Uitspraak
201901676/1/A3.
Datum uitspraak: 8 januari 2020
Datum uitspraak: 8 januari 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 18 januari 2019 in zaken nrs. 17/3790 en 17/3792 in het geding tussen:
[appellant]
en
de raad van bestuur van het Erasmus MC.
Procesverloop
Bij besluit van 13 juni 2016 heeft de raad een verzoek van [appellant] om hem op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) informatie te verschaffen, afgewezen.
Bij besluit van 22 juni 2016 heeft de raad een verzoek van [appellant] om hem op grond van de Wob informatie te verschaffen, afgewezen.
Bij te onderscheiden besluiten van 12 januari 2018 heeft de raad de door [appellant] gemaakte bezwaren tegen de besluiten van 13 juni 2016 en 22 juni 2016 ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 18 januari 2019 heeft de rechtbank de door [appellant] ingestelde beroepen voor zover gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit niet-ontvankelijk verklaard, de beroepen gericht tegen de besluiten van 12 januari 2018 ongegrond verklaard, de raad veroordeeld in de proceskosten van de beroepen gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit tot een bedrag van € 512,00 en het verzoek om schadevergoeding afgewezen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De raad heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] heeft de toestemming als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), verleend
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 oktober 2019, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde A], en de raad, vertegenwoordigd door [gemachtigde B], [gemachtigde C] en [gemachtigde D], zijn verschenen.
Overwegingen
De Wob-verzoeken
1. appellant] heeft op 8 maart 2016 twee Wob-verzoeken bij de raad ingediend. In het eerste Wob-verzoek heeft hij verzocht om toezending van "documenten die gaan over of betrekking hebben op medische indicaties per behandeling door artsen / niet-artsen met Botox in EMC in de periode van 2013 tot en met heden alsmede documenten met betrekking tot behandelingen met Botox die mis zijn gegaan en waarvan meldingen door het Erasmus MC gedaan zijn aan derden in de periode 2013 tot heden."
In het tweede Wob-verzoek heeft [appellant] verzocht om "documenten die gaan over of betrekking hebben op recepten apotheek EMC voor botox (inclusief medische dan wel cosmetische indicatie) en behandelaar en inkoop Botox door EMC in de periode van 2013 tot en met heden."
Ter toelichting op zijn verzoeken heeft [appellant] medegedeeld dat bij de ontwikkeling van Botox dierproeven worden uitgevoerd, dat hij als dierenrechtenactivist betrokken is geweest bij een Europese campagne tegen botox en dat hij om die reden informatie hierover bij het Erasmus MC heeft opgevraagd.
Besluitvorming van de raad over het eerste Wob-verzoek
2. Bij besluit van 22 juni 2016 heeft de raad het eerste Wob-verzoek afgewezen. De afwijzing is in bezwaar gehandhaafd. De raad heeft hieraan ten grondslag gelegd dat voor zover het gaat om patiëntgegevens de Wob niet van toepassing is. De Wet op de Geneeskundige Behandelingsovereenkomst bevat volgens de raad namelijk een uitputtende regeling ten aanzien van het verstrekken van patiëntgegevens aan derden. Verder verzet artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e en g, van de Wob zich tegen openbaarmaking van gegevens over de behandelaars en de patiënten. Volgens de raad bevatten de documenten persoonsgegevens en maakt verstrekking daarvan een inbreuk op de persoonlijke levenssfeer. Daarnaast kan openbaarmaking onevenredige benadeling van personen meebrengen, aldus de raad.
Besluitvorming van de raad over het tweede Wob-verzoek
3. De raad heeft bij besluit van 13 juni 2016 het tweede Wob-verzoek eveneens afgewezen. Ook deze afwijzing is in bezwaar gehandhaafd. Hij heeft hieraan ten grondslag gelegd dat recepten worden uitgeschreven in het kader van de behandelingsovereenkomst die het Erasmus MC met zijn patiënten heeft gesloten. De recepten bevatten patiëntgegevens. De Wet op de Geneeskundige Behandelingsovereenkomst bevat volgens de raad een uitputtende regeling ten aanzien van het verstrekken van patiëntgegevens aan derden. Dit betekent dat ten aanzien van deze gegevens de Wob niet van toepassing is. De raad heeft aan de afwijzing voorts ten grondslag gelegd dat artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob zich tegen openbaarmaking van informatie over de inkoop van botox verzet, omdat deze informatie de leveranciers betreft en derhalve is aan te merken als bedrijfs- en fabricagegegevens. Verder verzet artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e en g, van de Wob zich tegen openbaarmaking van gegevens over de behandelaars alsook de patiënten. Volgens de raad bevatten de recepten persoonsgegevens en maakt verstrekking daarvan een inbreuk op de persoonlijke levenssfeer. Daarnaast kan openbaarmaking onevenredige benadeling van personen meebrengen, aldus de raad.
De aangevallen uitspraak
4. De rechtbank heeft vastgesteld dat de Wob-verzoeken van [appellant] zien op medische behandelingen in het ziekenhuis, de recepten van de apotheek van het ziekenhuis en de inkoop van Botox door het ziekenhuis. De rechtbank heeft vervolgens overwogen, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:322, dat het Erasmus MC weliswaar een academisch ziekenhuis is waar artsen worden opgeleid en dat in zoverre sprake is van openbaar bestuur, maar de behandelingen van patiënten en de handelingen van de apotheek van het ziekenhuis hebben geen betrekking op de bestuursvoering van de universiteit. Zij betreffen daarom geen bestuurlijke aangelegenheid als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder b, van de Wob. Nu de verzoeken van [appellant] niet zien op een bestuurlijke aangelegenheid, heeft de raad openbaarmaking van de gevraagde informatie reeds hierom terecht geweigerd, aldus de rechtbank.
De rechtbank heeft voorts het verzoek van [appellant] om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn afgewezen.
Hoger beroep
- bestuurlijke aangelegenheid -
5. [ appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de door hem verzochte informatie wel degelijk betrekking heeft op een bestuurlijke aangelegenheid. Hij voert hiertoe aan dat informatie over behandelingen door zorgverleners, behandelingen die mis zijn gegaan, interne en externe meldingen en handelingen van de apotheek van het Erasmus MC ziet op de interne organisatie van het bestuursorgaan, de uitvoering van beleid en op meldingen die het bestuursorgaan moet doen bij toezichthoudende instanties. Volgens [appellant] heeft de rechtbank, door te verwijzen naar voormelde uitspraak van 31 januari 2018, ten onrechte aangenomen dat de door hem verzochte gegevens moeten worden aangemerkt als gegevens die louter met een wetenschappelijk oogmerk tot stand zijn gekomen. [appellant] wijst erop dat het begrip ‘bestuurlijke aangelegenheid’ ruim moet worden uitgelegd.
5.1. Artikel 1, aanhef en onder b, van de Wob luidt: "In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder […] bestuurlijke aangelegenheid: een aangelegenheid die betrekking heeft op beleid van een bestuursorgaan, daaronder begrepen de voorbereiding en de uitvoering ervan.
Artikel 3, eerste lid, luidt: "Een ieder kan een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf."
5.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen onder meer in de uitspraak van 6 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3726, ziet het begrip ‘bestuurlijk’, gelet op het doel van de Wob, op het openbaar bestuur in al zijn facetten en betreft het niet alleen het externe optreden van het bestuur, maar ook de interne organisatie.
In de uitspraken van de Afdeling van 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:321 en ECLI:NL:RVS:2018:322, heeft de Afdeling over gegevens die onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan louter met een wetenschappelijk oogmerk tot stand zijn gekomen, overwogen dat die gegevens in beginsel niet op de bestuursvoering van dat bestuursorgaan en dus niet op een bestuurlijke aangelegenheid zien.
In haar uitspaak van 13 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3813, heeft de Afdeling overwogen dat het feit dat gegevens die onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan louter met een wetenschappelijk oogmerk tot stand zijn gekomen op zichzelf bezien niet op de bestuursvoering van dat bestuursorgaan zien onverlet laat dat dergelijke gegevens onlosmakelijk kunnen zijn verweven met informatie over een bestuurlijke aangelegenheid. In dat geval hebben die gegevens wel betrekking op een bestuurlijke aangelegenheid, vallen die gegevens onder de werking van de Wob en kan de openbaarmaking daarvan uitsluitend met toepassing van de artikelen 10 en 11 van de Wob worden geweigerd.
5.3. De raad is een bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb. Uit artikel 1a, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wob volgt dat de Wob onverkort op de raad van toepassing is, omdat de raad niet van de Wob is uitgezonderd bij het Besluit bestuursorganen WNo en Wob.
5.4. De raad heeft eerst ter zitting van de rechtbank het standpunt ingenomen dat de door [appellant] verzochte gegevens gegevens betreffen die louter met een wetenschappelijk oogmerk tot stand zijn gekomen. De Afdeling begrijpt het oordeel van de rechtbank aldus dat zij de raad in dit standpunt is gevolgd.
5.5. De Afdeling is van oordeel dat de raad onvoldoende heeft onderzocht en gemotiveerd dat de door [appellant] verzochte informatie daadwerkelijk gegevens betreft die louter met een wetenschappelijk oogmerk tot stand zijn gekomen. De enkele stellingname in beroep dat dat het geval is, is hiertoe onvoldoende. Ook heeft de raad niet beoordeeld of de gegevens, waarvan hij stelt dat deze louter met een wetenschappelijk oogmerk tot stand zijn gekomen, onlosmakelijk verweven zijn met informatie over een bestuurlijke aangelegenheid. In dat geval hebben die gegevens, zoals in 5.2. is overwogen, wel betrekking op een bestuurlijke aangelegenheid, vallen die gegevens onder de werking van de Wob en kan de openbaarmaking daarvan uitsluitend met toepassing van de artikelen 10 en 11 van de Wob worden geweigerd. De rechtbank heeft het vorenstaande onvoldoende onderkend. Daarbij komt dat de raad, ondanks uitdrukkelijk verzoek van de Afdeling, niet alle documenten die onder het bereik van het eerste Wob-verzoek vallen, met toepassing van artikel 8:29 van Pro de Awb heeft overgelegd. Hierdoor is het voor de Afdeling niet mogelijk te beoordelen of die documenten gegevens bevatten die louter met een wetenschappelijk oogmerk tot stand zijn gekomen. Voor zover de raad zich op het standpunt heeft gesteld dat onder het eerste Wob-verzoek ook patiëntendossiers vallen die niet mogen worden verstrekt, overweegt de Afdeling dat [appellant] ter zitting van de Afdeling heeft verklaard dat deze dossiers niet onder het Wob-verzoek vallen en niet hoeven te worden verstrekt.
Het betoog slaagt.
- overschrijding redelijke termijn -
6. [ appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn heeft afgewezen. Hij voert hiertoe aan dat hij, anders dan de rechtbank heeft overwogen, niet tientallen Wob-verzoeken bij de raad heeft ingediend. Hij voert verder aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij had kunnen weten dat in dit geval geen sprake was van een bestuurlijke aangelegenheid en dat zijn bezwaarschriften dan ook niet konden leiden tot het verstrekken van de gevraagde documenten. In dit verband wijst [appellant] erop dat ook de raad in eerste instantie zich op het standpunt heeft gesteld dat sprake is van een bestuurlijke aangelegenheid.
6.1. De rechtbank heeft het verzoek om schadevergoeding afgewezen, omdat een grondslag voor immateriële schadevergoeding ontbreekt. De rechtbank heeft hiertoe overwogen dat de gemachtigden van de raad ter zitting hebben toegelicht dat [appellant] met zijn gemachtigde Van Drunen enkele tientallen Wob-verzoeken bij de raad heeft ingediend en dat Van Drunen ook namens andere cliënten Wob-verzoeken bij de raad heeft ingediend. Van Drunen is ambtshalve bekend bij de rechtbank vanwege vele Wob-verzoeken. Gelet hierop had Van Drunen kunnen weten dat in dit geval geen sprake was van een bestuurlijke aangelegenheid en dat zijn bezwaarschriften in onderhavige zaken dan ook niet konden leiden tot het verstrekken van de gevraagde documenten. De rechtbank is dan ook van oordeel dat onder deze omstandigheden geen sprake kan zijn geweest van spanning en frustratie bij [appellant] over het uitblijven van besluiten op zijn bezwaarschriften.
6.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188, is de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, overschreden, indien de duur van de totale procedure te lang is. In zaken met een voorafgaande bezwaarschriftprocedure vangt de termijn aan op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door het bestuursorgaan. De termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet. Zoals de Afdeling eveneens heeft overwogen in de uitspraak van 29 januari 2014, heeft voor de berechting van een zaak in eerste aanleg als uitgangspunt te gelden dat deze niet binnen een redelijke termijn geschiedt, indien de rechter in eerste aanleg niet binnen twee jaar nadat die termijn is aangevangen uitspraak doet. In deze termijn is de duur van een eventuele bezwaarschriftprocedure inbegrepen.
Of de redelijke termijn is overschreden, dient te worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop deze door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van betrokkene gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van betrokkene.
6.3. De redelijke termijn is in dit geval twee jaar. Anders dan de rechtbank ziet de Afdeling geen aanleiding te oordelen dat een grondslag voor een immateriële schadevergoeding ontbreekt. Uit het proces-verbaal ter zitting van de rechtbank blijkt namelijk dat de gemachtigde van de raad ter zitting heeft erkend dat de overschrijding van de redelijke termijn aan de raad te wijten is. Bovendien is niet komen vast te staan dat de verzoeken van [appellant] niet kunnen leiden tot verstrekking van de door hem gevraagde documenten of een deel daarvan.
Wat betreft het eerste Wob-verzoek, dat ziet op zaak nr. 17/3790, heeft [appellant] het bezwaarschrift tegen het besluit van 22 juni 2016 op 4 juli 2016 ingediend. Dit bezwaarschrift is op 5 juli 2016 door de raad ontvangen. De raad heeft op 12 januari 2018 een besluit op bezwaar genomen. De procedure van ontvangst van het bezwaarschrift tot aan het besluit op bezwaar heeft 1 jaar, 6 maanden en 7 dagen geduurd. De rechtbank heeft op 18 januari 2019 uitspraak gedaan. De procedure van ontvangst van het beroepschrift op 27 januari 2018 tot aan de uitspraak van de rechtbank heeft 11 maanden en 22 dagen geduurd. De procedure tot aan de uitspraak in eerste aanleg heeft in totaal 2 jaar, 6 maanden en 13 dagen geduurd.
De redelijke termijn is met ruim zes maanden overschreden. Deze overschrijding dient geheel aan de raad te worden toegerekend, nu de behandelingsduur in de bestuurlijke fase langer dan één jaar heeft geduurd. Uitgaande van een forfaitair bedrag van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, bedraagt de aan [appellant] toe te kennen schadevergoeding € 1.000,00.
6.4. Wat betreft het tweede Wob-verzoek, dat ziet op zaak nr. 17/3792, heeft [appellant] het bezwaarschrift tegen het besluit van 13 juni 2016 op 4 juli 2016 ingediend. Dit bezwaarschrift is op 5 juli 2016 door de raad ontvangen. De raad heeft op 12 januari 2018 een besluit op bezwaar genomen. De rechtbank heeft op 18 januari 2019 uitspraak gedaan. De procedure tot aan de uitspraak in eerste aanleg heeft in totaal 2 jaar, 6 maanden en 13 dagen geduurd. Ten aanzien van deze procedure kan worden volstaan met de vaststelling dat de redelijke termijn door de raad is geschonden. De Afdeling neemt daarbij in aanmerking dat de eerste en de tweede procedure gezamenlijk zijn behandeld en dat beide procedures betrekking hebben op een Wob-verzoek over botox, zodat deze procedures in hoofdzaak betrekking hebben op hetzelfde onderwerp. Van extra spanning en frustratie door de tweede procedure is derhalve geen sprake.
6.5. Het vorenstaande leidt ertoe dat de raad wordt veroordeeld tot vergoeding aan [appellant] van een bedrag van € 1.000,00.
Conclusie
7. Het hoger beroep is gegrond. Hetgeen overigens is aangevoerd, behoeft geen bespreking. De aangevallen uitspraak, voor zover daarbij de beroepen gericht tegen de besluiten van 12 januari 2018 ongegrond zijn verklaard en voor zover het verzoek om schadevergoeding is afgewezen, dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de beroepen gericht tegen de besluiten van 12 januari 2018 gegrond verklaren en die besluiten vernietigen. De Afdeling zal voorts het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn toewijzen en de raad hierin veroordelen.
Het vorenstaande betekent dat de raad met inachtneming van deze uitspraak nieuwe besluiten op de bezwaren van [appellant] dient te nemen. Daarbij dient de raad het volgende in acht te nemen. De raad dient allereerst te beoordelen welke gegevens onder de reikwijdte van de twee Wob-verzoeken vallen. Zoals vermeld in overweging 5.5 vallen patiëntendossiers hier niet onder. Van de gegevens die wel onder de Wob-verzoeken vallen, dient de raad eerst te beoordelen of op een deel van de gegevens een bijzondere openbaarmakingsregeling met een uitputtend karakter van toepassing is die prevaleert boven de Wob. Vervolgens dient de raad te beoordelen of de gegevens die onder het bereik van de twee Wob-verzoeken van [appellant] vallen informatie betreffen over een bestuurlijke aangelegenheid of dat deze gegevens louter met een wetenschappelijk oogmerk tot stand zijn gekomen. Indien dat laatste het geval is, dient de raad te beoordelen of die gegevens onlosmakelijk verweven zijn met informatie over een bestuurlijke aangelegenheid. Indien de gegevens niet zijn aan te merken als gegevens die louter met een wetenschappelijk oogmerk tot stand zijn gekomen of, wanneer dat wel het geval is, deze gegevens onlosmakelijk verweven zijn met informatie over een bestuurlijke aangelegenheid, dient de raad met toepassing van de artikelen 10 en 11 van de Wob te onderzoeken of weigeringsgronden zich tegen openbaarmaking verzetten.
Judiciële lus
8. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen de te nemen nieuwe besluiten op bezwaar slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
Proceskosten
9. De raad dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 18 januari 2019 in zaken nrs. 17/3790 en 17/3792, voor zover daarbij de beroepen gericht tegen de besluiten van 12 januari 2018 ongegrond zijn verklaard en voor zover het verzoek om schadevergoeding is afgewezen;
III. verklaart die beroepen gegrond;
IV. vernietigt de besluiten van de raad van bestuur van het Erasmus MC van 12 januari 2018, kenmerk JZ.18.01.05/16.42.07 en 16.42.09 en kenmerk JZ.18.01.09/16.42.08;
V. bepaalt dat tegen de te nemen nieuwe besluiten slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VI. veroordeelt de raad van bestuur van het Erasmus MC om aan [appellant] te betalen een schadevergoeding van € 1.000,00 (zegge: duizend euro);
VII. veroordeelt de raad van bestuur van het Erasmus MC tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.100,00 (zegge: tweeduizend honderd euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VIII. gelast dat de raad van bestuur van het Erasmus MC aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 595,00 (zegge: vijfhonderdvijfennegentig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y. Soffner, griffier.
w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Soffner
voorzitter griffier
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 8 januari 2020
818.