Uitspraak
202100381/1/A3.
Datum uitspraak: 23 november 2022
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te Amsterdam,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 10 december 2020 in zaak nr. 19/4227 in het geding tussen:
[appellante]
en
de minister voor Rechtsbescherming.
Procesverloop
Bij besluit van 17 december 2018 heeft de minister het verzoek van [appellante] om openbaarmaking van documenten op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) gedeeltelijk toegewezen.
Bij besluit van 2 juli 2019 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en alsnog tien documenten gedeeltelijk openbaar gemaakt.
Bij uitspraak van 10 december 2020 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 2 juli 2019 vernietigd. Ook heeft de rechtbank de minister opgedragen binnen twaalf weken na verzending van de uitspraak een nieuwe beslissing te nemen op het bezwaar van [appellante] met inachtneming van die uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellante] heeft de Afdeling toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
Bij besluit van 2 april 2021 heeft de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid het verzoek, voor zover doorgezonden door de minister, gedeeltelijk toegewezen.
Bij besluit van 6 april 2021 heeft de minister opnieuw besloten op het bezwaar van [appellante].
[appellante] heeft gronden ingediend tegen het besluit van 6 april 2021.
De staatssecretaris van Justitie en Veiligheid is bij brief van 26 november 2021 vanwege het besluit van 2 april 2021 vooralsnog aangemerkt als verweerder.
[appellante] heeft gronden ingediend tegen het besluit van 2 april 2021.
De staatssecretaris van Justitie en Veiligheid heeft bij faxbericht van 14 december 2021 het pro forma bezwaarschrift van [appellante] van 11 mei 2021 aan de Afdeling doorgezonden.
De Afdeling heeft de zaak op de zitting behandeld van 20 december 2021, waar [appellante], bijgestaan door mr. L.M. Komp, advocaat te Amsterdam, de minister, vertegenwoordigd door mr. S. van den Heuvel, en de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, vertegenwoordigd door mr. B.M. Kristel, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellante] heeft bij brief van 20 april 2018 op grond van de Wob verzocht om openbaarmaking van het volgende:
"1. Alle documenten die afkomstig zijn van of betrekking hebben op Stichting Kind en Toekomst vanaf het moment dat zij werd opgericht in 1977 tot heden, waaronder ook eventuele inspectiebezoeken of onderzoeken die betrekking hadden op de Stichting. Ik wil u daarbij uitdrukkelijk verzoeken om u met betrekking tot deze documenten niet te beperken tot stukken die op de activiteiten van Stichting Kind en Toekomst in Sri Lanka zien, doch alle stukken die betrekking hebben op deze stichting aan mij te sturen,
2. Alle documenten die betrekking hebben om communicatie c.q. contact tussen het Ministerie van Veiligheid en Justitie of andere overheidsorganen en de Nederlandse vertegenwoordiging in Sri Lanka die betrekking hebben op interlandelijke adopties.
3. Alle documenten die betrekking hebben op communicatie c.q. contact tussen het Ministerie van Veiligheid en Justitie of andere overheidsorganen en de Sri Lankaanse overheid of overheidsorganen die betrekking hebben op interlandelijke adoptie.
4. Alle documenten die betrekking hebben op communicatie c.q. contact tussen het Ministerie van Veiligheid en Justitie en andere overheidsorganen, zoals bijvoorbeeld de douane, de politie, de raden voor de kinderbescherming en adviescommissies, die zien op interlandelijke adopties vanuit Sri Lanka en/of de toelating van de kinderen tot het Nederlandse grondgebied."
Bij brief van 6 juli 2018 heeft [appellante] op verzoek van de minister het Wob-verzoek nader afgebakend tot documenten die verband houden met adopties uit Sri Lanka in de periode 1984 tot en met 1994. Zij heeft daarbij benadrukt dat het haar gaat om interlandelijke adopties vanuit Sri Lanka en niet uit andere landen.
Besluitvorming
2. De minister heeft in de zoekslag naar aanleiding van het verzoek 32 documenten aangetroffen. Deze documenten heeft hij op een inventarislijst vermeld. Bij het besluit van 17 december 2018 heeft de minister besloten documenten 1 tot en met 4, 7, 20 en 23 in het geheel openbaar te maken. Hij heeft besloten documenten 5, 6, 8 tot en met 19, 21, 22, en 24 tot en met 32 gedeeltelijk openbaar te maken. De openbaarmaking daarvan is gedeeltelijk geweigerd gelet op het bepaalde in artikel 10, eerste lid, aanhef en onder d (bijzondere persoonsgegevens) en/of artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e (persoonlijke levenssfeer) van de Wob. Daarnaast heeft de minister openbaarmaking van (delen van) de documenten geweigerd op de grondslag dat die buiten de reikwijdte van het verzoek vallen.
2.1. Bij een nieuwe zoekslag in de bezwaarfase, ook naar aanleiding van door [appellante] aangedragen aanknopingspunten, heeft de minister nog dertien documenten aangetroffen. De minister heeft het bezwaar daarom deels gegrond verklaard. Hij heeft in aanvulling op de bestaande inventarislijst een tweede inventarislijst opgesteld. Over documenten 33, 35, 37 tot en met 41, 43, 44 en 45 heeft de minister besloten deze gedeeltelijk openbaar te maken. Hij heeft daarnaast besloten de openbaarmaking van documenten 34, 36 en 42 geheel te weigeren. De gedeeltelijke of gehele weigering van openbaarmaking van deze dertien documenten heeft de minister gebaseerd op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e (persoonlijke levenssfeer), artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g (onevenredige bevoordeling of benadeling), artikel 11, eerste lid, (persoonlijke beleidsopvattingen) van de Wob, of op de grondslag dat (delen van) de documenten buiten de reikwijdte van het verzoek vallen.
Aangevallen uitspraak
3. De rechtbank heeft overwogen dat niet in geschil is dat met de nadere specificatie van [appellante] bij brief van 6 juli 2018 het Wob-verzoek is begrensd tot interlandelijke adopties uit Sri Lanka en tot de jaren 1984 tot en met 1994. Volgens de rechtbank heeft [appellante] het verzoek niet beperkt tot alleen de Stichting Kind en Toekomst. Ook heeft [appellante] in haar Wob-verzoek meer overheidsorganen genoemd dan de minister heeft bevraagd. De minister heeft het Wob-verzoek daarom te beperkt opgevat. Daarnaast moeten er volgens de rechtbank meer documenten zijn die onder de reikwijdte van het verzoek vallen. Voor een nieuwe zoekslag moet de minister de door [appellante] genoemde aanknopingspunten behorend bij de documenten 1, 5, 14, 15, 16, 17, 19 (r en t) en 39 (bb en dd) alsnog onderzoeken. De rechtbank heeft overwogen dat van een aantal documenten niet aannemelijk is dat zij hebben bestaan of dat aannemelijk is dat zij vanwege het tijdsverloop niet zijn gevonden. De minister heeft al het redelijkerwijs mogelijke gedaan om die documenten te vinden. Er zijn volgens de rechtbank geen aanwijzingen dat de minister zijn bewaarplicht heeft geschonden. De minister heeft verder op goede gronden geoordeeld dat (delen van) documenten niet openbaar hoefden te worden gemaakt omdat zij buiten de reikwijdte van het Wob-verzoek vallen. De rechtbank heeft het besluit het besluit van 2 juli 2019 vanwege de te beperkte zoekslag vernietigd en de minister opgedragen een nieuw besluit te nemen.
Hoger beroep
Omvang van het geding
4. Gelet op de aangevoerde gronden stelt de Afdeling vast dat [appellante] zich in hoger beroep niet verzet tegen de (gedeeltelijke) openbaarmaking van documenten 1 tot en met 32 en 38 tot en met 41, 43 en 44 en de weigering van de openbaarmaking van document 42.
Zorgvuldige zoekslag?
5. [appellante] betoogt dat de rechtbank in 7.3 van de aangevallen uitspraak ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister een voldoende zorgvuldige zoekslag heeft uitgevoerd ten aanzien van de aangedragen aanknopingspunten.
5.1. Zoals uit de jurisprudentie van de Afdeling volgt (bijvoorbeeld uit de uitspraak van 31 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2617), is het, wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer onder hem berust en zo’n mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, in beginsel aan degene die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, een bepaald document toch onder dat bestuursorgaan berust. Zoals de Afdeling heeft geoordeeld in bijvoorbeeld de uitspraak van 20 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:899, mag, voor zover openbaarmaking wordt verzocht van documenten die niet bij het bestuursorgaan berusten maar wel bij het bestuursorgaan hadden behoren te berusten, van dit bestuursorgaan worden verwacht dat het al het redelijkerwijs mogelijke doet om deze documenten alsnog te achterhalen.
5.2. De rechtbank heeft in 7.3 van haar uitspraak niet gespecificeerd om welke documenten het gaat. De Afdeling gaat ervan uit dat het gaat om de aanknopingspunten a, b, c, d, e, f, h, j, k, I, m, p, r, s, u, v, w, x, z en ee die zijn besproken op pagina 6 tot en met 9 van het verweerschrift in beroep. De rechtbank heeft hierover geoordeeld dat niet aannemelijk is dat deze documenten hebben bestaan of dat aannemelijk is dat zij vanwege tijdsverloop niet zijn gevonden.
Met [appellante] is de Afdeling van oordeel dat de aangevallen uitspraak innerlijk tegenstrijdig is. Wat betreft aanknopingspunt r heeft de rechtbank onder 7.2 van de aangevallen uitspraak al geoordeeld dat de zoekslag onvoldoende was. Bovendien konden er meer relevante documenten zijn die op het moment van het beroep nog niet waren gevonden. De minister moest gelet op overweging 5.2 van de uitspraak namelijk nog een nadere zoekslag verrichten door navraag te doen bij andere overheidsorganen, zoals de douane, de politie, lokale Raden voor de Kinderbescherming en adviescommissies voor adopties vanuit Sri Lanka. Daarnaast heeft de rechtbank vastgesteld dat de minister het Wob-verzoek te beperkt had opgevat, omdat het [appellante] niet alleen ging om adopties waarbij Stichting Kind en Toekomst betrokken was. Ook dat gegeven is mogelijk van invloed op de uit te voeren zoekslag en het kunnen vinden van meer documenten. De rechtbank had gelet hierop moeten oordelen dat ook wat betreft de hiervoor genoemde aanknopingspunten een nadere zoekslag nodig was.
Het betoog slaagt.
Bewaarplicht geschonden?
6. [appellante] betoogt dat de minister zijn bewaarplicht heeft geschonden. Zij wijst op een verslag van de directie Juridische Zaken van het ministerie van Buitenlandse Zaken van 9 november 2020. Daaruit leidt zij af dat het thematisch dossier met AIM-nr. col/Sri Lanka/bewaren/00239 op interlandelijke adopties betrekking had en daarmee mede onder de verantwoordelijkheid van de minister viel. Verschillende documenten werden tussen het Ministerie van Buitenlandse Zaken en het toenmalige Ministerie van Justitie uitgewisseld. Ter illustratie van die uitwisseling wijst zij op ruim 20 documenten die zijn vermeld op de inventarislijst die als bijlage bij een Wob-besluit van de minister van Buitenlandse Zaken is gevoegd. De rechtbank heeft volgens [appellante] niet onderkend dat het thematisch dossier is verdwenen en niet op de in de Archiefwet 1995 voorgeschreven wijze is vernietigd.
6.1. De minister heeft gesteld dat het genoemde thematisch dossier een dossier van het Ministerie van Buitenlandse Zaken is. Daarnaast stelt hij dat hij dat dossier niet heeft aangetroffen, omdat het Ministerie van Justitie en Veiligheid andere dossiertitels hanteert dan het Ministerie van Buitenlandse Zaken. De Afdeling overweegt gelet hierop dat het een dossier is dat niet onder de minister behoorde te berusten en waarvoor hij geen bewaarplicht heeft. [appellante] heeft het tegendeel niet aannemelijk gemaakt. Het Ministerie van Buitenlandse Zaken is het aangewezen bestuursorgaan voor (documenten in) dit dossier. De Afdeling begrijpt dat [appellante] bij dit ministerie ook een Wob-verzoek heeft ingediend, zodat [appellante] geen belang meer heeft bij het doorzenden en de doorzendplicht in zoverre is vervallen.
Dit betoog slaagt niet.
Buiten reikwijdte verzoek?
7. [appellante] stelt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de minister teveel passages in documenten 33 tot en met 37 en 45 heeft gelakt. De minister heeft ten onrechte openbaarmaking daarvan geweigerd, omdat de passages buiten de reikwijdte van het verzoek zouden vallen. Zij wijst erop dat het haar niet alleen te doen was om bemiddelingsorganisatie Stichting Kind en Toekomst. Algemene informatie over de werkwijze en het al dan niet zorgvuldig handelen van bemiddelingsorganisaties valt onder het verzoek als die organisaties bemiddelden bij adopties uit Sri Lanka, zo voert [appellante] aan.
7.1. In navolging van de rechtbank volgt de Afdeling [appellante] erin dat haar Wob-verzoek niet alleen maar betrekking had op bemiddelingsorganisatie Stichting Kind en Toekomst. In punt 1 van haar verzoek gaat het alleen om documenten over deze stichting, maar in de punten 2, 3 en 4 gaat het om interlandelijke adopties in het algemeen. Bij brief van 6 juli 2018 heeft [appellante] dit nader afgebakend tot documenten die verband houden met adopties uit Sri Lanka.
7.2. Na kennis te hebben genomen van de onder geheimhouding overgelegde stukken, overweegt de Afdeling als volgt.
Document 33 betreft een notitie van het toenmalige Ministerie van Justitie van 10 januari 1985. Het weggelakte deel op pagina 1 (onderaan) en 2 (bovenaan) bevat algemene informatie over onder andere de voorraad te behandelen verzoeken en de beginseltoestemmingen. De Afdeling acht niet uitgesloten dat die informatie ook ziet op interlandelijke adoptie uit Sri Lanka. De weggelakte delen op pagina 2 (onderaan), 3 (bovenaan en onderaan) en 4 (bovenaan), gaan over andere bemiddelingsinstellingen dan Stichting Kind en Toekomst die óók werkzaam waren in Sri Lanka. De rechtbank heeft het vorenstaande niet onderkend.
De minister heeft de openbaarmaking van document 34 geheel geweigerd. Daarin zijn cijfers opgenomen over onder andere (beginsel)toestemmingen, geplaatste kinderen en te onderzoeken aspirant-pleegouders in de jaren 1970 t/m 1984. Niet kan worden uitgesloten dat de cijfers van 1984 ook betrekking hebben op adopties uit Sri Lanka. Weliswaar vallen de jaren 1970 t/m 1983 buiten de reikwijdte van het Wob-verzoek, maar vanwege de samenhang van de informatie had het naar het oordeel van de Afdeling in de rede gelegen om alle informatie openbaar te maken. De rechtbank heeft het vorenstaande niet onderkend.
Document 35 betreft een tabel met cijfers over buitenlandse pleegkinderen naar land van herkomst. De minister heeft de regel met cijfers over Sri Lanka openbaar gemaakt. In de gelakte passages zijn grotendeels andere landen opgenomen en daarvan heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat die niet onder het verzoek vallen. Uitzondering hierop is de laatste regel van de tabel ("Totaal") omdat daarin ook de cijfers over Sri Lanka zijn verwerkt. Het oordeel van de rechtbank is in zoverre onjuist.
De minister heeft de openbaarmaking van document 36 geheel geweigerd. Het betreft een tabel en grafiek over de lopende adoptiezaken per vestiging van de Raden voor de Kinderbescherming. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank niet onderkend dat onder deze zaken adopties uit Sri Lanka kunnen zijn begrepen.
In document 37 zijn een grote tabel en een deel van een kleine tabel weggelakt. In de grote tabel is de regionale verdeling weergegeven van buitenlandse pleegkinderen per plaats en ook verzoeken en beginseltoestemmingen. Ook hiervan is niet uitgesloten dat er adoptiezaken met betrekking tot Sri Lanka onder zijn begrepen. In de kleine tabel, genaamd ‘Aankomstlijsten bemiddelende instanties’, is de regel over Stichting Kind en Toekomst openbaar gemaakt. De overige informatie in de tabel betreft andere bemiddelingsorganisaties waarvan niet is uitgesloten dat zij te maken hebben gehad met adoptiezaken met betrekking tot Sri Lanka. Het had op de weg van de minister gelegen om de gehele tabel openbaar te maken. De rechtbank heeft het vorenstaande niet onderkend.
De gelakte passage op pagina 3 van document 45, achter het tweede gedachtestreepje, gaat over een ander land dan Sri Lanka. Het betreft ook geen informatie over de werkwijze of het handelen van bemiddelingsorganisaties die bemiddelden bij adopties uit Sri Lanka. De minister heeft daarom terecht geoordeeld dat die passage buiten de reikwijdte van het verzoek valt.
Gelet hierop, met uitzondering van wat over document 35 (de laatste regel van de tabel, genaamd "Totaal") en document 45 is overwogen, slaagt het betoog.
Conclusie hoger beroep
8. Het hoger beroep is gegrond.
Besluit van 6 april 2021
Artikel 6:19 Awb Pro-besluit
9. Bij het besluit van 6 april 2021 heeft de minister, gevolg gevend aan de uitspraak van de rechtbank, opnieuw op het bezwaar besloten. Hij heeft daarin opnieuw beslist over de openbaarmaking van de eerder aangetroffen 45 documenten. Daarnaast heeft hij, zoals door de rechtbank opgedragen, een nieuwe zoekslag verricht naar aanknopingspunten bij documenten 1, 5, 14 t/m 17, 19 (punten r en t) en 39 (punten bb en dd). De minister heeft daarvan geen nieuwe documenten aangetroffen. Verder heeft de minister andere (overheids-)organisaties bevraagd over het aanwezig zijn van informatie die onder het Wob-verzoek valt. Zo is gebleken dat bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst (hierna: IND) nog documenten aanwezig waren. De IND heeft daarover op 2 april 2021 een afzonderlijk besluit genomen (zie hierna vanaf 15).
Het besluit van de minister van 6 april 2021 wordt, gelet op artikel 6:24 van Pro de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
Buiten reikwijdte verzoek?
10. [appellante] voert in haar zienswijze van 11 mei 2021 aan dat de minister opnieuw ten onrechte heeft beslist dat informatie in de aangetroffen documenten buiten de reikwijdte van het Wob-verzoek valt.
10.1. In het besluit van 6 april 2021 staat dat de minister zijn eerdere beslissing over de wijze van openbaarmaking van de documenten 33 tot en met 45 handhaaft. Het besluit kent daarmee hetzelfde gebrek wat betreft openbaarmaking van de in 7.2 bedoelde passages van documenten 33 t/m 37. Dit betoog slaagt. Het besluit van 6 april 2021 komt in zoverre voor vernietiging in aanmerking.
Bewaarplicht geschonden?
11. [appellante] betoogt opnieuw dat de minister zijn bewaarplicht heeft geschonden. Uit het nadere besluit volgt dat het dossier van de Raad voor de Kinderbescherming, genaamd "Adoptie (stukken van Landelijk Bureau/Hoofdkantoor, MvJ en andere organisaties 1985-2001)" is vernietigd. De minister had de zogeheten "vernietigingslijsten" in het geding moeten brengen, zodat zij kan controleren of in overeenstemming met de Archiefwet 1995 is vernietigd. Alleen de motivering dat documenten niet zijn aangetroffen, is volgens [appellante] onvoldoende.
11.1. Over het dossier "Adoptie (stukken van Landelijk Bureau/Hoofdkantoor, MvJ en andere organisaties 1985-2001)" staat in het nadere besluit dat dit wederom niet is aangetroffen. De Raad voor de Kinderbescherming heeft het dossier volgens de minister in lijn met de archiefregelgeving vernietigd. [appellante] heeft niet aannemelijk gemaakt dat in strijd is gehandeld met de Archiefwet. Het overleggen van de selectielijsten waarop is aangegeven welke archiefbescheiden voor vernietiging in aanmerking komen als bedoeld in artikel 5 van Pro de Archiefwet 1995 (de zogeheten "vernietigingslijsten"), had [appellante] niet gebaat. Nog daargelaten dat de vastgestelde selectielijsten al openbaar zijn gemaakt op de website van het Nationaal Archief, heeft de minister op de zitting toegelicht dat deze lijsten niet meer details geven. Op deze lijsten worden namelijk categorieën van archiefbescheiden, maar geen concrete stukken of dossiers genoemd. Verder is niet gebleken dat de minister op grond van de Wet opneming buitenlandse kinderen ter adoptie ten aanzien van deze (niet-persoonsgebonden) stukken een bewaarplicht had. Er is daarom geen aanleiding voor het oordeel dat de minister een vernietigingsbesluit in het geding had moeten brengen.
Het betoog slaagt niet.
Zorgvuldige zoekslag?
12. [appellante] stelt dat er ondanks het besluit van 6 april 2021 nog altijd aanwijzingen zijn dat er meer documenten openbaar gemaakt kunnen worden. De minister heeft niet alle eerder door haar naar voren gebrachte aanknopingspunten voor het bestaan van meer documenten besproken. Daarnaast wijst zij op de documenten genoemd in de voetnoten 269, 277, 278 en 300 in het rapport van de Commissie onderzoek interlandelijke adoptie (de commissie-Joustra; hierna: COIA) van februari 2021. Die documenten moeten dus wel bestaan, maar die zijn nog altijd niet openbaar gemaakt.
12.1. In bezwaar heeft [appellante] aangevoerd dat in documenten 1, 4 t/m 7 9, 12 t/m 21, 24, 25 en 29 aanknopingspunten te vinden zijn dat er meer documenten moeten zijn die binnen het Wob-verzoek vallen. Zo wordt daarin concreet naar andere documenten verwezen. In beroep heeft [appellante] daaraan nog aanknopingspunten in documenten 39 en 40 toegevoegd. In het verweerschrift in beroep is de minister concreet ingegaan op aanknopingspunten in documenten 4, 6, 7, 9, 12, 13, 17 t/m 21, 25, 29, 39 en 40. In het besluit van 6 april 2021 is de minister gemotiveerd ingegaan op de aanknopingspunten in document 1, 5, 14 t/m 17, 19, en 39. Document 24 heeft de minister niet concreet genoemd. Het gaat daarbij echter net als documenten 12, 13 en 20, om aanknopingspunt aa). Net als bij die documenten begrijpt de Afdeling het daarom zo dat de minister document 24, als dat zou worden aangetroffen, niet openbaar maakt, omdat een bijzonder openbaarmakingsregime zich daartegen verzet. Dat in zoverre niet op alle naar voren gebrachte aanknopingspunten zou zijn ingegaan, volgt de Afdeling gelet op het vorenstaande niet. [appellante] heeft ook in zoverre niet aangegeven waarom de reactie van de minister op de aanknopingspunten onvoldoende is geweest.
12.2. De genoemde voetnoten in het COIA-rapport luiden:
"269: 'Adoptie in Sri Lanka' [ongepubliceerde uitgave, 27-2-1989] pp. 17-18, MinJus Archief, OBP11-dossier, map 3.
277: Nota Directie Vreemdelingenzaken aan Directie Kinderbescherming, 15-11-1984, NA, Beleidsarchief IND, inv.nr. 1815.
278: Het duurde driejaar, tot de invoering van de Wobka in 1989, voor dit gebeurde. Exemplarisch hiervoor is: Nota, MinJus, 10 januari 1985, NA, Beleidsarchief IND, inv.nr. 1815.
300: Nota van hoofd Unit Grensbewaking aan hoofd Directie Vreemdelingenzaken, 12 februari 1991, MinJus archief, DECOS, A91/8459; Brief Hoofdofficier van Justitie aan Hoofdafdeling Staats- en Strafrecht, 15 mei 1991; Interne telefoonnotitie Justitie, 24 juni 1991,10:45u, MinJus, beleidsarchief IND, inv.nr. 3180."
12.3. De minister heeft zich in een tabel in een bijlage bij de schriftelijke uiteenzetting in hoger beroep op het standpunt gesteld dat in het document in voetnoot 269 informatie over een andere vergunninghouder staat en dat het document daarom buiten de reikwijdte van het verzoek is gehouden. Zoals hiervoor in 7.1 is overwogen, had het Wob-verzoek van [appellante] niet alleen betrekking op bemiddelingsorganisatie Stichting Kind en Toekomst. Omdat het document in voetnoot 269 betrekking lijkt te hebben op adopties uit Sri Lanka in het algemeen, heeft de minister ten onrechte gesteld dat het buiten de reikwijdte van het verzoek zou vallen. De minister heeft van dit document niet gesteld dat het niet of niet meer onder hem berust. Gelet op de vermelding in de tabel dat het document zich bevindt in het archief "MinJus OBP 11, dossier map 3", lijkt hij daarover te beschikken. In zoverre slaagt het betoog dat er nog een document onder de minister berust dat mogelijk openbaar gemaakt kan worden.
Uit de tabel bij de schriftelijke uiteenzetting volgt verder dat de documenten genoemd in de voetnoten 277, 278 en 300 zich bij het Nationaal Archief bevinden. De Afdeling begrijpt het standpunt van de minister zo, dat de documenten volgens hem onder het Wob-verzoek vielen, maar inmiddels niet meer onder hem berusten, omdat zij op een bepaald moment ter archivering aan het Nationaal Archief zijn overgedragen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 14 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:781), bepaalt artikel 4 van Pro de Wob dat een bestuursorgaan een schriftelijk Wob-verzoek, indien dat verzoek betrekking heeft op gegevens in documenten die berusten bij een ander bestuursorgaan dan dat waarbij het verzoek is ingediend, moet doorzenden naar dat bestuursorgaan. Het had onder deze omstandigheden op de weg van de minister gelegen om het verzoek van [appellante] wat betreft deze documenten door te sturen aan de rijksarchivaris. Omdat hij dit heeft nagelaten, is het besluit van 6 april 2021 in zoverre genomen in strijd met artikel 4 van Pro de Wob.
Het betoog slaagt.
Conclusie over het besluit van 6 april 2021
13. Het beroep tegen het besluit van 6 april 2021 is gegrond. Het besluit moet worden vernietigd, voor zover de minister openbaarmaking van de desbetreffende in 7.2 bedoelde passages van documenten 33 t/m 37 heeft geweigerd. Het besluit moet daarnaast worden vernietigd wat betreft het document dat is genoemd in voetnoot 269 van het COIA-rapport. Ook moet het besluit worden vernietigd, voor zover de minister heeft nagelaten het verzoek wat betreft de documenten genoemd in de voetnoten 277, 278 en 300 door te zenden aan de rijksarchivaris.
Zelf voorzien
14. De minister en [appellante] hebben op de zitting aangegeven ermee akkoord te zijn als de Afdeling zelf in de zaak voorziet en dat zij geen bezwaar hebben tegen openbaarmaking van de stukken. De Afdeling zal daarom zelf in de zaak voorzien door te bepalen dat de minister de desbetreffende in 10.1 - waarin wordt verwezen naar 7.2 - genoemde passages van documenten 33 t/m 37 én het document bedoeld in voetnoot 269 van het COIA-rapport alsnog verstrekt met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen, en dat deze uitspraak in zoverre mede in de plaats treedt van het besluit van 6 april 2021. De Afdeling bepaalt daarnaast dat het verzoek wat betreft de documenten genoemd in voetnoten 277, 278 en 300 van het COIA-rapport aan de rijksarchivaris wordt doorgezonden.
Besluit van 2 april 2021
Artikel 6:19 Awb Pro-besluit
15. Bij het besluit van 2 april 2021 heeft de IND namens de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid een besluit genomen op het doorgezonden Wob-verzoek van [appellante]. De staatssecretaris heeft 18 documenten aangetroffen die onder het verzoek vallen en heeft besloten die documenten gedeeltelijk openbaar te maken.
De Afdeling is van oordeel dat dit besluit van de staatssecretaris gelet op artikel 6:24 van Pro de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, ook van rechtswege geacht wordt onderwerp te zijn van dit geding.
Onvolledige zoekslag?
16. [appellante] betoogt dat de door de staatssecretaris uitgevoerde zoekslag onvolledig en onzorgvuldig is. Zo wordt in document 11 een nader aanknopingspunt genoemd, namelijk een aankondiging dat nader zou worden bericht over het verloop van een adoptieprocedure van vijf echtparen. Die berichtgeving moet ook openbaar worden gemaakt. Ook wijst [appellante] op pagina 96 van het COIA-rapport waar wordt ingegaan op het voorstel in het gedeeltelijk openbaar gemaakte document 13 om in dringende adoptiegevallen de lokale tussenpersonen na te trekken en toe te zien op betere controle. Kennelijk is daarop gereageerd met de mededeling dat het aan personele capaciteit en financiële slagkracht ontbrak. Die vervolgcorrespondentie ontbreekt ten onrechte.
16.1. Over document 11 heeft de staatssecretaris op de zitting gesteld dat hij nadere correspondentie - anders dan document 12 - niet heeft aangetroffen. Wel zijn er volgens hem individuele adoptiedossiers, maar die kunnen alleen worden opgevraagd door degene die het betreft. De Afdeling stelt vast dat op de inventarislijst bij het besluit geen individuele adoptiedossiers genoemd zijn. Naar het oordeel van de Afdeling vallen individuele dossiers van adopties uit Sri Lanka wel onder het Wob-verzoek. In het besluit van 2 april 2021 is de zoekslag dan ook onvoldoende gemotiveerd. Het had op de weg van de minister gelegen om in het besluit kenbaar te maken dat hij individuele adoptiedossiers heeft aangetroffen, maar vanwege de persoonlijke levenssfeer niet openbaar heeft gemaakt.
Wat betreft de zin in het COIA-rapport waaruit volgt dat er correspondentie moet zijn over het ontbreken van personele capaciteit en financiële slagkracht, is onduidelijk gebleven of de staatssecretaris hiernaar heeft gezocht en, zo ja, waarom deze correspondentie niet is aangetroffen. Ook in zoverre is de zoekslag onvoldoende gemotiveerd.
Het betoog slaagt.
Teveel passages gelakt?
17. [appellante] voert aan dat in document 9 de passage onder het kopje ‘Krantebericht’ ten onrechte is gelakt, omdat die buiten de reikwijdte van het verzoek zou vallen.
17.1. Na kennis te hebben genomen van het onder geheimhouding overgelegde stuk, overweegt de Afdeling als volgt.
Zoals hiervoor in 7.1 is overwogen, had het Wob-verzoek niet alleen betrekking op bemiddelingsorganisatie Stichting Kind en Toekomst, maar ging het haar ook om adopties uit Sri Lanka in het algemeen. [appellante] heeft op de zitting onweersproken gesteld dat de in de passage genoemde stichting mogelijk vanuit Sri Lanka wilde adopteren. Zij voert daarom terecht aan dat de passage in document 9 binnen de reikwijdte van het verzoek valt. Hoewel de persoonlijke levenssfeer wellicht vereist dat namen van personen worden geanonimiseerd, slaagt in zoverre het betoog dat de staatssecretaris teveel heeft gelakt.
18. Over document 13 voert [appellante] aan dat daarin een passage ten onrechte onleesbaar is gemaakt op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef onder a, van de Wob. De motivering dat voor een moeizamer verloop van de diplomatieke betrekkingen met Sri Lanka wordt gevreesd, is ontoereikend.
18.1. De staatssecretaris heeft in het besluit gemotiveerd dat de betrekkingen van Nederland met Sri Lanka worden geschaad, als de passage in document 13 openbaar wordt gemaakt. In de passage staat namelijk een visie/mening over de adoptieprocedures in Sri Lanka. Volgens de staatssecretaris weegt het belang van de internationale betrekkingen zwaarder dan het publieke belang bij openbaarmaking.
De Afdeling overweegt - na kennis te hebben genomen van de geheime passage - dat de staatssecretaris onvoldoende heeft gemotiveerd waarom in dit geval het belang van openbaarmaking minder zwaar weegt dan het door de staatssecretaris genoemde publieke belang. Hierbij is van belang dat het document van 3 februari 1987 dateert en op het moment van het besluit bijna 35 jaar oud was. Daarnaast heeft [appellante] onweersproken gesteld dat Sri Lanka heeft toegegeven dat er bij adopties misstanden hebben plaatsgevonden.
Dit betoog slaagt.
Conclusie over het besluit van 2 april 2021
19. Het beroep tegen het besluit van 2 april 2021 is gegrond. Dat besluit komt voor vernietiging in aanmerking, voor zover het betreft de documenten inzake individuele adoptiedossiers en correspondentie over het ontbreken van personele capaciteit en financiële slagkracht, en voor zover het de gelakte passages betreft in documenten 9 en 13. De staatssecretaris moet een nieuw besluit nemen met inachtneming van wat hiervoor in 16.1, 17.1 en 18.1 is overwogen. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen.
Judiciële lus
20. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
Wet open overheid
21. Op 1 mei 2022 is de Wet open overheid (hierna: Woo; Staatsblad 2021, 499), zoals gewijzigd bij de Wijzigingswet Woo (Staatsblad 2021, 500) in werking getreden. Artikel 10.1 van de Woo bepaalt dat de Wob wordt ingetrokken. Er is niet voorzien in overgangsrecht. Dat betekent dat de Woo onmiddellijke werking heeft en dat met ingang van 1 mei 2022 besluiten op vóór de inwerkingtreding van de Woo ingediende Wob-verzoeken met inachtneming van de bepalingen van de Woo moeten worden genomen. Dat geldt in principe ook voor besluiten op bezwaar of besluiten die worden genomen na een bestuurlijke of judiciële lus.
Proceskosten
22. De minister en de staatssecretaris moeten de proceskosten vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. verklaart het beroep tegen het besluit van de minister voor Rechtsbescherming van 6 april 2021 gegrond;
III. vernietigt dat besluit, voor zover het betreft:
- bepaalde niet openbaar gemaakte passages (zie overweging 10.1);
- het document dat is genoemd in voetnoot 269 van het COIA-rapport (zie overweging 12.3);
- het niet doorzenden van het verzoek aan de rijksarchivaris wat betreft de documenten genoemd in voetnoten 277, 278 en 300 van het COIA-rapport (zie overweging 12.3);
IV. bepaalt dat de minister voor Rechtsbescherming de desbetreffende in 10.1 genoemde passages van documenten 33 t/m 37 én het document bedoeld in voetnoot 269 van het COIA-rapport alsnog openbaar maakt;
V. bepaalt dat de minister voor Rechtsbescherming het verzoek wat betreft de documenten genoemd in voetnoten 277, 278 en 300 van het COIA-rapport aan de rijksarchivaris doorzendt;
VI. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre mede in de plaats treedt van het besluit van 6 april 2021;
VII. verklaart het beroep tegen het besluit van de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid van 2 april 2021 gegrond;
VIII. vernietigt dat besluit, voor zover het betreft:
- de documenten inzake individuele adoptiedossiers en correspondentie over het ontbreken van personele capaciteit en financiële slagkracht (zie overweging 16.1);
- de gelakte passage in document 9 (zie overweging 17.1);
- de gelakte passage in document 13 (zie overweging 18.1);
IX. draagt de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid op om binnen twaalf weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van wat daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
X. bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit van de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
XI. veroordeelt de minister voor Rechtsbescherming tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het hoger beroep en beroep van rechtswege opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.897,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
XII. veroordeelt de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep van rechtswege opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 379,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
XIII. gelast dat de minister voor Rechtsbescherming aan D. [appellante] het door haar voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 270,00 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. J. Gundelach en mr. W. den Ouden, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.E.E. Konings, griffier.
w.g. Bijloos
voorzitter
w.g. Konings
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 23 november 2022
612