdat voor het opleggen van een boete niet vereist is dat sprake is van opzet.

4.4

De rechtbank overweegt dat een bestuursorgaan op grond van artikel 5:41 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geen bestuurlijke boete oplegt voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan is in een dergelijk geval niet bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete. Net als bij strafrechtelijke overtredingen is schuld in de zin van verwijtbaarheid bij bestuursrechtelijk gesanctioneerde overtredingen doorgaans geen bestanddeel van het delict. Dat is ook het geval bij deze overtreding. Dit betekent dat de minister de verwijtbaarheid niet behoeft te bewijzen, maar deze mag veronderstellen als het daderschap vaststaat.

Dit laat onverlet dat ook in deze gevallen het beginsel ‘geen straf zonder schuld’ geldt. Om aan het opleggen van een boete te ontkomen, zal de overtreder een beroep moeten doen op afwezigheid van alle schuld, en deze afwezigheid aannemelijk moeten maken.

4.5

Eiseres heeft ter zitting een beroep gedaan op afwezigheid van alle schuld en stelt daartoe – kort gezegd – dat zij naar eer en geweten heeft gehandeld.

4.6

De rechtbank is van oordeel dat van omstandigheden die maken dat sprake is van afwezigheid van alle schuld, niet is gebleken. Eiseres is zelf verantwoordelijk voor het nakomen van haar verplichtingen op grond van de Msw. Dat eiseres bij de berekening van de mestverwerkingsplicht ten onrechte is uitgegaan van regio ‘overig’ en het daarbij behorende verwerkingspercentage van 10%, omdat zij in de veronderstelling was dat de [adres2] de grens van concentratiegebied Zuid was, komt voor haar eigen rekening en risico. Van eiseres mag worden verwacht dat zij de uit de wet- en regelgeving voortvloeiende verplichtingen voor haar bedrijf kent. Dit geldt te meer nu eiseres werd bijgestaan door een deskundig adviseur. Uit het dossier volgt dat de Zuidelijke Land- en Tuinbouworganisatie (ZLTO) ooit een verzoek heeft gedaan om de betreffende vestigingsregio in het extensief gebied (10%) te krijgen. De toenmalige staatssecretaris heeft dit afgewezen. Gelet hierop had de adviseur van eiseres kunnen weten dat hij alert moest zijn. Omdat het bedrijf van eiseres vlakbij de grens van het concentratiegebied ligt, had het op zijn weg gelegen om nader onderzoek te doen naar de vraag waar de juridische grens van het concentratiegebied precies loopt. De adviseur van eiseres heeft ter zitting erkend dat hij dit niet heeft gedaan.

De minister heeft naar het oordeel van de rechtbank dus terecht geconcludeerd dat de overtreding aan eiseres kan worden verweten en geen toepassing gegeven aan artikel 5:41 van de Awb.

Matiging

4.7

Eiseres stelt dat de hoogte van de bestuurlijke boete disproportioneel is en gelet op de omstandigheden gematigd dient te worden. Eiseres voert hiertoe aan dat sprake is van geringe verwijtbaarheid, dat de ernst van de overtreding beperkt is, nu het bedrijf van eiseres is gelegen in een gebied waar feitelijk geen sprake is van een mestprobleem en dat zij nauwelijks financieel voordeel heeft genoten.

4.8

De minister stelt zich op het standpunt dat de wetgever bij het vaststellen van de hoogte van het boetebedrag reeds een evenredigheidstoets heeft uitgevoerd, zodat het boetebedrag in beginsel als evenredig wordt aangemerkt. Van bijzondere omstandigheden die matiging van de boete rechtvaardigen, is volgens de minister geen sprake.

4.9

De rechtbank overweegt dat de hoogte van de bestuurlijke boete is vastgelegd in de Msw. In dat geval heeft de wetgever zelf de afweging gemaakt welke boete voor een bepaalde overtreding als evenredig moet worden beschouwd. Voor het overtreden van de mestverwerkingsplicht is dat geregeld in artikel 59 van de Msw.

4.1

De aan eiseres opgelegde bestuurlijke boete is aan te merken als een punitieve sanctie. Artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) brengt mee dat de rechter dient te toetsen of de hoogte van de opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding. Zoals het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) heeft overwogen vormt voor bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen de bepaling van artikel 5:46, derde lid, van de Awb het kader waarin de op artikel 6 EVRM gestoelde evenredigheidstoets wordt voltrokken. Binnen dat kader kan en behoort te worden beoordeeld of de ingevolge voorgeschreven boete in het concrete geval evenredig is aan met name de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en, zo nodig, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan. De omstandigheden die daarbij een rol kunnen spelen, zijn die omstandigheden waarmee de wetgever niet reeds bij de vaststelling van het boetebedrag rekening heeft gehouden. Al naar gelang de wetgever blijkens de wetsgeschiedenis wel of geen rekening heeft gehouden met bepaalde omstandigheden, zal – vergelijkbaar met een systeem van communicerende vaten – minder of meer ruimte bestaan voor toepassing van de matigingsbevoegdheid op grond van die omstandigheden. Op deze wijze zal in de regel recht kunnen worden gedaan aan de vereiste evenredigheid in concreto tussen de hoogte van de boete en de aard en ernst van de geconstateerde overtreding.

Bij het bepalen van de boetenorm heeft de wetgever twee elementen gecombineerd, te weten het economische voordeel en de bestraffing voor de overtreding. Het tarief van de boete voor zover deze het element van het economisch voordeel betreft, is in belangrijke mate gebaseerd op de kosten voor mestafzet op de langere afstand (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het CBb van 3 november 2016, ECLI:NL:CBB:2016:355).

4.11

De rechtbank is met eiseres van oordeel dat de aan haar opgelegde boete gelet op voormelde omstandigheden disproportioneel is. Daartoe acht de rechtbank van belang dat eiseres aan de hand van een factuur uit 2016 voor een vervangende verwerkingsovereenkomst met [naam] te [plaatsnaam2] aannemelijk heeft gemaakt dat het financiële voordeel dat zij heeft genoten door in 2016 niet aan haar mestverwerkingsplicht te voldoen ongeveer € 1.500,- bedraagt. Uit voormelde jurisprudentie van het CBb volgt dat het tarief van de boete voor zover het het element van het economisch voordeel betreft, in belangrijke mate is gebaseerd op de kosten voor mestafzet op langere afstand. In dit geval heeft de minister echter het standpunt van eiseres niet weersproken dat in dit geval mestafzet ook op kortere afstand mogelijk zou zijn geweest en ook feitelijk heeft plaatsgevonden, getuige de door eiseres overgelegde factuur van [naam] te [plaatsnaam2]. Het economisch voordeel dient naar het oordeel van de rechtbank in dit specifieke geval dus beduidend lager te worden geraamd dan het voordeel dat de wetgever als uitgangspunt heeft genomen voor de bepaling van de hoogte van de boetebedragen. Het onverkort vasthouden aan deze boetebedragen acht de rechtbank in dit geval dan ook niet redelijk.

Verder acht de rechtbank van belang dat de ernst van de overtreding beperkt is, omdat het een eenmalige overtreding betreft en dat eiseres direct nadat was gebleken dat zij in overtreding was, de registratie heeft aangepast. Niet gebleken is dat eiseres zich stelselmatig en/of heimelijk aan de bepalingen van de Msw heeft gepoogd te onttrekken.

4.12

In voormelde omstandigheden, in hun onderlinge samenhang beschouwd, ziet de rechtbank aanleiding de boete te matigen tot € 4.500,-. Dit bedrag is opgebouwd uit

€ 1.500,- ten behoeve van het wegnemen van het economische voordeel, € 1.500,- wegens berokkende schade en € 1.500,- als bestraffend element.

Redelijke termijn

4.13

De rechtbank overweegt tot slot dat sprake is van een overschrijding van de redelijke termijn. De redelijke termijn is in dit geval gaan lopen op 2 oktober 2018, de datum van het eerste voornemen, en eindigde twee jaar later op 2 oktober 2020. De redelijke termijn is dus met ruim 8 maanden overschreden. Volgens vaste jurisprudentie (zie onder meer de uitspraak van het CBb van 16 januari 2017, ECLI:NL:CBB:2017:32) wordt bij overschrijding van de redelijke termijn in punitieve zaken de boete in beginsel gematigd met 5% per half jaar. De rechtbank ziet geen aanleiding om in het onderhavige geval (bijvoorbeeld vanwege de ingewikkeldheid van de zaak of het processuele gedrag van partijen) van dit uitgangspunt af te wijken. De rechtbank zal daarom de boete verlagen met 10% tot een bedrag van € 4.050,-.

5.
Conclusie

5.1

Het beroep zal gegrond worden verklaard en de rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen, voor zover daarbij een bestuurlijke boete aan eiseres is opgelegd ter hoogte van

€ 9.622,80.

5.2

De rechtbank ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien, in die zin dat aan eiseres op te leggen bestuurlijke boete wordt vastgesteld op € 4.050,-.

5.3

Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient het griffierecht aan eiseres te worden vergoed.

5.4

De rechtbank zal de minister veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.602,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het indienen van het

beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 534,‑ en wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit, voor zover daarbij een bestuurlijke boete aan eiseres is opgelegd ter hoogte van € 9.622,80;
stelt de hoogte van de aan eiseres opgelegde boete vast op € 4.050,-;
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 354,- aan eiseres te vergoeden;
veroordeelt de minister in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.602,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. L.P. Hertsig, voorzitter, en mr. G.M.J. Kok en mr. M.G.J. Maas-Cooymans, leden, in aanwezigheid van mr. C.F.E.M. Mes, griffier, op 10 juni 2021 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.

BIJLAGE

Wettelijk kader

De Meststoffenwet (Msw) (2016)

Artikel 33a van de Msw bepaalt, voor zover hier van belang:

1. Het is een landbouwer verboden in enig kalenderjaar op zijn bedrijf dierlijke meststoffen te produceren.

2. Het eerste lid is niet van toepassing op een landbouwer die in het desbetreffende kalenderjaar:

a. op zijn bedrijf geen bedrijfsoverschot produceert;

b. een hoeveelheid dierlijke meststoffen, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, minimaal gelijk aan een door Onze Minister voor het desbetreffende kalenderjaar vastgesteld percentage van het op zijn bedrijf geproduceerde bedrijfsoverschot:

1° laat verwerken,

(..)

3. Onder het laten verwerken van dierlijke meststoffen, bedoeld in het tweede lid, onderdeel b, onder 1°, wordt verstaan:

a. het overdragen of laten overdragen van op zijn bedrijf geproduceerde dierlijke meststoffen aan een verwerkende onderneming, overeenkomstig een op het desbetreffende kalenderjaar betrekking hebbende mestverwerkingsovereenkomst als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel ee, onder 1°;

b. het overdragen of laten overdragen van op zijn bedrijf geproduceerde dierlijke meststoffen aan een andere onderneming dan een verwerkende onderneming, op basis van een uiterlijk in het desbetreffende kalenderjaar gesloten mestverwerkingsovereenkomst als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel ee, onder 2°, of

c. het sluiten van een overeenkomst met een andere landbouwer waarin is bepaald dat die andere landbouwer in zijn plaats uitvoering zal geven aan de voorwaarden, bedoeld in het tweede lid, onderdeel b, door middel van het laten verwerken, bedoeld in de onderdelen a of b.

Artikel 51 van de Msw bepaalt, voor zover relevant, dat onze Minister een bestuurlijke boete kan opleggen ter zake van overtreding van het bepaalde bij of krachtens artikel 33a, eerste lid, van de Msw.

Artikel 59, eerste lid, van de Msw bepaalt dat in geval van overtreding van artikel 33a, eerste lid, de bestuurlijke boete € 11 per kilogram fosfaat ten aanzien waarvan de landbouwer niet heeft gehandeld overeenkomstig artikel 33a, tweede lid, onderdeel b, bedraagt.

De Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (2016)

Artikel 71, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling bepaalt:

Het verwerkingspercentage, bedoeld in artikel 33a, tweede lid, onderdeel b, van de wet, bedraagt voor:

a. het in bijlage I bij de wet als gebied II omschreven gebied: 55 procent;

b. het in bijlage I bij de wet als gebied I omschreven gebied: 35 procent;

c. het deel van Nederland dat niet behoort tot de gebieden, bedoeld in de onderdelen a en b: 10 procent.

Algemene wet bestuursrecht (Awb)

Artikel 5:41 van de Awb bepaalt dat het bestuursorgaan geen bestuurlijke boete oplegt voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten.

Op grond van artikel 5:46, eerste lid, van de Awb bepaalt de wet de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd.

Het derde lid bepaalt dat indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete oplegt indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.