ECLI:NL:CBB:2024:622

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummer: 21/947

uitspraak van de meervoudige kamer van 3 september 2024 in de zaak tussen

[naam 1] , te [plaats 1] , de landbouwer,

(gemachtigde: mr. A.C.M. Brom)

de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur

(gemachtigde: mr. E.J.H. Jansen).

Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:

de Staat der Nederlanden(de minister van Justitie en Veiligheid)

Procesverloop

Met het besluit van 1 april 2021 heeft de minister op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (Uitvoeringsregeling) een randvoorwaardenkorting van 20% vastgesteld op alle door de landbouwer voor het jaar 2020 aangevraagde subsidies uit het Gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB).

Met het besluit van 9 juli 2021 (het bestreden besluit) heeft de minister het hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

De landbouwer heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.

De minister heeft een verweerschrift ingediend.

De landbouwer heeft verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).

De zitting was op 6 juni 2024. Aan de zitting hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen.

Naar aanleiding van het verzoek om schadevergoeding heeft het College de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) als partij aangemerkt.

Overwegingen

Inleiding

1.1

De landbouwer exploiteert een rundveebedrijf in [plaats 1] . Hij heeft voor het aanvraagjaar 2020 uitbetaling van de betalingsrechten en de vergroeningsbetaling aangevraagd.

1.2

Op 30 april 2020 heeft een controle door een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) plaatsgevonden op een perceel dat in gebruik is bij het bedrijf van de landbouwer. Hiervan zijn een proces-verbaal, gedateerd op 11 juni 2020, en een inspectieverslag, gedateerd op 15 juni 2020, opgesteld. Bij het proces-verbaal zijn twee bijlagen gevoegd. In het inspectieverslag is vermeld dat de toezichthouder heeft geconstateerd dat op een perceel niet-beteeld bouwland van de landbouwer dierlijke mest deels niet emissiearm was aangewend, waarbij de mest in strookjes deels op en deels in de grond was aangetroffen.

1.3

In bijlage 2 bij het proces-verbaal van 11 juni 2020 staat, voor zover van belang, het volgende:

“[…]

Ik besloot om het perceel een controle uit te voeren op het emissiearm aanwenden van mest.
[…]
Op donderdag 30 april 2020, omstreeks 12.30.uur, bevond ik mij op het perceel, gelegen aan de [adres]. Naar ik zag betrof het onbeteeld bouwland. Ik zag dat op het perceel kennelijk drijfmest was uitgereden die niet volledig in de grond was aangewend. Ik zag dat het hier kennelijk een dierlijke meststof betrof. Ik zag dit aan de kleur en ik rook dit aan de geur dat het varkensdrijfmest betrof. Van de aangetroffen situatie zijn door mij foto’s gemaakt welke als bijlage 3 bij dit proces-verbaal zijn gevoegd. […] [naam landbouwer] bevestigde aan mij dat er inderdaad op het genoemde perceel varkensdrijfmest was uitgereden door loonbedrijf Firma [naam 2] uit Aagtekerke. Aansluitend deelde [naam landbouwer] mij mede dat het perceel niet tot zijn bedrijf behoort, maar dat dit perceel bouwland toebehoort aan de gemeente Vlissingen. Op deze locatie zou een marinierskazerne worden gebouwd, maar dit gaat niet meer door. [naam landbouwer] is nu gevraagd een aantal percelen te onderhouden. Op het perceel bouwland, welke bemest was zou gras worden ingezaaid. Dit gras is bestemd als voer voor zijn runderen.

[…]”

1.4

In bijlage 1 bij het proces-verbaal van 11 juni 2020 is een verklaring van [naam 3] van het loonbedrijf Firma [naam 2] ( [naam 2] ) bijgevoegd. Hierin staat, voor zover van belang, het volgende:

“[…]

Op donderdag 30 april 2020 is door ons bedrijf Firma [naam 2] varkensdrijfmest uitgereden op een perceel grond gelegen aan [adres]. De opdrachtgever was veehouder [naam landbouwer]. [...] [naam landbouwe] had dit perceel in gebruik met de bedoeling er gras in te zaaien voor zijn runderen. Op het perceel hebben gebouwen gestaan die afgebroken zijn en oude bomen die gerooid zijn. Mede hierdoor was het perceel niet overal even vlak. […] Op de meeste plaatsen was het geen probleem om de mest goed aan te wenden, maar met name op de plaatsen waar gebouwen waren afgebroken en oude bomen waren gerooid waren bleek achteraf dat juist daar de mest niet in de grond, maar op de grond lag.[…] Ik ga ook niet tegenspreken dat op delen van het perceel het geleverde werk niet aan de regels voldoet.

[…]”

1.5

Met het besluit van 1 april 2021 heeft de minister een randvoorwaardenkorting van 20% vastgesteld op alle GLB-subsidies die de landbouwer heeft aangevraagd in het jaar 2020. Met het bestreden besluit heeft de minister het daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Hierin heeft de minister uiteengezet dat hij – kort gezegd – de landbouwer de randvoorwaardenkorting heeft opgelegd in verband met de niet-naleving van de in artikel 5 van het Besluit gebruik meststoffen (Bgm) opgenomen verplichting om dierlijke mest emissiearm aan te wenden. Omdat volgens de minister sprake was van opzet, bedraagt de korting 20%.

De beoordeling door het College

2.1

Op grond van de artikelen 91, 92 en 93 van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 1306/2013) dient een landbouwer die rechtstreekse betalingen ontvangt, de in bijlage II genoemde beheerseisen in acht te nemen. In deze bijlage wordt onder meer verwezen naar de artikelen 4 en 5 van Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreinigingen door nitraten uit agrarische bronnen (Nitraatrichtlijn). In bijlage II wordt verwezen naar beheerseisen die voortvloeien uit unierechtelijke regelgeving, waaronder de artikelen 4 en 5 van de Nitraatrichtlijn. De artikelen 4 en 5 van de Nitraatrichtlijn staan vermeld in bijlage 3 bij artikel 3.1, onderdeel a, van de Uitvoeringsregeling, waarin weer wordt verwezen naar (onder meer) artikel 5 van het Bgm.

2.2

Op grond van artikel 5, eerste lid, van het Bgm – zoals deze bepaling ten tijde van de door de minister gestelde niet-naleving luidde en voor zover hier van belang – is het verboden dierlijke meststoffen te gebruiken op bouwland, tenzij de dierlijke meststoffen worden gebruikt overeenkomstig bij ministeriële regeling aangewezen methoden die de ammoniakemissie beperken doordat de dierlijke meststoffen of in de grond worden gebracht of op de grond worden gebracht en aansluitend in de grond worden gewerkt. Op grond van het vierde lid van voornoemd artikel kunnen bij ministeriële regeling voorschriften worden gesteld betreffende het gebruik van de aangewezen methoden en de wijze waarop de emissiebeperking wordt gecontroleerd. Deze voorschriften zijn opgenomen in artikel 4d van Uitvoeringsregeling gebruik meststoffen (Ugm)– zoals deze bepaling ten tijde van de door verweerder gestelde niet-naleving luidde en voor zover hier van belang – waarin is bepaald dat het aanwenden van drijfmest op bouwland slechts is toegestaan, indien gebruik wordt gemaakt van een bemester die volledig tot de grond gesloten is en waarmee de drijfmest in één werkgang en met dezelfde machine op of in de grond wordt gebracht en, indien sprake is van aanwending in de grond, de drijfmest uitsluitend in sleufjes in de grond wordt gebracht waarbij de sleufjes niet breder mogen zijn dan 5 centimeter (sub a onder i).

2.3

Op grond van de hiervoor weergegeven bepalingen is de betaling van het volledige bedrag van de door de landbouwer aangevraagde rechtstreekse landbouwsteun afhankelijk gesteld van de naleving van de randvoorwaarden. Bij niet-naleving van deze randvoorwaarden wordt het steunbedrag gekort of ingetrokken.

Was de besluitvorming zorgvuldig?

3.1

De landbouwer heeft samengevat weergegeven het volgende aangevoerd. Hij heeft noch bij het voornemen, noch bij het besluit van 1 april 2021 een proces-verbaal of een inspectieverslag ontvangen. De minister heeft hem geen aanvullende termijn gegeven om een zienswijze te kunnen indienen, maar feitelijk binnen veertien dagen na het toesturen van het voornemen dat besluit genomen. Voor de landbouwer was het feitelijk onmogelijk om op zo’n korte termijn te reageren op het voornemen. Verder zijn de artikelen 5:9 en 5:10a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geschonden, omdat respectievelijk de minister bij het besluit tot het opleggen van de randvoorwaardenkorting geen omschrijving heeft gegeven van het overtreden voorschrift en de toezichthouder de landbouwer geen cautie heeft gegeven. Het besluit tot het opleggen van de randvoorwaardekorting is verder in het geheel niet gemotiveerd. Tot slot ontbreekt een controlerapport. In strijd met de berichtgeving op zijn eigen website heeft de minister toch een randvoorwaardenkorting opgelegd.

3.2

Het betoog van de landbouwer slaagt niet. Artikel 5:10a van de Awb ziet alleen op bestraffende sancties waarvan in het geval van het opleggen van een randvoorwaardenkorting als hier aan de orde geen sprake is. Verder heeft de minister in het verweerschrift terecht erop gewezen dat in de bijlage bij het besluit van 1 april 2021 tot het opleggen van de randvoorwaardenkorting het onderwerp van de controle en de relevante regelgeving (artikel 5 Bgm) staan weergegeven. Een en ander staat ook in het voornemen beschreven, waarin de landbouwer tevens erop is gewezen dat het controlerapport (inspectieverslag) te raadplegen is in ‘Mijn dossier’. Voor zover al met de landbouwer moet worden aangenomen dat hij niet adequaat kon reageren op het voornemen en dat het besluit van 1 april 2021 gebrekkig zou zijn gemotiveerd, moet worden geoordeeld dat de minister die gebreken met het bestreden besluit heeft hersteld. In bezwaar heeft de landbouwer ruimschoots de gelegenheid gehad om zijn standpunten uiteen te zetten, waarvan hij ook gebruik heeft gemaakt in de gronden van bezwaar en tijdens de hoorzitting. In het bestreden besluit is de minister daar uitgebreid op ingegaan en heeft hij duidelijk gemaakt dat en waarom hij een randvoorwaardekorting van 20% heeft opgelegd. De landbouwer heeft ook niet geconcretiseerd hoe hij hierdoor in zijn verdedigingsbelang is geschaad, wat wel van hem had mogen worden verwacht. Tot slot blijkt uit het proces-verbaal onder meer informatie over de controle, de bevindingen en de normen ten aanzien waarvan de niet-naleving is vastgesteld. Dit proces-verbaal vormt samen met de checklist het controleverslag als bedoeld in artikel 72 van Verordening (EU) nr. 809/2014 van de Commissie van 17 juli 2014 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen voor Verordening 1306/2013 (vergelijk onder 6.3.2 van de uitspraak van het College van 16 november 2017, ECLI:NL:CBB:2017:449).

Heeft de landbouwer artikel 5 van het Bgm overtreden en was sprake van (voorwaardelijk) opzet?

4.1

Op de zitting is duidelijk geworden dat de landbouwer niet langer betwist dat een klein deel van de op 30 april 2020 uitgereden mest niet emissiearm is uitgereden door het loonbedrijf [naam 2] op een klein deel van het perceel. Dat de randvoorwaarde van artikel 5 van het Bgm niet is nageleefd, daargelaten wat de landbouwer verder over deze bepaling heeft aangevoerd, staat daarmee vast.

4.2

De landbouwer komt met name op tegen het oordeel van de minister dat de niet-naleving opzettelijk was. De landbouwer voert in dat verband het volgende aan. Het uitrijden van de mest heeft plaatsgevonden met een machine met een emissie-arme techniek. Alleen op het gedeelte van het perceel waar kazernes hebben gestaan, is de mest niet volledig ondergewerkt. Dit betrof maar een heel klein deel, maximaal honderd vierkante meter, van de door de minister genoemde 5,28 hectare. De minister stelt volgens de landbouwer ook ten onrechte dat hij [naam 2] geen instructies heeft gegeven. Hij heeft met [naam 2] besproken dat er gebouwen hebben gestaan op het perceel. Maar dat er nog reststenen in de grond zaten, kon de landbouwer niet weten. Deze waren niet zichtbaar. De verklaring van [naam 2] klopt niet voor zover hij heeft verklaard dat wel stenen zichtbaar waren en de grond droog was. [naam 2] ontkent ook dat hij dit heeft gezegd. Op de zitting heeft de landbouwer een proces-verbaal van staandehouding van [naam 2] overgelegd, dat ontbreekt in het dossier van de landbouwer. De landbouwer heeft hierover de beschikking gekregen omdat zijn gemachtigde ook [naam 2] bijstaat. Dit proces-verbaal suggereert dat [naam 2] zou zijn staande gehouden voorafgaand aan de verklaring, terwijl hij de verklaring telefonisch heeft afgelegd. Ook de datum waarop het proces-verbaal is opgemaakt, 1 september 2020, kan niet kloppen, omdat dit maanden later is dan de laatst verrichte ambtshandelingen. Dit alles leidt ertoe dat getwijfeld moet worden aan de juistheid van de verklaring van [naam 2] . Verder is het perceel eigendom van de gemeente Vlissingen. De landbouwer mocht erop vertrouwen dat een overheidsorgaan de grond correct oplevert.

4.3

De minister heeft de (opzettelijke) niet-naleving waarbij de uitrijwerkzaamheden zijn verricht door een loonwerker rechtstreeks aan de landbouwer toegerekend. De landbouwer heeft voor het uitrijden van de dierlijke meststoffen gekozen voor een loonwerker zonder (duidelijke) instructie te geven aan de loonwerker dat deze direct moet stoppen met de werkzaamheden als zichtbaar is dat dit niet conform de voorschriften gebeurt en zonder daarop persoonlijk toezicht te houden. Daarom heeft de landbouwer de mogelijkheid aanvaard dat de mest niet op een emissiearme wijze zou worden aangewend, aldus de minister.

4.4

Zoals het College eerder heeft overwogen, onder meer bij uitspraak van 7 april 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:122), is, gelet op het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 27 februari 2014, C-396/12, Van der Ham (ECLI:EU:C:2014:98), ook sprake van een opzettelijke niet-naleving van randvoorwaarden indien de steunontvanger zich zodanig gedraagt dat hij de mogelijkheid aanvaardt dat zich daardoor een toestand van niet-naleving van de voorschriften inzake randvoorwaarden voordoet. Ingeval inbreuk op de vereiste randvoorwaarden is gemaakt door een derde die werkzaamheden in opdracht van een steunontvanger uitvoert, kan deze begunstigde aansprakelijk worden gesteld voor die inbreuk indien hij opzettelijk of nalatig heeft gehandeld door de keuze van de derde, het op hem uitgeoefende toezicht en de hem gegeven instructies, ongeacht het opzettelijke of nalatige karakter van de gedraging van deze derde. Het feit dat de landbouwer de uitvoering van de werkzaamheden geheel aan het loonbedrijf [naam 2] heeft overgelaten, ontslaat hem dus niet van de verantwoordelijkheid voor het naleven van de randvoorwaarden.

4.5

Het College onderschrijft het standpunt van de minister dat de landbouwer de niet-naleving opzettelijk heeft begaan. Dat betekent dat het College de landbouwer niet volgt in zijn betoog dat hem geen schuld zou treffen of geen opzet zou hebben gehad. Niet in geschil is dat de landbouwer het betreffende perceel in gebruik had van de gemeente Vlissingen om daar gras in te zaaien voor zijn runderen en dat hij dit perceel ook heeft opgegeven in zijn gecombineerde opgave 2020. Dat het perceel eigendom is van de gemeente Vlissingen neemt niet weg dat de landbouwer verantwoordelijk is voor het naleven van de randvoorwaarden op dat perceel (artikelen 91, 92 en 93 van Verordening 1306/2013). Gelet daarop mocht de landbouwer ook niet ervan uitgaan dat het zonder meer mogelijk was het perceel – waarop de gemeente Vlissingen vanwege de sloop van oude gebouwen en het rooien van bomen sloop-, opruim- en egalisatiewerkzaamheden had laten uitvoeren – op de juiste wijze te bemesten, ook al heeft de gemeente Vlissingen deze werkzaamheden gecontroleerd en geaccordeerd. Verder is niet in geschil dat de landbouwer [naam 2] opdracht heeft gegeven het perceel te bemesten. Zoals het College eerder heeft overwogen mag van een landbouwer in het algemeen worden verwacht dat hij de instructie geeft dat de van toepassing zijnde randvoorwaarden niet worden overtreden en dat hij daarop ook toezicht houdt (zie bijvoorbeeld onder 9 van de uitspraak van het College van 24 mei 2017, ECLI:NL:CBB:2017:228). Daargelaten of de verklaring van [naam 2] op punten onjuist is, stelt het College vast dat niet is gebleken dat de landbouwer met [naam 2] specifieke afspraken heeft gemaakt over de wijze waarop de mest moest worden uitgereden op het perceel en meer in het bijzonder dat hij [naam 2] heeft geïnstrueerd onmiddellijk te stoppen met mest uitrijden als bleek dat het niet mogelijk was om op die delen de mest emissiearm uit te rijden vanwege de daarop uitgevoerde werkzaamheden. Evenmin is gebleken dat de landbouwer gedurende de werkzaamheden zodanig toezicht heeft gehouden dat hij had kunnen ingrijpen toen bleek dat de mest niet emissiearm werd uitgereden. De minister heeft zich daarom terecht op het standpunt gesteld dat de landbouwer bewust het risico heeft aanvaard dat op zijn perceel de mest niet emissiearm zou worden aangewend. Om die reden kan hem een opzettelijke

niet-naleving van randvoorwaarden worden aangerekend.

Heeft de minister de randvoorwaardenkorting terecht vastgesteld op 20%?

5.1

De landbouwer voert aan dat de randvoorwaardenkorting in de gegeven omstandigheden te hoog is in verhouding tot de ernst, aard en omvang van verwijtbaarheid van de niet-naleving. Omdat de niet-naleving is beperkt tot een relatief zeer klein deel van de oppervlakte van het perceel en mede is ontstaan door sloopwerkzaamheden die op het perceel hebben plaatsgevonden, had de minister moeten volstaan met een waarschuwing (early warning), aldus de landbouwer. Verder heeft de landbouwer onder verwijzing naar de uitspraak van het College van 8 februari 2013 (ECLI:NL:CBB:2013:BZ4406) een beroep gedaan op het gelijkheidsbeginsel. In die zaak was volgens hem sprake van opzet maar heeft de minister desondanks een randvoorwaardenkorting van 3% opgelegd.

5.2

Dit betoog slaagt evenmin. Uit artikel 40 van de Gedelegeerde Verordening (EU)

nr. 640/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 volgt dat de administratieve sanctie in de regel 20% bedraagt indien sprake is van een opzettelijke niet-naleving. In dat geval kan dan ook niet volstaan worden met een early warning. Ook het beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt niet. Niet duidelijk is gemaakt dat de zaak die heeft geleid tot genoemde uitspraak op één lijn kan worden gesteld met de zaak van de landbouwer, terwijl de korting, zoals hiervoor overwogen, in de regel 20% bedraagt wanneer de geconstateerde niet-naleving – zoals hier aan de orde – met opzet is begaan en de minister gehouden is die verordening toe te passen. Een bestuursorgaan kan evenwel op basis van de in artikel 38, eerste tot en met vierde lid, genoemde criteria besluiten om dat percentage te verlagen tot niet minder dan 15% of te verhogen tot maximaal 100% van dat totale bedrag. De criteria zijn – kort gezegd – herhaling, omvang, ernst en het permanente karakter van de niet-naleving. De minister heeft terecht erop gewezen dat de gevolgen van het niet-emissiearm uitrijden van de mest in omvang niet zijn beperkt tot het bedrijf zelf maar ook op de omgeving en dat de opgetreden emissie niet ongedaan gemaakt kan worden en de niet-naleving aldus een permanent karakter heeft. Zoals het College eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld de uitspraak van 14 januari 2020, ECLI:NL:CBB;2020:22) maakt het feit dat slechts een klein deel van de totale oppervlakte op niet-emissiearme wijze is bemest niet dat de ernst van de niet-naleving zodanig is beperkt dat de minister de randvoorwaardenkorting lager had moeten vaststellen. Dit geldt ook voor het feit dat er bij de landbouwer niet eerder sprake is geweest van een niet-naleving. De minister heeft de korting daarom terecht vastgesteld op 20%.

Conclusie

6 Het beroep is ongegrond. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.

Beoordeling van het beroep op overschrijding van de redelijke termijn

7.1

De landbouwer heeft een beroep gedaan op overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM. Als uitgangspunt in niet-punitieve zaken geldt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Uitgangspunt voor vergoeding van immateriële schade is een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond. De redelijke termijn begint met de ontvangst van het bezwaarschrift door de minister.

7.2

De minister heeft het bezwaarschrift ontvangen op 12 mei 2021. De redelijke termijn is op het moment van het doen van deze uitspraak met zestien maanden overschreden. Van factoren die aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. De landbouwer heeft daarom recht op € 1.500,- schadevergoeding. De behandeling van het bezwaar heeft minder dan een half jaar geduurd, terwijl de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar heeft geduurd. De overschrijding is dus geheel aan het College toe te rekenen. Het College zal daarom, met toepassing van artikel 8:88 van de Awb, de Staat veroordelen tot betaling van de schadevergoeding.

7.3

Het College zal verder de Staat veroordelen in de proceskosten van de landbouwer in verband met het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade wegens overschrijding van de redelijke termijn. Het College begroot die kosten op € 437,50 (1 punt voor het verzoek, wegingsfactor 0,5; waarde per punt € 875,-). Op de zitting is dit verzoek niet inhoudelijk besproken, waardoor geen aanleiding bestaat voor toekenning van proceskosten daarvoor, zoals verzocht door de landbouwer. Ook bestaat geen aanleiding voor vergoeding van het griffierecht, aangezien het bestreden besluit in stand blijft.

Beslissing

Het College:

verklaart het beroep ongegrond;
veroordeelt de Staat tot vergoeding aan de landbouwer van immateriële schade tot een bedrag van € 1.500,-;
veroordeelt de Staat in de proceskosten van de landbouwer tot een bedrag van

Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, mr. T. Pavićević en mr. B.J. van de Griend, in aanwezigheid van mr. M. Pier, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op

3 september 2024.

w.g. A. Venekamp w.g. M. Pier