ECLI:NL:RBAMS:2020:6419

Uitspraak

RECHTBANK AMSTERDAM

Bestuursrecht

zaaknummer: AMS 19/4227

uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen

[eiseres] , te [plaatsnaam] , eiseres

(gemachtigde: [naam] ),

de minister van Justitie en Veiligheid, verweerder

(gemachtigden: [naam] , [naam] en [naam] ).

Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: [naam] , te [plaatsnaam]

(gemachtigde: [naam] ).

Procesverloop

Met een besluit van 17 december 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eiseres om openbaarmaking van documenten op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) gedeeltelijk toegewezen.

Met een besluit van 2 juli 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit gegrond verklaard en alsnog tien documenten gedeeltelijk openbaar gemaakt.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Eiseres heeft de rechtbank met een brief van 13 september 2019 toestemming verleend om kennis te nemen van de niet openbaar gemaakte documenten als bedoeld in artikel

8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 oktober 2020 via een Skypeverbinding.

Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. De derde-partij en haar gemachtigde zijn, met bericht, niet verschenen.

Overwegingen

Wob-verzoek

1.1

Eiseres heeft met een brief van 20 april 2018 aan het ministerie van Veiligheid en Justitie verzocht om openbaarmaking van documenten die onder meer zien op de adoptieorganisatie [naam] van het moment van oprichting in 1977 tot heden (het Wob-verzoek).

1.2

Met een brief van 6 juli 2018 heeft eiseres op verzoek van verweerder het verzoek nader afgebakend tot documenten die verband houden met adopties uit [land] in de periode 1984 tot en met 1994 (het aangepaste Wob-verzoek).

Besluitvorming

2.1

Met het primaire besluit heeft verweerder het verzoek van eiseres deels ingewilligd en de 32 aangetroffen documenten (gedeeltelijk) verstrekt. Bij het besluit is een inventarislijst gevoegd waarop per document is vermeld wat over de openbaarmaking is besloten en welke grondslag die beslissing heeft. De openbaarmaking is gedeeltelijk, dan wel geheel geweigerd met toepassing van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wob (bijzondere persoonsgegevens), artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob (persoonlijke levenssfeer) of op de grondslag dat (delen van) de documenten buiten de reikwijdte van het verzoek vallen.

2.2

Verweerder heeft bij een nieuwe zoekslag tijdens de bezwaarprocedure nog dertien documenten aangetroffen. Dit betreft de documenten [nummer] tot en met [nummer] . Bij het bestreden besluit is weer een inventarislijst gevoegd waarbij per document is aangegeven wat is besloten en op welke grondslag. De openbaarmaking is gedeeltelijk, dan wel geheel geweigerd met toepassing van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, (persoonlijke levenssfeer), artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g (onevenredige bevoordeling of benadeling); artikel 11, eerste lid, van de Wob (intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen) of op de grondslag dat (delen van) de documenten buiten de reikwijdte van het verzoek vallen.

Standpunt van eiseres

3. Eiseres heeft gemotiveerd betoogd dat het bestreden besluit onzorgvuldig is voorbereid en onvoldoende is gemotiveerd. Verweerder heeft het Wob-verzoek te beperkt opgevat. In haar Wob‑verzoek heeft eiseres een aantal voorbeelden genoemd van overheidsorganen waar informatie zou kunnen worden opgevraagd, maar verweerder heeft daar geen gevolg aan gegeven. Verder heeft eiseres aangevoerd dat in de openbaar gemaakte documenten wordt verwezen naar andere documenten die niet openbaar zijn gemaakt. Zij heeft alle relevante aanwijzingen ter onderbouwing van haar betoog dat er bij verweerder meer relevante documenten zouden moeten berusten per document op een rij gezet, maar verweerder is niet op alle aanwijzingen ingegaan. Verweerder heeft onvoldoende inzichtelijk gemaakt hoe het onderzoek heeft plaatsgevonden. Eiseres beschikt, ondanks toezeggingen, niet over een inventarislijst die het hele archief van documenten over adopties in [land] en bij [naam] betreft. Er staat vast dat de documenten bestaan. Desondanks blijkt niet dat verweerder heeft getracht om genoemde documenten te vinden. Er kan dus niet worden gezegd dat verweerder al het redelijkerwijs mogelijke heeft gedaan om de documenten te vinden. Als het ministerie niet meer over de documenten beschikt, heeft het zijn bewaarplicht geschonden. Verweerder heeft een zorgplicht met betrekking tot het beheer en de beveiliging van informatie als het gaat om privacygevoelige informatie. Deze zorgplicht impliceert een bewaarplicht, in het bijzonder wanneer duidelijk is dat bepaalde informatie juridisch relevant is voor een persoon. Dat is het geval bij eiseres. Eiseres heeft ook bij het ministerie van Buitenlandse Zaken een Wob-verzoek ingediend waarop zij op 7 januari 2020 een besluit heeft ontvangen. Daaruit blijkt dat bij dit ministerie een hele reeks documenten berust die verband houden met interlandelijke adopties vanuit [land] . Er zijn 123 documenten openbaar gemaakt, waaronder documenten die verband houden met een memorandum van 30 augustus1991 en waarvan eiseres aan verweerder in bezwaar uitdrukkelijk om openbaarmaking heeft verzocht. Hiermee staat vast dat verweerder ook de zoekslag in bezwaar onzorgvuldig heeft doorgevoerd. In de overige door het ministerie van Buitenlandse Zaken openbaar gemaakte documenten staan aanwijzingen dat er bij verweerder meer documenten moeten zijn die alsnog openbaar moeten worden gemaakt. Ten aanzien van de weigering om document [nummer] openbaar te maken, heeft eiseres betwist dat het gaat om persoonlijke beleidsopvattingen en dat het gaat om intern beraad. Zelfs als daar sprake van zou zijn, acht eiseres het onaannemelijk dat het hele document uit persoonlijke beleidsopvattingen zou bestaan. Feitelijke gegevens vallen hier niet onder. Ook valt niet in te zien waarom verweerder door openbaarmaking onevenredig zou worden benadeeld, aldus eiseres.

Wettelijk kader

4. De rechtbank heeft het wettelijk kader opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.

Beoordeling door de rechtbank

Reikwijdte Wob-verzoek

5.1

De rechtbank overweegt dat het Wob-verzoek en het aangepaste Wob-verzoek in samenhang moeten worden gelezen. In het Wob‑verzoek heeft eiseres verzocht om informatie over interlandelijke adopties. Zij wenst duidelijkheid te verkrijgen over de bestuurlijke gang van zaken in Nederland met betrekking tot interlandelijke adopties en over de eventuele rol en de mate van wetenschap van de Nederlandse staat daarbij. Zij heeft met name documenten opgevraagd die afkomstig zijn of betrekking hebben op de [naam] , maar zij heeft de uitvraag niet tot deze organisatie beperkt. Zo heeft eiseres in het Wob-verzoek onder 4 gevraagd om alle documenten openbaar te maken die betrekking hebben op communicatie of contact tussen verweerder en andere overheidsorganen, zoals bijvoorbeeld de douane, de politie, de Raden voor de Kinderbescherming en adviescommissies die zien op interlandelijke adopties vanuit [land] en de toelating van de kinderen tot het Nederlands grondgebied. Verder heeft eiseres in het Wob-verzoek verzocht, voor zover relevante informatie zich bevindt bij andere overheidsorganen, dit verzoek ook daar kenbaar te maken. Op verzoek van verweerder heeft eiseres in het aangepaste Wob-verzoek de uitvraag nader gespecificeerd en beperkt tot documenten die betrekking hebben op interlandelijke adopties uit [land] in de periode 1984 tot en met 1994.

5.2

Niet in geschil is dat met de aanpassing daarvan door eiseres het Wob-verzoek is begrensd tot interlandelijke adopties uit [land] en tot de jaren 1984 tot en met 1994. Zij heeft de uitvraag echter niet beperkt tot alleen de [naam] . Verweerder heeft op de zitting verklaard zich bij de zoekslagen te hebben beperkt tot de eigen archieven en navraag te hebben gedaan bij het ministerie van Buitenlandse Zaken, de Raad voor de Kinderbescherming en het Openbaar Ministerie. De rechtbank stelt vast dat eiseres in het Wob-verzoek onder 4 meer overheidsorganen heeft genoemd dan verweerder heeft bevraagd. De rechtbank is, gelet op de bewoordingen en strekking van het Wob-verzoek, met eiseres van oordeel dat verweerder het Wob-verzoek te beperkt heeft opgevat. Dit leidt tot een gegrondverklaring van het beroep en tot vernietiging van het bestreden besluit voor zover daarin is vastgesteld dat met de verrichte zoekslagen aan het Wob-verzoek is voldaan. Verweerder dient een nadere zoekslag te verrichten en die - al dan niet door middel van doorzending van het Wob-verzoek - uit te breiden naar andere overheidsorganen waarvan eiseres voorbeelden in het Wob-verzoek heeft genoemd, namelijk de douane, de politie, de (lokale) Raden voor de Kinderbescherming en adviescommissies die zien op interlandelijke adopties van [land] en de toelating van de kinderen tot het Nederlands grondgebied. Op de zitting heeft eiseres ook nog onder meer de IND, de ambassade in [plaatsnaam] en [naam] genoemd waar volgens haar een zoekslag zou moeten worden verricht.

6. De rechtbank ziet aanleiding niet met de enkele vernietiging van het bestreden besluit op de onder 5.2 gegeven grond te volstaan, maar ten behoeve van mogelijk nader contact tussen partijen en verdere besluitvorming nu al de overige beroepsgronden te beoordelen.

Meer documenten?

7.1

Wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat documenten niet of niet meer onder hem berusten en een dergelijke mededeling de bestuursrechter niet ongeloofwaardig voorkomt, is het volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in beginsel aan degene die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat toch meer en andere documenten dan zijn verstrekt of gemotiveerd zijn geweigerd onder dat bestuursorgaan berusten.^[1]

7.2

Eiseres heeft aangevoerd dat er meer documenten zijn die binnen de reikwijdte van het Wob-verzoek vallen en zij heeft daarvoor zowel in haar bezwaarschrift als in het beroepschrift een groot aantal aanknopingspunten naar voren gebracht. Zij heeft per openbaar gemaakt document gedetailleerd benoemd welke verwijzingen naar andere relevante, niet openbaar gemaakte documenten daarin staan. Verweerder heeft volgens eiseres in het verweerschrift niet alle aanknopingspunten besproken. De rechtbank stelt vast dat verweerder de door eiseres genoemde aanknopingspunten behorend bij de documenten [nummer] , [nummer] , [nummer] , [nummer] , [nummer] , [nummer] , [nummer] ( [letter] en [letter] ) en [nummer] ( [letter] en [letter] ) niet heeft besproken. De rechtbank is van oordeel dat eiseres met de door haar naar voren gebrachte aanknopingspunten aannemelijk heeft gemaakt dat er meer relevante documenten zijn, zodat verweerder gehouden is elk aanknopingspunt langs te lopen. De algemene motivering dat verweerder heeft gezocht en deze documenten niet heeft gevonden, is daarvoor onvoldoende. Het is aan verweerder de in voornoemde aanknopingspunten genoemde documenten mee te nemen in de nieuwe zoekslag.

7.3

Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat voor een aantal documenten in de opsomming van de aanknopingspunten geldt dat niet aannemelijk is dat zij hebben bestaan (zoals notities van telefoongesprekken en verslagen van vergaderingen) of dat zij vanwege het tijdsverloop niet zijn gevonden. Dit komt de rechtbank niet onaannemelijk voor. De opvatting van eiseres dat verweerder niet al het redelijkerwijs mogelijke heeft gedaan om die documenten te vinden, volgt de rechtbank dan ook niet. Er zijn – mede in ogenschouw nemend het tijdvak waarop de uitvraag van eiseres betrekking heeft – geen aanwijzingen dat verweerder zijn bewaarplicht heeft geschonden.

Toepassing van de weigeringsgronden

8. Met toestemming van eiseres heeft de rechtbank kennisgenomen van de met toepassing van artikel 8:29 van de Awb overgelegde documenten.

Buiten reikwijdte van het verzoek

9. Verweerder heeft openbaarmaking van de documenten [nummer] tot en met [nummer] en [nummer] geheel dan wel gedeeltelijk geweigerd op de grondslag dat zij geheel dan wel gedeeltelijk buiten de reikwijdte van het verzoek vallen. Uit het primaire besluit blijkt dat dit ook geldt voor een aantal passages van de documenten [nummer] en [nummer] . De rechtbank overweegt hierover als volgt. Voor de documenten [nummer] , [nummer] , [nummer] , [nummer] en [nummer] geldt dat verweerder (gedeeltelijke) openbaarmaking heeft geweigerd op de grondslag dat zij buiten de reikwijdte van het verzoek vallen, omdat sprake is van adopties uit andere landen dan [land] . De rechtbank is na kennisneming van de stukken van oordeel dat verweerder dat op goede gronden heeft beslist. De documenten [nummer] en [nummer] betreffen algemene informatie over adoptie en niet specifiek over adoptie uit [land] . Ook document [nummer] betreft informatie die niet specifiek ziet op adoptie uit [land] of informatie over andere adoptieorganisaties dan [naam] . Ook voor deze documenten geldt dat verweerder openbaarmaking op goede gronden heeft geweigerd.

10. Het is de rechtbank overigens opgevallen dat voor sommige documenten (bijvoorbeeld document [nummer] ) de grondslag ‘buiten reikwijdte van het verzoek’ is toegepast, maar dat dit niet terugkomt in de besluitvorming noch in de inventarislijst. De rechtbank ziet vooralsnog geen aanleiding aan deze constatering gevolgen te verbinden.

Bijzondere persoonsgegevens (artikel 10, eerste lid, aanhef en onder d)

11.1

Verweerder heeft met toepassing van de afwijzingsgrond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder d, openbaarmaking van de documenten [nummer] , [nummer] , [nummer] , [nummer] en [nummer] gedeeltelijk geweigerd, omdat daarin gegevens van personen staan waarvan bekendmaking inbreuk zou maken op de persoonlijke levenssfeer van deze betrokkenen.

11.2

Eiseres heeft aangevoerd dat het haar niet gaat om namen van lagere ambtenaren, maar wel om die van beleidsverantwoordelijke personen. Die zijn namelijk van belang om te beoordelen ‘hoe tegen deze periode moet worden aangekeken’, aldus eiseres.

11.3

Naar het oordeel van de rechtbank bevatten de documenten persoonsgegevens en tot individuele betrokkenen herleidbare gegevens. Mede gelet op de gegeven motivering heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer zwaarder mogen laten wegen dan het belang van openbaarmaking.

Eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer (artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e)

12. De rechtbank zal deze afwijzingsgrond niet bespreken, nu eiseres tegen de toepassing van deze weigeringsgrond geen beroepsgronden heeft aangevoerd.

Intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen (artikel 11, eerste lid)

13.1

Document [nummer] is een ambtsbericht van het [naam] aan de [naam] van 8 november 1991. Verweerder heeft openbaarmaking van dit document onder meer geweigerd met toepassing van artikel 11, eerste lid, van de Wob. Uit artikel 11 van de Wob volgt dat als sprake is van interne documenten die persoonlijke beleidsopvattingen bevatten, deze in beginsel niet openbaar worden gemaakt. Voor een afweging van belangen is geen plaats, tenzij het gaat om milieu-informatie. Daarvan is in dit geval geen sprake. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11 van de Wob volgt dat het interne karakter van een stuk wordt bepaald door het oogmerk waarmee dit is opgesteld.^[2]Degene die het document heeft opgesteld, moet de bedoeling hebben gehad dat dit zou dienen voor hemzelf of voor het gebruik door anderen binnen de overheid. Het ambtsbericht is opgesteld door de officier van justitie om de procureur-generaal te informeren over het onderzoek en de voorgenomen afwikkeling. De rechtbank is van oordeel dat daarmee sprake is van een stuk ten behoeve van intern beraad.

13.2

Onder persoonlijke beleidsopvatting wordt verstaan een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten (zie artikel 1, aanhef en onder f, van de Wob). Het ambtsbericht is opgesteld door de officier van justitie om de procureur-generaal te informeren over het onderzoek en de voorgenomen afwikkeling. Dat met het gegeven voorstel voor afronding van de kwestie waarop het ambtsbericht ziet geen sprake zou zijn van een persoonlijke beleidsopvatting, volgt de rechtbank dan ook niet.

13.3

Feitelijke gegevens zijn geen persoonlijke beleidsopvattingen en kunnen daarom in beginsel niet op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob worden geweigerd. De rechtbank is met verweerder van oordeel dat het niet mogelijk is om de feitelijke gegevens die zijn opgenomen in het ambtsbericht te scheiden van de persoonlijke beleidsopvatting vanwege nauwe verwevenheid.

13.4

De rechtbank is van oordeel dat verweerder openbaarmaking van document 42 reeds op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob, op goede gronden heeft geweigerd. De rechtbank zal de tweede afwijzingsgrond (artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g) daarom niet bespreken.

Conclusie

14. Gelet op wat is overwogen onder 6.2 is het beroep gegrond en vernietigt de rechtbank het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien, omdat verweerder eerst een nieuwe zoekslag zal moeten verrichten. Bij deze zoekslag dient verweerder ook de aanknopingspunten behorend bij de documenten [nummer] , [nummer] , [nummer] , [nummer] , [nummer] , [nummer] , [nummer] ( [letter] en [letter] ) en [nummer] ( [letter] en [letter] ) mee te nemen. Verweerder zal daarom een nieuw besluit op het bezwaar van eiser moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van zes weken. Voor het opleggen van een dwangsom, zoals eiseres heeft verzocht, ziet de rechtbank geen aanleiding.

15. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.

16. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. De kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op
€ 1.050,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit;

- draagt verweerder op binnen twaalf weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuwe beslissing te nemen op het bezwaar van eiseres tegen het besluit van 17 december 2018 met inachtneming van deze uitspraak;

- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 174,- aan eiseres te vergoeden;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van
€ 1.050,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. S.E. Reichert, voorzitter, en mr. M. Greebe en

mr. F.P. Lauwaars, leden, in aanwezigheid van mr. S.M. Koning, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op

griffier

voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.

Bijlage

De Wet openbaarheid van bestuur (Wob)

Op grond van artikel 3, eerste lid, kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.

Het derde lid van artikel 3 bepaalt dat de verzoeker bij zijn verzoek geen belang hoeft te stellen.

Op grond van het vijfde lid van artikel 3 wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.

Op grond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder d, blijft het verstrekken van informatie achterwege voor zover dit persoonsgegevens betreft als bedoeld in de artikelen 9, 10 en 87 van de Algemene verordening gegevensbescherming, tenzij de verstrekking kennelijk geen inbreuk op de persoonlijke levenssfeer maakt.

Op grond van artikel 10, tweede lid, blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:

(…)

e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;

(…).

Op grond van artikel 11, eerste lid, wordt in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.

Op grond van artikel 11, tweede lid, kan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.