Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1829
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 16 maart 2021 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. J.J. Paalman),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. S.M. Piron).
Procesverloop
Bij besluit van 13 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Op 28 maart 2018 heeft verweerder een melding bijzondere omstandigheden van appellante ontvangen.
Bij besluit van 19 september 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 januari 2021. Namens appellante zijn verschenen haar maten [naam 2] en [naam 3] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw, bepaalt de minister, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het reguliere fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is (de 5%-drempel) door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van de melkveestallen, het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (de knelgevallenregeling).
1.3
Ingevolge artikel 38, tweede lid, van de Msw kan de minister ontheffing verlenen van het bij of krachtens deze wet bepaalde.
1.4
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Aanvankelijk werd door de rechtsvoorganger van appellante, Maatschap [naam 4] , bestaande uit de maten [naam 5] , [naam 2] en [naam 6] , een melkvee- en varkenshouderij geëxploiteerd in [plaats] . Rond 2000 heeft deze rechtsvoorganger de varkenshouderij beëindigd en heeft zij zich volledig toegelegd op het melkveebedrijf. Na de ziekte en het overlijden van maat [naam 5] op 16 september 2013 heeft maat [naam 2] het bedrijf voortgezet in de vorm van een eenmanszaak. Op 1 januari 2016 is appellante opgericht bestaande uit de maten [naam 1] . In het vervolg wordt met appellante ook haar rechtsvoorgangers bedoeld.
2.2
Appellante beschikte over een vergunning op grond van de Hinderwet verleend op 20 september 1988 voor het houden van 112 varkens, 2 meststieren, 12 legkippen, 77 melk- en kalfkoeien en 38 stuks jongvee. Met het oog op het beëindigen van de varkenshouderij en het uitbreiden van de melkveehouderij is aan appellante op 8 juni 2004 een vergunning verleend op grond van de Wet milieubeheer voor het houden van 172 melk- en kalfkoeien en 121 stuks jongvee. Op 8 maart 2013 heeft appellante een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) aangevraagd voor het houden van 172 melk- en kalfkoeien en 115 stuks vrouwelijke jongvee. De Nbw-vergunning is op 6 juni 2013 verleend.
2.3
In 2012 heeft appellante een nieuwe jongveestal gebouwd. Op 28 november 2013 heeft appellante circa 9,5 hectare (ha) landbouwgrond verkregen middels een kavelruilovereenkomst. Op 3 maart 2015 heeft appellante een mondelinge aannemingsovereenkomst gesloten voor de uitbreiding van de ligboxenstal met 131 plaatsen. Op 23 december 2015 heeft de aannemer van appellante haar een aanbieding gedaan voor de uitbreiding van de ligboxenstal voor een bedrag van € 608.000,- exclusief omzetbelasting. Tevens heeft appellante in 2015 geïnvesteerd in een melkinstallatie voor een bedrag van € 183.131,-.
2.4
Volgens de gecombineerde opgave 2011 hield appellante op 1 april 2011 103 melk- en kalfkoeien en 72 stuks jongvee. Volgens de gecombineerde opgave 2012 hield appellante op 1 april 2012 114 melk- en kalfkoeien en 47 stuks jongvee. Volgens de gecombineerde opgave 2013 hield appellante op 1 april 2013 120 melk- en kalfkoeien en 46 stuks jongvee.
2.5
Op de peildatum 2 juli 2015 hield appellante 114 melk- en kalfkoeien en 77 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 5.509 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op de peildatum, 2 juli 2015, op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast.
Beroepsgronden
4.1
Appellante betoogt dat verweerder ten onrechte haar beroep op de knelgevallenregeling wegens ziekte en overlijden heeft afgewezen. Zij beoogde in 2012 te beginnen met de bouw van een nieuwe jongveestal met het oog op het uitbreiden naar 172 melk- en kalfkoeien en 121 stuks jongvee. Toen voormalig maat [naam 5] in 2013 ernstig ziek werd en op 16 september 2013 overleed, zijn de vergevorderde uitbreidingsplannen uitgesteld door de grote impact van deze omstandigheden op het bedrijf en het privéleven van de maten. In het aanvullend beroepschrift voert appellante aan dat zij door deze omstandigheden tijdelijk minder jongvee heeft kunnen houden en dat het aantal melk- en kalfkoeien op haar bedrijf sterk is verminderd. Op de peildatum 2 juli 2015 was het aantal stuks jongvee weer redelijk op peil, maar het aantal melk- en kalfkoeien niet. Onder verwijzing naar de uitspraken van het College van 22 december 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:1006) en 3 maart 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:132) had verweerder daarom volgens appellante voor de melk- en kalfkoeien een andere peildatum moeten hanteren dan voor het jongvee. Primair dient verweerder voor de melk- en kalfkoeien te kijken naar de alternatieve peildatum van 22 december 2013 waarop zij 136 melk- en kalfkoeien hield zoals volgt uit de door haar overgelegde stukken. Subsidiair kan de alternatieve peildatum van 16 september 2013 worden gehanteerd voor de melk- en kalfkoeien waarop zij 126 melk- en kalfkoeien hield. In beide gevallen kan voor het aantal stuks jongvee de peildatum van 2 juli 2015 worden gehanteerd. Zij voldoet dan aan de 5%-drempel. Verder had verweerder, naast de melkproductiecijfers van 2015, ook naar andere representatieve perioden voor de melkproductie moeten kijken.
4.2
Voorts voert appellante aan dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Anders dan bij het varkensrechtenstelsel worden bij het fosfaatrechtenstelsel dierrechten toegekend voor dieren die op het moment van bekendmaking van het stelsel op het bedrijf aanwezig waren. Hierdoor worden appellante en andere ondernemers bijzonder benadeeld. Daarnaast is in geval van appellante sprake van een individuele en buitensporige last. Zij heeft ruim vóór de peildatum geïnvesteerd in de uitbreiding van haar bedrijf om het aan haar vergunde veebestand te kunnen houden, wat niet is gelukt door bijzondere omstandigheden in haar geval. Aanvankelijk exploiteerde appellante een melkveehouderij en varkenshouderij. Door gezondheidsproblemen van [naam 5] in de jaren negentig van de vorige eeuw raakte hij arbeidsbeperkt, waardoor tijdelijk geen varkens werden gehouden. Dit bleek later de referentieperiode te zijn voor de vaststelling van varkensrechten, waardoor appellante geen varkensrechten kreeg toegekend, terwijl de varkensverblijven inmiddels wel waren gemoderniseerd en de benodigde vergunningen aanwezig waren, met het oog op het voortzetten van de varkenstak. Desondanks heeft appellante noodgedwongen de varkenstak moeten afstoten bij gebrek aan varkensrechten, waarna zij zich volledig heeft toegelegd op het exploiteren van een melkveehouderij. In verband met deze omschakeling moest zij haar melkveehouderij uitbreiden om voldoende bedrijfsinkomen te kunnen genereren. Hiertoe heeft zij al in 2004 een milieuvergunning aangevraagd en dus de eerste stap tijdig gezet. Appellante was voornemens een nieuwe jongveestal te bouwen, de bestaande ligboxenstal uit te breiden en extra grond te kopen. Zij beoogde te groeien middels eigen aanwas wegens de hoge gezondheidsstatus van haar bedrijf. Met het oog op de afschaffing van het melkquotum heeft appellante in 2012 de nieuwe jongveestal gebouwd op de plek van de oude varkensstal. Hierdoor kon appellante minder dieren houden met als gevolg dat zij in 2015 minder melk- en kalfkoeien hield. Als zij haar varkensrechten wel had gehad, dan was dit niet gebeurd, want dan had zij haar jongveestal op een andere plek gebouwd. De veebezetting is vervolgens wel gegroeid, maar niet in de gewenste mate. Door de ziekte en het later overlijden van voormalig maat [naam 5] in 2013 viel een familielid en arbeidskracht weg, waarna het aantal melk- en kalfkoeien van appellante van 136 naar 114 stuks daalde. Hierdoor heeft zij haar beoogde uitbreiding van de ligboxenstal moeten uitstellen tot het voorjaar van 2015. Ter onderbouwing van haar financiële last heeft appellante een deskundigenrapport van 2 januari 2019, opgesteld door Flynth adviseurs en accountants, overgelegd.
4.3
Appellante betoogt dat zij moet worden gecompenseerd op grond van artikel 38, tweede lid, van de Msw, gelet op de disproportionaliteit in haar geval.
4.4
Tot slot verzoekt appellante het College om een schadevergoeding aan haar toe te kennen wegens het overschrijden van de redelijke termijn voor de behandeling van haar zaak.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder stelt zich in het bestreden besluit op het standpunt dat hij een juiste toepassing heeft gegeven aan de knelgevallenregeling in de zin van artikel 23, zesde lid, van de Msw. Hoewel verweerder niet betwist dat in het geval van appellante sprake is geweest van ziekte en overlijden van een van haar maten, voldoet appellante niet aan de 5%-drempel. Hiertoe heeft verweerder de gegevens op de peildatum vergeleken met de gegevens en dieraantallen op 16 september 2013, de datum waarop volgens appellante de bijzondere omstandigheid op haar bedrijf intrad conform haar melding bijzondere omstandigheden. Op grond van de gegevens van 2 juli 2015 is het fosfaatrecht zonder generieke korting 6.007,2 kg, terwijl op basis van de gegevens op 16 september 2013 (met 126 melk- en kalfkoeien en 56 stuks jongvee) het fosfaatrecht zonder generieke korting op 5.997,6 kg, en dus lager, zou uitkomen. In het verweerschrift heeft verweerder zijn standpunt hierover nader uiteengezet en overwogen dat hij zowel de juiste alternatieve peildatum als de juiste representatieve periode voor de melkproductie heeft gehanteerd. Verweerder is namelijk uitgegaan van de datum die appellante in de melding bijzondere omstandigheden heeft aangegeven. De later door appellante aangegeven alternatieve peildatum van 22 december 2013 kan door verweerder niet worden gevolgd, omdat appellante onvoldoende heeft onderbouwd waarom van deze datum dient te worden uitgegaan. Zo ontbreekt het causaal verband tussen de ziekte en het daaropvolgende overlijden van [naam 5] , aangezien de dieraantallen in december 2013 nog zijn gestegen. Ook ziet verweerder geen aanleiding appellante te volgen in het hanteren van verschillende peildata voor de melk- en kalfkoeien enerzijds en voor het jongvee anderzijds, omdat niet is gebleken dat de ziekte en het overlijden van de ondernemer wel van invloed zijn geweest op de melk- en kalfkoeien en niet op het jongvee. Verder is verweerder terecht uitgegaan van de melkproductiecijfers van 2015, omdat appellante niet heeft aangetoond dat de melkproductie in dat jaar is aangetast door de bijzondere omstandigheid. Tot slot stelt verweerder zich op het standpunt dat met niet-gerealiseerde groei geen rekening kan worden gehouden; de wetgever heeft bewust gekozen voor een beperkte knelgevallenvoorziening.
5.2
Verder betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. In het bestreden besluit stelt verweerder zich op het standpunt dat de door appellante gestelde bijzondere omstandigheid weliswaar buiten haar invloedssfeer ligt, maar dat geldt niet voor haar keuze om haar uitbreidingsplannen uit te stellen, omdat het gaat om een bedrijfsmatige keuze, waarbij ook van belang is dat appellante circa elf jaar de tijd heeft gehad om haar plannen te realiseren. Daarbij is haar voornemen om te groeien middels eigen aanwas eveneens een bedrijfsmatige keuze, die voor rekening en risico komt van appellante. Bovendien heeft zij ook na de peildatum geïnvesteerd. In het verweerschrift heeft verweerder zijn standpunt hierover nader uiteengezet en overwogen dat appellante voldoende tijd heeft gehad om de vergunde melkvee-aantallen te realiseren. Zij heeft echter gewacht tot 2012 met het bouwen van de jongveestal en het aanvragen van de Nbw-vergunning. Appellante had ten tijde van haar investeringsbeslissingen een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten nadat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en productiebeperkende maatregelen zouden volgen. Appellante heeft niet aangetoond dat zij de uitbreiding naar 172 melk- en kalfkoeien reeds eerder heeft willen realiseren, bijvoorbeeld door de aankoop van melkquotum. Uit het laten verstrijken van elf jaar kan niet worden afgeleid dat een noodzaak bestond voor het compenseren van de varkenstak. Dat de uitbreiding is uitgesteld na het overlijden van [naam 5] is weliswaar begrijpelijk, maar met het doorzetten van de uitbreidingsplannen na de peildatum heeft appellante een groot risico genomen. Daarbij is geen bedrijfseconomische noodzaak gebleken voor haar uitbreiding. Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat de voor haar niet beïnvloedbare omstandigheden haar geen andere keuze lieten dan uit te breiden naar de door haar beoogde aantallen en evenmin dat zij geen ander (bedrijfseconomisch verantwoord) alternatief had. Verweerder heeft de financiële rapportage van appellante niet nader onderzocht, aangezien verweerder van mening is dat de situatie van appellante niet individueel afwijkend is ten opzichte van andere melkveehouders. Gelet op het voorgaande is in het geval van appellante geen sprake van navolgbare investeringsbeslissingen en is verweerder van mening dat geen sprake is van schending van het recht. Daarmee is er geen aanleiding voor compensatie al dan niet in de vorm van een ontheffing.
Beoordeling
6.1.1
Tussen partijen is niet in geschil dat in het geval van appellante sprake is geweest van ziekte en overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband. Het geschil spitst zich toe op de vraag of verweerder het beroep van appellante op de knelgevallenregeling ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw terecht heeft afgewezen, omdat appellante op de door haar in de melding bijzondere omstandigheden aangegeven datum van 16 september 2013 niet aan de 5%-drempel voldoet. Appellante heeft zich in het aanvullend beroepschrift op het standpunt gesteld dat verweerder bij de toepassing van de knelgevallenregeling voor het aantal melk- en kalfkoeien primair moet uitgaan van de alternatieve peildatum van 22 december 2013 en subsidiair van de alternatieve peildatum van 16 september 2013, waarbij in beide gevallen van de peildatum van 2 juli 2015 voor het jongvee moet worden uitgegaan. Hiertoe overweegt het College als volgt.
6.1.2
Zoals het College al eerder heeft overwogen, mag verweerder in principe uitgaan van de datum zoals deze door de betrokkene in de melding bijzondere omstandigheden is aangegeven (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 22 oktober 2019, ECLI:NL:CBB:2019:517). De bewijslast om aan te tonen dat verweerder ten onrechte van die datum is uitgegaan ligt bij appellante. Appellante heeft ten aanzien van haar primaire beroepsgrond ter zitting toegelicht dat zij pas vanaf 22 december 2013 melk- en kalfkoeien is gaan afvoeren als gevolg van de bijzondere omstandigheid op 16 september 2013, omdat het voor appellante te arbeidsintensief werd om het aantal melk- en kalfkoeien op peil te houden. Het College stelt vast dat appellante in verband met de door haar beoogde uitbreiding ook na 16 september 2013 nog in dieraantallen is gegroeid van 124 melk- en kalfkoeien naar 136 melk- en kalfkoeien op 22 december 2013. Pas daarna heeft een gestage daling in het aantal melk- en kalfkoeien ingezet naar uiteindelijk 114 melk- en kalfkoeien op de peildatum. Met de enkele stelling dat de ziekte en het overlijden van een van de maten op 16 september 2013 pas vanaf 22 december 2013 heeft geleid tot een afname van het aantal dieren, heeft appellante niet aannemelijk gemaakt dat laatstgenoemde datum als alternatieve peildatum moet worden gehanteerd in plaats van de bij de melding opgegeven datum. Daarbij is in aanmerking genomen appellante ook na 16 september 2013 verder heeft ingezet op het uitbreiden van haar bedrijf. Overigens is in de periode van 22 december 2013 tot 2 juli 2015 geen specifiek oorzakelijk verband aan te wijzen tussen de ziekte en het overlijden van [naam 5] en het lagere aantal dieren op de peildatum. Appellante is er aldus niet in geslaagd aan te tonen dat verweerder ten onrechte van de alternatieve peildatum van 16 september 2013 is uitgegaan. Deze beroepsgrond faalt.
6.1.3
Ten aanzien van het subsidiaire betoog van appellante met betrekking tot de alternatieve peildatum van 16 september 2013 is het College van oordeel dat verweerder gemotiveerd heeft uiteengezet dat en waarom appellante niet voldoet aan de voorwaarde dat op de peildatum 2 juli 2015 het fosfaatrecht minimaal 5% lager was als gevolg van de ziekte en het overlijden van [naam 5] . In zijn uitspraak van 3 maart 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:132) heeft het College geoordeeld dat het bij de toepassing van de knelgevallenregeling is toegestaan om voor het aantal melk- en kalfkoeien een andere peildatum te hanteren dan voor het aantal stuks jongvee. Het College stelt vast dat appellante in haar aanvullend beroepschrift heeft gesteld dat zij zowel melk- en kalfkoeien als jongvee heeft afgevoerd als gevolg van bouwwerkzaamheden én de ziekte en het overlijden van [naam 5] . Ter zitting lijkt appellante echter te stellen dat zij alleen melk- en kalfkoeien heeft afgevoerd als gevolg van de ziekte en het overlijden van [naam 5] . Nu de stellingname van appellante op dit punt niet eenduidig is en zij geen van de stellingen nader heeft onderbouwd, kan naar het oordeel van het College niet worden vastgesteld dat de bijzondere omstandigheid op de (aantallen van de) ene diercategorie wel en op de andere geen invloed heeft gehad. Ook de stelling van appellante dat zij het aantal stuks jongvee op de peildatum weer op peil had, maar het aantal melk- en kalfkoeien niet, maakt niet dat van verschillende peildata moet worden uitgegaan. Het College deelt niet het standpunt van appellante dat verweerder in haar geval van twee alternatieve peildata had moeten uitgaan in de zin dat voor de aantallen melk- en kalfkoeien moet worden uitgegaan van 16 september 2013 en voor het jongvee van 2 juli 2015. Voorts is het College van oordeel dat appellante weliswaar heeft gesteld, maar niet nader heeft onderbouwd dat verweerder andere representatieve perioden dan 2015 voor de melkproductiegegevens had moeten overwegen. Het College is met verweerder aldus van oordeel dat appellante geen succesvol beroep kan doen op de knelgevallenregeling in de zin van artikel 23, zesde lid, van de Msw. Deze beroepsgrond faalt eveneens.
6.2
Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel, meer in het bijzonder de peildatum van 2 juli 2015, op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van Pro het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft het College al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van Pro het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
6.3
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.4.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.4.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.4.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.4.4
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat het daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario 4 van het rapport van Flynth adviseurs en accountants van 2 januari 2019) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.4.2 weergegeven en in zoverre enig inzicht biedt in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.4.5
In het geval van appellante komt de vergelijking die in 6.4.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 172 melk- en kalfkoeien en 121 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de vergunde situatie) en de vastgestelde 5.509 kg fosfaatrecht, zijnde situatie op 2 juli 2015 (114 melk- en kalfkoeien en 77 stuks jongvee). Het College wil, mede gelet op de overgelegde rapportage, wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel stevig financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.4.3 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.4.6
In dat verband stelt het College vast dat appellante in de periode 2000-2005 heeft besloten de varkenstak af te stoten en zich volledig toe te leggen op de melkveetak en deze uit te breiden van 77 melk- en kalfkoeien en 38 stuks jongvee naar 172 melk- en kalfkoeien en 121 stuks jongvee middels eigen aanwas. Zij heeft hiernaar gehandeld door in 2004 een milieuvergunning aan te vragen voor het uitbreiden van de melkveehouderij. Vervolgens heeft appellante in 2012 een nieuwe jongveestal gebouwd. Haar plan om de ligboxenstal te verbouwen moest worden uitgesteld wegens de ziekte en het latere overlijden van maat [naam 5] in 2013. In maart 2015 heeft appellante haar uitbreidingsplannen hervat en uitgevoerd, waartoe zij na de peildatum ook nog investeringen heeft gedaan.
6.4.7
Hoewel appellante al in een vroeg stadium heeft besloten haar varkenstak af te stoten wegens een gebrek aan varkensrechten als gevolg van de situatie omschreven in 4.2, laat dat onverlet dat zij pas vanaf 2012 de uitbreiding van haar melkveetak heeft ingezet. In dat verband overweegt het College dat het voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en als gevolg daarvan een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk had moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was. Vanaf 2009 zijn maatregelen aangekondigd in verband met de afschaffing van het melkquotum. Vanaf 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had daarom een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten en zich moeten realiseren dat een dergelijke uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Dit geldt temeer voor het besluit van appellante om in maart 2015 haar uitbreiding te hervatten en voor de investeringen die appellante heeft gedaan na de peildatum toen het fosfaatrechtenstelsel kenbaar was; het behoorde tot haar verantwoordelijkheid daarmee rekening te houden bij het aangaan van die verplichtingen. Dat appellante haar uitbreiding in 2013 heeft moeten uitstellen als gevolg van de ziekte en het overlijden van [naam 5] is weliswaar begrijpelijk, maar kan in het licht van het voorgaande niet tot een andere conclusie leiden. Daarbij is het College van oordeel dat van een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende redenen voor het omschakelen naar een melkveebedrijf met de uitbreiding die appellante beoogde, niet is gebleken. Het College acht wel aannemelijk dat de door appellante aangevoerde omstandigheden een keuze noodzakelijk maakten, waarbij het niet onredelijk is te achten dat appellante ervoor heeft gekozen de varkenstak af te stoten en de melkveehouderij uit te breiden ter compensatie van het verlies aan inkomsten uit de varkenstak. Echter, nu appellante bedrijfseconomisch gezien kennelijk heeft kunnen wachten met haar uitbreiding tot 2012, terwijl zij al circa tien jaar eerder haar varkenstak had afgestoten, acht het College niet aannemelijk dat er een noodzaak was voor de mate van uitbreiding die appellante voor ogen stond om voldoende inkomsten te genereren. Dat zij in 2012, en vervolgens in maart 2015, haar plannen om middels eigen aanwas uit te breiden heeft doorgezet, is een ondernemersbeslissing waarvan appellante zelf het risico draagt. In zoverre onderscheidt appellante zich niet van andere melkveehouders die in het zicht van de afschaffing van het melkquotum wilden gaan uitbreiden. Dat appellante haar investeringen niet heeft kunnen terugverdienen, maakt niet dat de last daardoor als buitensporig moet worden aangemerkt. Voorgaande uitgangspunten gelden ook wanneer dat voor appellante aanzienlijke financiële consequenties heeft. Hetgeen appellante heeft aangevoerd geeft geen aanleiding om van deze uitgangspunten af te wijken. Reeds in het licht hiervan komt aan het door appellante overgelegde rapport niet de betekenis toe die zij daaraan gehecht wenst te zien.
6.4.8
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van Pro het EP. Voor het verlenen van een ontheffing op grond van artikel 38, tweede lid, van de Msw is daarom geen plaats. De beroepsgrond slaagt niet.
6.5.1
Wat betreft het verzoek van appellante om vergoeding van immateriële schade vanwege het overschrijden van de redelijke termijn overweegt het College het volgende. Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Uitgangspunt voor vergoeding van immateriële schade is een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal aantal maanden van de overschrijding naar boven wordt afgerond.
6.5.2
De redelijke termijn is op 16 februari 2018 aangevangen met de ontvangst van het bezwaarschrift door verweerder. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de tweejaartermijn met dertien maanden overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Appellante heeft daarom recht op € 1.500,- schadevergoeding. Omdat de behandeling van het bezwaar meer dan een half jaar in beslag heeft genomen, terwijl de behandeling van het beroep minder dan anderhalf jaar heeft geduurd is de overschrijding volledig toe te rekenen aan verweerder. Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van Pro de Awb verweerder veroordelen tot betaling van een bedrag van € 1.500,-.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling in beroep bestaat geen aanleiding.
7.2
Het verzoek om immateriële schadevergoeding zal worden toegewezen. Aanleiding bestaat verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in verband met het indienen van het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 267,- (1 punt voor het indienen van het verzoek met een wegingsfactor 0,5 en een waarde per punt van € 534,-).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep ongegrond;
- veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.500,- aan appellante wegens de geleden immateriële schade;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 267,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.C.E. Winfield, in aanwezigheid van mr. E.D.H. Nanninga, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 16 maart 2021.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak De griffier is verhinderd de uitspraak
te ondertekenen te ondertekenen