Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 21/319
uitspraak van de meervoudige kamer van 18 april 2023 op het hoger beroep van:
[naam 1] V.O.F., te [woonplaats] (pluimveebedrijf)
(gemachtigde: mr. J.A.J.M. van Houtum),
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 4 februari 2021, kenmerk 19/6450, 19/6451, 19/6452, 19/6453, 19/6455 en 19/6456 in het geding tussen
het pluimveebedrijf
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (de minister)
(gemachtigde: mr. M.M. de Vries).
Procesverloop in hoger beroep
Het pluimveebedrijf heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 4 februari 2021 (ECLI:NL:RBROT:2021:742, ook wel aangevallen uitspraak).
De minister heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 december 2022. Aan de zitting hebben deelgenomen de gemachtigden van partijen, [naam 2] , namens het pluimveebedrijf en R. Visser, namens de minister. Het College heeft deze zaak op zitting tegelijk behandeld met het beroep met zaaknummer 21/321 ( [naam 3] V.O.F.).
Grondslag van het geschil
1.1
In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank uitspraak gedaan op de beroepen van het pluimveebedrijf tegen zes boetes die de minister aan haar had opgelegd. De rechtbank heeft twee beroepen, met kenmerk 19/6450 en 19/6455, gegrond verklaard en de beroepen met kenmerk 19/6451, 19/6452, 19/6453 en 19/6456 ongegrond verklaard. Het pluimveebedrijf heeft hoger beroep ingesteld tegen de aangevallen uitspraak voor zover daarbij is beslist op zijn beroepen met kenmerk 19/6451, 19/6452, 19/6453 en 19/6456. Deze beroepen waren gericht tegen de besluiten in boetezaken 201901482, 201805434, 201901463 en 201804487.
1.2
Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
1.3
Het geschil in hoger beroep gaat over vier boetes van € 4.500,- die de minister heeft opgelegd aan het pluimveebedrijf omdat zij, als houder van pluimvee, er niet voor zorgde dat de voorschriften met betrekking tot de behandeling van dieren werden nageleefd. Door het vangen van de dieren met het oog op hun transport naar het slachthuis is onnodig pijn en letsel veroorzaakt (vangletsel). Volgens de minister heeft het pluimveebedrijf hiermee de artikelen 2.5 en 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, in samenhang gelezen met artikel 4.8 van de Regeling houders van dieren, en de artikelen 3, aanhef en onder e, en 8, eerste lid, in samenhang gelezen met bijlage I, hoofdstuk III, afdeling 1, punt 1.8, aanhef en onder d, van Verordening (EG) nr. 1/2005 van de Raad van 22 december 2004 inzake de bescherming van dieren tijdens het vervoer en daarmee samenhangende activiteiten (Transportverordening) overtreden.
Rapporten van bevindingen
1.4
De minister heeft de vaststelling van de overtredingen gebaseerd op de rapporten van bevindingen van toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). Hierin hebben de toezichthouders vermeld wat zij hebben waargenomen tijdens post mortem-keuringen bij slachthuizen van kuikens die van het pluimveebedrijf waren aangevoerd. Hieronder wordt hierop per boete ingegaan.
Boetezaak 201901482 (beroep 19/6451)
1.4.1
Op 15 februari 2019 heeft een toezichthouder bij een slachthuis in [plaats 1] een inspectie uitgevoerd bij een koppel kuikens dat van het pluimveebedrijf was aangevoerd. Dit rapport vermeldt, voor zover hier van belang, het volgende.
“[…] Ik zag dat er veel karkassen ernstig tot zeer ernstig letsel hadden. Deze varieerden van bloeduitstortingen tot luxatie in het schoudergewricht en/of gesloten/open fracturen van vleugels. Op basis van mijn deskundigheid als dierenarts mag gesteld worden dat een bloeding ontstaat als gevolg van een beschadiging van een bloedvat (schade aan weke delen, zogenoemd: weefselschade). Hierdoor treedt bloed buiten het vat, wat, indien het een bloedvat is wat zich rechtstreeks onder de huid bevindt, zichtbaar is onder de huid. Ik weet uit mijn ervaring als dierenarts dat deze verwondingen niet recent zijn ontstaan, maar dat deze verwondingen met gestold donkerrood tot paars bloed in de laatste 12 uur voorafgaande aan het doden van de dieren zijn ontstaan door het ruw vangen van de dieren op stal. […]
Deze bevindingen waren voor mij aanleiding om vangletseltelling te verrichten. […] Tijdens de eerste telling om 07:56 uur heb ik 2 minuten geteld. In deze 2 minuten zijn er 368 ((11040/60)x2) karkassen van boven genoemde koppel gepasseerd. Ik telde bij 8 karkassen bloedingen, welke donker rood tot paars van kleur waren en minimaal 3 centimeter in lengte waren. Bloedingen van deze aard zijn in de laatste 12 uur voorafgaande aan het doden van de dieren ontstaan door het ruw vangen van de dieren op stal. Van deze bloedingen bevonden zich er 7 aan de vleugels en 1 op de borst. 8 bloedingen bij 368 karkassen is 2,17% vangletsel. (bron: Bijlage 2 bij WLZVL — 030 NVWA: registratieformulier en toelichting letseltelling pluimveeslachthuis). Tijdens de tweede telling om 08:15 uur heb ik 2 minuten geteld. In deze 2 minuten zijn er 368 ((11040/60)x2) karkassen van boven genoemde koppel gepasseerd. Ik telde bij 9 karkassen bloedingen, welke donker rood tot paars van kleur waren en minimaal 3 centimeter in lengte waren. Bloedingen van deze aard zijn in de laatste 12 uur voorafgaande aan het doden van de dieren ontstaan door het ruw vangen van de dieren op stal. Van deze bloedingen bevonden zich er 8 aan de vleugels en 1 op de borst. 9 bloedingen bij 368 karkassen is 2,45% vangletsel. (bron: Bijlage 2 bij WLZVL — 030 NVWA: registratieformulier en toelichting letseltelling pluimveeslachthuis). Het gemiddelde percentage vangletsel is 17/736 * 100% = 2,31%. Dit is boven de door de NVWA vastgestelde bovengrens voor vangletsel van 2%. […].”
Boetezaak 201805434 (beroep 19/6452)
1.4.2
Op 20 september 2018 heeft een toezichthouder bij een slachthuis in [plaats 2] een inspectie uitgevoerd bij een koppel kuikens dat van het pluimveebedrijf was aangevoerd. Dit rapport vermeldt, voor zover hier van belang, het volgende.
“[…] In totaal heb ik van het bovengenoemde koppel, dat bestond uit 9.302 levend aangevoerde en 4 dood aangevoerde kuikens, twee tellingscontroles van telkens 2 minuten naar vangletsel uitgevoerd. De eerste telling om 6.31 uur leverde een resultaat van 7 duidelijk herkenbare letsels op. Bij de tweede telling, om 6.55 uur, telde ik 7 duidelijke letsels. Bij een bandsnelheid van 7.500 dieren per uur (125 kuikens per minuut) zag ik dus tweemaal 250 slachtkuikens voorbijkomen.
Gedurende mijn gestandaardiseerde telling - uitgevoerd volgens de instructie van de NVWA; Bijlage 2 bij WLZVL-030 NVWA - heb ik vastgesteld dat gemiddeld 2,80% van de kuikens in dit koppel duidelijk vangletsel vertoonden. Deze letsels bestonden uit ernstige tot zeer ernstige bloedingen, 3 cm en groter, van de vleugels en de borstkas. De bloedingen waren roodpaars van kleur. Hieruit is te concluderen dat de letsels al verschillende uren aanwezig waren en dat zij tijdens het vangen van de dieren zijn ontstaan. […].”
Boetezaak 201901463 (beroep 19/6453)
1.4.3
Op 18 februari 2019 heeft een toezichthouder bij een slachthuis in [plaats 3] een inspectie uitgevoerd bij een koppel kuikens dat van het pluimveebedrijf was aangevoerd. Dit rapport vermeldt, voor zover hier van belang, het volgende.
“[…] Tijdens deze inspectie viel het hoge aantal vleugelletsel op waarop ik besloot een
vleugelletseltelling uit te voeren. […] Ik zag om 11:20 uur tijdens de eerste 2-minutentelling van het koppel kuikens uit stal 1 van mester " [naam 1] VOF" bij 10 van de karkassen een vangletsel aan poot of vleugel, bestaande uit een open luxatie van de elleboog, open of gesloten breuk aan de vleugel, of fors letsel aan één van de poten. Ik zag bij alle letsels bloedingen van 3 cm of meer (zie foto's in bijlage 1). De bloedingen waren donkerrood tot paars van kleur. Bij een bandsnelheid van 9000 per uur zag ik dus 300 kuikens voorbij komen en is er dus sprake van 3,33 % vangletsel. Bloedingen van deze aard zijn in de laatste 12 [uur?] voorafgaande aan het doden van de dieren ontstaan door het ruw vangen van de dieren op stal.
Ik zag om 11:40 uur tijdens mijn tweede vangletselcontrole van 2 minuten van het koppel kuikens uit stal 1 van mester " [naam 1] VOF" 9 karkassen met een vangletsel van de vleugel, bestaande uit een open of gesloten luxatie van het ellebooggewricht en/of een breuk van het bot in de bovenarm. Tevens een forse onderhuidse bloeding op het karkas.
De letsels waren vergezeld met een bloeding rondom het letsel over een lengte van minimaal 3 centimeter (zie foto's in bijlage 1). De bloedingen waren donkerrood tot paars van kleur. Bij een bandsnelheid van 9000 per uur zag ik dus 300 kuikens voorbij komen en is er dus sprake van 3.00 % vangletsel.
Bloedingen van deze aard zijn in de laatste 12 uur voorafgaande aan het doden van de dieren ontstaan door het ruw vangen van de dieren op stal.
In totaal heb ik van bovengenoemd koppel 2 tellingscontroles naar vangletsel uitgevoerd. Uit deze 2 tellingen kwam een gemiddelde score van 3,17 % vangletsels bestaande uit ernstige tot zeer ernstige bloedingen, sommigen vergezeld met luxaties en of fracturen.
Vanuit mijn professionele ervaring als dierenarts concludeer ik uit bovenstaande feiten dat hier sprake is van ernstig dierenletsel.”
Boetezaak 201804487 (beroep 19/6456)
1.4.4
Op 7 augustus 2018 heeft een toezichthouder bij een slachthuis in [plaats 4] een inspectie uitgevoerd bij een koppel kuikens dat van het pluimveebedrijf was aangevoerd. Dit rapport vermeldt, voor zover hier van belang, het volgende.
“[…] Ik zag daar tijdens de postmortemkeuring van stal 1 van " [naam 1] " dat er veel karkassen ernstig letsel vertoonden variërend van bloeduitstortingen tot luxatie in het schoudergewricht en/of gesloten/open fracturen van vleugels waarbij ik de botjes zag uitsteken. […] Vervolgens ben ik bij het water (verdovings) bad gaan kijken en zag na dit waterbad kuikens van bovengenoemd koppel met overduidelijk slap naar beneden hangende vleugels (wat door luxaties en fracturen van schoudergewricht kwam).
Gedurende 2 minuten telde ik 37 slap hangende vleugels. Bij een bandsnelheid van 13.500 kuikens per uur betekent dit 8,2 % letsels.
Doordat ik veel dieren met letsel zag, besloot ik een vangletselcontrole uit te voeren. In totaal heb ik van bovengenoemd koppel twee vangletseltellingen in de panklaar uitgevoerd (om 5.15 uur en 6.30 uur). […] Ik telde bij de eerste telling 31 en bij de tweede telling 21 letsels. De letsels bestonden uit bloedingen groter dan 3 cm oppervlakte met luxaties en fracturen van vleugels. Ik weet uit mijn ervaring als dierenarts dat deze verwondingen niet recent zijn ontstaan, maar dat deze verwondingen met gestold donkerrood tot paars bloed in de laatste 12 uur voorafgaande aan het doden van de dieren ontstaan zijn door het ruw vangen van de dieren op stal middels een vangploeg.
Bij een bandsnelheid van 13.500 dieren per uur, zag ik dus tweemaal 450 kuikens voorbijkomen en kwam ik op een score van respectievelijk 6,88 % en 4,66 [%?] met een gemiddelde van 5,77 %. Dit percentage is ruim boven de door de NVWA vastgestelde bovengrens voor vangletsel van 2%.
Deze fysieke afwijkingen hebben het welzijn van de vleeskuikens ernstig geschaad. Het vangen van de kuikens is in de stal handmatig gebeurd door de vangploeg […].”
Besluiten op bezwaar
1.5
In de besluiten van 22 november 2019, waartegen de beroepen bij de rechtbank waren gericht, heeft de minister de bezwaren van het pluimveebedrijf tegen de opgelegde boetes ongegrond verklaard en de boetes gehandhaafd.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft de beroepen van het pluimveebedrijf met kenmerk 19/6451, 19/6452, 19/6453 en 19/6456 tegen de besluiten op bezwaar ongegrond verklaard. De rechtbank heeft overwogen dat de rapporten van bevindingen in deze boetezaken geen aanleiding geven er aan te twijfelen dat de telling door de toezichthouder is gedaan zoals is voorgeschreven in de Toelichting vangletseltelling. Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit de rapporten van bevindingen duidelijk dat de toezichthouder donkerrode tot paarse bloedingen van meer dan 3 cm heeft geteld. De rechtbank vindt voldoende vaststaan dat dit letsel bij het vangen is ontstaan en niet bijvoorbeeld later, bij het transport of op de slachterij. De rechtbank heeft daarbij overwogen dat de vaststelling van de kleur van het letsel weliswaar een subjectief element kent, maar dat de toezichthoudend dierenartsen van de NVWA erop zijn getraind om dit te herkennen. Volgens de rechtbank betekent het feit dat het pluimveebedrijf een etagestal (ook wel patiostal) heeft en het welzijn van haar kuikens voorop stelt, niet dat de overtredingen het pluimveebedrijf niet verweten kunnen worden. De rechtbank heeft daarbij overwogen dat ook bij een etagestal sprake is van het handmatig plaatsen van kuikens in containers, waarbij letsel kan ontstaan. De rechtbank heeft daarom geoordeeld dat de minister de overtredingen terecht heeft vastgesteld en dus bevoegd was om het pluimveebedrijf daarvoor boetes op te leggen.
Beoordeling van het geschil in hoger beroep
Gronden van het hoger beroep
3.1
Het pluimveebedrijf heeft zich in hoger beroep gericht tegen het oordeel van de rechtbank dat in deze vier gevallen sprake was van een overtreding. Daarbij voert het pluimveebedrijf aan dat de rechtbank er ten onrechte van uitgaat dat een bestuurlijke boete vanwege vangletsel bij kippen gebaseerd kan worden op uitsluitend een rapport van bevindingen van een toezichthouder bij controle in het slachthuis. Terwijl het hier gaat om vangletsel veroorzaakt door het verondersteld ruw vangen van de kippen in de stal op het pluimveebedrijf, heeft de toezichthouder niet gecontroleerd bij het laden van de kippen. Een rapport van bevindingen van een controle bij het slachthuis vele uren na het laden, nadat de kippen zijn vervoerd, gelost, verdoofd, gedood, geplukt en geslacht kan niet dienen als bewijs dat sprake is van vangletsel dat te wijten is aan het pluimveebedrijf. Niet kan worden uitgesloten dat het letsel is ontstaan voorafgaand aan het vangen, dan wel op het slachthuis. De vraag is dan ook of sprake is van een overtreding van artikel 3 van de Transportverordening en of het pluimveebedrijf op grond van deze rapporten van bevindingen kan worden verweten dat sprake was van het toebrengen van onnodig letsel of lijden bij het vangen van de kippen. Bovendien worden – anders dan waar de minister van uitgaat – de kippen bij het pluimveebedrijf (waar ze worden gehouden in een patiostal) niet gevangen, maar geladen vanaf een draaiplateau in transportcontainers. Waarbij het volgens het pluimveebedrijf ook nog zo is dat artikel 3, aanhef en onder d, van de Transportverordening is gericht op de vervoerder en niet op de houder van de kippen, zodat reeds daarom de overtredingen niet aan het pluimveebedrijf kunnen worden verweten.
3.2
Het pluimveebedrijf bestrijdt de methode die de toezichthouders gebruiken om het vangletsel vast te stellen, zoals beschreven in de (destijds geldende) instructie van de NVWA, bijlage 2 bij WLZVL-030 NVWA, registratieformulier en toelichting letseltelling pluimveeslachthuis. Nergens is terug te vinden wat de wetenschappelijke grondslag is voor het hanteren van dit protocol en waaruit blijkt dat met een telling van twee maal twee minuten rechtens betrouwbaar kan worden vastgesteld dat voor het hele koppel sprake is van meer dan 2 % vangletsel. De rechtbank lijkt ten onrechte enkel te hebben beoordeeld of de beschrijving in het rapport van bevindingen spoort met dit protocol en dat een tellingcontrole van twee maal twee minuten is gedaan waarbinnen bloedingen, donkerrood/paars, groter dan 3 cm zijn geteld en deze bloedingen meer dan 2% van het aantal dieren betreft. De rapporten van bevindingen zijn invulformats met een standaardtekst die door de toezichthouder wordt gepersonaliseerd en toegeschreven naar de betreffende situatie. De rechtbank heeft ten onrechte geen nadere onderbouwing verlangd van de minister. Een strafrechtelijke veroordeling – waar bij deze boetes volgens het pluimveebedrijf sprake van is – kan op basis hiervan niet plaatsvinden, omdat er geen onomstotelijk bewijs is geleverd.
3.3
Het pluimveebedrijf voert verder aan dat er in deze specifieke gevallen geen sluitend bewijs is geleverd dat het pluimveebedrijf het plegen van vangletsel kan worden verweten. Zo trekt zij de betrouwbaarheid van de tellingen van de toezichthouders in twijfel. Het is niet mogelijk een feilloze telling te doen met het blote oog aan een slachtlijn waar met een snelheid variërend van 7500 tot 13.500 kippen per uur passeren. Ook het feit dat de toezichthouders getraind zijn – hetgeen overigens niet wordt onderbouwd – maakt niet dat ze, bij deze snelheid en in deze korte tijd in staat zijn de bloeduitstortingen nauwgezet te tellen en daarbij een onderscheid te maken tussen de bloeduitstortingen die donkerrood/paars zijn en de bloeduitstortingen die anders gekleurd zijn. De toezichthoudend dierenarts die op de zitting van de rechtbank aanwezig was is niet zelf aanwezig geweest bij de betreffende inspecties en kon over de tellingen die hier hebben plaatsgevonden dan ook niet uit eigen waarneming verklaren bij de rechtbank. De identiteit van de toezichthoudend dierenartsen die de rapporten van bevinding hebben opgesteld, zijn bovendien geanonimiseerd.
De rechtbank heeft verder ten onrechte de tijdspanne die is verstreken tussen het laden van de kippen en het slachten buiten beschouwing gelaten. Het pluimveebedrijf vraagt zich af hoe dit zich verhoudt tot de tabel van Bremmer & Johnston. De bevindingen van de toezichthouders hebben ten onrechte geen twijfel opgeroepen bij de rechtbank.
3.4
Voor zover het College van oordeel is dat de boetes terecht zijn opgelegd, voert het pluimveebedrijf aan dat matiging van de boetes aangewezen is. Het pluimveebedrijf hecht grote waarde aan dierenwelzijn en heeft mede daarom juist gekozen voor een patiostal. Het laden van de kuikens is noodzakelijk om de kuikens te kunnen vervoeren naar het slachthuis. Het pluimveebedrijf benadrukt dat de kippen niet worden gevangen, maar met aandacht en zorg worden geladen vanaf het draaiplateau.
Matiging is voorts aangewezen omdat de minister niet overeenkomstig artikel 5:51 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) binnen dertien weken na opmaken van het rapport van bevindingen de boetes heeft opgelegd. Het pluimveebedrijf verwijst naar mestboetes waarbij de minister in dat geval de boete met 10% verlaagt. Ook overigens duren de procedures al veel te lang wat veel zorgen veroorzaakt bij het pluimveebedrijf. Het College begrijpt het betoog van het pluimveebedrijf op dit punt zo dat het verzoekt om vergoeding van schade vanwege overschrijding van de redelijke termijn in deze procedures.
Standpunt van de minister
4.1
De minister is van mening dat van de juistheid van de bevindingen in een controlerapport mag worden uitgegaan en dat in voldoende mate is aangetoond dat het geconstateerde letsel op het pluimveebedrijf, bij het vangen is ontstaan. De minister stelt zich daarbij op het standpunt dat de aanwezigheid van bloeduitstortingen erop duidt dat de kuikens op een zodanige manier zijn behandeld dat het hun onnodige pijn of onnodig lijden heeft berokkend. De toezichthoudend dierenarts beoordeelt een koppel op basis van de indicatoren die zijn vastgesteld in het protocol (WLZVL-030 NVWA, geldig tot 16 april 2019, inmiddels vervangen door K-PL-WLZWV-01). Alleen donkerrode tot paarse bloedingen groter dan 3 cm worden meegeteld in de twee steekproeven, elk van twee minuten lang. Deze methode is eerder beoordeeld door het College en valide geacht (zie de uitspraken van het College van 7 december 2019, ECLI:NL:CBB:2019:688 en van 4 mei 2021, ECLI:NL:CBB:2021:470). De minister wijst er op dat de norm voor vangletsel 0% is. Bij één geconstateerd letsel is er al sprake van een overtreding. Het is daarom ook niet nodig dat de twee tellingen representatief zijn voor het hele koppel. De minister verwijst in dit verband naar de uitspraak van het College van 10 december 2019, ECLI:NL:CBB:2019:664.
4.2
De minister stelt zich op het standpunt dat de toezichthoudend dierenarts goed kan beoordelen of een bloeding rood of donkerrood-paars is. Bovendien wordt bij twijfel een bloeding niet meegeteld. Verschillende wetenschappelijke adviezen geven aan dat bloedingen kunnen worden beoordeeld op basis van de kleur (zoals bijvoorbeeld de tabel van Bremner en Johnston). Aan de hand van de grootte en de kleur van de bloeding kan de toezichthoudend dierenarts de ouderdom van het letsel bepalen en vaststellen wanneer het letsel is ontstaan. Ofschoon processen in het slachthuis, zoals het verplaatsen en het kantelen, de kuikens ook bloedingen kunnen toebrengen, zijn deze bloedingen nog beperkt van omvang en zijn deze tijdens de letseltelling nog lichtrood van kleur. De toezichthoudend dierenarts telt alleen de donkerrode tot paarse bloedingen van 3 cm of groter. Schade die ontstaat na de dood veroorzaakt geen donkerrode bloedingen meer, maar schade aan de karkassen, die niet wordt meegenomen in de vangletseltelling. Daarom is uitgesloten dat de schade op de slachterij is ontstaan. Ook is uitgesloten dat het getelde letsel is ontstaan tijdens het transport. Letsel dat tijdens het transport is ontstaan, is anders van aard dan vangletsel en als zich bij het transport een incident heeft voorgedaan loopt een aanzienlijk groter deel van de kuikens (30-40 %) daardoor letsel op dan de percentages die bij vangletseltellingen naar voren komen. Daarnaast gaat de toezichthoudend dierenarts na of zich bij het transport calamiteiten hebben voorgedaan die tot letsel zouden kunnen leiden, door te bezien of de laad- of transportbon daarvan melding maakt.
Dat het pluimveebedrijf de kippen houdt in een patiostal geeft geen aanleiding voor twijfel. Ook bij het transport vanuit een patiostal worden de kuikens handmatig in de containers geplaatst, waarbij letsel kan ontstaan. De minister ziet in het feit dat de kuikens zijn geladen vanaf een draaiplateau in de patiostal geen aanleiding om de boetes te matigen.
Beoordeling
5. Voor de beoordeling van deze zaak gaat het College uit van het wettelijk kader zoals dat is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
Heeft de minister de juiste wettelijke grondslag gehanteerd?
6.1
Het College zal allereerst ingaan op de vraag of de minister door zich te baseren op (onder andere) artikel 3 van de Transportverordening, de juiste wettelijk grondslag heeft gehanteerd bij het opleggen van de boetes, gelet op het feit dat het pluimveebedrijf niet de vervoerder van de kuikens is, maar de houder. Anders dan het pluimveebedrijf lijkt te suggereren in zijn betoog heeft de minister artikel 3, aanhef en onder e, van de Transportverordening gehanteerd als grondslag en niet artikel 3, aanhef en onder d, van de Transportverordening.
Zoals het College eerder heeft overwogen in de uitspraak van 4 mei 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:470 onder 7 en 8) is het vangen van de kuikens (bij de houder) een met de verplaatsing samenhangende activiteit waarop de Transportverordening van toepassing is. Het feit dat het pluimveebedrijf een patiostal heeft waarbij het proces zo is ingericht dat de kuikens niet worden gevangen, maar in de stal via lopende banden uiteindelijk in containers worden geladen, maakt niet dat dat niet als een met een verplaatsing samenhangende activiteit kan worden aangemerkt in de zin van de Transportverordening. Daartoe geldt het volgende. De bepaling die hier aan de orde is, is artikel 3, aanhef en onder e, van de Transportverordening. Daarin is bepaald dat het verboden is dieren te vervoeren of te laten vervoeren op zodanige wijze dat het de dieren waarschijnlijk letsel of onnodig lijden berokkent. Verder moet het personeel dat met de dieren omgaat – dus ook het personeel van de houder van de dieren (of het personeel dat hij daartoe opdracht geeft) en dat zich bezig houdt met verplaatsing van de kuikens – daarvoor de nodige opleiding of bekwaamheid hebben, naar gelang van het geval, en zijn werkzaamheden uitvoeren zonder gebruikmaking van geweld of een methode die de dieren onnodig angstig maakt of onnodig letsel of leed toebrengt. De minister heeft dus een juiste wettelijke grondslag gehanteerd, omdat – ook al is het pluimveebedrijf niet de vervoerder – zij wel de houder van de kuikens is en het laden van de kuikens een met een verplaatsing samenhangende activiteit is.
6.2
Ter beoordeling staat vervolgens of is komen vast te staan dat het pluimveebedrijf artikel 3, aanhef en onder e, en artikel 8, eerste lid, in verbinding met punt 1.8. aanhef en onder d, van hoofdstuk III van bijlage I van de Transportverordening heeft overtreden.
Mocht de minister uitgaan van de bevindingen van de toezichthouders?
7.1
Het College stelt voorop dat in een geval als het onderhavige, waarin boetes zijn opgelegd, de bewijslast dat sprake is van overtredingen, gelet op het vermoeden van onschuld, rust op het bestuursorgaan dat de boetes heeft opgelegd. De minister moet daarom het bewijs leveren dat het pluimveebedrijf de hierboven genoemde bepalingen heeft overtreden en moet daartoe de feiten deugdelijk vaststellen. Voor dat bewijs steunt de minister op de in de rapporten van bevindingen beschreven waarnemingen van de toezichthouders.
7.2
Het College stelt vast dat volgens de ondertekening twee rapporten van bevindingen zijn opgemaakt op ambtsbelofte en twee rapporten van bevindingen niet. Bij die laatste twee rapporten is slechts vermeld dat zij zijn opgemaakt naar waarheid. Een bestuursorgaan mag, onverminderd de eigen verantwoordelijkheid ten aanzien van het bewijs, in beginsel afgaan op de juistheid van de bevindingen in een door een toezichthouder op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend rapport van bevindingen, voor zover deze de eigen waarnemingen van de opsteller van het boeterapport weergeven. Als die bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarnemingen en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarnemingen waarderende elementen kennen. Als het rapport van bevindingen, zoals in twee hier aan de orde zijnde rapporten het geval is, niet op ambtseed of ambtsbelofte is opgemaakt, komt aan de in het rapport vermelde feiten en omstandigheden daarmee minder bewijskracht toe dan wanneer deze zouden zijn opgenomen in een op ambtseed dan wel ambtsbelofte opgemaakt proces-verbaal. Dit betekent evenwel niet dat de minister de betreffende boetebesluiten niet (uitsluitend) op deze rapporten van bevindingen mocht baseren. Het College betrekt hierbij dat deze rapporten zijn opgesteld door een opgeleide toezichthouder, van wie niet is gebleken dat deze een belang heeft bij het onjuist vermelden van hetgeen hij heeft waargenomen (zie de uitspraak van het College van 21 juni 2022, ECLI:NL:CBB:2022:656).
7.3
Het College is van oordeel dat de gronden die het pluimveebedrijf heeft aangevoerd, geen aanleiding geven om te twijfelen aan de bevindingen van de toezichthouders. Hieronder licht het College dat toe.
De gehanteerde methode
8.1
Met betrekking tot de door de minister gehanteerde methode voor het vaststellen van vangletsel stelt het College vast dat uit de rapporten van bevindingen blijkt dat de toezichthouders de vangletseltellingen hebben uitgevoerd overeenkomstig de beschreven werkwijze in bijlage 2 van het destijds van toepassing zijnde werkvoorschrift met code WLZVL-030. Het College heeft eerder geoordeeld dat deze methode voor het vaststellen van vangletsel deugdelijk is (zie onder andere de uitspraken van het College van 17 december 2019, ECLI:NL:CBB:2019:688 onder 5.2.1 en 4 mei 2021, ECLI:NL:CBB:2021:470 onder 12). In hetgeen het pluimveebedrijf heeft aangevoerd ziet het College geen aanleiding hierover nu anders te oordelen en van deze vaste rechtspraak af te wijken.
8.2
Volgens dit werkvoorschrift wordt gekeken naar bloedingen die donkerrood of paars van kleur zijn en een grootte hebben van 3 cm of groter, op vleugel, poot of lichaam/borst.
Met de algemene stelling van het pluimveebedrijf dat een substantieel deel van de Nederlandse mannen kleurenblind is, wordt onvoldoende twijfel gezaaid aan de gehanteerde methode of de uitkomst van de vangletseltellingen van de toezichthouders (zie ook de uitspraak van 29 maart 2022, ECLI:NL:CBB:2022:149).
Wanneer is het letsel ontstaan?
9. Het pluimveebedrijf bestrijdt in algemene zin dat vaststaat dat de getelde bloedingen tijdens het laden van de kuikens zijn ontstaan. Gelet op het tijdsverloop tussen het laden van de kuikens en de post mortem-keuring in het slachthuis en de glijdende schaal bij de verkleuring van de bloedingen, kunnen volgens het pluimveebedrijf de bloedingen ook zijn ontstaan tijdens het transport of in het slachthuis. Daarnaast kunnen de bloedingen ook zijn ontstaan vóór het laden door vleugelklapperen of doordat de kuikens elkaar letsel hebben toegebracht. Een concrete onderbouwing van deze stelling heeft het pluimveebedrijf echter niet gegeven. Het College volgt het pluimveebedrijf niet in zijn betoog. De geconstateerde bloedingen zijn zodanig van kleur en grootte dat niet aannemelijk is dat ze zijn veroorzaakt bij het vervoer of bij de slacht. Het College twijfelt niet aan de waarnemingen van de toezichthouders in deze vier rapporten dat sprake was van verwondingen op de karkassen met een grootte van minimaal 3 cm, met donkerrood tot paars (roodpaars) gestold bloed, en aan de conclusie dat deze verwondingen gelet op de grootte en kleur van de bloedingen ontstaan zijn geruime tijd voor het doden, door het vangen van de kuikens in de stal van het pluimveebedrijf. Ook letsel veroorzaakt door gebruikmaking van het laadsysteem van de patiostal – alhoewel dit systeem anders werkt dan het vangen van kuikens in een traditionele stal – levert een overtreding op van de genoemde bepalingen. Zoals het pluimveebedrijf op de zitting heeft toegelicht zijn de kuikens in de patiostal weliswaar grotendeels via transportbanden verplaatst, maar zijn ze bij het vullen van de containers – ten tijde van de betreffende controles – handmatig in containers gezet door vangploegen. Zoals het College eerder heeft geoordeeld in de uitspraak van 4 mei 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:470, onder 22) kan daardoor letsel ontstaan.
Deskundigheid toezichthouders
10. Het College acht de toezichthouders voldoende geoefend en deskundig om bij een hoge bandsnelheid accuraat gedurende twee maal twee minuten donkerrode tot paarse bloedingen met een lengte van minimaal 3 cm te tellen. Namens de minister is op de zitting toegelicht dat de werkinstructie beproefd is door de WUR en dat toezichthouders periodiek worden getraind op het uitvoeren van tellingen overeenkomstig deze werkinstructie. Deze trainingen worden ook vastgelegd. Bovendien telt periodiek en onaangekondigd een senior toezichthouder mee. Daaruit blijkt dat de tellingen nagenoeg niet uiteenlopen. Dat wat het pluimveebedrijf aanvoert over de deskundigheid en vaardigheden van de toezichthouders zaait daarom geen twijfel over hun bevindingen. De omstandigheid dat in de rapporten van bevindingen geen personalia van de toezichthouders zijn opgenomen vormt geen aanleiding om niet van de juistheid van het rapport of de bevoegdheid van de toezichthouders uit te gaan.
De minister was bevoegd de boetes op te leggen
11. Het College komt gelet op het vorenstaande tot het oordeel dat de minister terecht heeft vastgesteld dat tijdens het vangen van de dieren de werkzaamheden niet op zodanige wijze werden uitgevoerd dat de dieren letsel en lijden bespaard bleef en dat dit lijden bij de dieren heeft veroorzaakt, omdat het pluimveebedrijf als pluimveehouder er niet voor heeft gezorgd dat de voorschriften met betrekking tot het behandelen van dieren werden nageleefd. Dit is een overtreding van artikel 3, aanhef en onder e, en artikel 8, eerste lid, in samenhang gelezen met bijlage I, hoofdstuk III, afdeling 1, punt 1.8, aanhef en onder d, van de Transportverordening. Op grond van de artikelen 2.5 en 6.2, eerste lid, van de Wet dieren in samenhang gelezen met artikel 4.8 van de Regeling houders van dieren is het verboden om in strijd te handelen met de artikelen 3 en 8 van de Transportverordening, zodat de minister op grond van artikel 8.7 van de Wet dieren bevoegd was het pluimveebedrijf boetes op te leggen. Ook de rechtbank is er op goede gronden van uitgegaan dat de minister hiertoe bevoegd was.
Is er reden voor matiging van de boetes?
12. Het pluimveebedrijf is van mening dat het feit dat het zich serieus inspant voor het dierenwelzijn – wat blijkt uit haar keuze voor een patiostal – aanleiding is om de boetes te matigen. De aan het pluimveebedrijf opgelegde bestuurlijke boetes zijn aan te merken als een punitieve sanctie. Artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) brengt mee dat de rechter dient te toetsen of de hoogte van de opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding. Zoals het College eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 19 juni 2018, ECLI:NL:CBB:2018:290), vormt voor bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen de bepaling van artikel 5:46, derde lid, van de Awb het kader waarin de op artikel 6 EVRM gestoelde evenredigheidstoets wordt voltrokken. Binnen dat kader kan en behoort te worden beoordeeld of de voorgeschreven boete in het concrete geval evenredig is aan met name de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en, zo nodig, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan. Het College stelt vast dat op grond van de Transportverordening aan geen enkel kuiken door het vangen letsel mag worden toegebracht (zie de uitspraak van 6 juli 2021, ECLI:NL:CBB:2021:706, onder 18). Dat het pluimveebedrijf zich inspant om zijn kuikens op een andere, diervriendelijkere manier te laden maakt de constatering van de overtredingen niet minder ernstig. Gelet op de aard en ernst van de overtredingen, is het College met de rechtbank van oordeel dat de door de minister opgelegde boetes van € 4.500,- passend en geboden zijn. Daarbij heeft het College betrokken dat aan het pluimveebedrijf al twee keer eerder een boete is opgelegd en dat dan ook sprake is van herhaling van de overtreding.
13. Het College ziet in de overschrijding van de termijn die gesteld wordt in artikel 5:51, eerste lid, van de Awb ook geen aanleiding om de boetes te matigen. De in deze bepaling genoemde termijn van dertien weken na dagtekening van een rapport van bevindingen, waarbinnen een bestuursorgaan moet beslissen of een boete wordt opgelegd, is een termijn van orde. Dat betekent dat het enkele feit dat deze termijn wordt overschreden geen gevolgen heeft voor de bevoegdheid van de minister om een boete op te leggen. Dat de minister bij handhaving van de Meststoffenwet het beleid voert dat de boete wordt gematigd, als deze termijn wordt overschreden, betekent niet dat de minister gehouden is dat hier ook te doen. De minister voert bij boetes in vangletselzaken (op grond van de Wet Dieren) een dergelijk beleid niet en mag zich voor een dergelijk beleid ook beperken tot boetes opgelegd op grond van de Meststoffenwet. Het College verwijst hiervoor naar zijn uitspraak van 27 juli 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:794). Het pluimveebedrijf heeft bovendien geen redenen genoemd waarom overschrijding van de termijn genoemd in artikel 5:51, eerste lid, van de Awb in dit geval zou moeten leiden tot matiging.
Redelijke termijn
14.1
Het pluimveebedrijf voert tot slot aan dat de redelijke termijn van artikel 6 van het EVRM is overschreden. In punitieve zaken geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer duurt dan vier jaar. De vraag of de redelijke termijn is overschreden wordt beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis: de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van de betrokkene gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van de betrokkene. De redelijke termijn begint op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. De in aanmerking te nemen termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet in de procedure over het geschil dat de betrokkene en het bestuursorgaan verdeeld houdt. Volgens vaste rechtspraak van het College wordt bij een overschrijding van de redelijke termijn in punitieve zaken de boete in beginsel gematigd met 5% per half jaar.
14.2
Bij de bestuurlijke boetes waar het hier om gaat is de redelijke termijn aangevangen met de voornemens tot boeteoplegging op respectievelijk 21 juni 2019, 11 april 2019, 21 juni 2019 en 12 maart 2019. Het College ziet in de omstandigheden van dit geval geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de totale lengte van de verschillende procedures meer dan vier jaar zou moeten bedragen. Dit brengt met zich dat op het moment van het doen van deze uitspraak de redelijke termijn van vier jaar ten aanzien van boetezaak 201805434 (waarin het boetevoornemen dateert van 11 april 2019) en boetezaak 201804487 (waarin het boetevoornemen is dateert van 12 maart 2019) is overschreden met ruim een maand, respectievelijk met een week.
14.3
Volgens vaste rechtspraak van het College wordt bij een overschrijding van de redelijke termijn in punitieve zaken de boete in beginsel gematigd met 5% per half jaar waarmee de termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond. Dit betekent dat de boetes in boetezaken 201805434 en 201804487 beide met € 225,- moeten worden gematigd en worden vastgesteld op € 4.275,-.
Conclusie
15. De aangevallen uitspraak dient in verband met de hiervoor bedoelde overschrijding van de redelijke termijn te worden vernietigd voor zover het de hoogte van de boetes in boetezaken 201805434 en 201804487 betreft. De tegen deze boetebesluiten gerichte beroepen (19/6452 en 19/6456) zullen gegrond worden verklaard, de bij de rechtbank bestreden besluiten zullen in zoverre worden vernietigd, de primaire besluiten zullen in zoverre worden herroepen, en de hoogte van deze boetes zal worden vastgesteld op € 4.275,- elk, met bepaling dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde gedeeltes van de bestreden besluiten. Voor het overige zal de aangevallen uitspraak worden bevestigd.
16. Omdat de overschrijding van de redelijke termijn is veroorzaakt door de duur van de behandeling bij de rechter, zal de Staat de Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) worden veroordeeld in de door het pluimveebedrijf in hoger beroep hiervoor gemaakte proceskosten. Het College stelt deze kosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 837,- (één punt voor het stuk waarin is gevraagd om matiging van de boete wegens overschrijding van de redelijke termijn en één punt voor het verschijnen van de gemachtigde ter zitting bij het College, met een wegingsfactor van 0,5 en een waarde per punt van € 837,-).
17. Het College zal de minister opdragen het griffierecht in de beide gegrond verklaarde beroepen (2 x € 345,-) en in hoger beroep (€ 541,-) aan het pluimveebedrijf te vergoeden.
Beslissing
Het College:
- vernietigt de aangevallen uitspraak, voor zover het de hoogte van de boetes in boetezaken 201805434 en 201804487 betreft;
- verklaart de bij de rechtbank ingestelde beroepen met zaaknummers 19/6452 en 19/6456 tegen de beslissingen op bezwaar van 22 november 2019 in boetezaken 201805434 en 201804487 gegrond;
- vernietigt deze besluiten voor zover het de hoogte van de boetes betreft;
- herroept boetebesluit 201805434 van 3 mei 2019 en boetebesluit 201804487 van 29 maart 2019 voor zover het de hoogte van de boete betreft, en stelt de boetes vast op € 4.275,- elk;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde gedeelten van de beslissingen op bezwaar van 22 november 2019 in boetezaken 201805434 en 201804487;
- bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) in de proceskosten van het pluimveebedrijf tot een bedrag van € 837,-;
- draagt de minister op het door het pluimveebedrijf betaalde griffierecht van in totaal € 1.231,- te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L.W. Aerts, mr. M.C. Stoové en mr. O.L.H.W.I. Korte, in aanwezigheid van mr. Y.R. Boonstra-van Herwijnen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 april 2023.
w.g. J.L.W. Aerts w.g. Y.R. Boonstra-van Herwijnen
Bijlage
Transportverordening
Artikel 2
Definities
Voor de toepassing van deze verordening gelden de volgende definities:
[…]
w) “vervoer”: de verplaatsing van dieren met behulp van een of meer vervoermiddelen en de daarmee samenhangende activiteiten, zoals laden, lossen, overladen en rusten, tot aan het moment waarop alle dieren op de plaats van bestemming zijn uitgeladen;
[…]
Artikel 3
Algemene voorwaarden voor het vervoer van dieren
Het is verboden dieren te vervoeren of te laten vervoeren op zodanige wijze dat het de dieren waarschijnlijk letsel of onnodig lijden berokkent.
Bovendien moet aan de volgende voorwaarden worden voldaan:
[…]
e) het personeel dat met de dieren omgaat, heeft daarvoor de nodige opleiding of bekwaamheid, naar gelang van het geval, en voert zijn werkzaamheden uit zonder gebruikmaking van geweld of een methode die de dieren onnodig angstig maakt of onnodig letsel of leed toebrengt;
[…]
Artikel 8
Houders
1. De houders van dieren op de plaats van vertrek, overlading of bestemming zorgen ervoor dat de technische voorschriften van bijlage I, hoofdstuk I, en hoofdstuk III, afdeling 1 met betrekking tot het vervoer van dieren nageleefd worden.
[…]
BIJLAGE I
[…]
HOOFDSTUK III
[…]
1.8.
Het is verboden:
[…]
d) de dieren bij kop, oren, horens, poten, staart of vacht op te tillen of voort te trekken, of ze zodanig te behandelen dat het hun onnodige pijn of onnodig lijden berokkent;
[…]
Wet Dieren
Artikel 2.5 Vervoer van dieren
1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld voor de uitvoering van bindende onderdelen van EU-rechtshandelingen over het vervoer van dieren behorende tot bij die maatregel aangewezen diersoorten of diercategorieën.
2. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen voor het onderwerp, bedoeld in het eerste lid, regels worden gesteld voor bij deze maatregel aangewezen diersoorten of diercategorieën die betrekking hebben op onder meer:
a. een verbod op het vervoeren van bepaalde dieren;
b. de bij de te vervoeren dieren te verrichten onderzoeken;
c. het bijeenbrengen, aanvoeren en afvoeren van dieren;
d. de bewijsstukken die de dieren tijdens het vervoer vergezellen;
e. de wijze van vervoer;
f. de duur en de afstand van het vervoer, met inbegrip van rustpauzes;
g. het in-, bij-, uit- en overladen van dieren;
h. de beladingsdichtheid van vervoermiddelen;
i. het verzegelen of merken van vervoermiddelen;
j. voorwerpen die ten behoeve van het vervoer van dieren worden gebruikt;
k. de verzorging, voedering en drenking van dieren tijdens het vervoer;
l. de over het vervoer bij te houden gegevens;
m. de reiniging en ontsmetting van vervoermiddelen, en de plaatsen of inrichtingen waar dit plaatsvindt;
n. hygiëne, het voorkomen van de verspreiding van dierziekten, zoönosen en ziekteverschijnselen, en het weren van ziekteverwekkers, en
o. de vakbekwaamheid van degene die de dieren vervoert of die bij het vervoer betrokken is.
Artikel 6.2. Strafbaarstelling overtredingen EU-verordeningen
1. Het is verboden is strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is.
[…]
Artikel 8.7. Bevoegdheid
Onze Minister kan een overtreder een bestuurlijke boete opleggen.
Regeling houders van dieren
Artikel 4.8. Verbodsbepalingen
Als voorschriften als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de wet, worden aangewezen de artikelen:
– 3 tot en met 9 […], van verordening (EG) nr. 1/2005;
[…]