ECLI:NL:RBAMS:2023:8587

Uitspraak

RECHTBANK AMSTERDAM

Bestuursrecht

zaaknummer: AMS 23/722

uitspraak van de meervoudige kamer van 20 december 2023 in de zaak tussen

[eiseres] , uit Amsterdam, eiseres

(gemachtigde: mr. dr. C. Raat),

de minister van Justitie en Veiligheid, verweerder

(gemachtigde: mr. E.C. Pietermaat).

Partijen worden hierna aangeduid als [eiseres] en de minister.

Inleiding

In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van [eiseres] tegen de afwijzing van haar verzoek op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob).

Op 23 juli 2021 heeft [eiseres] de minister verzocht om alle documenten, in het bijzonder van de NCTV^[1], openbaar te maken die verband houden met - kort gezegd - demonstraties en protesten.

Met het besluit van 25 november 2021 heeft de minister het verzoek afgewezen, omdat zij niet beschikt over de informatie waar [eiseres] om vraagt.

Met het besluit van 22 juni 2022 heeft de minister haar standpunt gehandhaafd.

De rechtbank heeft het besluit van 22 juni 2022 met de uitspraak van 10 november 2022 vernietigd en de minister opgedragen binnen zes weken na verzending een nieuw besluit te nemen.

Met het besluit van 16 februari 2023, het bestreden besluit I, heeft de minister het bezwaar van [eiseres] gegrond verklaard, omdat het besluit van 25 november 2021 onvoldoende is gemotiveerd.

Op 7 juli 2023 heeft de minister op het beroepschrift van [eiseres] met een verweerschrift gereageerd.

Met het herstelbesluit van 10 juli 2023, het bestreden besluit II, heeft de minister twee documenten gedeeltelijk openbaar gemaakt.

De rechtbank heeft het beroep op 28 september 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van [eiseres] , bijgestaan door [naam 2] , en de gemachtigde van de minister, bijgestaan door [naam 3] en mr. K. van Riet.

Overwegingen

De rechtbank beoordeelt de vraag of de minister het verzoek op juiste wijze heeft behandeld, of de zoekslag voldoende is en zo ja, of voldoende informatie openbaar is gemaakt. Zij doet dat aan de hand van de argumenten die [eiseres] heeft aangevoerd, de beroepsgronden.

Het verzoek is ingediend op grond van de Wob. Op 1 mei 2022 is de Wet open overheid (Woo) in werking getreden. Artikel 10.1 van de Woo bepaalt dat de Wob wordt ingetrokken. Er is niet voorzien in overgangsrecht. Dat betekent dat de Woo onmiddellijke werking heeft. De Woo is dus van toepassing als op of na 1 mei 2022 wordt beslist op Wob-verzoeken. Gelet op de datum van het bestreden besluit I van 16 februari 2023 oordeelt de rechtbank in deze zaak met toepassing van de Woo.

3. [eiseres] stelt zich, kort samengevat, op het standpunt dat het onderzoek van de minister onvoldoende zorgvuldig is geweest en onvoldoende inzichtelijk is gemaakt. De minister heeft niet goed gezocht waardoor niet alle documenten zijn gevonden en daarmee ook niet openbaar konden worden gemaakt, aldus [eiseres] . Verder heeft de minister het verzoek te beperkt opgevat. De enkele verwijzing door de minister naar zogenoemde open bronnen, zoals krantenartikelen, omdat [eiseres] zelf ook toegang heeft tot kranten en internet, is volgens [eiseres] onvoldoende. Het gaat [eiseres] onder meer om informatie over welke gegevens uit deze open bronnen door de minister worden verwerkt. Ook had de minister volgens [eiseres] uit systemen verwijderde informatie terug moeten halen. Omdat [eiseres] een
public watchdogis, heeft de minister het verzoek volgens [eiseres] ten onrechte ook niet rechtstreeks getoetst aan artikel 10 van het EVRM^[2]. [eiseres] vindt dat zij aan artikel 10 van het EVRM een recht op inlichtingen van de overheid kan ontlenen.

4. De rechtbank heeft in de uitspraak van 10 november 2022 de minister opgedragen een nieuw besluit te nemen en daarbij het volledige oorspronkelijke verzoek te betrekken. Bij de nieuwe uitgevoerde zoekslag heeft de rechtbank de minister opgedragen gemotiveerd aan te geven op welke (delen van) termen dan wel combinaties van termen is gezocht, bij welke afdelingen de zoekvragen zijn uitgezet, hoe die zoekvragen luiden en wat het resultaat daarvan is. Ook heeft de rechtbank aangegeven dat de minister moet aangeven welke ‘records’ naar voren komen bij het gebruik van de gehanteerde zoektermen, met een vermelding waarom de betreffende ‘record’ wel of niet onder het verzoek van [eiseres] valt. De rechtbank heeft de minister verder opgedragen bij de nieuwe zoekslag zich niet te beperken tot beleidsdocumenten, omdat het verzoek veel breder was ingestoken.

5. De minister heeft met het bestreden besluit II twee documenten gedeeltelijk openbaar gemaakt.

De uitgevoerde zoekslag

6. De minister heeft in het bestreden besluit I de zoekslag nader toegelicht. Zo heeft zij verklaard dat de zoekvraag is uitgezet bij alle afdelingen binnen de NCTV, waar protesten of demonstraties een rol kunnen spelen. Bij deze afdelingen, het Nationaal Crisis Centrum (NCC) en de afdeling Analyse, heeft een herhaalde zoekslag plaatsgevonden. Andere onderdelen van de NCTV hebben verklaard geen taken of bevoegdheden te hebben waarin protesten of demonstraties een rol kunnen spelen, aldus de minister in het bestreden besluit I.

7. In de nieuwe zoekslag stelt de minister ruimer te hebben gezocht dan alleen naar beleidsdocumenten. De minister heeft aangegeven dat bij de nieuwe zoekslag bij de afdeling NCC gezocht is op de zoektermen “demonstratie* OF protest* OF manifestatie*” en “deelnemer* OF activist* OF organisator*”. De afdeling NCC werkt met drie systemen, namelijk het Landelijk Crismanagementsysteem (LCMS), het elektronisch logboek (ELB) en het early warning systeem (EWS). Bij de zoekslag in deze drie systemen bij de afdeling NCC zijn volgens de minister geen documenten aangetroffen die onder de reikwijdte van het verzoek vallen.

8. Bij de nieuwe zoekslag in het systeem van de afdeling Analyse zijn dezelfde zoektermen gebruikt als bij de zoekslag bij de afdeling NCC. Deze documenten vallen volgens de minister niet onder de reikwijdte van het verzoek van [eiseres] Internationaal .

9. De twee met het bestreden besluit II gedeeltelijk openbaar gemaakte documenten zijn in een eerdere zoekslag niet naar voren gekomen, omdat deze niet digitaal opgeslagen waren, aldus de minister. Deze stukken zijn na het nemen van het bestreden besluit I fysiek aangetroffen op het kantoor van de NCTV en vervolgens gedigitaliseerd. Op de twee documenten na die met het bestreden besluit II openbaar gemaakt zijn, heeft de zoekslag van de minister in het LCMS geen documenten opgeleverd.
Verwijderde informatie

10. De minister heeft toegelicht dat de informatie in de door de NCTV gebruikte systemen ELB en EWS een jaar na registratie automatisch wordt verwijderd. Volgens de minister is niet meer na te gaan of deze systemen informatie bevatten die valt binnen de reikwijdte en periode waarop het Wob-verzoek van [eiseres] betrekking heeft.

11. Ter zitting heeft de gemachtigde van de minister desgevraagd aangegeven dat er mogelijk back-upsystemen zijn waar de automatisch verwijderde informatie van de afdeling NCC is opgeslagen. De minister geeft aan dat het in dit geval gaat om niet eenvoudig te raadplegen back-upsystemen. Ook geeft de gemachtigde van de minister aan dat het aannemelijk moet zijn dat het relevante informatie is, waarbij zij wijst op een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State^[3].
Openbaar gemaakte informatie

12. De minister stelt zich op het standpunt dat de al openbaar gemaakte informatie niet onder de Woo valt. De zoekresultaten hoeven dan ook niet openbaar gemaakt te worden, aldus de minister.

12. Met betrekking tot de externe contacten en ook de eigen producten stelt de minister dat de informatie voor een deel buiten de reikwijdte van het Wob-verzoek van [eiseres] valt, omdat er geen sprake zou zijn van informatievergaring en verslaglegging over, dan wel monitoring van individuele demonstranten, activisten of organisaties. Op de zitting heeft de minister verder verklaard dat deze 2200 documenten niet op een inventarislijst hoeven te worden vermeld, omdat, voor zover deze documenten wel onder de Woo vallen, er geen twijfel over bestaat dat de documenten niet onder de reikwijdte van het verzoek vallen. De rechtbank hoeft dit volgens de minister daarom ook niet te kunnen controleren.

Beoordeling door de rechtbank

Reikwijdte verzoek en gemaakte zoekslag

14. De rechtbank is van oordeel dat de minister geen volledige uitvoering heeft gegeven aan de uitspraak van de rechtbank van 10 november 2022.

14. De minister heeft het verzoek van [eiseres] naar het oordeel van de rechtbank te beperkt uitgelegd. Niet is aannemelijk geworden dat naar aanleiding van genoemde uitspraak van deze rechtbank breder is gezocht dan in de eerder uitgevoerde zoekslag. Zo heeft de minister de gegevens die door de minister zijn verwerkt ten onrechte buiten de zoekslag gehouden, terwijl de vraag om informatie over gegevensverwerking expliciet in het Wob-verzoek van [eiseres] is opgenomen.

14. De minister heeft inzicht gegeven in met welke zoektermen en bij welke afdelingen is gezocht. De rechtbank volgt de minister in haar betoog dat niet is gezocht met bijvoorbeeld een zoekterm als ‘burgemeester’ vanwege het grote aantal treffers, maar kan zich, gelet op het verzoek, wel voorstellen dat in aanvulling op de gebruikte zoektermen wordt gezocht op de zoekterm ‘demonstrant’. Niet is gemotiveerd waarom dat niet is gebeurd. Ook mist de rechtbank een overzicht van alle afdelingen en een toelichting per afdeling waarom daar niet is gezocht. De toelichting dat, behalve de NCC en de afdeling Analyse, de afdelingen zelf hebben verklaard geen taken of bevoegdheden te hebben waarin protesten of demonstraties een rol kunnen spelen, acht de rechtbank hiervoor onvoldoende.
Aangetroffen documenten

17. De minister heeft voorbeelden gegeven van informatie die is aangetroffen en in algemene bewoordingen aangegeven waarom de informatie niet geopenbaard diende te worden. Er is echter geen overzicht gegeven van de documenten die zijn aangetroffen, met vermelding waarom het betreffende document wel of niet binnen de reikwijdte van het verzoek valt, zoals is opgedragen in de uitspraak van 10 november 2022.

17. De rechtbank zal de minister dan ook nogmaals opdragen inzicht te geven in álle aangetroffen documenten en daar vervolgens duidelijk bij aan te geven of een document openbaar wordt gemaakt of dat openbaarmaking geheel of gedeeltelijk wordt geweigerd omdat er een weigeringsgrond van toepassing is met vermelding van de betreffende weigeringsgrond(en), dan wel of de aangetroffen informatie buiten de reikwijdte van het verzoek valt. De rechtbank acht het aannemelijk dat er meer documenten onder de minister aanwezig zijn die binnen de reikwijdte van het verzoek vallen. De minister heeft verklaard documenten waar protesten en demonstraties ‘incidenteel’ of ‘ter illustratie’ worden genoemd niet relevant te achten voor het verzoek van [eiseres] , omdat er geen sprake zou zijn ‘van informatievergaring over of monitoring van individuele demonstranten, activisten of organisaties’. Door documenten waar op deze wijze demonstraties of protesten genoemd worden buiten de reikwijdte van het verzoek te plaatsen, heeft de minister het Wob-verzoek te beperkt uitgelegd en uitgevoerd.

19. De rechtbank volgt de minister in haar standpunt dat openbare bronnen, zoals krantenartikelen en andere openbare bronnen, buiten de reikwijdte van de Woo vallen^[4]. Openbare bronnen behoeven immers geen openbaarmaking.

20. Het doel van de Woo is een transparante overheid.^[5]Omdat de minister de als ‘open bronnen’ aangeduide informatie niet per bericht/document heeft omschreven, is deze algemene aanduiding niet inzichtelijk en controleerbaar voor [eiseres] en de rechtbank, waarmee het doel van de Woo wordt ondermijnd. [eiseres] heeft bovendien op de zitting verklaard dat het haar niet gaat om de krantenartikelen zelf, maar om informatie over een eventuele verwerking hiervan door de minister. Met de stelling van de minister dat de krantenartikelen openbaar zijn, geeft de minister naar het oordeel van de rechtbank een onvoldoende uitvoering aan het verzoek van [eiseres] . In het nieuw te nemen besluit dient de minister aan te geven wat de kop/titel is van het betreffende bericht/document dat onder het verzoek valt en uit welke bron en van welke datum het afkomstig is. Alleen op die manier kan [eiseres] immers controleren of het betreffende stuk daadwerkelijk al openbaar is.

Automatisch verwijderde informatie

21. Volgens vaste rechtspraak mag van de minister worden verwacht dat zij ten aanzien van documenten die wel in haar bezit zijn geweest of zouden moeten zijn geweest, al het redelijkerwijs mogelijke doet om deze documenten alsnog te achterhalen^[6]. In het verweerschrift geeft de minister aan dat bij het werk van de afdeling NCC demonstraties en protesten kunnen voorkomen. De rechtbank vindt het daarom niet onaannemelijk dat er informatie in de systemen van de afdeling NCC aanwezig is die binnen de reikwijdte van het verzoek valt. Daarom dient de minister de back-upsystemen van de NCTV te betrekken bij de opgedragen nieuwe zoekslag. De verklaring van de minister dat verwijderde informatie mogelijk nog wel is opgeslagen in back-upsystemen, maar dat die systemen niet eenvoudig te raadplegen zijn, maakt niet dat de minister daar geen onderzoek in hoeft te doen. Zo zou de minister, zo nodig, met behulp van een IT-specialist die systemen kunnen doorzoeken. De enkele stelling dat die systemen lastig te doorzoeken zijn, is onvoldoende om dat geheel achterwege te laten.
Artikel 10 van het EVRM

22. Gelet op het voorgaande komt de rechtbank niet toe aan de beroepsgronden van [eiseres] ten aanzien van een gestelde schending van artikel 10 van het EVRM.
Conclusie en gevolgen

22. Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt de bestreden besluiten. Dit betekent dat de minister een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De minister dient daarbij een nieuwe zoekslag uit te voeren, waarbij met aanvullende zoektermen wordt gezocht. Ook dient de minister back-upsystemen te betrekken bij de nieuw te maken zoekslag. De minister dient een overzicht te verstrekken van alle afdelingen en een toelichting per afdeling waarom daar niet is gezocht. De minister dient inzicht te geven in alle aangetroffen documenten en daar vervolgens duidelijk bij aan te geven of een document reeds openbaar is, of geheel openbaar wordt gemaakt, of dat openbaarmaking geheel of gedeeltelijk wordt geweigerd omdat er een weigeringsgrond van toepassing is met vermelding van de betreffende weigeringsgrond(en), dan wel of de aangetroffen informatie buiten de reikwijdte van het verzoek valt. Dit geldt ook voor de zo genoemde open bronnen die onder het verzoek vallen, waarbij de minister de titel, de bron en de datum van deze open bronnen dient te vermelden. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van tien weken na verzending van deze uitspraak.

22. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat de minister aan [eiseres] het door haar betaalde griffierecht van € 365,- vergoedt.

22. Verder veroordeelt de rechtbank de minister in de door [eiseres] gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.674,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 837,- en een wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt de bestreden besluiten;

- draagt op binnen tien weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;

- bepaalt dat de minister het griffierecht van € 365,- aan [eiseres] moet vergoeden;

- veroordeelt de minister tot betaling van € 1.674,- aan proceskosten aan [eiseres] .

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.A. Boerhorst., voorzitter, en mr. J.C.S. van Limburg Stirum en mr. F.P. Lauwaars, leden, in aanwezigheid van mr. N.J.A. van Eck, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 20 december 2023

Griffier

Voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.

Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.