Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 20/871
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 4 mei 2021 in de zaak tussen
Stille maatschap [naam 1] en [naam 2] , te [plaats] , appellante,
(gemachtigde: mr. G.G. Kranendonk),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: A. Herczog).
Procesverloop
Bij besluit van 31 oktober 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 28 augustus 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 maart 2021. De zaak is gevoegd behandeld met de zaak met nummer 19/1729. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Namens appellante zijn tevens verschenen [naam 1] en [naam 2] .
Na de zitting heeft het College de zaken voor het doen van uitspraak weer gesplitst. In de zaak met nummer 19/1729 wordt afzonderlijk uitspraak gedaan.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
[naam 1] exploiteerde een melkveehouderij als eenmanszaak. Op 1 december 2017 heeft hij zich uitgeschreven uit het handelsregister en is appellante opgericht. Op 29 januari 2018 heeft verweerder van [naam 1] een melding overdracht bedrijf ontvangen, waaruit blijkt dat hij zijn bedrijf per 15 december 2017 heeft overgedragen aan appellante.
2.2
Het bedrijf was oorspronkelijk een gemengd bedrijf met varkens en rundvee. Op 1 april 2012 waren er 78 melk- en kalfkoeien, 61 stuks jongvee en 244 vleesvarkens op het bedrijf aanwezig. Op 18 maart 2013 heeft appellante een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) aangevraagd voor het houden van 190 melkkoeien en 124 stuks jongvee. Deze vergunning is op 12 juli 2013 verleend. Op 7 november 2013 heeft appellante een omgevingsvergunning aangevraagd voor het bouwen van een jongveestal ter vervanging van twee varkensstallen. Deze vergunning is op 17 december 2013 verleend. Op 8 november 2013 heeft appellante een melding Activiteitenbesluit gedaan van wijziging van de inrichting: zij stopt met het houden van varkens en wil de melkveestapel uitbreiden naar 190 melkkoeien en 124 stuks jongvee.
2.3
Op 19 december 2013 heeft appellante een aannemingsovereenkomst getekend voor de bouw van een nieuwe jongveestal. De aanneemsom bedraagt € 167.550,-. Uit de overeenkomst blijkt dat de werkzaamheden in het voorjaar van 2014 zullen starten. Op 4 november 2014 is de aannemer failliet verklaard. Op 3 april 2014 heeft mevrouw [naam 3] een perceel landbouwgrond gekocht voor € 299.632,-. Op 15 april 2016 heeft appellante een perceel cultuurgrond gekocht voor € 111.881,25.
2.4
Op de peildatum 2 juli 2015 hield appellante 92 melk- en kalfkoeien en 80 stuks jongvee op het bedrijf.
Besluiten van verweerder
3.1
Bij besluit van 31 januari 2018 heeft verweerder 5.042 kg fosfaatrecht toegekend aan de eenmanszaak. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren en heeft een korting toegepast van 69,75 kg. Bij besluit van 3 oktober 2019 is het bezwaar van [naam 1] tegen dat besluit ongegrond verklaard. [naam 1] heeft beroep ingesteld tegen dat besluit (geregistreerd onder zaaknummer 19/1729). Op 8 november 2019 heeft verweerder het besluit van 31 januari 2018 herzien en het fosfaatrecht van de eenmanszaak vastgesteld op 0 kg. Ter zitting heeft [naam 1] zijn beroep ingetrokken.
3.2
Bij het primaire besluit heeft verweerder 5.029 kg fosfaatrecht toegekend aan appellante. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren en heeft een korting toegepast van 85,85 kg. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Tijdens het verwerken van de bedrijfsoverdracht is gebleken dat de fosfaatruimte onjuist was berekend. Het gaat om een verschil van 0,15 hectare waardoor er aanvankelijk teveel fosfaatrechten waren toegekend aan de eenmanszaak.
Beroepsgronden
4.1
Appellante stelt dat verweerder de fosfaatruimte, en daarmee ook het fosfaatrecht, niet juist heeft vastgesteld. Ter zitting heeft zij aangevoerd dat verweerder een rekenfout heeft gemaakt doordat er PAL- en Pw-waardes zijn omgewisseld. Verder stelt appellante dat verweerder ten onrechte met terugwerkende kracht de fosfaatruimte heeft aangepast. Dit is in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel en het verbod van reformatio in peius. Bovendien heeft dit besluit grote consequenties voor allerlei andere regelingen en is een besluit over de vaststelling van fosfaatrechten niet geschikt om hierover een besluit te nemen. Er is sprake van misbruik van bevoegdheid.
4.2
Appellante stelt dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit niet voorzienbaar was.
4.3
Appellante stelt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Volgens appellante is haar situatie vergelijkbaar met de situatie van de melkveehouder ten aanzien van wie het College bij uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:5) een inbreuk op artikel 1 van het EP heeft aangenomen. In 2013 heeft appellante besloten te stoppen met de varkenstak en volledig om te schakelen naar een melkveehouderij. Uit het overgelegde rapport van Flynth van 8 februari 2019 blijkt dat het bedrijfseconomisch gezien niet rendabel was om door te gaan met het gemengde bedrijf. Voortzetting van het bedrijf was gewenst vanwege de bedrijfsopvolging. In 2013 is de varkensschuur gesloopt en begonnen met de bouw van een nieuwe stal voor het melkvee. De stal was op de peildatum 2 juli 2015 nog niet klaar vanwege het faillissement van de aannemer en alle problemen die daarmee gepaard gingen. Appellante wijst erop dat zij geen beroep kan doen op de knelgevallenregeling, omdat de wetgever niet heeft gedacht aan de situatie van omschakeling. Appellante had tijdelijk een terugval van meer dan 5% doordat zij haar varkensrechten niet meer in gebruik had, maar kon nog niet het gewenste rundvee terugplaatsen omdat de stal nog niet af was. Tot slot wijst appellante erop dat de omschakeling niet leidt tot een toename van fosfaat, omdat appellante haar varkensrechten niet meer gebruikt.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder stelt dat hij het fosfaatrecht juist heeft vastgesteld. In het besluit waarbij het fosfaatrecht voor de eenmanszaak is vastgesteld, is ten onrechte uitgegaan van een totale oppervlakte van 59,93 ha. In totaal is van 0,15 ha teveel landbouwgrond uitgegaan. In het primaire besluit, waarbij het fosfaatrecht voor appellante voor het eerst is vastgesteld, is van de juiste oppervlakte landbouwgrond uitgegaan, zoals ook in het bestreden besluit uiteen is gezet. Appellante heeft geen gronden aangevoerd tegen de in het bestreden besluit opgenomen berekening, zodat van de juistheid van deze berekening moet worden uitgegaan. Anders dan appellante stelt, levert deze handelswijze geen misbruik van bevoegdheid op. Bij het vaststellen van een besluit dient verweerder van de meest actuele gegevens uit te gaan en dit kan tot gevolg hebben dat het aantal fosfaatrechten naar beneden moet worden bijgesteld. Daartoe is verweerder ook bevoegd, zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 3 september 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:385).
5.2
Verweerder stelt dat het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd is met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan.
5.3
Verweerder betwist dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op appellante legt. De vergelijking met de uitspraak van het College van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:5) gaat niet op. Ten eerste is niet gebleken van een bedrijfseconomische of andere noodzaak om de varkenstak af te stoten. Daarnaast wenst appellante een forse uitbreiding te realiseren, waarmee het verlies aan inkomsten uit de varkenstak ruimschoots overgecompenseerd wordt. Verweerder heeft berekend dat appellante om het inkomensverlies van de varkenstak te compenseren 7 melkkoeien extra nodig heeft en dus in totaal 85 melkkoeien, uitgaande van het aantal melkkoeien ten tijde van het afstoten van de varkenstak. Verweerder benadrukt vervolgens dat appellante voor 92 melkkoeien fosfaatrechten toegekend heeft gekregen. Gelet op het tijdstip waarop appellante investeringen heeft gedaan en het ontbreken van een bedrijfseconomische noodzaak voor de forse uitbreiding, zijn de investeringsbeslissingen niet navolgbaar en is er geen sprake van een individuele en buitensporige last.
Beoordeling
6.1.1
Het College is van oordeel dat verweerder het fosfaatrecht juist heeft vastgesteld. In het bestreden besluit heeft verweerder aan de hand van luchtfoto’s uitgelegd waarom hij de fosfaatruimte nu anders heeft vastgesteld dan hij in eerste instantie voor de eenmanszaak had gedaan. Daarbij is hij ook ingegaan op de door appellante aangevoerde bezwaargronden, waaronder haar stelling dat er waardes omgewisseld zouden zijn. Appellante heeft in bezwaar aangevoerd dat verweerder voor perceel 51 en 52 de Pw-waarde heeft gebruikt, terwijl dit de PAL-waarde had moeten zijn. In het bestreden besluit heeft verweerder aangegeven dat hij voor deze percelen wel degelijk de PAL-waarde heeft gebruikt. Appellante heeft in beroep niet onderbouwd waarom de motivering van het bestreden besluit op dit punt onvoldoende is, zodat er voor het College geen aanleiding bestaat om daaraan te twijfelen. Het betoog van appellante slaagt daarom niet.
6.1.2
Het betoog van appellante dat het bestreden besluit in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel en het verbod van reformatio in peius slaagt ook niet. Het verbod op reformatio in peius houdt in dat een indiener van een bezwaar- of beroepschrift niet in een slechtere positie mag komen te verkeren enkel als gevolg van het indienen daarvan. De grenzen van wat daarbij rechtens aanvaardbaar is worden onder meer bepaald door het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel. Naast het gegeven dat de eenmanszaak en appellante verschillende juridische entiteiten zijn en om die reden geen sprake is van strijd met het verbod van reformatio in peius, gelden op dit verbod ook uitzonderingen. Zo is een reformatio in peius toegestaan als het bestuursorgaan ook los van het ingediende bezwaar of beroep bevoegd is het bestreden besluit (ambtshalve) ten nadele van betrokkene te wijzigen en deze hierdoor niet in zijn verweermogelijkheden wordt geschaad. Naar het oordeel van het College is er in dit geval geen sprake van strijd met het verbod op reformatio in peius. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante lager vastgesteld dan hij eerder voor de eenmanszaak had gedaan. Verweerder was daartoe zelfstandig bevoegd, los van de beroepsprocedure die de eenmanszaak al was gestart. Van misbruik van bevoegdheid is het College ook niet gebleken. Voor zover de vaststelling van de fosfaatruimte ook consequenties heeft voor andere regelingen, kan dit niet afdoen aan het gegeven dat verweerder deze fosfaatruimte in het kader van de berekening van het fosfaatrecht moet vaststellen. De beroepsgrond slaagt niet.
6.2
Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP slaagt ook niet. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft het College al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
6.3
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.3.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.3.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.3.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.3.4
In het geval van appellante komt de vergelijking die in 6.3.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 190 melk- en kalfkoeien en 124 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de vergunde situatie) en de vastgestelde 5.029 kg fosfaatrecht voor 92 melk- en kalfkoeien en 80 stuks jongvee (zijnde de situatie op 2 juli 2015). Het College wil wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals hiervoor is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.3.5
In dat verband is het volgende van belang. In de uitspraak van 30 maart 2021 op het beroep van appellante inzake de Regeling fosfaatreductieplan 2017 (ECLI:NL:CBB:2021:359) heeft het College al geoordeeld dat de situatie van appellante in relevante mate verschilt van de situatie van de betrokken melkveehouder in de uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:5). Appellante heeft in 2013 besloten de varkenstak van het bedrijf af te stoten, zich volledig te richten op de melkveehouderij en te investeren in de bouw van een nieuwe jongveestal. Verweerder heeft er terecht op gewezen dat appellante een forse uitbreiding wenste te realiseren, waarmee het verlies aan inkomsten uit de varkenstak ruimschoots werd overgecompenseerd. Uit het overgelegde rapport van Flynth van 8 februari 2019 blijkt dat de reden voor de omschakeling met name gelegen was in het feit dat de varkenstak onvoldoende rendabel was en dat de melkveehouderij meer toekomstperspectief bood voor de bedrijfsopvolging. Volgens vaste rechtspraak van het College (zie onder meer de uitspraak van 12 november 2019, ECLI:NL:CBB:2019:572) wordt bedrijfsopvolging niet aangemerkt als noodzaak tot uitbreiding. Gezien het tijdstip waarop de investeringen zijn gedaan en het ontbreken van een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende reden voor het doen van die investeringen, acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had ten tijde van haar uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen.
Dat de uitbreidingsplannen van appellante vertraging hebben opgelopen doordat de aannemer failliet ging tijdens de bouw van de jongveestal behoort tot het ondernemersrisico en leidt daarom niet tot een ander oordeel. Dat de totale milieubelasting van het bedrijf bij het toekennen van fosfaatrechten voor 190 melk- en kalfkoeien en 124 stuks jongvee niet zou toenemen ten opzichte van de situatie vóór de omschakeling, wat daar ook van zij, leidt ook niet tot een ander oordeel. Fosfaatproductie op grond van varkensrechten is niet uitwisselbaar met fosfaatproductie op grond van melkveefosfaatrechten, omdat varkensrechten en melkveefosfaatrechten verschillende stelsels zijn met een eigen sectoraal fosfaatproductieplafond.
6.3.6
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.W.L. Koopmans, in aanwezigheid van mr. A.A. Dijk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 mei 2021.
De voorzitter en de griffier zijn niet in de gelegenheid deze uitspraak te ondertekenen.