Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 21/958
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 19 maart 2024 op het hoger beroep van:
Maatschap [naam 1] , te [plaats 1] (het pluimveebedrijf)
(gemachtigde: J.A. Brok)
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 16 juli 2021, kenmerk ROT 19/4453,
in het geding tussen
het pluimveebedrijf
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
het pluimveebedrijf
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
(gemachtigde: mr. M.M. de Vries)
en
de Staat der Nederlanden(de minister van Justitie en Veiligheid) (de Staat)
Procesverloop in hoger beroep
Het pluimveebedrijf heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 16 juli 2021, ECLI:NL:RBROT:2021:6804 (aangevallen uitspraak).
De minister heeft een reactie op het hoger beroepschrift ingediend.
De minister heeft een reactie op het hoger beroepschrift ingediend.
Het pluimveebedrijf heeft op 8 december 2023 een nadere reactie ingediend.
De zitting was op 20 december 2023. Aan de zitting hebben deelgenomen de gemachtigde van het pluimveebedrijf, bijgestaan door [naam 2] . De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [naam 3] .
Grondslag van het geschil
1.1
Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
1.2
Op 24 april 2018 omstreeks 11.00 uur heeft een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) bij een slachthuis te [plaats 3] een inspectie uitgevoerd bij een koppel aangevoerde kuikens. De bevindingen van deze inspectie zijn neergelegd in een rapport van bevindingen van 29 april 2018 (rapport van bevindingen).
1.3
De toezichthouder heeft in het rapport van bevindingen onder meer het volgende geschreven:
“Datum en tijdstip van de bevinding: 24 april 2018 omstreeks 11:00 uur.
Ik stelde tijdens mijn inspectie bij het voorkeurbordes van pluimveeslachthuis B.V. [naam 4] tijdens de postmortem-keuring op die plaats vast dat er veel karkassen van koppel 17PO-0693 van pluimveebedrijf [naam 4] (stal 3) ernstig tot zeer ernstig (vleugel) letsel vertoonden. Letsels zoals gebroken vleugels, en bloeduitstortingen op de vleugels.
Gezien de aard van de letsels heb ik geconstateerd dat deze zijn ontstaan bij het vangen en op transport zetten van de kuikens en als vangletsel geduid konden worden.
Ik zag op mijn slachtlijst en op de computer in het kantoor van de kwaliteitsmedewerkers van B.V. [naam 4] dat het een koppel kuikens van pluimveebedrijf [naam 4] betrof.
Op het moment van telling (op het voorkeurbordes) was de bandsnelheid 225 per minuut. Gedurende 2 x 2 minuten heb ik vangletsel geteld. De eerste telling was op 1/3 van de koppel de tweede telling was op 2/3 van de koppel (19969 dieren).
Bij de eerste telling trof ik 15 tot donker rood verkleurde bloeduitstortingen groter dan 3 cm aan vleugels enkelen gecombineerd met een fractuur. Bij de tweede telling trof ik dertien bloeduitstortingen aan de vleugels, en één op de borst en één op de poot. Een aantal voorbeelden ziet u op de foto's.
Ik heb geteld volgens de instructie van de NVWA; Bijlage 2 bij WLZVL – 030 NVWA: bijlage bij registratieformulier letseltelling pluimveeslachthuis.
Vangletselpercentage in de eerste telling: (15/450)*100%=3,33%
Vangletselpercentage in de tweede telling: (15/450)*100%=3,33%
Het gemiddelde van beide tellingen: 3,33%
Uit navraag bij de planning van B.V. [naam 4] bleek dat er handmatig gevangen was door vangploeg [naam 5] , [plaats 2] . Het personeel van de vangploeg voerde zijn werkzaamheden niet op zodanige wijze uit dat de dieren letsel en lijden bespaard bleef en dat hun veiligheid was gegarandeerd. Dit heeft ernstig lijden bij de dieren veroorzaakt.
De houder van het pluimvee op de plaats van vertrek zorgde er niet voor dat de voorschriften met betrekking tot het behandelen van de dieren nageleefd werden, omdat door het vangen onnodige pijn en lijden bij de dieren is veroorzaakt.”
1.4
Naar aanleiding van de bevindingen zoals beschreven in het rapport van bevindingen heeft de minister, voor zover in hoger beroep van belang, met het besluit van 25 januari 2019 (het boetebesluit) het pluimveebedrijf een boete opgelegd van € 1.500,-, omdat het personeel van de vangploeg zijn werkzaamheden niet op zodanige wijze uitvoerde dat de dieren letsel en lijden bespaard bleef en dat hun veiligheid was gegarandeerd. Dit levert een overtreding op van artikel 2.5 en artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, in samenhang met artikel 4.8, van de Regeling houders van dieren, in verbinding met artikel 3, aanhef en artikel 3, onder e en artikel 8, eerste lid, gelet op bijlage I, hoofdstuk III, § 1.8, onder d, van de Verordening (EG) nr. 1/2005 van de Raad van 22 december 2004 inzake de bescherming van dieren tijdens het vervoer en daarmee samenhangende activiteiten en tot wijziging van de Richtlijnen 64/432/EEG en 93/119/EG en van Verordening (EG) nr. 1255/97 (Transportverordening).
1.5
Met het besluit van 18 juli 2019 (het bestreden besluit), waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister het bezwaar van het pluimveebedrijf tegen het boetebesluit ongegrond verklaard.
Uitspraak van de rechtbank
2 De rechtbank heeft het beroep van het pluimveebedrijf ongegrond verklaard. De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen:
“3.1. De rechtbank overweegt dat op het bestuursorgaan de bewijslast rust dat een beboetbare overtreding is begaan, terwijl de belanghebbende gelet op de in artikel 6, tweede lid, van het EVRM neergelegde onschuldpresumptie het voordeel van de twijfel geniet indien niet buiten twijfel is dat de beboetbare overtreding is begaan. De onschuldpresumptie staat er evenwel niet aan in de weg dat een overtreding op basis van bewijsvermoedens wordt vastgesteld (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:HR:2013:63, ECLI:NL:CRVB:2016:1878 en ECLI:NL:CBB:2015:49). Daarnaast geldt de vaste jurisprudentie, zoals het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 10 april 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:147), dat een bestuursorgaan in beginsel mag afgaan op de juistheid van de inhoud van een naar waarheid opgemaakt en ondertekend toezichtrapport en de daarin vermelde bevindingen, maar dat, indien die bevindingen gemotiveerd worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.
3.2.
Uit artikel 5:18, zesde lid, van de Algemene wet bestuursrecht volgt dat de belanghebbende op zijn verzoek zo spoedig mogelijk in kennis wordt gesteld van de resultaten van het onderzoek. Wil een belanghebbende een dergelijk verzoek kunnen doen, dan moet hij wel op de hoogte zijn dat er een onderzoek plaatsvindt. In deze gevallen hebben de constateringen door de toezichthouder van de NVWA op 24 april 2018 niet plaatsgevonden op het bedrijf van eiseres, maar op het slachthuis van B.V. [naam 4] in [plaats 3] en is eiseres pas maanden later in kennis gesteld van de constateringen door de toezending van een voornemen van 12 oktober 2018 en het daarbij gevoegde rapport van bevindingen. Dit neemt echter niet weg dat eiseres als pluimveebedrijf dat kippen laat vangen en slachten er altijd rekening mee moet houden dat naar de wijze van vangen onderzoek kan plaatsvinden. Het zou inderdaad veel beter zijn als verweerder de betrokkenen veel eerder op de hoogte stelt van het resultaat van onderzoeken, dan pas bij het voornemen. Verweerder heeft ter zitting nog eens bevestigd dat hij er naar toe werkt dat in het vervolg uiterlijk na twee maanden na de controle het rapport daarvan aan de betrokkenen wordt gestuurd. Dat dat hier niet is gebeurd, is vervelend, maar niet fataal.
Verder is eiseres in de gelegenheid gesteld om door middel van een zienswijze in te gaan op het rapport van bevindingen en de conclusies die verweerder in het voornemen daaruit heeft getrokken.
Verweerder heeft er in het bestreden besluit terecht op gewezen dat de in artikel 5:51 van Pro de Algemene wet bestuursrecht genoemde termijn van 13 weken waarbinnen verweerder dient te beslissen als er een boeterapport is opgemaakt een termijn van orde is. Dit betekent dat overschrijding van de beslistermijn niet tot gevolg heeft dat de bevoegdheid tot het opleggen van een boete vervalt.
3.3.
De stelling van eiseres dat de steekproef bij de telling van letsel willekeurig en niet representatief is, slaagt niet. Uit het rapport van bevindingen van 29 april 2018 volgt dat de vangletseltellingen hebben plaatsgevonden conform de Toelichting vangletseltelling waarin staat dat twee keer twee minuten wordt geteld, zodat tenminste kuikens uit twee verschillende containers worden geteld. Zoals het CBb heeft overwogen in de uitspraak van 10 december 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:664) hoeft verweerder zich er niet van te vergewissen dat de vangletseltelling representatief is voor het gehele koppel. Op grond van de Transportverordening mag immers aan geen enkel kuiken vangletsel worden toegebracht. Verweerder hanteert alleen een grenswaarde van twee procent alvorens handhavend wordt opgetreden tegen geconstateerd vangletsel. Zoals volgt uit de Toelichting vangletseltelling en ook blijkt uit een aantal rapporten van bevindingen, constateert de toezichthouder eerst dat sprake is van veel letsel en besluit hij vervolgens om een vangletseltelling uit te voeren. De uitkomst van die telling wordt gebruikt om te beoordelen of handhavend wordt opgetreden. De gemiddelde score bij de kuikens van eiseres kwam bij de controle op 24 april 2018 ruim boven de grenswaarde van 2 procent uit. Het CBb acht in voornoemde uitspraak de toepassing van deze handhavingsnorm door verweerder niet onredelijk of anderszins onjuist.
3.4.1.
De controles op vangletsel in de slachterij vinden, zoals hierboven al vermeld, plaats zoals beschreven in de Toelichting letseltelling. Als de toezichthoudend dierenarts bij de ante-mortem- en/of post-mortemkeuring aanwijzingen ziet voor een verhoogd percentage letsel door het vangen of laden, is er aanleiding voor het verrichten van een letseltelling bij de ontvederde dieren. Bij die letseltelling worden bloedingen op vleugel, poot of lichaam (alleen borstzijde) geteld die donkerrood van kleur zijn en die tevens drie centimeter of groter zijn. Er wordt maar één letsel per dier geteld. Dit staat ook zo beschreven op het Registratieformulier letseltelling pluimveeslachthuis waarop de toezichthouder het aantal getelde letsels en berekende percentages noteert. In de Toelichting letseltelling is het beleid voor het tellen van vangletsel verder uitgewerkt en toegelicht. Daarin staat onder meer: “De grootte en kleur van de bloeding geeft informatie over de ouderdom van de bloeding. Een bloeding van één centimeter of kleiner, die helderrood van kleur is, is minder dan twee minuten oud. Dit betekent dat deze bloeding tijdens het slachtproces en nadat het dier bewusteloos of dood was is ontstaan. Dat noemen we “schade”, er is geen lijden. “Letsel” daarentegen ontstaat bij het dier vanaf vangen tot het dier bewusteloos is t.g.v. de bedwelming; er is sprake van lijden.” Ook uit deze Toelichting volgt dat alleen bloedingen worden geteld aan vleugel, poot of lichaam, vanaf drie centimeter en die tevens donkerrood zijn. In de toelichting zijn ook foto’s opgenomen die een illustratie geven van welke bloedingen wel of niet meegeteld worden bij de letseltelling.
3.4.2.
In het rapport van bevindingen van 24 april 2018 staat op pagina 1 dat de toezichthouder heeft geteld volgens de instructie van de NVWA; Bijlage 2 bij WLZVL – 030 NVWA: bijlage bij registratieformulier letseltelling pluimveeslachthuis.
De toezichthouder heeft bij de eerste telling 15 tot donkerrood verkleurde bloeduitstortingen groter dan 3 cm aan vleugels aangetroffen waarbij enkelen gecombineerd met een fractuur.
Bij de tweede telling heeft de toezichthouder 13 bloeduitstortingen aan de vleugels, één op de borst en één op de poot aangetroffen. Het gemiddelde vangletselpercentage van de twee tellingen was 3,33%.
Bij de tweede telling staat in het rapport van bevindingen niet vermeld welke kleur de betreffende bloeduitstortingen volgens de toezichthouder hadden. Nu uit het rapport volgt dat de toezichthouder heeft geteld volgens de bijlage bij het registratieformulier letseltelling pluimveeslachthuis en uit de Toelichting letseltelling volgt dat alleen bloedingen worden geteld aan vleugel, poot of lichaam, vanaf drie centimeter en die tevens donkerrood zijn, acht de rechtbank voldoende aannemelijk dat het ook bij de tweede telling om donkerrode bloeduitstortingen ging.
3.5.
Voorts overweegt de rechtbank dat de vaststelling van de kleur van het letsel weliswaar een subjectief element kent maar dat de toezichthoudend dierenartsen van de NVWA erop zijn getraind om dit te herkennen.
De rechtbank volgt eiseres niet in de stelling dat er in deze zaak aanleiding is om de kennis en kunde van de betreffende toezichthouder over het vangen en transporteren van vleeskuikens naar de slachterij in twijfel te trekken, nu deze stelling zonder nadere onderbouwing is gebleven. [naam 6] heeft ter zitting toegelicht dat de toezichthouder, die de controle op 24 april 2018 heeft gedaan, op dat moment ongeveer vier jaar ervaring had. Elke toezichthouder van de NVWA volgt een negen maanden durende opleiding waarvan ook een stage onderdeel uitmaakt. “Training on the job” is een aanzienlijk onderdeel van deze opleiding.
De rechtbank vindt het voldoende aannemelijk dat er een aanzienlijk verschil zit tussen de kleur van een verse bloeding en die van een oudere bloeding waarvan het bloed al (deels) gestold is of onderhuids verkleurd en dat dit verschil door een deskundig dierenarts goed kan worden vastgesteld.
3.6.
De bandsnelheid bij de controle op 24 april 2018 was 225 kuikens per minuut, dus 13.500 kuikens per uur. Ook bij die bandsnelheid kan het letsel aan de karkassen voldoende worden beoordeeld door een deskundig dierenarts, zoals ter zitting door [naam 6] is toegelicht. Daar komt bij dat vangletsel niet enkel op basis van de kleur van een bloeding wordt vastgesteld. De toezichthouder kijkt ook naar de grootte en het type letsel. Bovendien laat de kleur zich ook niet altijd goed vastleggen op foto’s; de afdrukkwaliteit van de foto’s kan bepalend zijn voor hoe donker het rood oogt.
3.7.1.
In uitspraken van 3 april 2020 (onder meer ECLI:NL:RBROT:2020:2809 en 2810) heeft deze rechtbank geconcludeerd dat verweerder in die zaken voldoende heeft gemotiveerd dat sprake was van vangletsel. In die uitspraken is weergegeven waarom volgens verweerder het letsel dat bij een letseltelling geteld wordt, geen letsel is dat bij het transport of op het slachthuis kan zijn ontstaan.
In deze twee vergelijkbare zaken is door verweerder toegelicht dat letsel ontstaan bij transport voornamelijk andersoortig letsel is en een aanzienlijk groter deel van de kuikens betreft dan bij vangletsel wordt geconstateerd; daarnaast gaat de toezichthouder na of zich bij het transport calamiteiten hebben voorgedaan. Ook is in die zaken toegelicht (onder meer met een filmpje over het proces op de slachterij) dat door de toezichthouder geteld letsel niet kan zijn ontstaan op het slachthuis; de kuikens worden aan het begin van het slachtproces, voorafgaand aan het kantelen van de containers, onomkeerbaar bedwelmd en bij bedwelmde kuikens zullen ontstane bloedingen onderhuids nauwelijks uitbreiden omdat ze een zeer lage hartslag hebben en op het slachthuis is het proces te kort om een bloeding van drie centimeter of meer te ontwikkelen; daarnaast is het type letsel dat bij het slachtproces kan ontstaan anders en is er een verschil in kleur.
3.7.2.
Eiseres heeft pas op zitting - onder verwijzing naar bijlage II bij het bestreden besluit (dit is productie 11 in het procesdossier ) - aangevoerd dat er op de dag van de controle door de toezichthouder van de NVWA op 24 april 2018 problemen zijn geweest met de verdoving van de kuikens via gas. Dit zou volgens eiseres blijken uit de opmerking van een medewerker van [naam 4] . B.V. op een laadbon van die dag: “Problem mit gaz. Ik melde timleider”. De rechtbank acht dit onvoldoende concreet om aan te nemen dat het geconstateerde vangletsel door de problemen met het gas zouden zijn ontstaan. De opmerking is ook niet geplaatst door een dierenarts met een deskundigheid op het gebied van verdoving van pluimvee, maar door een medewerker van het slachthuis. Een verdere toelichting op die opmerking ontbreekt.
3.8.
Wat onder 3.7.1 is overwogen vindt ook onderbouwing in het rapport van WUR waarop verweerder het bestreden besluit mede heeft gebaseerd en waarin staat dat de methode van verweerder, namelijk het scoren van grote bloedingen in de slachtlijn, een valide methode lijkt voor het vaststellen van vangletsel. Ook volgt uit dit rapport dat niet aannemelijk is dat het transport de oorzaak is voor het ontstaan van letsel. Voor zover uit dit rapport ook blijkt dat bepaald letsel eerst na het vangen is toegenomen, is gelet op het voorgaande niet aannemelijk dat verweerder dat soort letsel, waaronder vleugeldislocaties en verse (kleine) bloedingen, meetelt bij de vangletseltellingen.
De rechtbank volgt eiseres niet in haar betoog dat verweerder zich niet mag baseren op dit rapport van WUR, nu dit rapport dateert van ruim ná de controle van de NVWA op 24 april 2018. Niet valt in te zien waarom verweerder het bestreden besluit niet zou mogen onderbouwen met een wetenschappelijk rapport waarin wordt ingegaan op de wijze waarop vangletsel wordt vastgesteld. Eiseres heeft in beroep op dit rapport kunnen reageren.
De stelling dat dit rapport onvolledig zou zijn en dat nader onderzoek nodig zou zijn, heeft eiseres niet nader onderbouwd.
4. Gelet op al het voorgaande concludeert de rechtbank dat verweerder voldoende heeft gemotiveerd dat bij kuikens van eiseres vangletsel is vastgesteld. Voor de rechtbank staat in voldoende mate vast dat eiseres de overtredingen heeft begaan. Dat eiseres een professioneel gecertificeerd bedrijf inhuurt voor het vangen van de kuikens betekent niet dat de overtredingen haar niet verweten kunnen worden. De toezichthouder heeft letsel geconstateerd dat is ontstaan bij het vangen van de kuikens van eiseres. Eiseres is als houder van de dieren verantwoordelijk voor de wijze waarop de dieren worden gevangen door een bedrijf dat zij daarvoor heeft ingeschakeld. Nu in voldoende mate vast staat dat eiseres de overtredingen heeft begaan, was verweerder bevoegd eiseres daarvoor een boete op te leggen.
Eiseres heeft geen gronden aangevoerd tegen de hoogte van de boete”.
Standpunten van partijen
Standpunt van het pluimveebedrijf
3 De betwiste overtreding is door de minister vastgesteld op 24 april 2018, terwijl voor de beoordeling van de feitelijke bevindingen wordt verwezen naar het WUR-rapport van januari 2019. Volgens het pluimveebedrijf is het de vraag of dit kan. In dit WUR-rapport wordt een gemiddelde van 4,5% vleugelbloedingen bij vleeskuikens genoemd, terwijl de NVWA in dit geval 3,3% vangletsel heeft geconstateerd. De NVWA hanteert een eigen handhavingsnorm die lager is dan het discutabele onderzoeksresultaat gemiddeld heeft vastgesteld. Het WUR-rapport van januari 2019 is volgens het pluimveebedrijf onvolledig en nader onderzoek is nodig. Verder is de steekproef die is genomen volgens het pluimveebedrijf niet steekhoudend, niet rechtsgeldig en niet wetenschappelijk onderbouwd. De steekproefopname is een te smalle basis om een boete op te leggen.
Vleeskuikens worden door een IKB-PSB gecertificeerd pluimveeservicebedrijf aan hun
poten gevangen. Het is de vraag hoe dan letsel kan zijn ontstaan aan de vleugels.
Het pluimveebedrijf bestrijdt dat de gerapporteerde bevindingen allemaal door het vangen zijn gekomen. Volgens het pluimveebedrijf zijn er zes momenten tussen het vangmoment en het afladen bij de slachterij waarop schade aan de dieren kan ontstaan. Bovendien duurt het vangen maar tussen de 2 en 15 seconden. Ervoor en erna is er alle tijd voor het oplopen van letselschade.
De Transportverordening kan volgens het pluimveebedrijf voor de NVWA geen maatstaf zijn om pluimveehouders te beboeten. Het pluimveebedrijf verwijst ook naar de zogenaamde VKI-verklaring. Het pluimveebedrijf merkt verder nog op dat de kleurnuance subjectief is vastgesteld en dat kleur en ouderdom niet zijn vast te stellen zonder referentiekleuren.
Ook heeft het pluimveebedrijf ernstige twijfels in verband met het rapport van bevindingen. De bevindingen berusten op ondeskundigheid en willekeur van de inspecteur. In het rapport van bevindingen ontbreekt de vermelding dat er een calamiteit is geweest tijdens transport en onderbrengen in slachterij tot en met bedwelming. Bij de laadbonnen valt volgens het pluimveebedrijf te lezen dat de verdoving niet correct is uitgevoerd. Tot slot brengt het pluimveebedrijf naar voren dat de NVWA een lagere boete moet opleggen als aannemelijk is dat de boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
Standpunt van de minister
4 Volgens de minister mag van de juistheid van de bevindingen in een controlerapport worden uitgegaan en is in voldoende mate aangetoond dat het geconstateerde letsel bij het vangen op het bedrijf van het pluimveebedrijf is ontstaan. De minister is van mening dat gezien de aard van het letsel en de grootte en kleur van de bloedingen kan worden vastgesteld dat het letsel al enkele uren oud is en door het vangen is veroorzaakt. Het is volgens de minister uitgesloten dat het geconstateerde letsel bij het transport of op de slachterij is ontstaan. De VKI-verklaring heeft geen betrekking op het vangletsel. De minister is verder met de rechtbank van mening dat de toezichthoudend dierenarts geacht kan worden deskundig te zijn. Volgens de minister heeft zich bovendien geen calamiteit voorgedaan. De stelling dat op de laadbon duidelijk zou zijn vermeld dat de verdoving niet correct is uitgevoerd, klopt niet. De verdoving vindt pas later in het slachtproces in de slachterij plaats. Er is geen sprake van vooringenomenheid.
Beoordeling van het geschil in hoger beroep
Wettelijk kader
5 Voor de beoordeling gaat het College uit van het wettelijk kader zoals dat is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
Beoordeling van de overtreding
6.1
Het College ziet zich gesteld voor de vraag of de rechtbank op goede gronden tot het oordeel is gekomen dat het pluimveebedrijf de onder 1.4 genoemde bepalingen heeft overtreden. Het College beantwoordt deze vraag ontkennend en overweegt hiertoe als volgt.
6.2
Het College stelt voorop dat in een geval als het onderhavige, waarin een boete is opgelegd, de bewijslast dat sprake is van een overtreding, gelet op het vermoeden van onschuld, rust op het bestuursorgaan dat de boete heeft opgelegd. De minister moet daarom het bewijs leveren dat het pluimveebedrijf de onder 1.4 genoemde bepalingen uit de Wet dieren, de Regeling houders van dieren en de Transportverordening heeft overtreden en moet daartoe de feiten deugdelijk vaststellen. Voor het bewijs dat het pluimveebedrijf genoemde bepalingen heeft overtreden, steunt de minister op de in het rapport van bevindingen beschreven waarnemingen van de toezichthouder.
6.3
Het College stelt vast dat het rapport van bevindingen volgens de ondertekening naar waarheid is opgemaakt. In beginsel mag een bestuursorgaan uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van de NVWA kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarneming en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarneming waarderende elementen kent. Als het rapport van bevindingen, zoals hier, niet op ambtseed of ambtsbelofte is opgemaakt, komt aan de in het rapport vermelde feiten en omstandigheden daarmee minder bewijskracht toe dan wanneer deze zouden zijn opgenomen in een op ambtseed dan wel ambtsbelofte opgemaakt proces-verbaal. Dit betekent evenwel niet dat de minister het betreffende boetebesluit niet (uitsluitend) op dit rapport van bevindingen mocht baseren. Het College betrekt hierbij dat dit rapport is opgesteld door een opgeleide toezichthouder, van wie niet is gebleken dat deze een belang heeft bij het onjuist vermelden van hetgeen hij heeft waargenomen (zie de uitspraak van het College van 21 juni 2022, ECLI:NL:CBB:2022:656).
6.4
Blijkens het rapport heeft de toezichthouder geteld volgens de instructie van de NVWA; Bijlage 2 bij WLZVL – 030 NVWA: bijlage bij registratieformulier letseltelling pluimveeslachthuis. Hierin staat dat bloedingen die als vangletsel worden meegeteld donkerrood van kleur zijn en een omvang vanaf 3 centimeter hebben. De minister hanteert voor het handhaven op vangletsel een grenswaarde van 2%.
6.5
In het rapport van bevindingen is niet opgenomen welke kleur en grootte de bloeduitstortingen in de tweede telling volgens de toezichthouder hadden. Ook heeft de toezichthouder niet vermeld hoeveel tijd er tussen de twee vangletseltellingen zat.
6.6
De rechtbank heeft overwogen dat zij het voldoende aannemelijk acht dat het ook bij de tweede telling om donkerrode bloeduitstortingen ging, nu uit het rapport volgt dat is geteld volgens de bijlage bij het registratieformulier letseltelling pluimveeslachthuis en uit de Toelichting letseltelling volgt dat alleen bloedingen worden geteld aan vleugel, poot of lichaam, vanaf drie centimeter en die tevens donkerrood zijn.
Het College is echter van oordeel dat het feit, dat is geteld volgens de hierboven genoemde bijlage, niet voldoende is om aan te nemen dat het ook bij de tweede telling om donkerrode bloeduitstortingen (met een omvang vanaf 3 cm) ging, nu dat niet uitdrukkelijk in het rapport van bevindingen is vermeld. De kleur van waargenomen bloeduitstortingen is van wezenlijk belang, omdat tussen het vangen van de dieren op het pluimveebedrijf en de waarneming door de toezichthouder uren zijn verstreken, waarin de dieren zijn vervoerd, uitgeladen en aan de band gebracht. Daarom moet op basis van de combinatie van kleur, grootte en locatie van het letsel kunnen worden uitgesloten dat het letsel op een ander moment dan bij het vangen is ontstaan. Het College verwijst naar de uitspraak van 4 mei 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:470). Bij het ontbreken van één van de componenten, in dit geval de kleurvermelding, is niet meer aangetoond dat het letsel bij het vangen is opgetreden. De bloeduitstortingen uit de tweede telling kunnen daarom voor de berekening van het vangletselpercentage niet worden meegeteld. Wanneer de tweede telling buiten beschouwing wordt gelaten komt het gemiddelde vangletselpercentage van beide tellingen uit op een percentage uit dat onder de door de minister zelf gehanteerde handhavingsnorm voor het vangen van pluimvee van 2% ligt, op of onder welke grens niet handhavend wordt opgetreden.
6.7
Gelet op het bovenstaande is het boeterapport, uitgaande van de instructie van de NVWA, ontoereikend als bewijs dat het pluimveebedrijf de onder 1.4 genoemde artikelen heeft overtreden. Dit betekent dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het pluimveebedrijf die overtreding heeft begaan en de minister bevoegd was om een boete op te leggen.
6.8
Om deze reden slaagt het hoger beroep, zodat de overige hogerberoepsgronden geen bespreking behoeven.
Overschrijding van de redelijke termijn
7.1
Het pluimveebedrijf heeft verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Het College overweegt hierover het volgende.
7.2
In bestraffende zaken geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer dan vier jaar in beslag heeft genomen. De termijn begint op het moment waarop een handeling is verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. De bestuurlijke fase mag ten hoogste een jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste een jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar duren. Volgens vaste rechtspraak wordt bij een overschrijding van de redelijke termijn in bestraffende zaken de boete in beginsel gematigd met 5% per half jaar waarmee de termijn is overschreden, naar boven afgerond. In dit geval komt de boete als gevolg van deze uitspraak te vervallen. Het pluimveebedrijf komt daarom in aanmerking voor een schadevergoeding. Deze schadevergoeding bedraagt € 500,- per half jaar waarmee in de bestuurlijke respectievelijk de rechterlijke fase de redelijke termijn is overschreden, naar boven afgerond.
7.3
De termijn is in dit geval begonnen met het voornemen tot boeteoplegging van 12 oktober 2018. De minister heeft op 18 juli 2019 op het bezwaar beslist. Het pluimveebedrijf heeft op 28 augustus 2019 beroep ingesteld bij de rechtbank. Op 16 juli 2021 heeft de rechtbank uitspraak gedaan. Met de uitspraak van vandaag is de procedure geëindigd en is de redelijke termijn overschreden met bijna anderhalf jaar. Dit betekent dat het pluimveebedrijf recht heeft op € 1.500,- schadevergoeding. Nu de overschrijding van de redelijke termijn volledig in de rechterlijke fase heeft plaatsgevonden, zal de Staat worden veroordeeld tot vergoeding van de immateriële schade aan het pluimveebedrijf tot een bedrag van € 1.500,-.
Slotsom
8 Het hoger beroep is gegrond en het College zal de aangevallen uitspraak vernietigen. Het College zal – doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen – beslissen op het beroep. Het College zal dit beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaren, dat besluit vernietigen en het boetebesluit herroepen.
Proceskosten
9.1
Het College bepaalt dat de minister de door het pluimveebedrijf gemaakte proceskosten voor de behandeling van het bezwaar, beroep en hoger beroep moet vergoeden
.Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 4.124,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, met een waarde per punt van € 624,-, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting bij de rechtbank, 1 punt voor het indienen van het hoger beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting bij het College, met een waarde per punt van € 875,- en een wegingsfactor 1).
.Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 4.124,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, met een waarde per punt van € 624,-, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting bij de rechtbank, 1 punt voor het indienen van het hoger beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting bij het College, met een waarde per punt van € 875,- en een wegingsfactor 1).
9.2
Met betrekking tot het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn heeft het pluimveebedrijf recht op vergoeding van € 437,50 (1 punt voor het indienen van het verzoek met een waarde per punt van € 875,- en een wegingsfactor 0,5) aan proceskosten, te betalen door de Staat.
Beslissing
Het College:
- vernietigt de aangevallen uitspraak van de rechtbank;
- verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep van het pluimveebedrijf tegen het bestreden besluit gegrond en vernietigt dit besluit;
- herroept het boetebesluit;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- veroordeelt de minister in de proceskosten van het pluimveebedrijf tot een bedrag van € 4.124,-;
- veroordeelt de Staat tot betaling aan het pluimveebedrijf van een schadevergoeding van € 1.500,-;
- veroordeelt de Staat in de proceskosten van het pluimveebedrijf tot een bedrag van € 437,50;
- draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 886,- aan het pluimveebedrijf te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Verbeek, in aanwezigheid van mr. F.J.J. van West de Veer, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 maart 2024.
w.g. J.L. Verbeek w.g. F.J.J. van West de Veer
Bijlage
Verordening (EG) nr. 1/2005 van de Raad van 22 december 2004 inzake de bescherming van dieren tijdens het vervoer en daarmee samenhangende activiteiten en tot wijziging van de Richtlijnen 64/432/EEG en 93/119/EG en van Verordening (EG) nr. 1255/97
Artikel 3, aanhef en onder e
Algemene voorwaarden voor het vervoer van dieren
Het is verboden dieren te vervoeren of te laten vervoeren op zodanige wijze dat het de dieren waarschijnlijk letsel of onnodig lijden berokkent.
Bovendien moet aan de volgende voorwaarden worden voldaan:
(…)
e) het personeel dat met de dieren omgaat, heeft daarvoor de nodige opleiding of bekwaamheid, naar gelang van het geval, en voert zijn werkzaamheden uit zonder gebruikmaking van geweld of een methode die de dieren onnodig angstig maakt of onnodig letsel of leed toebrengt;
Artikel 8, eerste lid
Houders
1. De houders van dieren op de plaats van vertrek, overlading of bestemming zorgen ervoor dat de technische voorschriften van bijlage I, hoofdstuk I, en hoofdstuk III, afdeling 1 met betrekking tot het vervoer van dieren nageleefd worden.
(…)
BIJLAGE I
TECHNISCHE VOORSCHRIFTEN
(als bedoeld in artikel 6, lid 3, artikel 8, lid 1, en artikel 9, lid 1, en lid 2, onder a))
HOOFDSTUK III
VERVOERMETHODEN
Behandeling
1.8.
Het is verboden:
(…)
d) de dieren bij kop, oren, horens, poten, staart of vacht op te tillen of voort te trekken, of ze zodanig te behandelen dat het hun onnodige pijn of onnodig lijden berokkent;
De Wet dieren
Artikel 2.5. Vervoer van dieren
1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld voor de uitvoering van bindende onderdelen van EU-rechtshandelingen over het vervoer van dieren behorende tot bij die maatregel aangewezen diersoorten of diercategorieën.
2 Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen voor het onderwerp, bedoeld in het eerste lid, regels worden gesteld voor bij deze maatregel aangewezen diersoorten of diercategorieën die betrekking hebben op onder meer:
a. een verbod op het vervoeren van bepaalde dieren;
de bij de te vervoeren dieren te verrichten onderzoeken;
het bijeenbrengen, aanvoeren en afvoeren van dieren;
de bewijsstukken die de dieren tijdens het vervoer vergezellen;
de wijze van vervoer;
de duur en de afstand van het vervoer, met inbegrip van rustpauzes;
het in-, bij-, uit- en overladen van dieren;
de beladingsdichtheid van vervoermiddelen;
i. het verzegelen of merken van vervoermiddelen;
voorwerpen die ten behoeve van het vervoer van dieren worden gebruikt;
de verzorging, voedering en drenking van dieren tijdens het vervoer;
de over het vervoer bij te houden gegevens;
de reiniging en ontsmetting van vervoermiddelen, en de plaatsen of inrichtingen waar dit plaatsvindt;
hygiëne, het voorkomen van de verspreiding van dierziekten, zoönosen en ziekteverschijnselen, en het weren van ziekteverwekkers, en
de vakbekwaamheid van degene die de dieren vervoert of die bij het vervoer betrokken is.
Artikel 6.2, eerste lid.
Strafbaarstelling overtredingen EU-verordeningen
1. Het is verboden in strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is.
(…)