Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/1128
uitspraak van de meervoudige kamer van 17 maart 2020 in de zaak tussen
Melkveebedrijf [naam 1] V.O.F., te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. J.G. de Wit),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. E.J.H. Jansen),
en
de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid).
Procesverloop
Bij besluit van 21 december 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (de Uitvoeringsregeling) een randvoorwaardenkorting vastgesteld van 20% op de aan appellante voor het jaar 2017 te verlenen rechtstreekse betalingen.
Bij besluit van 9 mei 2018 (het bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit I beroep ingesteld.
Bij besluit van 26 juli 2018 (het bestreden besluit II) heeft verweerder op grond van de Uitvoeringsregeling het bestreden besluit I vervangen en een randvoorwaardenkorting vastgesteld van opnieuw 20% op de aan appellante voor het jaar 2017 te verlenen rechtstreekse betalingen.
Appellante heeft tweemaal haar beroepsgronden aangevuld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 december 2019. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Van de kant van appellante zijn ook verschenen [naam 2] en [naam 3] . Van de kant van verweerder is ook verschenen [naam 4] , inspecteur van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
Overwegingen
1. Het geschil gaat over de randvoorwaardenkorting die verweerder aan appellante heeft opgelegd vanwege twee niet‑nalevingen. De eerste niet-naleving is het niet-emissiearm uitrijden van mest. De tweede niet-naleving ziet op de mestopslag. De opgelegde randvoorwaardenkorting bedraagt 20% op de rechtstreekse betalingen over 2017.
2.1
Op grond van de artikelen 91, 92 en 93 van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 1306/2013) dient een landbouwer die rechtstreekse betalingen ontvangt, de in bijlage II genoemde, uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen in acht te nemen. Bijlage II verwijst naar de artikelen 4 en 5 van Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreinigingen door nitraten uit agrarische bronnen. De hiervoor genoemde beheerseisen zijn in Nederland onder meer uitgewerkt in artikel 3.1, aanhef en onder a, van de Uitvoeringsregeling, en de daarbij behorende bijlage 3.
2.2
Het College stelt voorop dat op grond van de hiervoor weergegeven bepalingen de volledige betaling van de door de landbouwer aangevraagde rechtstreekse landbouwsteun afhankelijk is gesteld van de naleving van regels op het gebied van milieu, voedselveiligheid, diergezondheid en dierenwelzijn en eisen inzake een goede landbouw- en milieuconditie. Bij niet-naleving van deze randvoorwaarden wordt het steunbedrag gekort of ingetrokken.
3. Ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep tegen het bestreden besluit I van rechtswege mede betrekking op het bestreden besluit II. Aan het bestreden besluit I had verweerder alleen ten grondslag gelegd dat appellante mest niet-emissiearm had uitgereden. In het bestreden besluit II heeft verweerder ook een niet-naleving van de eisen voor de mestopslag ten grondslag gelegd aan de randvoorwaardenkorting. Met het bestreden besluit II is het bestreden besluit I ingetrokken en vervangen, zo heeft verweerder ter zitting toegelicht. Appellante heeft niet gesteld dat zij nog belang heeft bij de beoordeling van het beroep voor zover gericht tegen het bestreden besluit I, noch is het College daarvan gebleken. Daarom zal het College het beroep niet‑ontvankelijk verklaren, voor zover dat is gericht tegen het bestreden besluit I.
4. Verweerder heeft de eerste niet-naleving, te weten het niet‑emissiearm uitrijden van mest, gebaseerd op een inspectieverslag van de NVWA van 31 maart 2017. Van het inspectieverslag maakt een op ambtseed opgemaakt proces-verbaal deel uit. In het proces‑verbaal is vermeld dat op 23 maart 2017 dierlijke meststoffen niet-emissiearm werden aangewend op bouwland. In bijlage 1, die deel uitmaakt van het inspectieverslag, is als datum van de constatering van de niet-naleving vermeld "vrijdag 23 maart 2017". Appellante heeft in zijn algemeenheid de juistheid van het inspectieverslag van de NVWA betwist. Daartoe heeft zij erop gewezen dat 23 maart 2017 niet op een vrijdag viel, maar op een donderdag. Verweerder meent dat sprake is van een kennelijke verschrijving.
5. Als uitgangspunt geldt dat een bestuursorgaan in beginsel mag afgaan op de juistheid van de inhoud van een toezichtsrapport en de daarin vermelde bevindingen. Indien die bevindingen evenwel gemotiveerd worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 28 augustus 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:453)). In dit geval moet appellante worden toegegeven dat de vermelding "vrijdag 23 maart 2017" onjuist is, omdat 23 maart 2017 op een donderdag viel. Tegelijk zorgt deze onjuistheid niet ervoor dat het College twijfelt aan de juistheid van de verdere inhoud van het inspectieverslag en de daarin vermelde bevindingen. Verweerder mocht bij de vaststelling van de niet-naleving dan ook uitgaan van het inspectieverslag van de NVWA van 31 maart 2017.
6. Vervolgens moet worden beoordeeld welke bepaling over het niet-emissiearm uitrijden van mest in het geval van appellante van toepassing was. In punt 1.8 van bijlage 3 van de Uitvoeringsregeling wordt verwezen naar artikel 5 van Pro het Besluit gebruik meststoffen (Bgm). Ingevolge artikel 5, eerste lid, van het Bgm, voor zover hier van belang, is het verboden dierlijke meststoffen te gebruiken op grasland, bouwland of niet-beteelde grond, tenzij de dierlijke meststoffen of het zuiveringsslib emissiearm worden aangewend. Op grond van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder n, van het Bgm wordt onder emissiearm aanwenden verstaan: gebruiken overeenkomstig de voorschriften die voor de desbetreffende situatie zijn opgenomen in de bij dit besluit behorende bijlage I.
7. Bijlage I, artikel 3, onder a, van het Bgm luidt als volgt:
"Bij het emissiearm aanwenden van drijfmest of vloeibaar zuiveringsslib wordt de drijfmest of het zuiveringsslib:
1°. op beteeld bouwland, onmiddellijk in de grond gebracht door middel van apparatuur waarmee de mest of het slib uitsluitend in de grond wordt gebracht in sleufjes. De sleufjes hebben geen grotere breedte dan 5 centimeter, of
2°. op niet-beteeld bouwland, onmiddellijk in de grond gebracht door middel van apparatuur waarmee de mest of het slib uitsluitend in de grond wordt gebracht in sleufjes. De sleufjes hebben geen grotere breedte dan 5 centimeter en zijn minimaal 5 centimeter diep, of
3°. in één werkgang aangewend, waarbij de mest of het slib met één machine op het grondoppervlak wordt gebracht en ondergewerkt, op zodanige wijze dat de mest of het slib direct nadat deze op het grondoppervlak is gebracht ofwel in de grond wordt gebracht, ofwel intensief met de grond wordt vermengd, met als gevolg dat de mest of het slib als zodanig niet meer zichtbaar op het grondoppervlak ligt."
8. Appellante heeft in beroep betoogd dat verweerder de situatie niet had moeten toetsen aan sub 3, maar aan sub 1, dan wel – subsidiair – aan sub 2. Ter zitting heeft de inspecteur van de NVWA bevestigd dat sprake was van beteeld bouwland, zodat sub 1 van toepassing is. De inspecteur baseert dit op nadere bestudering van de foto's bij het inspectieverslag: daarop is op het bouwland her en der een sprietje te zien. Daarom is volgens hem aannemelijk dat het bouwland was ingezaaid.
9. Anders dan appellante lijkt te menen, is bij toepasselijkheid van sub 1 sprake van overtreding van het verbod van artikel 5, eerste lid, van het Bgm. De maximale breedte van de sleufjes – waaraan in dit geval volgens appellante werd voldaan – is namelijk maar één van de eisen. Een andere eis is dat de mest "uitsluitend in de grond" moet worden gebracht. In dit geval is daaraan niet voldaan. In het inspectieverslag is namelijk vermeld dat de drijfmest in stroken bovenop het bouwland lag, wat wordt bevestigd door de foto's bij het verslag. Verweerder heeft daarom terecht vastgesteld dat de mest niet-emissiearm was uitgereden, zodat sprake was van een niet-naleving.
10. Verder moet de vraag worden beantwoord of deze niet-naleving aan appellante moet worden toegerekend. Appellante ontkent dat en wijst erop dat de niet-naleving is begaan door haar loonwerker. In dat verband stelt zij dat het haar vaste, vertrouwde loonwerker is, met wie zij had afgesproken dat hij niet zonder haar zou starten. Als bewijs van die afspraak heeft appellante een verklaring van de loonwerker ingebracht, gedateerd 21 februari 2018. Appellante voert aan dat haar niet kan worden tegengeworpen dat de loonwerker zich niet aan zijn afspraak heeft gehouden. Ook voert appellante andere redenen aan – het bedrijf heeft meerdere locaties, er zijn twee stagiaires en één zogeheten Wajonger werkzaam die begeleiding nodig hebben, een eerdere zwangerschap was problematisch verlopen en er was een nieuwe baby op komst – waardoor geen van de vennoten aanwezig kon zijn bij het uitrijden van de mest.
11. Het College stelt voorop dat het Hof van Justitie van de Europese Unie (het Hof) in zijn arrest van 27 februari 2014, nr. C-396/12, Van der Ham (ECLI:EU:C:2014:98), heeft geoordeeld dat ingeval inbreuk op de vereiste randvoorwaarden is gemaakt door een derde die werkzaamheden in opdracht van een steunontvanger uitvoert, deze begunstigde aansprakelijk kan worden gesteld voor die inbreuk indien hij opzettelijk of nalatig heeft gehandeld door de keuze van de derde, het op hem uitgeoefende toezicht en de hem gegeven instructies, ongeacht het opzettelijke of nalatige karakter van de gedraging van deze derde. In het arrest heeft het Hof ook overwogen dat voor opzettelijke niet-naleving sprake moet zijn van een inbreuk op de voorschriften inzake randvoorwaarden door een steunontvanger die een toestand van niet-overeenstemming met deze randvoorwaarden beoogt of die – zonder dat hij dit doel voor ogen heeft – de mogelijkheid aanvaardt dat die niet-overeenstemming zich voordoet. Appellante heeft voor de vraag of de niet-naleving aan haar kan worden toegerekend, verwezen naar een eerdere uitspraak van het College van 9 november 2011 (ECLI:NL:CBB:2011:BU4769). Vastgesteld moet echter worden dat deze uitspraak dateert van vóór het arrest Van der Ham, zodat aan die uitspraak geen betekenis toekomt voor zover daarin andere criteria zijn gehanteerd. Ook het beroep van appellante op de uitspraak van het College van 5 maart 2014 (ECLI:NL:CBB:2014:88) kan haar niet baten: aan de hand van de overwegingen van het arrest Van der Ham dient getoetst te worden of verweerder in het geval van appellante terecht tot opzet heeft geconcludeerd.
12. Onbetwist is dat de loonwerker in opdracht van appellante mest heeft uitgereden en dat appellante daarop geen toezicht heeft uitgeoefend. In bijlage 1 bij het inspectieverslag is een verklaring opgenomen die één van de vennoten van appellante op 31 maart 2017 heeft afgelegd. Volgens die verklaring heeft de vennoot de loonwerker gevraagd rundveemest uit te rijden op het perceel. In bijlage 2 is verder een verslag opgenomen van het bezoek van de inspecteur aan de woning van de loonwerker op 3 april 2017. Uit het verloop van dat bezoek heeft de inspecteur afgeleid dat de loonwerker geen verklaring wilde afleggen. Van instructies van de loonwerker door een vennoot van appellante blijkt dus niet uit het inspectieverslag.
13. Pas in de reactie op het voornemen van verweerder om een randvoorwaardenkorting op te leggen, heeft appellante gewag gemaakt van een instructie aan de loonwerker. Die instructie hield in dat de loonwerker appellante zou bellen voordat hij een medewerker naar het bedrijf van appellante zou sturen. Reden voor deze instructie was dat een vennoot van appellante dan kon controleren of de medewerker wel het juiste perceel zou bemesten. Het College is van oordeel dat appellante met die enkele afspraak onvoldoende heeft gewaarborgd dat alleen mocht worden bemest als een vennoot van appellante aanwezig was. Dat om diverse redenen geen vennoot ter plaatse aanwezig kon zijn om het werk te controleren is een omstandigheid die voor risico van appellante komt. Met verweerder is het College daarom van oordeel dat appellante bewust de mogelijkheid heeft aanvaard dat de niet-naleving zich zou voordoen en dat dus sprake is van opzet. Daarbij wijst het College erop dat het hier om een vorm van opzet gaat zoals door het Hof is uitgelegd in het hierboven aangehaalde arrest in het kader van de randvoorwaarden. De door het Hof gehanteerde betekenis van opzet kan, anders dan appellante lijkt te veronderstellen, niet worden vereenzelvigd met de betekenis die opzet in het dagelijks spraakgebruik heeft.
14. Over de hoogte van de opgelegde randvoorwaardenkorting voor het niet-emissiearm uitrijden van de mest, overweegt het College het volgende. De hoogte van de randvoorwaardenkorting bedraagt in de regel 20% wanneer een begunstigde de geconstateerde niet-naleving met opzet heeft begaan, zo volgt uit artikel 40 van Pro Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 640/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem en de voorwaarden voor weigering of intrekking van betalingen en voor administratieve sancties in het kader van rechtstreekse betalingen, plattelandsontwikkelingsbijstand en de randvoorwaarden (Verordening 640/2014). Het betaalorgaan kan evenwel op basis van de beoordeling van het belang van de niet-naleving die de bevoegde controleautoriteit in het evaluatiegedeelte van het controleverslag daaraan heeft toegekend op basis van de in artikel 38, leden 1 tot en met 4, genoemde criteria, besluiten om dat percentage te verlagen tot niet minder dan 15% of te verhogen tot maximaal 100% van dat totale bedrag. De criteria genoemd in artikel 38, leden 1 tot en met 4, van Verordening 640/2014 zijn, kort gezegd, herhaling, omvang, ernst en permanent karakter van een niet‑naleving. Verweerder heeft in dit geval in die criteria geen aanleiding gezien om de korting op minder dan 20% vast te stellen. Het College is van oordeel dat verweerder hiertoe heeft mogen besluiten.
15. Appellante meent dat verweerder haar niettemin een lagere korting had moeten opleggen. Zij beroept zich daarbij op de mededeling door de inspecteur van de NVWA dat zij een korting van 3 tot 5% opgelegd zou krijgen. Nog daargelaten of de inspecteur die mededeling heeft gedaan – wat niet uit het inspectieverslag van het telefoongesprek met een vennoot van appellante blijkt en wat de inspecteur volgens verweerder ook heeft betwist –, dan nog zou het vertrouwensbeginsel niet ertoe kunnen leiden dat de korting minder dan 15% bedraagt. Zoals het College eerder heeft overwogen in zijn uitspraak van 30 december 2014 (ECLI:NL:CBB:2014:489) kan het vertrouwensbeginsel op grond van de rechtspraak van het Hof niet tegen een duidelijke Unierechtelijke bepaling worden aangevoerd en kan een daarmee strijdige gedraging van een met de toepassing van het Unierecht belaste nationale autoriteit bij een marktdeelnemer geen gewettigd vertrouwen op een met het Unierecht strijdige behandeling opwekken (zie het arrest van 20 juni 2013, zaak C‑568/11, Agroferm (ECLI:EU:C:2013:407), punt 52 e.v. en aldaar aangehaalde rechtspraak). Het College ziet dan ook geen reden om de randvoorwaardenkorting van 20% voor de eerste niet-naleving onrechtmatig te oordelen.
16. Beoordeling van de tweede niet-naleving die verweerder aan de opgelegde randvoorwaardenkorting ten grondslag heeft gelegd, kan achterwege blijven. De korting voor het niet-emissiearm uitrijden van de mest komt namelijk al overeen met de door verweerder vastgestelde randvoorwaardenkorting van 20%. De beroepsgronden van appellante over de niet-naleving vanwege de mestopslag, kunnen dan ook niet tot een lagere korting leiden. Als verweerder in de toekomst opnieuw een randvoorwaardenkorting oplegt en hij zich daarbij baseert op het standpunt in het bestreden besluit II over de tweede niet-naleving, dan kan appellante daartegen een rechtsmiddel aanwenden en dat standpunt opnieuw betwisten (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 29 juni 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:276)).
17. Uit het voorgaande volgt dat het beroep voor zover het is gericht tegen bestreden besluit I niet-ontvankelijk is en voor zover het is gericht tegen bestreden besluit II ongegrond is.
18. Het College stelt – ambtshalve – vast dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) is verstreken na afloop van de termijn van zes weken voor het doen van uitspraak (vergelijk de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 10 februari 2010 (ECLI:NL:RVS:2010:BL3354) en het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016 (ECLI:NL:HR:2016:252), r.o. 3.13.2). Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt na 1 februari 2014. Gelet op vaste jurisprudentie (bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 29 januari 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:188)) geldt in dat geval als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduur gerechtvaardigd te achten.
19. Het bezwaarschrift van appellante is door verweerder ontvangen op 31 januari 2018. Het College stelt vast dat ten tijde van deze uitspraak op 17 maart 2020 de hiervoor bedoelde termijn van twee jaar met ruim zes weken is overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Uitgaande van een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, brengt dit mee dat appellante recht heeft op € 500,- schadevergoeding. Het College stelt vast dat de overschrijding volledig is toe te rekenen aan het College, nu de behandeling van het bezwaar ruim drie maanden in beslag heeft genomen, terwijl de behandeling van het beroep een jaar en ongeveer negen maanden heeft geduurd. Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van Pro de Awb de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) veroordelen tot betaling van een bedrag van € 500,- aan appellante.
20. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep voor zover gericht tegen bestreden besluit I niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep voor zover gericht tegen bestreden besluit II ongegrond;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) om aan appellante een vergoeding voor immateriële schade van € 500,- te betalen.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.L. van der Beek, mr. B. Bastein en mr. D. Brugman, in aanwezigheid van mr. M.B.L. van der Weele, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 maart 2020.
w.g. H.L. van der Beek w.g. M.B.L. van der Weele