Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/2987
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 29 september 2020 in de zaak tussen
[naam 1] h.o.d.n. Melkveebedrijf [naam 2] te [plaats] , appellant
(gemachtigde: mr. R. Verkoijen),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. M. Leegsma).
de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid), de Staat.
Procesverloop
Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld.
Bij besluit van 13 november 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.
Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting op 20 augustus 2020 is op verzoek van partijen achterwege gebleven. Het onderzoek is derhalve op grond van artikel 8:57, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht op 6 juli 2020 gesloten
.
.
Het College heeft de Staat als partij aangemerkt in verband met overschrijding van de redelijke termijn.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1.
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2.
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellant exploiteert een melkveehouderij in Deventer. In de jaren voorafgaand aan de invoering van het fosfaatrechtenstelsel heeft appellant geïnvesteerd in de uitbreiding van zijn bedrijf.
2.2.
Appellant is in augustus 2014 gestart met de bouw van een stal. Voor de uitbreiding van de stal is op 29 augustus 2014 een financieringsovereenkomst gesloten. Op 13 juni 2014 heeft appellant een omgevingsvergunning en een verklaring van geen bedenkingen op basis van de Natuurbeschermingswet 1998 ontvangen voor het uitbreiden van zijn veestapel naar 141 melkkoeien en 80 stuks jongvee. In februari 2015 is gestart met melken in de nieuwe stal.
2.3
Op 2 juli 2015 hield appellant 120 melkkoeien en 73 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 5.583 kg. Voor wat betreft de dieraantallen is verweerder uitgegaan van de aantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft het fosfaatrecht voor appellant ambtshalve in deze procedure opnieuw berekend op 5.591 kg.
Beroepsgronden
4. Appellant heeft aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van zijn eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit niet voorzienbaar was.
5. Appellant stelt voorts dat er sprake is van een individuele en buitensporige last (artikel 1 van het EP). Appellant stelt dat hij onomkeerbare investeringsverplichtingen is aangegaan vóór 2 juli 2015. Deze investeringen zijn met het oog op uitbreiding naar 141 melkkoeien en 80 stuks jongvee gedaan. Dit is echter niet mogelijk met aantal toegekende fosfaatrechten. Hierdoor ontstaan, in vergelijking met andere melkveehouders, extra nadelige gevolgen voor appellant. Appellant heeft ter onderbouwing van de gestelde last een financiële rapportage van DLV Advies van 23 april 2018 in het geding gebracht. In dit rapport zijn drie scenario’s doorgerekend. Het gaat daarbij om de situatie waarin appellant werkt met het aantal toegekende fosfaatrechten (scenario 1), de situatie waarin de uitbreidingsplannen worden gerealiseerd, zonder de aankoop van fosfaatrechten (scenario 2) en die waarin de uitbreidingsplannen worden gerealiseerd, maar met de aankoop van fosfaatrechten (scenario 3). De conclusie van het rapport is dat scenario één en drie leiden tot jaarlijkse liquiditeitstekorten, waarbij scenario 3 niet als optie wordt gezien gelet op het grote liquiditeitstekort. Scenario 2 leidt tot het meest positieve resultaat. Volgens appellant blijkt uit het rapport dat de continuïteit van het bedrijf in gevaar komt.
6. Ten slotte heeft appellant aangevoerd dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) is overschreden.
Standpunt van verweerder
7. Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan.
8. Voorts betwist verweerder dat op appellant een individuele en buitensporige last rust. Kort en zakelijk weergegeven stelt verweerder dat zich in het geval van appellant geen bijzondere omstandigheden voordoen die leiden tot een individuele en buitensporige last. Het bedrijf van appellant is daarmee niet afwijkend van andere bedrijven die gelet op de beëindiging van het melkquotum per april 2015 zijn gaan uitbreiden. Appellant heeft, ook toen het stelsel voorzienbaar was, vastgehouden aan de geplande groei. Dit komt voor risico van appellant. De investeringen zijn gelet op het moment waarop die zijn gedaan niet navolgbaar. Appellant heeft gekozen voor uitgestelde groei van de melkveestapel, vanwege de lage melkprijs in 2015 en 2016. Het feit dat dit leidde tot de beschikking over minder fosfaatrechten dan beoogd, is een bedrijfsmatige keuze. Ook heeft appellant de noodzaak van de uitbreiding niet onderbouwd en dient beperkte waarde gehecht te worden aan de financiële rapportage van appellant. Verweerder acht het ook van belang dat aan appellant voor een deel van de uitbreiding (11 melkkoeien en 8 stuks jongvee) wel fosfaatrechten zijn toegekend. Appellant heeft uiteindelijk 5.591 kg fosfaatrechten verkregen. Verder vertonen (de verwijzingen van appellant naar) het arrest van de Hoge Raad van 2 september 2011 (ECLI:NL:HR:2011:BQ5098) en de rechtspraak over voorzienbaarheid van de Wet verantwoorde groei melkveehouderij geen gelijkenissen met deze zaak. Tot slot benadrukt verweerder dat appellant in staat is geweest om netto 660 kg fosfaatrechten aan te kopen en is de financiële situatie minder nijpend dan appellant stelt.
9. Verweerder heeft het fosfaatrecht voor appellant opnieuw berekend, omdat in het bestreden besluit één op de peildatum afgevoerde kalf niet is meegenomen bij de vaststelling van het fosfaatrecht. Verweerder verzoekt het College daarom om gelet op deze correctie de uitspraak van het College op grond van artikel 8:72, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in de plaats te laten treden van het bestreden besluit.
Beoordeling
10.1
Het betoog dat het stelsel van fosfaatrechten op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP, faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft het al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. De beroepsgrond faalt.
10.2
Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
10.2.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019).
10.2.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
10.2.3
In deze uitspraak heeft het College ook overwogen (onder 6.8) dat voor alle melkveehouders geldt dat de gemiddelde melkgift vanwege verbeteringen in de efficiëntie van de melkveebedrijfsvoering in 2018 hoger zal zijn dan in 2015 en dat daarvoor (vanwege het hogere excretieforfait) meer fosfaatrecht nodig is. Het door die productiviteitsstijging benodigde extra fosfaatrecht mist een individueel karakter, want iedere melkveehouder ziet zich voor de overbrugging van dat extra fosfaatrecht gesteld.
10.2.4
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn
Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt; de vruchten plukt hij zelf, maar daar staat tegenover dat hij de nadelige gevolgen van die beslissingen, ongeacht de concrete bedrijfseconomische effecten, niet kan afwentelen op het collectief. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel vormt immers een individuele en buitensporige last. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de genomen beslissing in de gegeven omstandigheden - wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin is geïnvesteerd en de reden waarom is geïnvesteerd - navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat de last buitensporig is en aldus geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder.
10.2.5
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 10.2.2) overwogen dat het daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario 1 van het rapport van het DLV Advies) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 10.2.2 weergegeven en biedt in zoverre enig inzicht in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
10.2.6
In het geval van appellant komt de vergelijking neer op het verschil tussen het aantal verkregen fosfaatrechten op 2 juli 2015 voor het houden van 120 melk- en kalfkoeien en 73 stuks jongvee en het aantal benodigde fosfaatrechten voor het houden van 141 melk- en kalfkoeien en 80 stuks jongvee. Het College wil wel aannemen dat appellant door het fosfaatrechtenstelsel financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last.
10.2.7
Zoals onder 10.2.4 is overwogen, draagt appellant zelf de risico’s die zijn verbonden aan zijn investeringsbeslissingen en kan hij de nadelige gevolgen van een door hem genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen. In wat appellant heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
10.2.8
In dat verband is van belang dat appellant ervoor heeft gekozen om in augustus 2014 te beginnen met de verbouwing van zijn stal. Gezien het tijdstip waarop de investeringen zijn gedaan en het ontbreken van een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende redenen voor het doen van die investeringen acht het College deze investeringen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Appellant had daarom ten tijde van zijn uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor hem meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen.
11. Het College stelt vast dat verweerder in deze procedure het fosfaatrecht voor appellant opnieuw heeft berekend op 5.591 kg. Vaststaat dus dat het fosfaatrecht in het bestreden besluit te laag is vastgesteld. Het beroep is derhalve gegrond en het bestreden besluit zal daarom worden vernietigd. Het College ziet verder aanleiding om zelf in de zaak te voorzien.
12.1
Het College zal verweerder veroordelen in de door appellant in bezwaar en beroep gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op
€ 1.575,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor de hoorzitting en 1 punt voor het indienen van het beroepschrift).
12.2
Daarbij komen de kosten voor het opstellen van de deskundigenrapportage ook voor vergoeding in aanmerking. De door appellant gevraagde vergoeding van de kosten die hij heeft gemaakt voor het inschakelen van deskundigen voor het opstellen van een financieel deskundigenrapport ten bedrage van € 2.970 wordt door verweerder betwist. Volgens verweerder zijn de gemaakte deskundigenkosten van € 135,- hoger dan het maximale uurtarief. Gelet op artikel 2, eerste lid, aanhef en onder b, van het Bpb, in samenhang gelezen met artikel 8:36, tweede lid, van de Awb en artikel 6 van het Besluit tarieven in strafzaken 2003, geldt voor de vergoeding een maximum uurtarief van € 122,63 voor opdrachten die zijn verstrekt in de periode van 1 januari 2018 tot en met 31 december 2018. Daarom stelt het College de vergoeding van gemaakte deskundigenkosten vast op € 2.697,86 (22 uren x € 122,63). Het College draagt verweerder op de kosten voor de deskundigenrapportage ten bedrage van € 2.697,86 te vergoeden.
12.3
Over het verzoek van appellant om een veroordeling tot vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn, overweegt het College als volgt.
12.4
Het College stelt vast dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden is verstreken. Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. De redelijke termijn is op 15 februari 2018 aangevangen met de ontvangst van het bezwaarschrift door verweerder. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de tweejaartermijn met ruim zeven maanden overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Het College stelt vast dat de behandeling van het bezwaar meer dan een half jaar – te weten bijna negen maanden– in beslag heeft genomen en tevens de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar heeft geduurd. In zaken waarin de bestuurlijke en de rechterlijke fase tezamen zo lang hebben geduurd dat de redelijke termijn is overschreden, wordt beoordeeld op welke wijze de termijnoverschrijding moet worden toegerekend aan de bestuurlijke en aan de rechterlijke fase. Omdat de behandeling van het bezwaar meer dan een half jaar in beslag heeft genomen en de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar heeft geduurd is de overschrijding toe te rekenen aan zowel verweerder als het College. De veroordeling tot vergoeding van de immateriële schade moet naar evenredigheid worden berekend. Voor de berekening van het bedrag aan schadevergoeding dat voor rekening komt van verweerder en van de Staat wordt de methode gevolgd die is uiteengezet in het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016 (ECLI:NL:HR:2016:252) en ook volgt uit de uitspraak van het College van 7 januari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:1). Van de overschrijding is na afronden een periode van drie maanden toe te rekenen aan de bezwaarfase. Dit betekent dat een deel van de overschrijding van de redelijke termijn – drie maanden – voor rekening van de Staat komt en het resterende deel – vier maanden – voor rekening van verweerder. Het College zal daarom op grond van artikel 8:88 van de Awb verweerder veroordelen tot betaling van een bedrag van € 428,57 (3/7 x € 1000,-) aan appellant en de Staat veroordelen tot betaling van een bedrag van € 571,43 (4/7 x € 1000,-) aan appellant.
Beslissing
Het College
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit, stelt het fosfaatrecht van appellant vast op 5.591 kg en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) tot betaling van € 428,57 aan appellant wegens de geleden immateriële schade;
- veroordeelt verweerder tot betaling van € 571,43 aan appellant wegens de geleden immateriële schade;
- draagt verweerder op het door appellant voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 170,- te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de door appellant gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 4.272,86.
Deze uitspraak is gedaan door mr. I.M. Ludwig in aanwezigheid van mr. M. Khababi, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 29 september 2020.
De voorzitter is verhinderd te ondertekenen De griffier is verhinderd te ondertekenen