Uitspraak
202005605/1/V1.
Datum uitspraak: 15 september 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht op de hoger beroepen van:
1. de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
2. [de vreemdeling] en anderen (hierna: de vreemdelingen),
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Utrecht, van 21 september 2020 in zaak nr. 20/133 in het geding tussen:
de vreemdelingen
en
de staatssecretaris.
Procesverloop
Bij besluit van 27 mei 2019 heeft de staatssecretaris een aanvraag van de vreemdelingen om hun een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd te verlenen, afgewezen.
Bij besluit van 16 december 2019 heeft de staatssecretaris het daartegen door de vreemdelingen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 21 september 2020 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdelingen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de staatssecretaris een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar neemt met inachtneming van wat in de uitspraak is overwogen.
Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.
De vreemdelingen, vertegenwoordigd door mr. C. Mayne, advocaat te Amsterdam, hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven en voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een zienswijze naar voren gebracht.
De vreemdelingen hebben een nader stuk ingediend.
Overwegingen
Inleiding
1. De vreemdelingen hebben de Armeense nationaliteit. Zij vormen een gezin bestaande uit vader, moeder, zoon en dochter. De vreemdelingen hebben een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd in het kader van het beleid voor langdurig verblijvende kinderen aangevraagd. De zoon, geboren op [geboortedatum] 2013, is in deze procedure als hoofdpersoon aangemerkt (hierna: de zoon). Hij is geboren twee jaar nadat de asielprocedure van zijn ouders is afgesloten. De staatssecretaris heeft de aanvraag afgewezen, omdat de vreemdelingen geen machtiging tot voorlopig verblijf hebben en geen aanleiding bestaat hun vrijstelling te verlenen van het vereiste er wel een te hebben. Daarbij heeft hij in aanmerking genomen dat niet aan alle voorwaarden van het beleid is voldaan, omdat door of namens de zoon geen asielaanvraag is ingediend en hij geen deel heeft uitgemaakt van de asielprocedure van zijn ouders.
2. Het toepasselijke beleid, neergelegd in paragraaf B9/6 van de Vc 2000) luidt:
‘Afsluiting Definitieve Regeling langdurig verblijvende kinderen
[…]
6.5. Voorwaarden voor verlening van een verblijfsvergunning op grond van de Afsluitingsregeling
[…]
Hoofdpersoon
De IND verleent een vergunning aan de vreemdeling:
a. […]
b. die zelf, dan wel ten behoeve van wie, ten minste vijf jaar voor het bereiken van de leeftijd van 18 jaar een aanvraag voor een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd heeft, dan wel is, ingediend bij de IND en na die aanvraag uiterlijk op de peildatum (29 januari 2019) ten minste vijf jaar in Nederland heeft verbleven; […]
Ad b.
De IND werpt niet tegen dat door of namens de vreemdeling geen asielaanvraag is ingediend als een ouder van de vreemdeling een asielaanvraag heeft ingediend en de vreemdeling na de start van de asielprocedure is geboren.
[…]’
3. Deze uitspraak gaat over de vraag of de zoon valt onder de hierboven geciteerde uitzondering onder ad b van de Afsluitingsregeling.
De uitspraak van de rechtbank
4. De rechtbank heeft overwogen dat de staatssecretaris niet in redelijkheid heeft kunnen beslissen om de aanvraag van de vreemdelingen af te wijzen. Uit de uitzondering onder ad b van de Afsluitingsregeling valt niet op te maken dat het desbetreffende kind moet zijn geboren tijdens een lopende asielprocedure. In de tekst is alleen opgenomen dat het kind ‘na de start’ van de asielprocedure moet zijn geboren. De staatssecretaris heeft met zijn verwijzing naar de brief van de staatssecretaris aan de Tweede Kamer van 21 december 2012 (Kamerstukken II 2012/13, 19 637, nr. 1597) en naar een fragment van het Kamerdebat op 12 maart 2013 over de Regeling langdurig verblijvende kinderen (Handelingen II 2012/13, nr. 60, item 26) niet aannemelijk gemaakt dat zijn restrictieve uitleg van de uitzondering beoogd is. Die restrictieve uitleg is weliswaar op de website van de IND te lezen, maar die website is geen bron waaruit de bedoeling van het beleid kan worden afgeleid. Verder is het beleid bedoeld voor ‘kinderen met een asielachtergrond’. Dit begrip is niet omschreven, zodat dit moet worden opgevat op basis van onder andere voorwaarde b van de Afsluitingsregeling en de uitzondering daarop. Hoewel de Afsluitingsregeling begunstigend beleid is en de staatssecretaris bij het vaststellen van de criteria van dat beleid een grote mate van beleidsruimte heeft, moet de staatssecretaris uit een oogpunt van rechtszekerheid beslissen overeenkomstig de vastgestelde beleidsregeling. Dat het hier gaat om een uitzondering op een van de voorwaarden geeft de staatssecretaris geen ruimte om bij de uitvoering van het beleid aan de uitzondering ‘na de start van de asielprocedure […] geboren’ een beperkend element toe te voegen door deze op te vatten als ‘tijdens de asielprocedure […] geboren’ of ‘na de start, maar vóór het einde van de asielprocedure […] geboren’. Daarbij is van belang dat de staatssecretaris bij het vaststellen van de Afsluitingsregeling zijn beleid op dit punt niet verduidelijkt heeft ten opzichte van de Overgangsregeling langdurig verblijvende kinderen, die op dit punt hetzelfde luidde als de Afsluitingsregeling. De uitspraken van de Afdeling van 22 oktober 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:3890 en ECLI:NL:RVS:2014:3867, over het onderscheid tussen vreemdelingen met en zonder een asielachtergrond) geven volgens de rechtbank geen aanleiding voor een ander oordeel.
Hoger beroep van de staatssecretaris
5. In grief 1 bestrijdt de staatssecretaris de onder 4 weergegeven overwegingen van de rechtbank. Om te voldoen aan voorwaarde b van de Afsluitingsregeling moet het kind geboren zijn tijdens de asielprocedure van de ouder en dus vóór het einde daarvan. De Afsluitingsregeling kan niet los worden gezien van de eerdere regelingen voor langdurig verblijvende kinderen, waarin dezelfde voorwaarde was opgenomen, en de uitleg van de desbetreffende voorwaarde is onder de Afsluitingsregeling niet anders bedoeld en toegepast dan bij die eerdere regelingen. Uit de door de staatssecretaris overgelegde stukken uit de periode van totstandkoming van de Regeling langdurig verblijvende kinderen volgt dat deze regeling in het leven is geroepen voor kinderen met een asielachtergrond. Daaronder is volgens hem steeds verstaan: kinderen die vóór afloop van de asielprocedure van de ouder zijn geboren. De toelichting onder ‘ad b’ komt slechts tegemoet aan de gevallen waarin een kind wordt geboren hangende een lopende asielaanvraag van de ouder, maar voor wie niet nog afzonderlijk een asielaanvraag is ingediend of is verzocht de lopende asielprocedure van de ouder op het kind van toepassing te verklaren. Dat kind wordt geacht te vallen onder de lopende asielprocedure, zolang die procedure van de ouder ten tijde van de geboorte van het kind nog niet is geëindigd. De rechtbank heeft verder ten onrechte geen waarde toegekend aan de nadere toelichting op de website van de IND over hoe de Afsluitingsregeling wordt uitgelegd. Die toelichting is in overeenstemming met de aangehaalde stukken en met de beslispraktijk. De rechtbank is daarnaast ten onrechte voorbij gegaan aan de rechtspraak van de Afdeling, aldus de staatssecretaris.
Beoordeling van het hoger beroep
5.1. Niet in geschil is dat door of ten behoeve van de zoon nooit een asielaanvraag is ingediend. De zoon, als hoofdpersoon, voldoet daarmee niet aan de onder b gestelde voorwaarde waarin het ingediend zijn van een asielaanvraag centraal staat. De tekst onder ‘ad b’ geeft naar het oordeel van de Afdeling slechts een beperkte verruiming van voorwaarde b om te voorkomen dat kinderen die zijn geboren op een tijdstip dat hun ouders in afwachting waren van de uitkomst van een asielprocedure niet onder voorwaarde b van de regeling vallen, omdat namens hen niet een afzonderlijke asielaanvraag is ingediend of niet is verzocht de lopende asielprocedure van de ouder op hen van toepassing te verklaren. Dat voorwaarde b daarmee niet van toepassing is op het kind dat pas na afloop van de asielprocedure is geboren en door wie of ten behoeve van wie dus geen asielaanvraag is ingediend, vindt de Afdeling daarom geen onredelijke uitleg van het beleid. Anders dan de rechtbank overwoog, botst die uitleg bovendien niet met de tekst onder ad b. Met ‘na de start van de asielprocedure is geboren’ is niet meer bedoeld dan te bewerkstelligen dat het kind ook zonder aanvraag meelift met de op dat moment lopende asielaanvraag van de ouder. Weliswaar was het op zich duidelijker geweest als er onder ad b had gestaan ‘tijdens de asielprocedure’, maar in de tekst zoals die in de Vc 2000 staat, impliceert het woord ‘start’ dat het gaat om een procedure die wel is gestart, maar nog niet is afgerond. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat de Regeling langdurig verblijvende kinderen, die bestaat uit een Overgangsregeling en een Definitieve Regeling en waarvan de Afsluitingsregeling het sluitstuk vormt, begunstigend beleid is. Met dit beleid is beoogd langdurig in Nederland verblijvende kinderen die door de lopende asielprocedure(s) onzekerheid hebben meegemaakt over het verblijf en de terugkeermogelijkheden naar het land van herkomst (van de ouders) onder deze regeling te laten vallen. Dit blijkt uit de hierboven genoemde brief van de staatssecretaris aan de Tweede Kamer van 21 december 2012, waarin staat dat de overgangsregeling duidelijkheid verleent aan kinderen met een asielachtergrond, die al langdurig in Nederland verblijven. Verder heeft de staatssecretaris tijdens de parlementaire behandeling van de regeling op 12 maart 2013 opgemerkt ‘dat het gaat om regelingen voor kinderen met een asielachtergrond’. Niet in geschil is dat op het moment dat de zoon werd geboren de asielprocedure van zijn ouders al geruime tijd was afgerond. Hij is daarom niet een kind met een asielachtergrond. Dat ‘kinderen met een asielachtergrond’ geen in de wet omschreven begrip is, is juist, maar dat betekent niet dat dáárom een andere uitleg van de tekst onder ad b gerechtvaardigd is. De staatssecretaris heeft daarnaast terecht verwezen naar de uitspraken van de Afdeling van 22 oktober 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:3867 en ECLI:NL:RVS:2014:3890). Dat deze uitspraken gingen over gevallen waarin de ouders geen asiel- maar een reguliere procedure hadden doorlopen, doet er niet aan af dat die uitspraken steun bieden voor zijn standpunt dat de regeling bedoeld is voor kinderen met een asielachtergrond. Zowel in die situatie als in de situatie die de Afdeling nu beoordeelt is cruciaal dat door of namens het kind geen asielaanvraag is ingediend en dat ook niet is verzocht om een lopende asielaanvraag ook betrekking te laten hebben op dat kind. De staatssecretaris heeft daarom in redelijkheid kunnen concluderen dat de zoon niet voldoet aan voorwaarde b van de Afsluitingsregeling en ook in redelijkheid de aanvraag om die reden kunnen afwijzen. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Alleen al hierom slaagt de grief.
Incidenteel hoger beroep van de vreemdelingen
6. De vreemdelingen hebben voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld. Hun grief is gericht tegen de overweging van de rechtbank dat de overige beroepsgronden geen bespreking behoeven. Zij voeren aan dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op hun beroep op het gelijkheidsbeginsel. De vreemdelingen hebben een beroep gedaan op zeven, uiteindelijk in deze procedure negen, gevallen, waarin een verblijfsvergunning op grond van de Overgangsregeling dan wel de Afsluitingsregeling is verleend ondanks dat het kind was geboren na afronding van de asielprocedure van de ouder. Verder hebben zij erop gewezen dat er gevallen bekend zijn waarin geen inwilliging heeft plaatsgevonden, maar niet is ingeroepen dat het kind is geboren na de afronding van de asielprocedure van de ouder.
Beoordeling van het incidenteel hoger beroep
6.1. De grief kan de vreemdelingen niet baten, omdat het beroep op het gelijkheidsbeginsel faalt. In de eerste drie gevallen berust de verlening van de verblijfsvergunning volgens de staatssecretaris op een ambtelijke misslag. In die gevallen is ten onrechte niet ingeroepen dat niet werd voldaan aan voorwaarde b. Volgens vaste rechtspraak strekt het gelijkheidsbeginsel niet zo ver dat een ambtelijke misslag moet worden herhaald. De Afdeling wijst bij wijze van voorbeeld naar haar uitspraak van 9 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:744.
Het volgende geval is geen gelijk geval, omdat het kind in dat geval binnen een rechtsmiddelentermijn van de asielprocedure van de ouder is geboren. Dat die termijn in dat geval één week was en het kind daarna is geboren, biedt geen aanleiding voor een ander oordeel. Volgens de staatssecretaris is het een bewuste keuze geweest om het beleid in de uitvoeringspraktijk als volgt uit te leggen: als er geen rechtsmiddel wordt aangewend, dan geldt dat de asielprocedure vier weken na bekendmaking van de beschikking of uitspraak is geëindigd. De periode waarin het kind is geboren is voor de beoordeling van voorwaarde b dus beschouwd als tijdens een lopende asielprocedure. Voor de berekening van de duur van de rechtsmiddelentermijn is daarbij dus in alle gevallen de standaard van vier weken gehanteerd, ook bij zaken in de Algemene Asielprocedure waarin een rechtsmiddelentermijn van één week geldt. De staatssecretaris geeft hiermee een redelijke en trouwens ook mensvriendelijke uitleg aan zijn beleid.
In het vijfde, zesde en zevende geval is binnen de in voorwaarde b genoemde termijnen, maar na afronding van de asielprocedure van de ouder een formulier model B13-K/M35-K ingediend om de asielaanvraag van de ouder ook geldig te verklaren voor het in Nederland geboren kind. De staatssecretaris heeft uitgelegd dat in maart 2020 intern was besloten welwillend te kijken naar verzoeken ingediend op het formulier model B13-K/M35-K en om dit binnen de beoordeling van voorwaarde b te beschouwen als een hier te lande ingediende asielaanvraag, ook als het was ingediend nadat er al een afwijzend asielbesluit was genomen over de ouder. De staatssecretaris is vervolgens van deze handelwijze afgestapt, omdat deze zich niet verdraagt met het uitgangspunt dat de Afsluitingsregeling alleen bedoeld is voor kinderen met een asielachtergrond. Op grond van het gelijkheidsbeginsel roept hij echter in zaken waarin binnen de termijnen van voorwaarde b formulier model B13-K/M35-K ingediend is, die voorwaarde niet in. Omdat in de zaak van de vreemdelingen geen formulier model B13-K/M35-K ingediend is, is geen sprake van een gelijk geval. Gevallen waarin het niet voldoen aan voorwaarde b niet is ingeroepen, maar de aanvraag op een andere grond is afgewezen, kunnen ook niet worden aangemerkt als relevante gelijke gevallen.
Het achtste en negende geval zijn pas in hoger beroep aangevoerd en blijven daarom buiten beschouwing.
Conclusie
7. Het hoger beroep van de staatssecretaris is gegrond. Zijn tweede grief behoeft geen bespreking. Het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep van de vreemdelingen is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. Omdat er verder geen beroepsgronden zijn die de rechtbank niet heeft besproken, is het beroep alsnog ongegrond. De staatssecretaris hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het incidenteel hoger beroep van de vreemdelingen ongegrond;
II. verklaart het hoger beroep van de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid gegrond;
III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Utrecht, van 21 september 2020, in zaken nr. 20/133;
IV. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. D.A. Verburg, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. H.J.M. Baldinger, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M.L. Hanrath, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
w.g. Hanrath
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 15 september 2021
392