Uitspraak
202306930/1/A3.
Datum uitspraak: 13 maart 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 22 september 2023 in zaak nr. SGR 23/3061 in het geding tussen:
[appellant]
en
de Raad van State (hierna: de Raad).
Procesverloop
Bij besluit van 21 oktober 2022 heeft de Raad het verzoek van [appellant] om documenten openbaar te maken op grond van de Wet open overheid (hierna: Woo) gedeeltelijk afgewezen.
Bij besluit van 21 maart 2023 heeft de Raad het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 22 september 2023 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
[appellant] en de Raad hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 2 februari 2024, waar
[appellant] en de Raad, vertegenwoordigd door mr. N.N. Bontje, advocaat te Den Haag, zijn verschenen.
Overwegingen
Juridisch kader
1. De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Inleiding
2. Op 1 mei 2022 is de Woo in werking getreden.
3. In deze zaak gaat het om een Woo-verzoek van 15 augustus 2022 waarin [appellant] om openbaarmaking van het volgende heeft verzocht:
(a) Het openbare volmachtregister van de Raad van State als bedoeld in artikel 4 Regeling Pro financieel beheer van het Rijk (RfbR);
(b) Eventueel aanwezige documenten die enig licht kunnen werpen op de vraag waarom de Raad van State niet zou hebben voldaan aan de verplichtingen die voor hem voortvloeien uit artikel 16a Handelsregisterwet 2007;
(c) Alle mandaat-, volmacht- en machtigingsbesluiten door of namens de Raad van State genomen door die te publiceren in de rubriek 'Regelingen' op de website van de Raad van State; en
(d) Eventueel aanwezige documenten waaruit zou blijken of de Raad van State op enig moment heeft overwogen een openbaar mandaatregister te gaan bijhouden, waarin het openbaar volmachtregister al dan niet zou kunnen worden geïntegreerd.
4. In hoger beroep gaat het slechts nog om de afwijzing van het verzoek om onderdeel (a), het openbare volmachtregister van de Raad van State openbaar te maken. Het gaat hierbij met name om de vraag of artikel 4.2, tweede lid, van de Woo zo moet worden uitgelegd dat het alleen ziet op het openbaar maken van al bestaande documenten of dat het verder reikt en ook ziet op documenten die nog niet bestaan, maar wel al hadden moeten zijn vervaardigd op grond van een wettelijke regeling.
De aangevallen uitspraak
5. De rechtbank heeft geoordeeld dat onder de Woo, net als onder de inmiddels vervallen Wet openbaar bestuur (hierna: Wob), geen verplichting bestaat om gegevens te vervaardigen die niet in bestaande documenten zijn neergelegd. Van een bestuursorgaan mag wel worden verwacht dat het een inspanning verricht om documenten te achterhalen die niet bij het bestuursorgaan berusten maar daar wel hadden moeten berusten. Het gaat in het laatste geval om een vorderingsplicht en hiermee om informatie die als zodanig al bestaat. Volgens de rechtbank is er geen aanleiding om artikel 4.2, tweede lid, van de Woo anders uit te leggen door de toevoeging van de woorden ‘wettelijk voorschrift’. De term wettelijk voorschrift ziet volgens de totstandkomingsgeschiedenis op de verplichting om informatie te bewaren of een verplichting van een ander orgaan om bepaalde informatie te verstrekken aan de overheid. Uit artikel 4.2, tweede lid, van de Woo volgt dus niet de verplichting om naar aanleiding van een verzoek documenten te vervaardigen, aldus de rechtbank. In deze zaak gaat het om informatie waarover de Raad niet beschikt.
Hoger beroep
6. In hoger beroep heeft [appellant] drie gronden aangevoerd. De eerste grond houdt in dat de rechtbank volgens [appellant] een onjuiste uitleg heeft gegeven aan artikel 4.2, tweede lid, van de Woo. De tweede grond is dat de rechtbank het (ongeschreven) rechtsbeginsel heeft miskend dat bestuursorganen burgers in de gelegenheid moeten stellen na te gaan of gevolmachtigden bevoegd zijn privaatrechtelijke rechtshandelingen te verrichten. Ten derde voert [appellant] aan dat de rechtbank heeft miskend dat de rechtsstatelijke functie van een bestuursorgaan meebrengt dat, als uit een besluit blijkt dat een wettelijk voorschrift niet is nageleefd, het bestuursorgaan daarvan nadrukkelijk nota neemt en aangeeft wanneer en hoe alsnog tot naleving wordt overgegaan.
Beoordeling hoger beroep
7. De Afdeling stelt vast dat partijen het eens zijn dat uit de Wob geen vervaardigingsplicht volgt en het alleen om openbaarmaking van al bestaande documenten (of informatie) gaat. Partijen zijn wel verdeeld over de vraag of dit ook onder de Woo het geval is.
8. De toevoeging "op grond van enig wettelijk voorschrift" in artikel 4.2, tweede lid, van de Woo is volgens [appellant] een aanwijzing om aan te nemen dat onder de Woo wel een vervaardigingsplicht bestaat voor documenten die onder een bestuursorgaan hadden behoren te rusten op grond van een wettelijke voorschrift. Volgens [appellant] sluit het criterium "op grond van enig wettelijk voorschrift" elk wettelijk voorschrift in waaruit volgt dat een bestuursorgaan de beschikking had moeten hebben over een bepaald document. Dit geldt volgens [appellant] ook voor het volmachtregister omdat ook artikel 4 van Pro de RfbR een wettelijk voorschrift is op grond waarvan bij de Raad een openbaar volmachtregister had behoren te berusten.
9. De Afdeling is van oordeel dat de toevoeging "op grond van enig wettelijk voorschrift" geen wijziging inhoudt ten opzichte van de Wob en de vaste rechtspraak van de Afdeling die inhoudt dat de Wob geen verplichting bevat om informatie te vervaardigen die niet in al bestaande documenten is vastgelegd (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 14 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:781). De toevoeging "op grond van enig wettelijk voorschrift" in artikel 4.2, tweede lid, van de Woo brengt dus niet mee dat onder de Woo een vervaardigingsplicht bestaat voor documenten die onder een bestuursorgaan hadden behoren te rusten op grond van een wettelijke voorschrift. Deze bepaling ziet op de plicht van het bestuursorgaan om informatie te vorderen van degene die over de informatie beschikt. Deze bepaling gaat dus uit van al bestaande informatie die bij een ander (bestuurs) orgaan berust en niet om nog te vervaardigen informatie. De term "wettelijk voorschrift" ziet volgens de totstandkomingsgeschiedenis van de Woo (zie Tweede Kamer, vergaderjaar 2013-2014, 33 328, nr. 9, p. 77) op de verplichting om informatie te bewaren alsmede op een nog niet nageleefde verplichting van een ander orgaan om bepaalde informatie te verstrekken aan de overheid.
10. Uit de totstandkomingsgeschiedenis is naar het oordeel van de Afdeling af te leiden dat het niet de bedoeling is geweest om aan de Woo een ruimer toepassingsbereik te geven dan aan de Wob. Er zijn daarentegen juist aanwijzingen te vinden voor de conclusie dat de Woo, evenals de Wob, alleen betrekking heeft op openbaarmaking van al bestaande documenten en/of informatie. Voor het begrip "document" in de Woo is aangesloten bij het begrip "document" in de Wob. Ook voor het antwoord op de vraag wanneer een document bij een bestuursorgaan wordt geacht te berusten, moet voor de toepassing van de Woo te rade worden gegaan bij de Wob. Dit betekent dat de Woo in dit opzicht geen wijziging brengt ten opzichte van de Wob (zie Tweede Kamer, vergaderjaar 2013-2014, 33 328, nr. 9, p. 19-20 en 66).
11. Ook uit de formulering van de Woo zelf kan, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, worden afgeleid dat het om openbaarmaking van al bestaande documenten of stukken gaat, omdat onder andere bij de definitie van "publieke informatie" (artikel 2.1 van de Woo) wordt gesproken over "informatie neergelegd in documenten". Dit veronderstelt dat het om al bestaande documenten of andere gegevensdragers gaat en niet om documenten die nog moeten worden vervaardigd.
12. De enkele omstandigheid dat de informatie op grond van een wettelijk voorschrift bij een bestuursorgaan had moeten berusten, betekent nog niet dat op dit bestuursorgaan op grond van de Woo een verplichting zou rusten om deze informatie alsnog te vervaardigen.
13. De eerste grond van [appellant] kan daarom niet slagen. De rechtbank heeft dan ook met juistheid overwogen dat uit artikel 4.2, tweede lid, van de Woo niet de verplichting volgt om naar aanleiding van een Woo-verzoek documenten te vervaardigen.
14. De tweede en derde grond van [appellant] zien vooral op de verplichting om een volmachtregister te hebben en dat een burger recht heeft om een dergelijk register te kunnen raadplegen. Deze gronden komen er binnen de toepassing van de Woo in feite op neer dat het bestuursorgaan een vervaardigingsplicht heeft. Zoals hiervoor ten aanzien van de eerste grond is overwogen bestaat een dergelijke verplichting niet.
15. Voor zover [appellant] met zijn tweede en derde grond beoogt dat een bestuursorgaan wordt aangesproken op het niet voldoen aan een wettelijk voorschrift merkt de Afdeling op dat de Woo niet het middel is om dat doel te bereiken.
16. De tweede en derde grond van [appellant] slagen daarom ook niet.
Conclusie
17. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd.
18. De Raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. R.W.L. Koopmans, voorzitter, en mr. J.C. Boeree en mr. J.A.R. van Eijsden, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.S. de Waal, griffier.
w.g. Koopmans
voorzitter
w.g. De Waal
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 13 maart 2024
BIJLAGE
Wet open overheid (Woo)
Artikel 2.1:
publieke informatie: informatie neergelegd in documenten die berusten bij een orgaan, persoon of college als bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, [of informatie die krachtens artikel 2.3 door een bestuursorgaan kan worden gevorderd].
Artikel 4.2:
2. Indien het verzoek betrekking heeft op informatie die op grond van enig wettelijk voorschrift bij het bestuursorgaan had behoren te berusten, vordert het bestuursorgaan de gevraagde informatie van degene die over de informatie beschikt. Degene die over de gevraagde informatie beschikt, verstrekt deze per omgaande aan het bestuursorgaan.
Artikel 8.5:
Het bestuursorgaan is bevoegd tot oplegging van een last onder dwangsom ter handhaving van artikel 4.2, tweede lid.
Regeling financieel beheer van het Rijk (RfbR)
Artikel 4:
1. De Ministers, ieder voor zover het hem aangaat, houden een openbaar register bij waaruit blijkt aan welke natuurlijke personen en rechtspersonen een volmacht is verleend en op welke privaatrechtelijke rechtshandelingen de volmacht betrekking heeft.
2. Het eerste lid is van overeenkomstige toepassing op de colleges, de rechtbanken, de gerechtshoven, de Centrale Raad van Beroep, het College van Beroep voor het bedrijfsleven en de Raad voor de rechtspraak.