ECLI:NL:CBB:2022:54

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummers: 20/615 en 20/618

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 februari 2022 in de zaak tussen

[naam 1] h.o.d.n. [naam 2] , te [plaats] , appellante

(gemachtigde: mr. C.M.H. Cohen),

de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder

(gemachtigde: mr. A. Herczog),

de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid), de Staat.

Procesverloop

Bij besluit van 13 januari 2018 (primair besluit 1) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht vastgesteld dat rust op het melkveebedrijf aan [adres] te [plaats] , op naam van de maatschap [naam 3] en [naam 1] (de maatschap).

Bij besluit van 7 juli 2018 heeft verweerder het fosfaatrecht opnieuw vastgesteld.

Bij besluit van 13 juli 2018 heeft verweerder de Melding bijzondere omstandigheden van 29 maart 2018 van appellante afgewezen.

Bij besluit van 14 augustus 2018 (primair besluit 2) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Msw het fosfaatrecht opnieuw vastgesteld, op naam van appellante.

Bij besluiten van 18 mei 2020 (samen: het bestreden besluit) heeft verweerder op de bezwaren van appellante beslist.

Appellante heeft tegen beide besluiten beroep ingesteld.

Verweerder heeft verweer gevoerd.

Appellante heeft nadere stukken ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 november 2021. Appellante is in person verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde en [naam 4] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Het College heeft de Staat als partij aangemerkt in verband met overschrijding van de redelijke termijn.

Overwegingen

Relevante bepalingen

1.1

Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.

1.2

Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw, bepaalt de minister, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door bouwwerkzaamheden (de 5%-drempel), het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (de knelgevallenregeling).

1.3

Ingevolge artikel 72, eerste lid van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) verhoogt verweerder het fosfaatrecht, bedoeld in artikel 23, derde lid, van de Msw op verzoek van een landbouwer met een nieuw gestart bedrijf (de startersregeling).

Op grond van het tweede lid is een nieuw gestart bedrijf als bedoeld in het eerste lid, een bedrijf dat aantoonbaar:
a. beschikt over een voor 2 juli 2015 aan de landbouwer verleende omgevingsvergunning voor het oprichten van een bedrijf voor het houden van melkvee of over een voor 2 juli 2015 door de landbouwer ingediende melding als bedoeld in artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit Milieubeheer voor het houden van melkvee;
b. onomkeerbare financiële verplichtingen is aangegaan voor 2 juli 2015;
c. tussen 1 januari 2014 en 2 juli 2015 is gestart met de productie van melk bestemd voor consumptie of verwerking;
d. op 1 januari 2018 minimaal 15 melk- en kalfkoeien hield als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel kk, onder 1°, van de wet;
e. geen aanspraak maakt op rechten uit hoofde van artikel 23, vierde lid, van de wet.

Op grond van het zesde lid wordt, in afwijking van het tweede lid, onderdeel c, een bedrijf dat op 2 juli 2015 vrouwelijk jongvee voor de melkveehouderij hield en dat tussen 2 juli 2015 en 1 januari 2018 is gestart met de productie van melk bestemd voor consumptie of verwerking, aangemerkt als nieuw gestart bedrijf.

1.4

Ingevolge artikel 38, tweede lid, van de Msw kan de minister ontheffing verlenen van het bij of krachtens deze wet bepaalde.

1.5

Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.

Feiten

2.1

Vanaf 5 januari 2017 exploiteert appellante de melkveehouderij [naam 2] aan [adres] te [plaats] in de vorm van een eenmanszaak. Zij exploiteert dit bedrijf samen met de heer [naam 5] , die ook een eigen onderneming exploiteert. Voorheen exploiteerde appellante dit bedrijf samen met haar broer [naam 3] in maatschapsverband (de maatschap). Appellante heeft op 12 januari 2018 een melding overdracht fosfaatrechten ingediend aangezien de maatschap is ontbonden en de referentiegegevens van de maatschap vanaf 5 januari 2017 zijn overgegaan naar de eenmanszaak van appellante. Uit de gecombineerde opgave van 2013 volgt dat op het bedrijf op 1 april 2013 91 melk- en kalfkoeien en 91 stuks jongvee werden gehouden. Op 2 juli 2015 werden op het bedrijf 112 melk- en kalfkoeien en 125 stuks jongvee gehouden.

2.2

Appellante heeft een aan de maatschap verleende beschikking van 25 februari 2005 overgelegd op basis van de Wet milieubeheer ten behoeve van het veranderen van een inrichting of de werking daarvan te veranderen. Verder heeft appellante een aan de maatschap verleende Natuurbeschermingswetvergunning (Nbw-vergunning) overgelegd van 4 maart 2013. Op basis van die vergunning mocht appellante 204 melk- en kalfkoeien houden en 65 stuks jongvee.

2.3

In het najaar van 2017 heeft appellante het aandeel in het ondernemingsvermogen van haar broer, de heer [naam 3] overgenomen. Uit de ontbindingsakte van de maatschap van 27 december 2017 blijkt dat appellante haar broer hiervoor € 330.600,- verschuldigd was.

2.4

Appellante heeft ter onderbouwing van haar beroep op artikel 1 EP een rapportage van Accon Avm overgelegd.

Besluiten van verweerder

3.1

Bij besluit van 13 januari 2018 (primair besluit 1) heeft verweerder het fosfaatrecht vastgesteld op 5.739 kg. Bij besluit van 7 juli 2018 heeft verweerder het fosfaatrecht op 0 kg vastgesteld. Op grond van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is het bezwaar dat appellante tegen het besluit van 13 januari 2018 heeft gemaakt tevens gericht tegen het besluit van 7 juli 2018.

3.2

Bij besluit van 14 augustus 2018 (primair besluit 2) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Msw het fosfaatrecht vastgesteld op 5.739 kg. Hij is daarbij uitgegaan van 112 melk- en kalfkoeien en 125 stuks jongvee op de peildatum.

3.3

Bij de beslissingen op bezwaar van 18 mei 2020, die gezamenlijk als één besluit moeten worden aangemerkt (het bestreden besluit) omdat de bezwaren waarop is beslist betrekking hebben op het op één bedrijf rustende, ondeelbare fosfaatrecht, heeft verweerder het bezwaar van appellante voor zover dat was gericht tegen het besluit van 7 juli 2018 gedeeltelijk gegrond verklaard. Ten onrechte zijn de fosfaatrechten op naam van de maatschap gezet. Verweerder heeft overwogen dat vanwege een melding bedrijfsoverdracht de bij het primaire besluit toegekende fosfaatrechten moeten worden overgezet naar het bedrijf van appellante. Tevens heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het besluit van 14 augustus 2018 ongegrond verklaard.

Beroepsgronden

4.1

Appellante voert aan dat haar melding van 29 maart 2018 dat sprake is van een nieuw gestart bedrijf ten onrechte door verweerder is afgewezen. In verband met een geplande bedrijfsoverdracht is appellante ruim voor de peildatum onomkeerbare investeringsverplichtingen aangegaan. In 2017 is de bedrijfsoverdracht afgerond. Appellante heeft destijds het bedrijf overgenomen en is vervolgens verder gegaan als eenmanszaak.

4.2

Appellante voert verder aan dat verweerder ten onrechte haar beroep op de knelgevallenregeling als bedoeld in artikel 23, zesde lid, van de Msw, heeft afgewezen. Door de ziekte van [naam 3] , haar broer met wie zij het bedrijf in maatschapsverband dreef, is de ontwikkeling van het bedrijf van appellante gestagneerd.

4.3

Appellante stelt zich onder verwijzing naar de hiervoor opgenomen bedrijfsspecifieke omstandigheden op het standpunt dat er sprake is van een individuele en buitensporige last waardoor in haar geval sprake is van schending van artikel 1 van het EP. Het College heeft in zijn uitspraak van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2019:522) overwogen dat bij de boordeling van de vraag of sprake is van een individuele en buitensporige last gewicht toekomt aan alle omstandigheden van het geval, onder meer de omstandigheid dat getroffen bedrijven legaal zijn uitgebreid en investeringen hebben gedaan op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van een specifiek aantal melk- en kalfkoeien en jongvee. Appellante kon op basis van de aan haar verleende vergunning doorgroeien naar 204 melk- en kalfkoeien en 60 stuks jongvee. Door het fosfaatrechtenstelsel heeft zij dit aantal niet gerealiseerd. Appellante is onomkeerbare financiële verplichtingen aangegaan voor de overname en uitbreiding van het bedrijf. De gesprekken over de overname van het bedrijf zijn immers al in 2013 begonnen. Verder is appellante in 2007 gestart met de bouw van een nieuwe stal en heeft zij in 2015 en 2016 percelen aangekocht om op die manier grondgebonden te kunnen groeien. Ter onderbouwing van het standpunt dat op appellante een individuele en buitensporige last rust heeft appellante een rapport van Accon Avm, een jaarrekening, een accountantsverklaring en een bankverklaring van de ABN AMRO-bank overgelegd.

4.4

Tot slot voert appellante aan zij weliswaar niet formeel voldoet aan de vereisten van de knelgevallenregeling, maar dat zij, gezien de bijzonder vervelende omstandigheden, in aanmerking moet komen voor een ontheffing als bedoeld in artikel 38, tweede lid, van de Msw omdat het besluit niet evenredig is.

4.5

Appellante verzoekt om immateriële schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).

Standpunt van verweerder

5.1

Verweerder stelt zich op het standpunt dat het beroep van appellante op artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit terecht is afgewezen omdat niet is voldaan aan de vereisten van dat artikel. Volgens verweerder heeft appellante het bedrijf vanaf 5 januari 2017 alleen voortgezet. Dat zij voor de voortzetting een andere rechtsvorm (eenmanszaak) heeft gekozen, maakt dit niet anders. De startersregeling is uitsluitend voor nieuw gestarte bedrijven en niet voor de voortzetting of doorstart van een bestaand melkveebedrijf. Er is geen voor 2 juli 2015 aan appellante verleende omgevingsvergunning of een door haar ingediende melding als bedoeld in artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit Milieubeheer overgelegd voor het oprichten van een bedrijf voor het houden van melkvee.

5.2

Verweerder stelt zich verder op het standpunt dat hij het beroep van appellante op de knelgevallenregeling als bedoeld in artikel 23, zesde lid, van de Msw, terecht heeft afgewezen. Niet in geschil is dat de ziekte van [naam 3] aangemerkt dient te worden als een bijzondere omstandigheid. Appellante heeft echter verzuimd aan te tonen wanneer deze ziekte is gestart. Hierdoor is het voor verweerder niet duidelijk welke datum door verweerder gehanteerd dient te worden voor de berekening van de knelgevallenregeling. Bovendien heeft appellante het causale verband tussen de ziekte van [naam 3] en een mogelijke afname is de fosfaatrechten niet aangetoond. De knelgevallenregeling is niet bedoeld voor toekenning van niet gerealiseerde uitbreidingsplannen.

5.3

Voorts betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. De omstandigheid dat appellante investeringsbeslissingen heeft gemaakt betekent niet dat is aangetoond dat de last buitensporig is. Appellante stelt in 2014 en 2015 te hebben geïnvesteerd in de uitbreiding van haar bedrijf. Gelet op de periode waarin deze investeringsbeslissingen zijn genomen acht verweerder die beslissingen niet navolgbaar. Voor de investeringsbeslissingen die appellante na 2 juli 2015 heeft genomen, merkt verweerder op dat appellante er rekening mee had moeten houden dat het fosfaatrechtenstelsel voorbijgaat aan op 2 juli 2015 onbenutte productieruimte. Dat appellante wilde uitbreiden is een ondernemerskeuze die binnen de invloedssfeer van appellante lag en waarvan de gevolgen van deze keuze in beginsel voor rekening en risico van appellante dient te komen. Onder verwijzing naar de uitspraak van het College van 4 augustus 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:525) merkt verweerder verder nog op dat de ziekte en het daaropvolgende overlijden van [naam 3] niets afdoet aan het oordeel dat de beslissing tot uitbreiding niet navolgbaar is. Dat uit het door appellante overgelegde rapport volgt dat het aantal toegekende fosfaatrechten de financiële continuïteit van het bedrijf in gevaar brengt, betekent niet dat appellante reeds om die reden een individuele en buitensporige last draagt.

5.4

Ten aanzien van het verzoek van appellante om een ontheffing stelt verweerder zich op het standpunt dat appellante heeft verzuimd te onderbouwen waarom er in haar situatie sprake is van een onevenredigheid als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel. Appellante heeft verzuimd te onderbouwen hoe en in welke mate de uitbreiding van het bedrijf werd belemmerd als gevolg van de ziekte en het overlijden van [naam 3] . De omstandigheid dat de ontbinding van de maatschap op 5 januari 2017 moeilijk verliep is onvoldoende om van een zodanige onevenredigheid te spreken dat dit een verhoging van het fosfaatrechten rechtvaardigt. Daarmee is er geen aanleiding voor compensatie al dan niet in de vorm van een ontheffing.

5.5

Ten aanzien van het verzoek van appellante om schadevergoeding in verband met de overschrijding van de redelijke termijn, refereert verweerder zich aan het oordeel van het College.

Beoordeling

6.1

Het College stelt allereerst vast dat appellante ter zitting heeft onderkend dat zij niet voldoet aan de vereisten die volgen uit artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit. De beroepsgrond van appellante dat verweerder haar bedrijf ten onrechte niet heeft aangemerkt als een nieuw gestart bedrijf, slaagt niet.

6.2

Het College ziet zich vervolgens voor de vraag gesteld of verweerder het beroep van appellante op de knelgevallenregeling als bedoeld in artikel 23, zesde lid, van de Msw, terecht heeft afgewezen. Het College stelt in dit verband vast dat appellante ter zitting desgevraagd heeft verklaard dat zij een beroep doet op niet-gerealiseerde groei. Zoals het College al eerder heeft geoordeeld, heeft de wetgever gekozen voor een beperkte knelgevallenregeling waarbij niet gerealiseerde uitbreidingen niet mee worden genomen bij de beoordeling van knelgevallen. Dat geldt niet alleen voor uitbreidingen na de peildatum van 2 juli 2015, maar ook voor uitbreidingen die op die datum nog niet (volledig) waren gerealiseerd. Zie bijvoorbeeld de uitspraken van het College van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:4 en van 25 juni 2019, ECLI:NL:CBB:2019:246. Zoals het College in die uitspraken heeft overwogen heeft de wetgever zich een systeem gedacht waarin verweerder terugkijkt en een vergelijking maakt tussen de feitelijke situatie op 2 juli 2015 en de situatie die zonder de buitengewone omstandigheid in redelijkheid voor het bedrijf mocht worden verwacht. Niet is gesteld of gebleken dat verweerder in het bestreden besluit die vergelijking niet juist heeft gedaan. Het College is dan ook van oordeel dat verweerder het beroep van appellante op de knelgevallenregeling terecht heeft afgewezen. De gevolgen voor de bedrijfsvoering van de ziekte en het overlijden van [naam 3] worden betrokken bij de beoordeling van de overige beroepsgronden, nu appellante deze niet meer inroept om de veebezetting op een alternatieve peildatum voor 2 juli 2015 te hanteren..

6.3

Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.

6.3.1

Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).

6.3.2

Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.

6.3.3

Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).

6.3.4

Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat.

6.3.5

In het geval van appellante komt de vergelijking die in 6.3.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 204 melk- en kalfkoeien en 65 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de vergunde situatie) en de vastgestelde 5.739 kg fosfaatrecht, zijnde de situatie op 2 juli 2015 (112 melk- en kalfkoeien en 125 stuks jongvee). Het College wil, mede gelet op de overgelegde rapportage, wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.3.4 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.

6.3.7

In dat verband is van belang dat aan appellante op 25 februari 2005 een vergunning is verleend op basis van de Wet milieubeheer voor de bouw van een nieuwe ligboxenstal. Vervolgens heeft appellante in 2007 geïnvesteerd in de bouw van de ligboxenstal waarin appellante de aan haar vergunde dieraantallen kan houden. Appellante had het plan opgevat geleidelijk de vergunde dieraantallen te realiseren. Appellante heeft in 2017, nadat in 2013 al met de eerste besprekingen hierover was gestart, het aandeel in het ondernemingsvermogen van haar broer [naam 3] in de maatschap overgenomen. Vanwege bedrijfseconomische redenen zoals de financiële onmogelijkheid om melkquotum bij te kopen en als direct gevolg van de beëindiging van de maatschap, was appellante naar eigen zeggen genoodzaakt het bedrijf geleidelijk en op verantwoorde wijze uit te breiden. Dat appellante wilde uitbreiden is een ondernemerskeuze die binnen de invloedssfeer van appellante lag en waarvan de gevolgen in beginsel voor rekening en risico van appellante dienen te komen. Hetzelfde geldt voor de omstandigheid dat appellante niet over de financiële middelen beschikte om melkquotum bij te kopen ter realisatie van de beoogde dieraantallen. Voor zover appellante aanvoert dat de realisatie van de beoogde dieraantallen moeizaam verliep vanwege de gesprekken die in 2013 zijn gestart over de mogelijke uitkoop van [naam 3] uit de maatschap overweegt het College dat niet valt vast te stellen dat de medische toestand van [naam 3] ten grondslag lag aan de uitkoop en de uiteindelijke beëindiging van de maatschap. Ter zitting is gebleken dat [naam 3] feitelijk al langer minder actief was in en betrokken bij het bedrijf en dat daarom werd besloten dat hij zich eruit ging terugtrekken, voordat aan het licht kwam dat hij ernstig ziek was. Er is geen medisch bewijs te leveren dat zijn verminderde inzet is veroorzaakt door zijn ziekte, omdat er geen medisch bewijs is dat hij daar toen al aan leed. In meer algemene zin is dat medisch niet geheel uitgesloten, maar niet aannemelijk, gelet op wat bekend is over het mogelijke beloop van de ziekte waaraan hij leed en uiteindelijk aan is overleden. De enkele mogelijkheid dat zijn ziekte achteraf bezien negatieve gevolgen heeft gehad voor de bedrijfsontwikkeling is niet voldoende om als bijzondere omstandigheid te laten meewegen in de beoordeling. Het valt ook niet uit te sluiten dat daaraan andere (zakelijke) redenen ten grondslag hebben gelegen. In het verlengde daarvan kan ook de uitkoop van haar broer door appellante niet als bijzondere omstandigheid worden meegewogen. Daar komt bij dat reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had ten tijde van haar uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Dat uit het door appellante overgelegde rapport volgt dat het aantal toegekende fosfaatrechten de financiële continuïteit van het bedrijf in gevaar brengt, betekent niet dat appellante reeds om die reden een individuele en buitensporige last draagt.

6.3.8

De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.

6.4

Uit de voorgaande beoordeling volgt dat nu geen sprake is van een buitensporige last, verweerder geen ontheffing ter compensatie daarvan heeft hoeven verlenen op grond van artikel 38, tweede lid, van de Msw. Voor een zelfstandige toets aan het evenredigheidsbeginsel, naast de toetsing aan artikel 1 van het EP, is in dit geval geen plaats, omdat het fosfaatrechtstelsel dwingendrechtelijk van aard is. Verweerder heeft geen discretionaire bevoegdheid uitgeoefend die aan artikel 3:4, tweede lid, van de Awb kan worden getoetst. Deze beroepsgrond slaagt evenmin.

6.5.1

Het College stelt vervolgens vast dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM is verstreken. Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekendgemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Verweerder heeft het bezwaarschrift op 20 augustus 2018 ontvangen. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de tweejaartermijn met 1 jaar en 6 maanden overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Appellante heeft daarom recht op € 1.500,- schadevergoeding. Het College stelt vast dat de behandeling van het bezwaar meer dan een half jaar – te weten ruim 1 jaar en 9 maanden – in beslag heeft genomen en tevens de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar – te weten 1 jaar en 9 maanden – heeft geduurd.

6.5.2

In zaken waarin de bestuurlijke en de rechterlijke fase tezamen zo lang hebben geduurd dat de redelijke termijn is overschreden, dient de rechter met het oog op toekenning van een vergoeding voor immateriële schade vanwege dat tijdsverloop te beoordelen op welke wijze de termijnoverschrijding moet worden toegerekend aan de bestuurlijke en aan de rechterlijke fase. De veroordeling tot vergoeding van die schade moet naar evenredigheid daarmee worden uitgesproken ten laste van het bestuursorgaan respectievelijk de Staat. Voor de berekening van het bedrag aan schadevergoeding dat voor rekening komt van verweerder onderscheidenlijk van de Staat wordt de methode gevolgd die is uiteengezet in het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016 (ECLI:NL:HR:2016:252). Van de overschrijding is na afronden een periode van 1 jaar en 3 maanden toe te rekenen aan de bezwaarfase. Dit betekent dat een deel van de overschrijding van de redelijke termijn – 3 maanden – voor rekening van de Staat komt en het resterende deel – 15 maanden – voor rekening van verweerder. Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van de Awb verweerder veroordelen tot betaling van een bedrag van € 1.250,- (15/18 x € 1.500,-) aan appellante en de Staat veroordelen tot betaling van een bedrag van € 250,- (3/18 x € 1.500,-) aan appellante.

Slotsom

7.1

Het beroep is ongegrond.

7.2

Het College ziet aanleiding om verweerder en de Staat – nu de overschrijding van de redelijke termijn zowel aan verweerder als aan het College is toe te rekenen – te veroordelen in de kosten die appellante in verband met haar verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze proceskosten worden vastgesteld op € 379,50,- (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift met een waarde per punt van € 759,- en een wegingsfactor 0,5). Om redenen van eenvoud en uitvoerbaarheid dient te worden uitgegaan van een verdeling waarbij verweerder en de Staat ieder de helft betalen van het toe te kennen bedrag.

Beslissing

Het College:

verklaart het beroep ongegrond;
veroordeelt verweerder tot betaling aan appellante van een schadevergoeding van € 1.250,-;
veroordeelt de Staat tot betaling aan appellante van een schadevergoeding van € 250,-;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 189,75;
veroordeelt de Staat in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 189,75.

Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Verbeek, in aanwezigheid van mr. T. Kuiper, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 februari 2022.

De voorzitter en de griffier zijn verhinderd de uitspraak te ondertekenen.